JURISDICCION COACTIVA - Diferente a proceso ejecutivo contractual / PROCESO EJECUTIVO CONTRACTUAL - Diferente a jurisdicción coactiva / COBRO COACTIVO - DIAN / COBRO COACTIVO - Procedimiento administrativo / JURISDICCION COACTIVA - Proceso judicial / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO - Control jurisdiccional

Hay casos en los que los créditos a favor del Estado se deben ejecutar ante el juez competente; es decir, que está excluida la jurisdicción coactiva. Tal es el caso de los procesos ejecutivos originados en contratos estatales (artículo 75 de la ley 80 de 1993), o en decisiones judiciales de la jurisdicción contencioso administrativa, con excepción de las originadas en acciones de repetición. En otros, la administración tiene la opción de acudir al juez civil del circuito o de hacer efectivo el crédito, directamente, por cobro coactivo; tal es el caso de las obligaciones tributarias a favor la DIAN (artículos 823 y 843 del Estatuto Tributario). Si se decide por lo primero, se originará un proceso judicial; pero ante la segunda opción, el procedimiento por cobro coactivo está legalmente definido, como un procedimiento administrativo (artículo 823 del Estatuto Tributario); la ley establece que podrán impugnarse ante la jurisdicción contencioso administrativa, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, los actos que deciden sobre excepciones y ordenan seguir adelante la ejecución (artículo 835 del Estatuto Tributario) y, por interpretación jurisprudencial de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, tal posibilidad se ha extendido, por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a todos los actos que se presenten en el curso del cobro coactivo, tales como embargos, el remate de bienes del ejecutado, la aprobación del mismo, su cumplimiento y el pago al acreedor, el fraccionamiento del título judicial, la liquidación del crédito y las costas del proceso, etc. Existen, en tercer lugar, algunos eventos en los que no existe definición legal sobre la naturaleza jurídica de la jurisdicción coactiva, como en el caso en que se otorga esa atribución, por vía general, a entidades nacionales mediante el artículo 112 de la ley 6ª de 1992. Nota de Relatoría: Ver Evolución jurisprudencial

COBRO COACTIVO - Naturaleza jurídica / JURISDICCION COACTIVA - Naturaleza jurídica / JURISDICCION COACTIVA - Autotutela ejecutiva de la administración / AUTOTULELA EJECUTIVA DE LA ADMINISTRACION - Jurisdicción coactiva / JURISDICCION CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA - Proceso de cobro coactivo  

El punto de partida será el inciso tercero del artículo 116 de la Constitución Política y del ordinal segundo del artículo 13 de la ley 270 de 1996, que establecen, al tiempo, una permisión y una prohibición; de un lado se autoriza a la ley para que, de modo excepcional, pueda atribuir función jurisdiccional, en materias precisas, a autoridades administrativas determinadas. La excepcionalidad, la precisión de materias y la determinación de las autoridades administrativas constituyen exigencias para la adopción de este sistema. De otro lado, existe una prohibición: tal procedimiento está vedado para la instrucción de sumarios y el juzgamiento de delitos. Como se trata de una atribución excepcional, es menester que se encuentre consagrada, de manera expresa, la asignación de funciones jurisdiccionales a la administración; de otro modo, habrá de entenderse que se trata de funciones administrativas, aspecto éste que ha quedado enfatizado en la jurisprudencia que atrás se dejó transcrita. En este caso, como se anunció antes, la ley no ha manifestado de manera expresa que se trata de una función jurisdiccional confiada a la administración, razón por la cual, en principio habría que, aplicando la regla general, concluir que se trata de una función administrativa. El argumento anterior se robustece si se considera que el denominado procedimiento de cobro por jurisdicción coactiva lo que realmente hace es ejecutar un crédito en favor del Estado, o mejor, la obligación a cargo del particular, los cuales han quedado previamente definidos por un acto administrativo en firme. Ninguna diferencia existe entre este proceder y el previsto en el artículo 64 del Código Contencioso Administrativo. Pues bien, el mencionado artículo 68 establece cuándo los documentos allí relacionados prestan mérito ejecutivo para ser cobrados por jurisdicción coactiva, sin necesidad de remitirse, para ello, al Código de Procedimiento Civil. Vistas las cosas así, resulta lógico deducir que la jurisdicción coactiva no es nada distinto de la denominada autotutela ejecutiva de la administración de la cual constituye solamente una especie, es decir, es una forma especial de llevarla a cabo. Si la naturaleza propia de esta actividad estatal desarrollada por la administración es la administrativa, poca o ninguna relevancia tiene que el procedimiento a través del cual la misma se desarrolla, sea el previsto para el proceso ejecutivo en el Código de Procedimiento Civil. El asunto tiene, sin embargo, una variante que la Sala no puede soslayar: es la intervención del juez administrativo en el procedimiento de jurisdicción coactiva. En efecto, el artículo 133 -hoy vigente- del Código Contencioso Administrativo, atribuye el conocimiento, en segunda instancia, a los administrativos. Otro tanto prescribe el artículo 134C ibidem, para los eventos en que la cuantía del proceso fuere inferior a los 500 salarios mínimos legales mensuales, solo que -esta vez- el conocimiento corresponde a los jueces administrativos; únicamente se diferencia del artículo transcrito, en que el ordinal tercero determina que conocerán, además, de la consulta de sentencias en que el ejecutado estuvo representado por curador ad litem. Las normas citadas modifican y extienden el control de la jurisdicción contencioso administrativa sobre los procedimientos de cobro coactivo adelantados por la administración. En efecto, si bien se deja en manos de la administración la decisión sobre las excepciones y sobre otros aspectos del procedimiento que, como se ha visto reviste carácter administrativo, el conocimiento y la resolución de los recursos de apelación se atribuye a la jurisdicción contencioso administrativa, en una clara función jurisdiccional. Se genera, así, un procedimiento administrativo que, en tanto está sujeto- parcialmente- al control jurisdiccional contencioso administrativo, origina también procedimientos o actos jurisdiccionales.

PROCESO EJECUTIVO - Jurisdicción contencioso administrativa / JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA - Proceso ejecutivo / JURISDICCION COACTIVA - Procedimiento administrativo / JURISDICCION COACTIVA - Función jurisdiccional / JURISDICCION COACTIVA - Naturaleza mixta

El ordenamiento jurídico colombiano prevé esta clase de fórmulas para el cobro de los créditos en favor del Estado: 1. Ante los jueces administrativos por vía del proceso ejecutivo. 2. Recurriendo ante los jueces civiles, mediante el mismo proceso ejecutivo; o por la propia administración, en asuntos tributarios por medio del procedimiento administrativo de jurisdicción coactiva; en este último caso, los actos serán impugnables ante la jurisdicción contencioso administrativa. Mediante el procedimiento administrativo de jurisdicción coactiva, sujeto, parcialmente, al control del juez contencioso administrativo; en este último caso, el procedimiento por jurisdicción coactiva es mixto: administrativo mientras esté a cargo de funcionarios administrativos y jurisdiccional en los eventos en que la ley obliga a remitir las decisiones o la resolución de los recursos a funcionarios de la esta índole.

COBRO COACTIVO - Estatuto tributario. Procedimiento administrativo / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO - Control jurisdiccional. Estatuto tributario / FUNCION JURISDICCIONAL - Diferente a función administrativa / FUNCION ADMINISTRATIVA - Diferente a función jurisdiccional  

El artículo quinto de la ley 1066 de 2006 establece que, se aplicará el procedimiento administrativo de cobro coactivo del Estatuto Tributario en todas “las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política”. Sin duda, la nueva ley amplía, de manera significativa, las situaciones, en las cuales, el cobro coactivo constituye el ejercicio de una función administrativa, por definición legal. De modo que, si bien la mencionada ley no es aplicable al caso que debe resolver la Sala, es claro que a partir de su promulgación de la norma citada, las entidades a las cuales se aplica  deberán acudir, en adelante, a los preceptos de cobro coactivo establecidos en el título VIII, artículos 823 a 843, del Estatuto Tributario, lo cual implica que los actos derivados de tal procedimiento serán impugnables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según se ha visto. Se debe advertir, además que, de acuerdo con el parágrafo 1° del citado artículo 5° de la ley 1066 del 2006, quedan excluidas de dicha regulación “las deudas generadas en contratos de mutuo o aquellas derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las que las entidades indicadas en este artículo desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a los particulares” . Sin embargo, como se dijo atrás, dicha ley no es aplicable al caso bajo examen, razón por la cual la Sala se abstiene de hacer cualquier análisis sobre sus alcances y sobre las modificaciones que pudieron haberse introducido en las normas relativas al cobro de créditos a favor del Estado. Por último, la Sala considera necesario anotar que del solo hecho de que la ley utilice el vocablo “jurisdicción”, para referirse al cobro coactivo, y de “sentencia”, para aludir la providencia que decide sobre las excepciones, no se sigue que la ley esté atribuyendo una función jurisdiccional a la administración. Para demostrarlo basta recordar que el artículo 170 del Código Disciplinario Único, ley 734 de 2002, denomina “fallo” al acto que decide un proceso de esa naturaleza, sin que por ello pueda afirmarse que el mismo revista naturaleza jurisdiccional. Si la atribución de funciones jurisdiccionales a los funcionarios administrativos es de carácter excepcional y si, por lo tanto necesita de atribución y calificación expresa de la ley, no puede fundarse tal carácter sobre simples deducciones de vocablos equívocos usados por el legislador.

ACCION DE REPARACION DIRECTA - Acto de remate en proceso de jurisdicción coactiva. Improcedencia / ACTO DE REMATE EN PROCESO DE JURISDICCION COACTIVA - Acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Decisión administrativa / PROCESO DE JURISDICCION COACTIVA - Acto de remate. Decisión administrativa

Se concluye que la acción de reparación directa, en el presente caso, es una vía procesal equivocada. La Sala ha sido rigurosa al precisar que si el daño alegado tiene como causa una decisión administrativa, la acción pertinente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, como lo ha señalado de forma reiterada la Sección Cuarta del Consejo de Estado, respecto de los actos de remate en los procesos de jurisdicción coactiva. Por lo cual se confirmará la sentencia apelada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ

Bogotá, D.C., treinta (30) de agosto de dos mil cinco (2006)

Referencia número: 17001-23-31-000-1993-09034-01(14807)

Actor: DAVID ANDRES ECHEVERRI AUBAD

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES

Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del primero de diciembre de 1997, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, en la que se decidió lo siguiente:

“ DECLÁRASE PROBADA la excepción de inepta demanda.

“En consecuencia,

“INHÍBESE para pronunciamiento de mérito dentro del proceso de reparación directa promovido en ejercicio de la acción de reparación directa por el señor DAVID ECHEVERRI AUBAD contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Manizales, expediente rotulado con el número de radicación 930209034” (folio 140 y 141, cuaderno 1).

ANTECEDENTES:

1. Mediante demanda presentada el nueve de febrero de 1993 y reformada el cuatro de marzo siguiente, el señor David Andrés Echeverri Aubad, en ejercicio de la acción de reparación directa, solicitó que se declarara patrimonialmente responsable a la Dirección de Impuestos Nacionales Seccional Manizales, hoy Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, “por abuso del derecho que condujo al injusto desalojo de éste, de un local comercial que ocupaba mediante contrato de arrendamiento, en trámite de entrega realizado dentro del proceso de Jurisdicción Coactiva que dicha entidad llevó contra el señor Joaquín Emilio Hoyos Gómez a quien le fue rematado el inmueble en donde funcionaba el establecimiento de comercio denominado Maderas del Sur y que por razón del arrendamiento explotaba mi poderdante” (folio 21, cuaderno 1). Diligencia realizada el 12 de febrero de 1991.

Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó que se condenara a la entidad demandada a pagar la suma de $15.000.000.oo, por concepto de perjuicios materiales y, la suma de $ 500.000, por concepto de perjuicios morales (folio 22 y 35, cuaderno 1).

2. En apoyo de sus pretensiones el demandante narró que el 12 de febrero de 1991 fue desalojado del inmueble que tenía en arrendamiento, en diligencia de entrega realizada por el juez civil municipal de Riosucio, Caldas, en cumplimiento de la comisión ordenada por la Dirección de Impuestos Nacionales Seccional Manizales, mediante exhorto N° 3-2-001, dentro del proceso de jurisdicción coactiva que esa entidad promovió contra Joaquín Emilio Hoyos Gómez. La diligencia citada era la culminación del remate del bien que fue adjudicado a Rafael Ángel Hoyos Gómez. Dicha diligencia se inició el 25 de enero anterior, fue suspendida, reiniciada el 11 de febrero terminó al día siguiente. Señaló que se opuso a la entrega argumentando que, en virtud del ordinal tercero del artículo 338 del Código de Procedimiento Civil, el contrato de arrendamiento no podía ser suspendido ni perturbado con la entrega del inmueble al rematante, porque se trataba de un tenedor que derivaba su derecho de un tercero ajeno a los efectos del remate o de la sentencia. A pesar de que debía respetarse el contrato de arrendamiento, el juez comisionado ordenó el desalojo del local. Invocó también la violación de los incisos seis y siete del artículo 417 del mismo código.

La decisión del juez comisionado fue impugnada mediante recurso de apelación que fue decidido por la dirección de impuestos de Manizales, mediante providencia del 15 de julio de 1991, en la que, de manera insólita, según el actor, confirmó la decisión del juzgado, como si éste hubiera tramitado la primera instancia. Agregó:

“7) La Administración de Impuestos Nacionales de Manizales, actuó en forma ilegal, en razón a que en la providencia de Segunda Instancia hace referencia a la confirmación de la decisión del Juzgado Civil Municipal de Riosucio, lo que resulta ilógico y absurdo, pues esta entidad solo puede desatar los recursos de providencias que pronuncien funcionarios de la misma administración, más no decisiones que tomen los funcionarios de la rama jurisdiccional.

“8) El procedimiento de jurisdicción coactiva se tramitó en la División de Cobranzas de Impuestos Nales. de Manizales y por tanto fue esta dependencia la que ordenó la entrega del inmueble rematado al rematante, pero en ningún caso ordenó que dicha entrega se hiciera sin respetar los derechos del inquilino o el contrato de arrendamiento del señor David Andrés Echeverri A., del cual se había tenido conocimiento desde la misma diligencia de Secuestro previa al remate del inmueble.

“9) El Juez Civil Municipal de Riosucio excedió las facultades conferidas en la comisión por no respetar el contrato de arrendamiento que amparaba al señor David Andrés Echeverri A. Y a su vez la Administración de Impuestos Nacionales de Manizales incurrió en extralimitación en el ejercicio de sus funciones al confirmar una decisión de carácter jurisdiccional usurpando la competencia de esa rama, decisiones que causaron graves perjuicios al actor...” (folio 25, cuaderno 1).

El contrato de arrendamiento fue celebrado con las señoras Dora Ligia Volkman Uchima y Flor María Rodríguez Raigosa, se encontraba registrado en la cámara de comercio de Manizales y comprendía el local que ocupaba el establecimiento de comercio Maderas del Sur y cuatro máquinas para beneficiar maderas. Por el desalojo tuvo que mover, en dos días, 50 toneladas de materiales, entre madera, cemento, adobes y material de río. La venta de esos materiales eran su único ingreso, y, para embodegarlos, debió recurrir a diferentes sitios y amigos. Al momento de ocurrir estos hechos el establecimiento del actor se encontraba ampliamente acreditado y derivaba apreciables ganancias de su explotación. El perjuicio causado fue de tal magnitud que no pudo continuar con esa actividad comercial, pues no encontró un local adecuado para continuar con el negocio, perdiendo por completo su clientela y debiendo poner en realización la mercancía por lotes y a menores precios de su valor real (folios 22 a 26, cuaderno 1).

3. La demanda fue admitida el ocho de marzo de 1993 y notificada en debida forma (folios 36 y 38, cuaderno 1).

La demandada señaló que no le asistía razón al actor, dado que era deber de la administración entregarle el inmueble al señor Rafael Angel Hoyos, que lo había adquirido mediante remate, efectuado en el proceso administrativo coactivo que adelantó contra Joaquín Emilio Gómez, a través de la División de Cobranzas, en virtud del artículo 417 del Código de Procedimiento Civil, modificado por el artículo 220 del decreto 2282 de 1989. Además, en la oposición a la entrega, el actor no había acreditado el supuesto del ordinal tercero del artículo 338 del mismo código; si bien acreditó la tenencia del bien, no demostró la calidad de poseedora de la señora Flor María Rodríguez Raigosa, quien figuraba como arrendadora de la señora Dora Ligia Wolkman quien a su vez lo arrendó a David Andrés Echeverri Aubad; así lo afirmó el juez comisionado en el acta de la diligencia en la que fue rechazada la oposición, como también lo hicieron las decisiones de los recursos de reposición y apelación contra el aludido rechazo. Al no probarse tal condición, no podía solicitar la indemnización de perjuicios. El juez no se excedió en el cumplimiento de su comisión ni la administración incurrió en usurpación de funciones. Al respecto argumentó:

“Al tenor de las normas que rigen los recursos, la apelación se surte ante el superior inmediato de quien profirió el acto recurrido, al fallar la oposición y el recurso de reposición instaurado en la citada diligencia de entrega, el señor Juez municipal de Riosucio, actuó por comisión conferida por la Jefe de división de Cobranzas, en consecuencia sus actuaciones se entendían como realizadas por el comitente, así las cosas la competencia para resolver la apelación radicaba en el superior Inmediato del Jefe de División de cobranzas, que de conformidad con la estructura orgánica de la Dirección General de impuestos era la Administración de Impuestos Nacionales de Manizales.

“Llama la atención el que ahora se invoque “Usurpación de competencia” alegando que la decisión era de carácter jurisdiccional, toda vez que con escrito presentado personalmente en el Juzgado Civil Municipal de Riosucio por el doctor Mejía Grand, se solicitó que emitiera fallo para lo cual se debía remitir el expediente a Bogotá donde tenía sede el Superior Inmediato” (folio 50 y 51 cuaderno 1) (folios 44 a 52, cuaderno 1).

4. Practicadas las pruebas decretadas mediante auto del 25 de mayo de 1993, y fracasada la conciliación, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión; el demandante guardó silencio (folios 53, 54, 79 a 83, 118 y119, cuaderno 1).

La apoderada de la demandada reiteró los argumentos de la contestación de la demanda y agregó que los supuestos sobre los cuales se reclamaba la indemnización no habían sido probados en el proceso; tal el caso de la posesión del bien por la señora Flor María Rodríguez; aún en el evento de declararse la falla del servicio a cargo de la administración, el valor de los perjuicios reclamados tampoco fue probado (folios 125 a 129, cuaderno 1).

El representante del Ministerio Público consideró que se estaba en presencia de una inepta demanda que impedía un pronunciamiento de fondo. Dado que el daño reclamado se originaba en un acto administrativo cuya legalidad se discute en la demanda, la acción que debió interponerse era la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa. En efecto, el desalojo del señor Echeverri Aubad se produjo como consecuencia de un acto administrativo que hasta la fecha goza de presunción de legalidad, por lo que, además de la indemnización de los perjuicios debió solicitarse la nulidad del acto que ordenó el desalojo del inmueble objeto de la entrega, dado que el perjuicio se deriva de tal acto y no de la ejecución de dicha determinación. En todo caso la acción pertinente estaría caducada (folios 120 a 124, cuaderno 1)

II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA:

Mediante sentencia del primero de diciembre de 1997, el Tribunal Administrativo de Caldas se declaró inhibido para pronunciarse sobre las pretensiones de la demanda. Estimó que el procedimiento de jurisdicción coactiva tiene carácter administrativo, y que, respecto del demandante, hubo dos actos administrativos que lo afectaron, contra los cuales interpuso los recursos de reposición y apelación; el primero fue decidido por el juez comisionado y, el segundo, por la directora de impuestos de Manizales, por lo que debieron demandarse dichos actos dentro de los cuatro meses siguientes a su notificación, indicando las normas que, en su criterio, resultaron infringidas (folios 100 a 141, cuaderno 1).

III. RECURSO DE APELACIÓN:

La parte actora interpuso y sustentó recurso de apelación contra la anterior providencia. Manifestó que, en el proceso coactivo adelantado por la División de Cobranzas de la Dirección de Impuestos Nacionales de Manizales, fueron partes, únicamente, el señor Joaquín Emilio Hoyos Gómez y la entidad demandada. El demandante es un tercero al que se le causaron perjuicios sin haber sido parte de dicho proceso; él era solo un inquilino que ocupaba el inmueble rematado y que fue desalojado por el juez comisionado, quien entendió que la entrega material del bien debía cumplirse haciendo que el señor Echeverri Aubad desocupara el establecimiento, siendo que se trataba de un tercero ajeno a esa relación procesal. El juez efectuó el desalojo del arrendatario, que nada tenía que ver con el proceso coactivo. Sin embargo, como se trataba de la entrega de un bien rematado, al ejecutado no se le admitía ningún tipo de oposición, de acuerdo con el artículo 531 del Código de Procedimiento Civil; es por eso que no fue escuchado ni siquiera en el recurso de apelación “que se interpuso en agotamiento de la vía gubernativa”. Por tal razón, siendo “un tercero ajeno al procedimiento coactivo, sin ninguna alternativa para actuar, mal podría decirse que tiene la facultad de pedir la nulidad de un acto administrativo al que no está vinculado, y con dicho argumento se le habría negado la legitimación para solicitar la acción de nulidad” (folio 147, cuaderno 1). En su criterio el equivocado proceder del juez civil municipal de Riosucio, confirmado por la administración de impuestos seccional, constituye un error judicial cuya declaración debe hacerse en el proceso de reparación directa. El juez, en cumplimiento de la comisión encomendada, se extralimitó en sus funciones “y bajo la investidura judicial del poder jurisdiccional causó los graves perjuicios” al demandante, decisión que fue confirmada, según el mismo, en una absurda providencia que resolvió el recurso de apelación. Finalmente señaló que el proceso coactivo es un proceso especial de la administración “que se califica como actuación jurisdiccional”(folio 146 a 150, cuaderno 1).

El recurso fue concedido el 30 de enero de 1998 y admitido el 30 de mayo siguiente. En el traslado a las partes para alegar, el demandante y el Ministerio Público guardaron silencio (folios 153, 158 y 160, cuaderno 1).

El apoderado de la demandada consideró acertada la decisión de primera instancia. Señaló que, de acuerdo con el artículo 417 del Código de Procedimiento Civil, era deber de la administración entregar el bien adquirido en remate por el señor Joaquín Emilio Hoyos. Además, el artículo 338 del mismo código, establece, como procedentes, los recursos de reposición y apelación contra la providencia que decida la oposición a la entrega del bien, los cuales fueron utilizados por el actor, tramites en los cuales no demostró, ni siquiera, la existencia del contrato de arrendamiento. Estos actos administrativos fueron los que debieron demandarse en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (folios 163, cuaderno 1).

IV. CONSIDERACIONES:

A. PRUEBAS

En el expediente obra el original del proceso 018/0621, que es un proceso de ejecución por jurisdicción coactiva, adelantado por la entonces Administración de Impuestos Nacionales, Sección de Cobranzas y Ejecuciones Fiscales de Manizales, contra Joaquín Emilio Hoyos Gómez ( cuaderno 2).

En el mismo proceso obra la comunicación y el despacho comisorio 3-2-001, del cinco de diciembre de 1990, del jefe de la división cobranzas de la misma seccional, dirigidos al Juez Civil Municipal de Riosucio; en el segundo de tales documentos se decidió lo siguiente:

“COMISIONAR con amplias facultades al Juez Civil Mpal. del Mpio. de Riosucio Cds. para que de conformidad con los arts. 31-32-33-34 y 531 del C.P.C. practique la diligencia de entrega real y material del inmueble ubicado en la cra. 3ª. 10-40 de dicha localidad al rematante Señor RAFAEL ANGEL HOYOS c.c. 1.232.449 de Apía (Risaralda).

“El citado inmueble fue debidamente embargado, secuestrado, avaluado y rematado dentro del Proceso Administrativo coactivo que adelantó la NACIÓN contra JOAQUÍN EMILIO HOYOS GÓMEZ c.c. 1.378.283.

“LÍBRESE El Despacho Comisorio con los insertos del caso y copia de las siguientes piezas procesales:

“a) Diligencia de Secuestro

“b) Acta de Remate

“c) Auto Aprobatorio del Remate” (folio 1 a 3, cuaderno 3).

La diligencia se inició el 25 de enero de 1991; en ella presentó oposición el señor David Andrés Echeverri Aubad, la cual fue resuelta por el juez comisionado de la siguiente forma:

“En los términos que está concedido (sic) la oposición, debe entenderse en sana lógica que se presenta por parte del tenedor, que deriva su tenencia de tercero a quien no cobija la medida de remate; así pues de conformidad con el art. 338 C. de P. Civil, ha de afirmarse que en la citada oposición no se cumplen a cabalidad los requerimientos del numeral 3° del art. en cita; pues para que sea atendible dicha oposición, se requiere que el opositor aduzca prueba siquiera sumaria de su tenencia y, de la oposición del tercero de quien deriva su tenencia. El primero de los requisitos se encuentra cumplido cabalmente, más no así el segundo, factor este que imposibilita que sea aceptada dicha oposición, por lo cual se rechaza. De acuerdo con lo anterior, se hará entrega real y material al rematante, del bien objeto de la oposición, que entregará desocupado como se ha sido solicitado. Pues no entiende el despacho como pueda ejercer de otra forma sus legítimos derechos. Para efectos de desocupar el local, se concede al tenedor opositor un término de. [así figura en el acta] En este momento interviene el apoderado del opositor y manifiesta; (sic) Interpongo los recursos de reposición y subsidiariamente el de apelación que sustento en los siguientes términos... (folio 34, cuaderno 3).

En la misma diligencia, después de intervenir las partes, el juez comisionado decidió lo siguiente:

“... Se procede a resolver el recurso de reposición interpuesto, conforme a las siguientes consideraciones:

“En su sustentación se ha hecho referencia a circunstancias ya debatidad (sic) en la misma diligencia y que fueron tenidas en cuenta para negar la oposición. Generalmente los problemas de derecho, o mejor de su comprensión nacen de las diversas interpretaciones que se dan a los términos de palabras para emplear. Es por ello que el despacho no pudo menos que interpretar como oposición a la entrega, la oposición al desalojo que entiende como inherente a la medida de entrega. Téngase en cuenta que el despacho, según los términos del comisorio, ha sido comisionado para hacer una entrega real y material, y no una entrega simbólica, a lo que se reduciría la misma si quien es acreedor a la entrega no pudiese disponer del bien; no pudiendo desligarse entonces estos dos hechos materiales considera que la medida o disposición ha sido bien tomada en términos legales y que el mismo despacho no puede moverse en este tipo de diligencias, jurídamente (sic) hablando, sino dentro de los precisos términos que le señala el comitente y la ley procesal misma. Así, pues, fundamentado en derecho el rechazo a la oposición y oídas las alegaciones de las partes, que nada nuevo aportan al fondo del asunto, el despacho fundamentado en estas breves consideraciones decide no reponer su decisión de rechazo a la oposición. Retomando el sentido anterior de la decisión, se concede un término que el despacho considera prudencial, al tenedor opositor para la entrega o disposición al despacho del local comercial desocupado y se fija para dicho evento la fecha del 11 de febrero del año en curso, a las tres de la tarde, misma fecha hasta la cual se suspende la presente diligencia, y se difiere para la misma la resolución sobre el recurso subsidiario de apelación impetrado y la entrega real y material de los bienes, ordenada. En estas condiciones se suspende la presente diligencia, para continuarla en la fecha anotada, y se firma en constancia por los que en ella intervinieron después de leída y aprobada” (folio 36, cuaderno 3).

Sustentado el recurso de apelación, se continuó la diligencia de entrega el 11 de febrero de 1991, en la que se concedió dicho recurso, en el efecto devolutivo, por parte del juez comisionado; el actor procedió a desocupar el inmueble, la diligencia continuó al día siguiente, fue suspendida, y el 15 de febrero se hizo entrega material del bien al rematante (folio 39 a 47, cuaderno 3).

El 26 de abril siguiente, el apoderado del demandante solicitó al jefe de la división de cobranzas de la Administración de Impuestos Nacionales de Manizales darle trámite al recurso interpuesto (folio 48, cuaderno 3). El recurso fue resuelto por la administradora de impuestos, de la Dirección General de Impuestos Nacionales de Manizales, mediante resolución número 0004 del 15 de julio de 1991, notificada el 22 siguiente (folios 52 a 57, cuaderno 3); en dicho acto se resolvió:

“Confirmar la decisión proferida por el Juez civil Municipal de Riosucio Caldas al resolver la oposición presentada en desarrollo de la diligencia de entrega para lo cual fue comisionado mediante Despacho Comisorio Nro. 3-2-001” (folio 57, cuaderno 2).

B. PROBLEMA JURÍDICO

De acuerdo con la pruebas anteriores, se encuentra establecido que la entrega del inmueble por la que se demanda, se cumplió en desarrollo del proceso de jurisdicción coactiva adelantado por la Dirección General de Impuestos Nacionales de Manizales contra el señor Joaquín Emilio Hoyos Gómez, proceso en el cual se remató el inmueble citado, resultando favorecido el señor Rafael Angel Hoyos. Mediante comisorio 3-2-001 del cinco de diciembre de 1990, el jefe de cobranzas de esa seccional comisionó al juez civil municipal de Riosucio para realizar la diligencia de entrega. La diligencia se inició el 25 de enero de 1991 y, a ella, se opuso David Andrés Echeverri Aubad, demandante en el presente proceso, oposición que fue rechazada por el comisionado. Contra esa decisión el afectado interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación. En la misma diligencia se resolvió el primer recurso que confirmó la decisión. El recurso de apelación fue resuelto mediante acto 004 del 15 de julio siguiente, de la Dirección General de Impuestos Nacionales de Manizales, en el que se confirmó la decisión de primera instancia.

Dado que la sentencia apelada se concretó en una inhibición, consideración hecha de que el proceso por jurisdicción coactiva es un procedimiento administrativo, cuyos actos, en este caso, debieron impugnarse, es menester, inicialmente, preguntarse acerca de la naturaleza jurisdiccional o administrativa de la diligencia de entrega del bien y, en general, del proceso coactivo; la sentencia impugnada considera que los actos mediante los cuales se rechazó la oposición del inmueble rematado son actos administrativos, por lo que la acción idónea era la de nulidad y restablecimiento del derecho. En el recurso de apelación, aunque de modo no muy claro, la parte actora manifiesta que la actuación del juez comisionado configuró un típico error judicial por lo que la acción adecuada era la de reparación directa.

1. Temas iniciales a resolver

La solución del problema planteado requiere, primeramente, precisar si las actuaciones del cobro coactivo son de carácter jurisdiccional o administrativo; tratándose de la ejecución de créditos en favor del Estado, en nuestro derecho, los cobros pueden hacerse, dependiendo del origen del crédito, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ante la civil ordinaria o a través de la llamada jurisdicción coactiva. En efecto:

a. En materia contractual el artículo 75 de la ley 80 de 1993 establece:

“Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa” (se subraya).

b. En materia tributaria nacional el artículo 843 del Estatuto Tributario, decreto ley 624 de 1989, establece:

“Cobro ante la jurisdicción ordinaria. La Dirección General de Impuestos Nacionales [léase Unidad Administrativa Especial-Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIA], podrá demandar el pago de las deudas fiscales por la vía ejecutiva ante los jueces civiles del circuito. Para este efecto, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, o la respectiva autoridad competente, podrán otorgar poderes a funcionarios abogados de la citada dirección. Así mismo, el gobierno podrá contratar apoderados especiales que sean abogados titulados.”

El mismo estatuto establece otro mecanismo de cobro de esas obligaciones, mediante el recurso al cobro coactivo, que la misma ley define expresamente, como un procedimiento administrativo; el artículo 823 del mismo estatuto prescribe:

“Procedimiento administrativo coactivo. Para el cobro coactivo de las deudas fiscales por concepto de impuestos, anticipos, retenciones, intereses y sanciones, de competencia de la Dirección General de Impuestos Nacionales [léase Unidad Administrativa Especial-Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIA], deberá seguirse el procedimiento administrativo coactivo que se establece en los artículos siguientes.”

c. En otras materias, a nivel nacional, a título de ejemplo, ejercen jurisdicción coactiva las siguientes entidades: Aerocivil (decreto 260 de 2004), Agencia Colombiana de Cooperación Internacional, ACCI, y Red de Solidaridad Social, RSS (decreto 2467 de 2005), Auditoria General de la República (resoluciones orgánicas 71 de 1999, 26 de 2001, 22 de 2002, decreto 272 de 2000), Contraloría General de la República (decreto 267 de 2000, resoluciones orgánica 5068 de 2000, 5144 de 2000, 5499 de 2003, 5564 de 2004), Corporaciones autónomas regionales (decreto 1768 de 1994), DANE (decreto 262 de 2004), Departamento Administrativo de la Función Pública (decreto 188 de 2004), Departamento Administrativo de Seguridad (decreto 643 de 2004), Departamento Nacional de Planeación (decretos 195 de 2004 y 4355 de 2005 y resolución 628 de 2005), Dirección Nacional de Estupefacientes (resolución 951 de 2002), Ecogas (decreto 2205 de 2003), Ecopetrol, la Agencia Nacional de Hidrocarburos y la Sociedad Promotora de Energía de Colombia S.A. (decreto 1760 de 2003), Etesa (decreto 146 de 2004), Findeter (decreto 2700 de 2003), Fonade (resolución 177 de 2004), Fondo Rotatorio de la Armada Nacional, Fondo Rotatorio de la Fuerza Aérea Colombiana y Fondo Rotatorio del Ejército Nacional (decreto 4746 de 2005), IDEAM (decreto 291 de 2004), Inco (decreto 1800 de 2003), Incoder (decreto 1300 de 2003, resolución 2292 de 2004), Ingeominas (decretos 252 de 2004 y 3577 de 2004), Instituto Colombiano de Antropología e Historia (acuerdo 2 de 2004), Instituto de Seguros Sociales (resoluciones 336 y 2184 de 1998, 4244 de 2002, 2013 de 2003), Instituto Geográfico Agustín Codazzi (decreto 208 de 2004), Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (acuerdo 6 de 2005), Invías (decreto 2056 de 2003), IPSE (decreto 257 de 2004), Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (decreto 2478 de 1999), Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (decreto 216 de 2003), Ministerio de Comunicaciones (decreto 1620 de 2003), Ministerio de Cultura (decreto 1746 de 2003), Ministerio de Educación Nacional (decreto 2230 de 2003), Ministerio de Hacienda y Crédito Público (decreto 246 de 2004), Ministerio de la Protección Social (decreto 205 de 2003 y resolución 2 de 2003), Ministerio de Transporte (decreto 2053 de 2003), Ministerio del Medio Ambiente (decreto 1768 de 1994), Procuraduría General de la Nación (decreto 262 de 2000), Superintendencia Financiera de Colombia (decreto 4327 de 2005), Superintendencia de Industria y Comercio (circular externa 10 de 2001), Superintendencia de Puertos y Transporte (decreto 1016 de 2000), Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (resolución 4080 de 1997), Superintendencia de Sociedades (decreto 1080 de 1996) y Superintendencia Nacional de Salud (decreto 452 de 2000).

También pueden ejercer la jurisdicción coactiva las entidades administradoras del sector público del régimen solidario de prima media con prestación definida (Ley 100 de 1993, artículos 24 y 57 y decreto 2633 de 1994 de Ministerio de Hacienda y Crédito Público) y las empresas estatales prestadoras de servicios públicos domiciliarios (Ley 142 de 1994, artículo 130).

En varios regímenes sancionatorios que establecen multas o sanciones pecuniarias de otra índole se establece la posibilidad de cobrarlas a través de la jurisdicción coactiva, por ejemplo las impuestas a funcionarios públicos por faltas disciplinarias o por responsabilidad patrimonial (artículo 79 del C.C.A.), las del Código Nacional de Tránsito Terrestre (ley 769 de 2002), del Código Disciplinario Único (ley 734 de 2002), las que provienen de violación a normas urbanísticas (leyes 388 de 1997 y 810 de 2003) y las originadas en acoso laboral (ley 1010 de 2006). Lo mismo ocurre con las acciones de repetición, una vez ejecutoriada la sentencia que declare la responsabilidad civil de los agentes estatales o el auto aprobatorio de conciliación prejudicial, que prestarán merito ejecutivo por jurisdicción coactiva (artículo 16, ley 678 de 2001).

d. A nivel territorial se establecen facultades de cobro coactivo para alcaldes y tesoreros municipales (artículo 91, literal D, numeral 6, ley 136 de 1994); también para los funcionarios de valorización del orden nacional, departamental, municipal o distrital (artículos 14 del decreto 1604 de 1966, 183 del decreto 1222 de 1986 y 241 del decreto 1333 de 1986); lo mismo que para las contralorías departamentales, distritales y municipales (artículo 71, ley 42 de 1993). Para el Distrito Capital de Bogotá tales facultades figuran en su régimen orgánico (decreto 1421 de 1993)

1.2. De la normación citada resultan claros algunos aspectos relativos al cobro de créditos en favor del Estado:

a. Por medio de los jueces, en procesos ejecutivos, ante la jurisdicción contencioso administrativa, se pueden cobrar acreencias derivadas de contratos estatales, como lo determina el artículo 75 de la ley 80 de 1993. Lo ha deducido así la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en auto del 22 de noviembre de 1994, expediente S-414, al explicar el alcance de esta norma:

“...de la norma transcrita claramente se infiere que la ley 80 le adscribió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer de las controversias contractuales derivadas de todos los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento, entendiéndose que se trata en este último caso de proceso de ejecución respecto de obligaciones ya definidas por voluntad de las partes o por decisión judicial. Observa que la ley 80 de 1993 aplica un principio según el cual el juez de la acción debe ser el mismo juez de la ejecución, recogiendo lo que ha sido la tendencia dominante en el derecho moderno, de trasladar asuntos que eran del resorte de la jurisdicción ordinaria por razón de la materia, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, buscando criterios de continuidad y unidad en el juez, posición que si bien no es compartida por todos los jueces, sí es una tendencia legislativa...”

En el mismo sentido se pronunció la Corte Constitucional, al resolver la exequibilidad del artículo citado, mediante sentencia C-388 del 22 de agosto de 1996:

“Actuando en una forma congruente y siendo coherente con la determinación de crear una sola categoría de contratos para el sector público, el legislador también procedió a unificar el juez competente para resolver las controversias derivadas de los mismos, dentro de las cuales se encuentran no sólo las que se presenten en la etapa precontractual y contractual sino también en la postcontractual, competencia que radicó en la jurisdicción contencioso administrativa, como aparece en el artículo 75 de la ley 80 de 1993, que es objeto de acusación parcial en este proceso.

“Al analizar este precepto legal advierte la Corte que no adolece de falta de claridad, pues, en tratándose de la asignación de competencias, en él aparece determinado el órgano de la rama judicial a la cual se dirige: jurisdicción contencioso administrativa; y la materia o asuntos que le corresponde conocer: controversias contractuales derivadas de los contratos estatales, así como de los procesos de ejecución o cumplimiento de los mismos.

“(…)

“Analizadas las competencias que específicamente la Carta radica en cabeza de la jurisdicción contencioso administrativa no se encuentra la que se refiere al conocimiento de los procesos ejecutivos originados en contratos estatales; por consiguiente, bien podía el legislador sin contrariar la Constitución, asignarla a la jurisdicción citada que es la encargada de dirimir los litigios en que es parte la Administración.

“Es que los procesos de ejecución son una clase de los contenciosos pues participan de las características propias de éstos. Sin embargo, su finalidad es diferente de la de los demás de la misma índole, ya que su objeto no es el de declarar un derecho dudoso, sino hacer efectivo el que ya existe reconocido en un título ejecutivo perfeccionado antes de que exista la relación jurídico procesal.

“En este orden de ideas, puede afirmarse que no le asiste razón al actor pues la expresión demandada contenida en el artículo 75 de la ley 80 de 1993, no carece de claridad ni contiene falla alguna en su redacción, como tampoco vulnera el debido proceso ni impide el acceso a la justicia.”

 Del mismo modo, solo que esta vez ante los jueces civiles del circuito, se pueden adelantar los procesos ejecutivos, tendientes a hacer el cobro de créditos tributarios en favor de la DIAN, tal como lo establece el artículo 843 del Estatuto Tributario.

En las dos hipótesis así presentadas no existe duda de que el proceso ejecutivo respectivo reviste carácter jurisdiccional con todas sus consecuencias.

 b. Esas mismas obligaciones tributarias se pueden hacer efectivas, también, a través del procedimiento administrativo por cobro coactivo, como lo establece el artículo 823 del Estatuto Tributario.

Tampoco en este evento existe duda sobre la naturaleza del procedimiento, pues la propia ley lo catalogó como administrativo de lo cual se desprenden las consecuencias que, a él, le son propias.

c. En los demás casos, no existe una definición legal acerca de la naturaleza jurídica de cobro coactivo adelantado por entidades distintas de la DIAN o con títulos diferentes de los contractuales, siendo su regulación diferente a los casos citados en los dos literales anteriores.

Debe anotarse, en todo caso, que la ley 446 de 1998 -hoy vigente-, en los artículos 40 y 42, atribuyó a esta jurisdicción el conocimiento de las ejecuciones que se fundaran en sentencias dictadas por ella (artículo 132.7 y 134B.7 del Código Contencioso Administrativo), excepción hecha de las sentencias que culminan un proceso de repetición, pues la ley 678 de 2001, posterior a la ley 446, dispuso para ellas el mecanismo del cobro coactivo.

Lo anterior muestra la necesidad de precisar la naturaleza jurídica de la jurisdicción coactiva en tales eventos, sobre todo en orden a determinar de qué manera, en el ejercicio de esa función, se compromete la responsabilidad del Estado y cuál es la acción procedente para deducirla.

En efecto, respecto de la función judicial es posible reclamar la responsabilidad estatal mediante la aplicación de la ley 270 de 1996, que en sus artículos 65 a 70, regula lo relacionado con el error jurisdiccional y el irregular funcionamiento de la administración de justicia, eventos en los cuales, la acción procedente para deprecarla es la de reparación directa.

En cambio, en tratándose de procedimientos administrativos y de los actos proferidos en desarrollo de los mismos, la acción idónea será, en estos casos, la de nulidad y restablecimiento del derecho.

1.3. Como se ha visto, es la propia ley la que define la naturaleza administrativa del procedimiento de cobro coactivo en materia tributaria; la Corte Constitucional se pronunció en el mismo sentido, en la sentencia C-649 de 2002, cuando, al declarar la constitucionalidad del artículo 843 del Estatuto Tributario, señaló:

“10.- Solamente cuando ha quedado en firme la decisión que impone una obligación tributaria, la entidad puede adelantar las gestiones necesarias para el cobro, sobre la base de un título ejecutivo que contiene una obligación clara, expresa y exigible. Para tal fin (recaudo forzoso), el legislador ha diseñado dos mecanismos diferentes, a cualquiera de los cuales puede apelar la administración según las consideraciones que estime pertinentes: (i) el procedimiento administrativo de cobro coactivo (E.T. artículos 823 y siguientes y CPC, artículos 561 y siguientes) o (ii) el proceso ì¥Áy€ ð¿ú–bjbjEêEê

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A-:

ce control jurisdiccional, sobre dicha actuación administrativa, cuando la jurisdicción contencioso administrativa conoce de las acciones que se formulan contra resoluciones que deciden sobre las excepciones y ordenan seguir con la ejecución en procesos de jurisdicción coactiva de carácter tributario, establecidos en el artículo 83– del Estatuto Tributario; debe agregarse que, la misma sección, ha señalado que ese control no se limita al indicado acto administrativo, como pareciera surgir del texto legal, sino que se extiende a todos los que se presenten en el curso del cobro coactivo, los cuales son demandables por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En auto del 19 de julio de 2002, al conocer de un asunto sobre impuestos municipales, en los que, de acuerdo con la ley 383 de 199, se debe aplicar el procedimiento de cobro coactivo de los artículos 823 a 843 del Estatuto Tributario, indicó:

“En efecto, de conformidad con el artículo 830 del Estatuto Tributario, contra el mandamiento de pago se pueden proponer las excepciones de que trata el artículo 831 y se resuelven de conformidad con el trámite consagrado en el artículo 832.

“Adicionalmente contra la resolución que decide las excepciones procede el recurso de reposición en virtud de lo dispuesto en el artículo 834 ibídem.

“De acuerdo a lo anterior, recuerda la Sala que conforme al artículo 835 del Estatuto Tributario, las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan seguir adelante la ejecución son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, según las competencias descritas en el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, sin que sea posible confundir esa competencia con la descrita en el artículo 133 numeral 2º o la del artículo 134C ibidem que se refieren al trámite de la jurisdicción coactiva dentro de la cual el juez administrativo o tribunal actúa como superior jerárquico del funcionario ejecutor de cualquier orden.

“El presente caso, y según el principio que informa los artículos 82 y 83 del Código Contencioso Administrativo, se trata del control jurisdiccional de los actos administrativos a que se refiere el artículo 835 del Estatuto Tributario, por lo tanto no procedía el rechazo de la demanda bajo las consideraciones expuestas por el tribunal.

“Finalmente y bajo la misma óptica, no se ajusta a derecho considerar que los actos aquí demandados no son administrativos sino jurisdiccionales, pues como lo expresa el recurrente, la naturaleza de los mismos está dada por las normas del Estatuto Tributario mencionadas anteriormente y con las cuales se surtió el trámite gubernativo que culminó con las decisiones demandadas.

“Siendo así las cosas y por cuanto los actos administrativos que fueron demandados por la sociedad actora son susceptibles de control jurisdiccional y el tribunal es competente para conocer de la demanda contra ellos en primera instancia, se revocará la decisión del a quo y en su lugar se ordenará que se disponga sobre su admisión previa la verificación del cumplimiento de sus requisitos formales (se subraya).

  En la misma fecha, reiteró dicho criterio, esta vez, sobre la naturaleza administrativa de los actos relacionados con el remate:

“Ha considerado la Sala en anteriores oportunidade que en el tema del procedimiento de cobro coactivo en el cual el artículo 835 del Estatuto Tributario dispone que “dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, sólo serán demandables ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa las resoluciones que fallan excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución”, no por ello, sea dable inadmitir a priori el debate jurisdiccional sobre ciertas controversias que eventualmente pudieran suscitarse entre la Administración y el contribuyente y que de otro modo quedarían desprovistas de tutela jurídica y de control jurisdiccional.

“Así, se ha querido dar protección jurídica a controversias independientes originadas en la aplicación de normas tributarias especiales o recientes, o las surgidas con posterioridad a la expedición y notificación de las 'resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución', esto es, aquellas que se generaran por actuaciones como los embargos de que trata el artículo 86 de la ley 6a. de 1992 (ad. art. 839-1, E.T.), o el remate de bienes del ejecutado, la aprobación del mismo, su cumplimiento y el pago al acreedor, situaciones a las que a falta de norma en el sistema tributario específico, cabe aplicar las pertinentes del Código de Procedimiento Civil, conforme a lo previsto por los artículos 839-2 y 840 del Estatuto Tributario.

(…)

“Siguiendo el anterior criterio jurisprudencial, considera la Sala que en el presente caso, los actos administrativos demandados (auto que señala la fecha para la diligencia del remate y auto aprobatorio del mismo), si son enjuiciables a través de la acción ejercida por la actora y en consecuencia no hay mérito para confirmar la providencia recurrida, debiéndose en consecuencia revocar la decisión anulatoria de lo actuado y ordenar se siga el trámite que venía adelantando el a quo a través de la providencia de fecha 23 de febrero de 2001 (Auto admisorio de demanda) la cual cobra su validez.

Igual razonamiento hizo en auto del 27 de marzo del 200, en la sentencia del 29 de enero del 200

 y en el auto del 27 de enero de 200. El primero se dictó en un proceso en el que se censuraba el acto que ordenó el fraccionamiento del título judicial; la segunda, en uno relacionado con los actos en los que se liquidó el crédito y las costas del proceso y, el último, reiteró el criterio expuesto y agregó que los actos de trámite y los posteriores a la terminación del proceso coactivo constituyen operaciones administrativas, demandables ante la jurisdicción por medio de la acción de reparación directa.

De acuerdo con lo dicho, queda en claro que, respecto del cobro coactivo de impuestos nacionales hecho por la DIAN, la ley ha prescrito que se trata de un procedimiento administrativo y que los actos que emanen de él son controlables por la jurisdicción contenciosa administrativa, según lo prevé el artículo 835 del Estatuto Tributario, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

1.4. Aclarado lo anterior es necesario afrontar las situaciones en las cuales no se ha definido la naturaleza, jurisdiccional o administrativa, de la jurisdicción coactiva, para lo cual se hace necesario recurrir a un tema más general, como es la diferenciación de las funciones del Estado. La dificultad consiste en que ni en la doctrina ni en la jurisprudencia existen criterios claros y definitivos para distinguir las funciones judicial y administrativa del Estado, circunstancia que explica porqué, en casos como éste, su tratamiento esté sometido a variaciones constantes. La Corte Constitucional, en la sentencia C-189 de 1998, formuló el problema de la siguiente manera:

“9- La doctrina jurídica ha tenido muchas dificultades para precisar qué se entiende por función administrativa por dos razones básicas. De un lado, por cuanto no es fácil diferenciarla de las otras tareas clásicas del Estado, a saber de la legislación y, en especial, de la función judicial con la cual comparte muchos rasgos. Por ejemplo, un autor de la talla de Kelsen -y en este punto es seguido por muchos otros doctrinantes-, ha sostenido que no existe materialmente ninguna diferencia entre la labor administrativa y la labor judicial pues ambas son la producción de una norma singular (sentencia o decisión administrativa) dentro del marco de posibilidades establecido por una norma general (ley). Para Kelsen, la diferencia entre la administración y la jurisdicción tiene razones históricas y no conceptuales, y se relaciona más con la naturaleza de los órganos que ejecutan el derecho: la aplicación es administrativa si es desarrollada por funcionarios jerárquicamente organizados, mientras que es judicial si los aplicadores gozan de independencia funcional. Así las cosas, según estas corrientes, la única diferencia material que se puede establecer es entre la legislación, que consiste en crear normas generales y abstractas, y la ejecución, que produce normas individuales dentro de los marcos permitidos por la norma general. Por ello Kelsen concluye que la función administrativa sólo puede definirse residualmente, esto es, como aquella actividad del Estado que no es ni legislación ni jurisdicción.

“Otros autores no comparten esos criterios pues consideran que es posible establecer criterios materiales para determinar el significado de la función administrativa y diferenciarla de las labores jurisdiccionale. Según estas corrientes, mientras los jueces resuelven esencialmente controversias y conflictos con base en una estricta aplicación de la ley, la función propiamente administrativa se relaciona con las diversas labores de ejecución que, específicamente, desarrolla la rama ejecutiva para el cumplimiento de sus fines, para lo cual se reconoce un margen de discreción al funcionario administrativo, quien puede entonces apreciar la conveniencia y oportunidad de la medida que toma. Habría pues una especificidad material de la función administrativa. Pero incluso para quienes aceptan esta opinión, subsisten muchas dudas y controversias pues estas labores son muy amplias y complejas, por lo cual la doctrina suele diferenciar entre diversas formas de la actividad administrativ…”

Precisamente por tales dudas y controversias, cuando quiera que una función estatal carece de definición legal en cuanto a su naturaleza, y es necesario proceder a definirla en estrados judiciales, ha sido menester acudir a diferentes parámetros para la solución del problema:

a. El primero consiste en atenerse a la interpretación que ha hecho el juez natural del asunto, lo cual, traducido a este caso, se podría manejar mediante la línea jurisprudencial dominante, en cuanto a la naturaleza jurídica de la jurisdicción coactiva. Así lo hizo la misma Corte Constitucional en la sentencia C-1038/02, en la que se determinó la naturaleza judicial del llamado trámite prearbitral, siendo que, en ese caso, existía un antecedente jurisprudencial, en esa corporación, que iba en contravía de la tesis expuesta por el Consejo de Estado; en tal evento, se optó por la interpretación construida por este último; sobre el punto manifestó:

“Por su parte, los jueces naturales encargados del conocimiento de esos casos [violación al debido proceso en el trámite prearbitral] han concluido que ese procedimiento es de naturaleza judicial. En especial, la tesis sostenida por la Sección Primera del Consejo de Estad. El alto tribunal concluyó que el trámite prearbitral era de naturaleza jurisdiccional, y por ello carecía de control contencioso administrativo. El argumento central del Consejo de Estado es que esas actuaciones del centro de arbitraje tienen naturaleza judicial, no sólo porque están destinadas a impulsar el proceso arbitral, que es de naturaleza jurisdiccional, sino además por cuanto, en su fondo y forma, están sometidos a lo previsto en el estatuto procesal civil para los procesos judiciales. Procede pues la Corte a examinar la naturaleza de esas funciones.

“16- Esta Corporación se aparta de la tesis desarrollada por la sentencia T-049 de 1993 y acoge la doctrina elaborada por la Sección Primera del Consejo de Estado, por las siguientes dos razones. En primer lugar, porque en principio el juez constitucional debe ser respetuoso de las interpretaciones de las normas ordinarias adelantadas por los jueces ordinarios. La Corte es un juez de constitucionalidad y no de legalidad, y por ello “no puede imponer, con base en discusiones puramente legales, cual es el sentido de una disposición legal, puesto que ésa es labor de los jueces ordinarios y, en especial, del tribunal de casación”. Y es que en virtud de la separación que existe entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción constitucional, “la Corte Constitucional sólo puede establecer en sus sentencias cuáles son las interpretaciones admitidas de determinadas normas legales cuando existen valores constitucionales en juego. Por consiguiente, la interpretación desarrollada sobre este punto por el Consejo de Estado amerita un particular respeto.

b. El segundo parámetro se construye a partir de la consideración según la cual el ejercicio de funciones jurisdiccionales por funcionarios administrativos es una facultad absolutamente excepcional, por lo que, en los casos de duda acerca de la naturaleza de la función que ejercen, siempre debe considerarse que la misma es administrativa. La Corte Constitucional ha señalado que el inciso tercero del artículo 116 de la Constitución Política, que consagra dicha atribución, siempre debe ser aplicado de manera restrictiva, en los precisos términos de esa norma. En abundante jurisprudencia ha insistido en dicha postur, como por ejemplo, en la sentencia C-1071 de 2002, en la que se concluyó que la protección al consumidor ejercida por la Superintendencia de Industria y Comercio revestía carácter judicial:

“4.- Comienza la Corte por recordar que, según el artículo 116 de la Carta, las facultades judiciales en cabeza de entidades administrativas son excepcionales. Por ello, la interpretación del alcance de las facultades judiciales radicadas en autoridades administrativas debe ser siempre restrictiva, pues de lo contrario se corre el riesgo de convertir la excepción en regla. En tales circunstancias, y tal y como esta Corporación lo ha señalad, a menos que el legislador haya establecido expresamente con precisión y especificidad que las funciones ejercidas por una autoridad administrativa son jurisdiccionales, el intérprete deberá asumir que son funciones administrativas. Procede pues esta Corte a analizar si el Legislador especificó con suficiente claridad que las atribuciones conferidas a la Superintendencia de Industria y Comercio por la disposición acusada son judiciales.

(…)

“6.- Como ya lo ha anotado esta Corte, el ejercicio de funciones jurisdiccionales por autoridades no judiciales representa una excepción al reparto general de funciones entre las ramas del poder. Ello explica que su alcance sea restrictivo ya que únicamente pueden administrar justicia aquellas autoridades administrativas determinadas expresamente por la ley, que también debe indicar las materias precisas respecto de las cuales ello es posibl. Sin embargo, esta Corte ha precisado que ese carácter excepcional no significa que a las autoridades administrativas no se les puedan atribuir funciones jurisdiccionales permanentes, pues lo excepcional no es aquello que no reviste el carácter de permanente sino aquello que constituye una excepción de la regla general. De otro lado, la Constitución señala campos en donde no es posible conferir atribuciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas, por ejemplo la instrucción de sumarios y el juzgamiento de delitos. Por consiguiente, la Carta establece dos primeras exigencias para el ejercicio de funciones judiciales por autoridades administrativas: (i) éstas deben estar claramente delimitadas en la ley y (ii) no pueden recaer en ciertos ámbitos, como la investigación de delitos. Con base en esos criterios, que delimitan las posibilidades que tiene la ley para asignar funciones judiciales a las autoridades administrativas, esta Corte ya ha admitido que las superintendencias desarrollen determinadas funciones judiciale.”

En cuanto a la forma de ejercer dicha función la misma providencia señaló:

“9.- Una interpretación constitucional sistemática del artículo 116 de la Constitución, que permite que algunas autoridades administrativas ejerzan funciones judiciales, lleva a la conclusión de que para que un funcionario administrativo pueda ejercer funciones jurisdiccionales debe contar con ciertos atributos que son exigidos a los jueces en general: el haber sido asignado por la ley para conocer de asuntos delimitados por ella misma con anterioridad a los hechos que deba conocer, y contar con independencia e imparcialidad. En efecto, la Carta es clara en señalar que las decisiones de la justicia son independientes (CP art. 228), y las normas internacionales de derechos humanos, conforme a las cuales ì¥Áy€ ð¿ú–%%#%9%9%&Rf&4š&êtìtìtìtìtìtìt{w¢zŠìta"¶&&&¶&¶&ìta"a"9%9%Ûu„+„+„+¶&Va"9%a"9%êt„+¶&êt„+„+.n€bt9%ÿÿÿÿЙÒ_Èu"

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A-:

 112 de la ley 6ª de 1992, que prescribe:

“Facultad de cobro coactivo para las entidades nacionales. De conformidad con los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo, las entidades públicas del orden nacional tales como ministerios, departamentos administrativos, organismos adscritos y vinculado, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y la Registraduría Nacional del Estado Civil, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a favor de las mencionadas entidades y de la Nación. Para este efecto la respectiva autoridad competente, otorgará poderes a funcionarios abogados de cada entidad o podrá contratar apoderados especiales que sean abogados titulados.”

Este artículo fue reglamentado por el decreto 2174 de 199112

, en el que se indica que los organismos autorizados para ejercer esta potestad, podrán crear grupos especiales de jurisdicción coactiva y, de no hacerlo, podrán atribuir dicha función a la oficina jurídica de la entidad (artículo primero). El procedimiento aplicable, en estos casos, es el establecido en el Código de Procedimiento Civil (artículo cuarto).

Los artículos citados no definen la naturaleza jurídica de la función, como tampoco los funcionarios competentes para ejercerla, pues la misma se puede confiar a grupos especiales creados por las entidades o, incluso, a apoderados especiales.

d. La Corte Constitucional, de su lado, ha considerado que las actuaciones de la jurisdicción coactiva son de carácter administrativo; en la sentencia T- 445 de 1994 señaló:

“La Jurisdicción coactiva es expresión de la prerrogativa que tiene la administración de ejecutar los actos que ella misma define, para algunos autores, como el profesor Hauriou es considerada como uno de los privilegios exorbitantes de las Personas Administrativas, en virtud del cual la entidad administrativa cobra, por intermedio de sus representantes, las obligaciones fiscales.

“Pero para el caso que nos ocupa en primer lugar hay que dilucidar si el proceso de jurisdicción coactivo es de naturaleza administrativa o judicial -aspecto relevante para explicar si es factible la acción de tutela en estos procesos. Sobre el tema existen dos posiciones:

“El Consejo de Estado en sentencia de mayo 8 de 1969 consideró que "No puede remitirse a duda que las providencias dictadas por quienes ejercen jurisdicción coactiva tienen la misma naturaleza jurídica de las que profieren en juicio ejecutivo los jueces vinculados a la rama jurisdiccional del poder público y que el conjunto de ellas constituye un verdadero proceso judicial de ejecución y no un simple trámite gubernativo, como los que adelantan los funcionarios de la rama ejecutiva en desarrollo de sus atribuciones propias y dentro de la órbita normal de dicha rama.

“Por otro lado, la Corte Suprema de Justicia consideró que "la jurisdicción coactiva no implica el ejercicio de la función jurisdiccional, sino que es un procedimiento administrativo encaminado a producir y hacer efectivo un título ejecutivo conforme a las normas de los artículos 68 del Código Contencioso Administrativo y 562 del Código de Procedimiento Civil..."

“Continua diciendo que la "jurisdicción coactiva por la cual la administración hace efectivos, mediante un mecanismo coercitivo, sus propias decisiones en materia de obligaciones fiscales, no se sustrae ni se excluye el control jurisdiccional. Por el contrario, de lo expuesto se deduce que la función administrativa a cargo de los funcionarios administrativos investidos de jurisdicción coactiva, y la función jurisdiccional que compete ejercer a la jurisdicción de lo contencioso administrativo se conjugan en materia impositiva y son ejercidas por aquéllos y por ésta dentro de la órbita de competencia y de acción que a cada uno le es propia.

“Tesis que luego fue acogida por el Consejo de Estado en sentencia de mayo 20 de 1983.

“Esta Sala de revisión comparte esta última tesis sobre la naturaleza administrativa del proceso de jurisdicción coactiva, pero en razón de los siguientes argumentos:

“La administración tiene privilegios que de suyo son los medios idóneos para el cumplimiento efectivo de los fines esenciales del Estado, prerrogativas que se constituyen en la medida en que solo a la administración se le otorga la posibilidad de modificar, crear, extinguir o alterar situaciones jurídicas, en forma unilateral, con o sin el consentimiento de los administrados, incluso contra su voluntad.

“Entonces la administración está definiendo derechos y a la vez creando obligaciones inmediatamente eficaces, gracias a la presunción de validez y de la legitimidad de que gozan sus actos. La presunción de legalidad significa que los actos tienen imperio mientras la autoridad no los declare contrarios a derecho. Este carácter del acto administrativo llamado efecto de ejecutividad, tiene su fundamento en el artículo 238 de la Constitución Política por cuanto al establecer que la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por la vía judicial, significa a contrario sensu que mientras no se suspendan los efectos de los actos administrativos, son plenamente válidos.

“También se encuentra contenido el principio de ejecutividad en el artículo 64 del Código Contencioso Administrativo, el cual reza:

"Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados."

“Debe hacerse claridad en que la presunción de legalidad del acto administrativo puede desvirtuarse, poniendo en funcionamiento así el aparato judicial y trasladando al particular la carga de la prueba. Entonces vemos cómo el control jurisdiccional de los actos administrativos proferidos dentro de procesos de jurisdicción coactiva, se ejercen con posterioridad a su expedición. (artículo 68 del Código Contencioso Administrativo).

“También se puede decir que un acto administrativo ejecutable es un mandato y como tal soporta un carácter imperativo, obligatorio contra quien o quienes se dirige en forma particular o en forma abstracta, tesis esta, que se conoce como el carácter ejecutorio de un acto administrativo, siendo una consecuencia de la presunción de legalidad.

“En conclusión la Constitución de 1991, en su artículo 238 le dió piso constitucional a los efectos ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos.

“En el derecho español una de las modalidades de "Autotutela" del Estado es la relativa a la ejecutoriedad de los actos administrativos, entendida como la facultad de la administración para definir situaciones jurídicas sin necesidad de acudir a la acción judicial. En palabras de los profesores Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández la definen como "el sistema posicional de la Administración respecto a los Tribunales,... La Administración está capacitada como sujeto de derecho para tutelar por sí misma sus propias situaciones jurídicas, incluso sus pretensiones innovativas del statu quo, eximiéndole de este modo de la necesidad común a los demás sujetos, de recabar una tutela judicial.". Esa facultad de autotutela es reconocida excepcionalmente a los particulares (para casos como la legítima defensa, el derecho de retención etc.); además para ellos es facultativa, ya que por regla general deben acudir a los tribunales.

“La "Autotutela" se ha clasificado en declarativa o ejecutiva y conservativa o agresiva. La conservativa "protege una situación dada"; la agresiva o activa "tiene por contenido una conducta positiva y por resultado una mutación en el actual estado de cosas, aunque actúe en protección de una situación previa."

“La autotutela declarativa es esa facultad de la administración de beneficiarse de "una presunción de legalidad que la hace de cumplimiento necesario, sin necesidad de tener que obtener ninguna sentencia declarativa previa".

“En cuanto a la autotutela ejecutiva "esta expresión va más allá que la anterior: aparte de eximirse a la Administración de la carga de obtener una sentencia ejecutiva, facultándola para el uso directo de su propia coacción sin necesidad de recabar el apoyo de la coacción judicialmente administrada. Así como la autotutela declarativa se manifiesta en una declaración o en un acto, la ejecutiva supone el paso al terreno de los hechos, del comportamiento u operaciones materiales, concretamente al uso de la coacción frente a terceros."

“Pero es necesario aclarar que la autotutela ejecutiva se predica únicamente en obligaciones de contenido económico, lo que hace que no todo acto de la administración es autotutelable ejecutivamente. Esto se deduce del artículo 68 del Código Contencioso Administrativo.

“En conclusión, considera esta Sala de Revisión que el proceso de jurisdicción coactiva es de naturaleza administrativa, por cuanto su objetivo es hacer efectiva la orden dictada por la administración de cobro de una obligación tributaria. En otras palabras esta jurisdicción es el uso de la coacción frente a terceros y la expresión de una autotutela ejecutiva.

e. La sentencia C-666/00 de 2000 expedida por la misma Corporación adoptó una postura menos clara, al declarar la exequibilidad condicionada del citado artículo 112 de la ley 6ª de 1992, en lo que tiene que ver con organismos vinculados, dado que, si bien reiteró los criterios expresados en la sentencia que se acaba de citar, señaló que no era importante, para la solución del caso, determinar la naturaleza jurisdiccional o administrativa del cobro coactivo:

“La Sala Sexta de Revisión de esta Corte, en Sentencia T-445 del 12 de octubre de 1994 (M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero), acogió el criterio de que la jurisdicción coactiva respondía más a una función administrativa que a una de carácter judicial, con base en la siguiente motivación…

“De todo lo anterior cabe concluir que la jurisdicción coactiva obedece al reconocimiento de una facultad evidentemente extraordinaria o excepcional de la Administración, consistente en eximirla de llevar el asunto al conocimiento de los jueces, para lograr ella directamente la ejecución de ciertas obligaciones a su favor.

“Cabe recordar que la regla general consiste en que las controversias originadas en la inejecución de una obligación sean dirimidas por los jueces, y por ello, ciertamente constituye una excepción el hecho de que sea la propia Administración la que esté investida del poder para hacer ejecutar directamente ciertos actos, convirtiéndose de esta forma en juez y parte, en cuanto ella ejecuta a los deudores por su propia cuenta, sin intermediación de los funcionarios judiciales.

“En todo caso, obedezca la jurisdicción coactiva a una función judicial o a una de naturaleza administrativa -polémica que, para los efectos del presente juicio de constitucionalidad no es indispensable dilucidar-, lo cierto es que aquélla va atada indiscutiblemente a los conceptos de imperio, soberanía, poder y autoridad. Es por eso que el reconocimiento de tal atribución a “organismos vinculados” a la administración pública, cuyas actividades se asemejan a las que desarrollan habitualmente los particulares -motivo por el cual se rigen generalmente por las reglas del Derecho Privado, a diferencia de lo que ocurre con los entes adscritos, como los establecimientos públicos, que están encargados de ejercer funciones administrativas y de prestar servicios públicos conforme a las reglas del Derecho Público (ver artículo 70 de la Ley 489 de 1998)-, implica un desconocimiento de la naturaleza de las cosas, en tanto la atribución no puede considerarse como razonable, si se tienen en cuenta las funciones que cumplen los entes vinculados y el papel que desempeñan en la economía.

“Es importante destacar que la finalidad de la jurisdicción coactiva consiste en recaudar en forma rápida las deudas a favor de las entidades públicas, para así poder lograr el eficaz cumplimiento de los cometidos estatales. Pero esta justificación no es aplicable a entes que despliegan actividades semejantes a las de los particulares, aunque aquéllas también estén, de una u otra forma, destinadas a hacer efectivos los fines del Estado (artículo 2 C.P) (se subraya).

f. Sin embargo, en la sentencia C-919 de 2002, que declaró exequibles los artículos 58.9 y 61.4 del decreto ley 267 de 200–

–, respecto de las facultades de jurisdicción coactiva, en segunda instancia, atribuidas a dos dependencias de la Contraloría General de la República, la Corte insistió en los criterios que sirvieron de fundamento a la sentencia T-445 de 1994; en dicha providencia se expresó:

“4.2 En el proceso de jurisdicción coactiva únicamente son demandables “las resoluciones que fallan las excepciones y ordena la ejecución.”, según establece el artículo 94 de la Ley 42 de 1993. Hay que poner de presente que esta disposición señala que la admisión de la demanda por la jurisdicción contencioso administrativa no suspende el proceso de cobro “pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción.”

“Significa lo anterior que, tal como está estructurado el proceso de jurisdicción coactiva de la Contraloría General de la República corresponde a lo que la doctrina y la jurisprudencia denominan autotutela ejecutiva (cfr. sentencia T-445 de 1994), que en la sentencia C-666 de 2000, después de un largo recorrido de las providencias del Consejo de Estado, de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional, se sintetizó el concepto así: “De todo lo anterior cabe concluir que la jurisdicción coactiva obedece al reconocimiento de una facultad evidentemente extraordinaria o excepcional de la Administración, consistente en eximirla de llevar el asunto al conocimiento de los jueces, para lograr ella directamente la ejecución de ciertas obligaciones a su favor.” (sentencia C-666 de 2000). Se trata, eso sí, de sólo obligaciones de contenido económico.

g. En la sentencia T-396 de 2005 se reafirma que la jurisdicción coactiva es de carácter administrativo:

“El proceso de jurisdicción coactiva ha sido definido por la Corte Constitucional como una facultad administrativa del Estado que le confiere a sus entidades públicas la potestad exorbitante de cobrar directamente, sin instancias judiciales, créditos de los cuales es acreedora y “cuya justificación se encuentra en la prevalencia del interés general, en cuanto dichos recursos se necesitan con urgencia para cumplir eficazmente los fines estatales. Según jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, la jurisdicción Coactiva:

"…es un privilegio concedido en favor del Estado, que consiste en la facultad de cobrar las deudas fiscales por medio de los empleados recaudadores, asumiendo en el negocio respectivo la doble calidad de juez y parte. Pero ese privilegio no va hasta pretermitir las formalidades procedimentales señaladas por la ley para adelantar las acciones ejecutivas". (Corte Suprema de Justicia. Sala de Negocios Generales. G.J. XLV. Nº 1929, Auto de septiembre 1 de 1937, pág. 773).

h. La Sección Tercera del Consejo de Estado ha acogido los criterios de la Corte Constitucional, aunque los dos casos que a continuación se citan, se referían a eventos de cobro coactivo de impuestos nacionales, en los que existe definición legal sobre la naturaleza administrativa de la jurisdicción coactiva; pese a lo anterior, el juez hace una formulación general sobre el asunto. En efecto, la Sala ha considerado que las actuaciones de la jurisdicción coactiva son administrativas y, por lo tanto, que sus actos tienen la misma entidad; así lo señaló en sentencia del ocho de noviembre de 2002:

“II. La naturaleza jurídica de la jurisdicción coactiva

“Resulta importante precisar que la jurisdicción coactiva constituye una potestad especial de la administración, que le permite adelantar ante sí el cobro de los créditos a su favor originados en multas, contribuciones, alcances fiscales determinados por las contralorías, obligaciones contractuales, garantías, sentencias de condena y las demás obligaciones que consten en un título ejecutiì¥Áy€ ð¿ú–bjbjEêEê

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cual se debe demandar no depende del capricho del demandante sino que se debe tener en cuenta la fuente del daño y en este caso proviene de un acto administrativo que negó el reconocimiento de intereses sobre la suma que fue embargada por la Administración de Impuesto Nacionales, lo cual pone de manifiesto que la pretensión encaja dentro de los supuestos del artículo 85 del C.C.A., ya que no hay duda que se cumplió con toda una actuación administrativa que culminó con la resolución No. 000549 del 7 del octubre de 1994 por medio de la cual se resolvió lo atinente a los intereses que no fueron reconocidos mediante el acto administrativo que ordenó la devolución de la suma indebidamente embargada (fls. 52 al 82 C-2); por lo tanto, frente a tales actos la sociedad demandante debió ejercitar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa que equivocadamente instauró.

“Visto lo anterior, la Sala considera que la excepción de inepta demanda por improcedencia de la acción impetrada esta llamada a prosperar, puesto que resulta claro que en el sub lite el punto materia de controversia es el reconocimiento de los intereses que fueron negados por la Administración de Impuestos Nacionales mediante la resolución No. 000549 del 7 de octubre de 1994, razón por la cual la acción que cabía frente a la situación planteada en la demanda era la contemplada en el artículo 85 del C.C.A y no la de reparación directa.

La Sala expresó el mismo criterio en sentencia del 30 de mayo del mismo año:

“En primer término, estima la Sala pertinente precisar la naturaleza jurídica del proceso de cobro coactivo.

“Al respecto, el Dr. Ricardo Hoyos Duque en el artículo “La responsabilidad del Estado y de los jueces por la actividad jurisdiccional, señala:

“La tesis tanto de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional es que se trata simplemente de un procedimiento administrativo que 'por naturaleza no entraña el ejercicio de la función jurisdiccional como que en ella no se discuten derechos sino que se busca poder hacer efectivo el cobro de las obligaciones tributarias o deudas fiscales surgidas de la potestad impositiva del Estado y se pretende exigir su cumplimiento compulsivo cuando el sujeto pasivo de dicha obligación lo ha incumplido parcial o totalmente'...

“Por su parte, el artículo 823 del Estatuto Tributario, indica que para el cobro coactivo de las deudas fiscales por concepto de impuestos, anticipos, retenciones, intereses y sanciones, de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales “... deberá seguirse el procedimiento administrativo coactivo que se establece en los artículos siguientes...”

“De otro lado, respecto de la naturaleza de los procesos de ejecución fiscal, la Corte Constitucional al juzgar la exequibilidad del artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, que establece la facultad de cobro coactivo para las entidades nacionales, en sentencia de 8 de junio de 2000 (Exp. C-666-00), expuso...

“Así las cosas, para la Sala resulta claro que el proceso de cobro coactivo es de naturaleza administrativa y no judicial, razón por la cual la competencia para conocer del asunto bajo estudio, en que se pretende la declaración de responsabilidad estatal por razón del procedimiento fiscal adelantado por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Pereira, sí corresponde a esta jurisdicción.

i. La Sala de Consulta y Servicio Civil, en concepto del cinco de diciembre de 2002, también manifestó que las actuaciones de la jurisdicción coactiva constituyen el ejercicio de una prerrogativa de la administración entendida como función administrativa:

“Sobre el particular vale la pena mencionar algunos pronunciamientos de la Corte Constitucional, en los cuales define la jurisdicción coactiva como una prerrogativa que tiene la administración para hacer efectivas las obligaciones en su favor: Sentencia T - 445 de 1994…

“Igualmente, en Sentencia C-666 de 2000, dijo esa Corporación...

“Por su parte, la Ley 6 de 1992 [artículo 112], sobre la competencia de las entidades nacionales para ejercer la facultad de cobro de coactivo, señaló:...

 “Como conclusión, es dable afirmar que siendo el proceso de jurisdicción coactiva una manifestación del ejercicio de la potestad de autotutela, la entidad competente para exigir ejecutivamente el cumplimiento de las obligaciones pecuniarias a su favor debe ser la entidad que profirió el acto administrativo que se pretende ejecutar o, en su defecto, quien asumió las funciones que dieron origen a la acreencia a favor de la entidad y de la Nación, tal y como lo previó el legislador en el artículo 31 de la ley 454 de 1998.

La misma Sala de Consulta, en concepto del 16 de diciembre de 2003, dijo que “[l]a Corte Constitucional define la jurisdicción coactiva como una prerrogativa que tiene la administración para hacer efectivas las obligaciones en su favor: Sentencia C (sic)- 445 de 1994…. Idéntico razonamiento realizó en el concepto del ocho de marzo de 2004:

“La jurisdicción coactiva ha sido definida en la jurisprudencia de la Corte Constitucional como “un "privilegio exorbitante" de la Administración, que consiste en la facultad de cobrar directamente, sin que medie intervención judicial, las deudas a su favor, adquiriendo la doble calidad de juez y parte, cuya justificación se encuentra en la prevalencia del interés general, en cuanto dichos recursos se necesitan con urgencia para cumplir eficazmente los fines estatales.

“De acuerdo con la anterior definición es claro que el objetivo principal de esta institución es, precisamente obtener el cobro directo y expedito de las obligaciones claras, expresas y exigibles a favor de las entidades estatales, e indirectamente, por esta vía, se busca sanear la cartera “que pueda tener el Estado por el no pago oportuno de sus contribuciones, tasas, impuestos, anticipos, intereses, retenciones, garantías, cauciones, sanciones, multas, alcances líquidos, etc.

Sin embargo, en el concepto del dos de noviembre de 2005 se hace la siguiente afirmación:

“Normas básicas sobre el proceso de jurisdicción coactiva

“La Constitución Nacional, en el artículo 116, prevé que la ley podrá atribuir, excepcionalmente, función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas.

“Los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo definen las obligaciones a favor del Estado que prestan mérito ejecutivo, las cuales pueden hacerse efectivas mediante el proceso de jurisdicción coactiva, que ha sido definido por la jurisprudencia como “un 'privilegio exorbitante' de la Administración, que consiste en la facultad de cobrar directamente, sin que medie intervención judicial, las deudas a su favor, adquiriendo la doble calidad de juez y parte, cuya justificación se encuentra en la prevalencia del interés general, en cuanto dichos recursos se necesitan con urgencia para cumplir eficazmente los fines estatales

“La ley 6a. de 1992 atribuye, con fundamento en los artículos 68 y 79 del C.C.A., jurisdicción coactiva a las entidades públicas de orden nacional, Ministerios, Departamentos Administrativos, organismos adscritos y vinculado, Contraloría General de la República, Procuraduría General de la Nación y Registraduría Nacional del Estado Civil, para hacer efectivos los créditos exigibles a su favor. (art.112).

“El decreto 2174 de 1992, reglamentario de la ley 6a. de 1992, prescribe que el cobro de los créditos mediante jurisdicción coactiva se adelantará de conformidad con lo señalado en el Código de Procedimiento Civil y demás normas que lo modifiquen o adicionen (se subraya).

 Nótese como, en este caso a pesar de la cita del artículo 116 de la Constitución Política, no se hace ningún razonamiento acerca de la naturaleza jurisdiccional o administrativa de la jurisdicción coactiva.

j. La Sección Quinta del Consejo de Estado, en algunas de sus providencias, ha dado a entender que las actuaciones de la jurisdicción coactiva constituyen actos de naturaleza administrativa; en otras, más recientes, que son actuaciones de carácter jurisdiccional; en el auto del tres de octubre de 1991 dio a entender lo primero:

“Y si, de acuerdo con lo visto, a las Divisiones de Ejecuciones Fiscales del IDU les corresponde adelantar los juicios por jurisdicción coactiva contra los deudores morosos de las contribuciones de valorización, es obvio que para ello necesariamente deben estar investidas de la mal llamada jurisdicción coactiva, que en estricto derecho no es más que el ejercicio de ese excepcional privilegio de la Administración para perseguir el cobro de sus acreencias fiscales, constituyéndose en juez y parte (se subraya).

En el auto del dos de julio de 1993 citó un fallo de la Corte Suprema de Justicia, según el cual la jurisdicción coactiva constituye una función administrativa, y, al tratar un problema de competencia, dijo:

“De esta forma se vino a determinar que la ejecución de los créditos a favor de las entidades públicas que consten en actos administrativos ejecutoriados, de que tratan los artículos 68 y 79 del C.C.A., podía hacerse efectiva directamente por dichas entidades a través de sus representantes legales, invistiéndolos para tales efectos de jurisdicción coactiva.

“En sentencia del 26 de junio de 1990, la Corte Suprema de Justicia, al resolver sobre la demanda instaurada en contra del pretranscrito artículo 11 del Decreto 2304 de 1989, con ponencia del H. Magistrado Dr. Fabio Morón Díaz, declaró la norma inexequible en consideración a las siguientes razones:

"La función que ejercen los funcionarios investidos en jurisdicción coactiva es una típica función administrativa y no judicial, se reitera en nuestro ordenamiento por las siguientes razones:

“1. Orgánicamente se le ha otorgado siempre a funcionarios de la Rama Ejecutiva del poder público. La ley 4a. de 1913 a los tesoreros municipales, el Código Judicial de 1931 a los Jueces de Rentas y Administradores de Hacienda, etc.

“2. Materialmente sus decisiones difieren de las de los jueces porque carecen de capacidad para decidir sobre el derecho mismo, se limitan a ejecutar un acto administrativo que se presume legal y no pueden decidir sobre excepciones, apelaciones ni sobre el acto que sirve de título mismo, cuya consonancia o no con el ordenamiento se plantea mediante el ejercicio de las acciones contencioso administrativas; en fin, no tiene la fuerza de la verdad legal, que corresponde al concepto de la cosa juzgada.

“La circunstancia de que funcionarios de la rama administrativa puedan ejercer funciones jurisdiccionales atribuidas por la ley, no pueden llevarse hasta el extremo de considerarlos como autoridades jurisdiccionales, según los términos del literal c) de la ley 30 de 1987. Tal interpretación impuesta por la ley resulta en un todo coherente con los antecedentes de la misma y con el resto de su texto.

“En efecto, la ley 30 de 1987 se dictó para tomar medidas tendientes a la mejor distribución de los negocios que ventilan los jueces y a descongestionar los despachos judiciales, por ello se habilitó para crear cargos, redistribuir competencias, buscar soluciones no judiciales a los conflictos, sacar del conocimiento de los jueces determinadas materias y otorgárselo a notarios, etc.

“Fluye del análisis que se ha hecho que la ley habilitante cuando se refiere a las distintas autoridades jurisdiccionales está apuntando a las que forman parte de la estructura de la llamada Rama Jurisdiccional cuyas funciones quiso agilizar y hacer más eficaces la ley de facultades extraordinarias como se desprende del examen de sus diversos literales. Y aparte de que ello aparece incontestable, también es evidente que en el literal c) señalado las facultades se otorgaron para modificar el actual régimen de competencias y no para crear atribuciones o autoridades que, como se ha visto, pertenecen a la Rama Ejecutiva del Poder Público.

“De todo lo anterior se concluye que el Presidente de la República no se encontraba facultado para atribuir competencias en materia de jurisdicción coactiva, toda vez que el literal e) del artículo 1o. de la ley 30 de 1987, se refirió a la modificación de competencia de las autoridades jurisdiccionales y los funcionarios de la rama administrativa con atribuciones de cobro coactivo no tienen ese carácter. Por tanto se declarará la inexequibilidad de la norma acusada". (Extractos de jurisprudencia 2. Segundo Trimestre de 1990 Págs. 269 y 270).

“En el sub - lite, debe tenerse en cuenta que el auto de mandamiento de pago se libró el 2 de septiembre de 1991, esto es, con posterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 11 del Decreto 2304 de 1989 que, se repite, facultaba a los representantes legales de las entidades públicas para el ejercicio de la jurisdicción coactiva…

“Desaparecida, entonces, de la vida jurídica la norma que otorgaba a los representantes legales de los establecimientos públicos esta clase de jurisdicción, no existiendo otra norma legal que así lo permitiera cuando se profirió el auto de mandamiento de pago, y siendo claro que las competencias a las distintas autoridades deben ser expresamente atribuidas por la ley, resulta forzoso concluir que el señor Gerente de las Empresas Publicas de Medellín carecía de jurisdicción para adelantar por si mismo el cobro forzoso de las obligaciones a cargo de la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. Confianza.

En el auto de tres de noviembre de 1993, insinúa nuevamente la naturaleza administrativa del asunto, cuando se refiere al agotamiento de la vía gubernativa:

 “El juicio ejecutivo de jurisdicción coactiva se tramita con aplicación del procedimiento señalado por el proceso ejecutivo en el Código de Procedimiento Civil, según su cuantía, en cuanto ese procedimiento no se oponga a lo previsto en el capítulo de la “ejecución para el cobro de deudas fiscales” (cap. VIII, título XXVIII, sección segunda, libro 3º del C.P.C.).

“Pero por su finalidad, el cobro de créditos fiscales a favor de las entidades públicas, está revestido de excepcionales caracteres de fondo y forma que lo distinguen, muy precisamente, del proceso ejecutivo ordinario. De esos caracteres, en cuanto a los primeros, basta señalar los que configuran los privilegios de la administración en cuanto ella misma ejecuta el cobro, cumpliendo el doble papel de juez y parte, y su capacidad para crear el título de recaudo (art. 68 del C.C.A.).

“Desde el punto de vista formal, entre los muchos que pudieran señalarse basta indicar el que no se precise la presentación de demanda en forma, el procedimiento especial para notificar el mandamiento de pago, no poder proponer como excepciones “...cuestiones que debieron ser objeto de recursos por la vía gubernativa...”, limitarse los medios exceptivos de mérito aducibles a los enumerados taxativamente en el numeral 2º, art. 509 del C.P. Civil (numeral 269, art. 1º del Decreto 2282 de 1989), etc (se subraya).

En el auto del siete de noviembre de 1995, dijo lo mismo, refiriéndose a la pérdida de fuerza ejecutoria del mandamiento de pago:

“La jurisdicción coactiva de que se ha investido a ciertos funcionarios de la Administración para el cobro de deudas fiscales se ha entendido como un privilegio exorbitante en favor de la Administración, por el cual no tiene que acudir a la jurisdicción para lograr el pago de lo adeudado por el concepto en estudio sino que ella misma puede hacerlo directamente mediante el procedimiento establecido para tal efecto. Para el caso de autos es el previsto por el Capítulo VIII Ejecutivo Singular, de la Sección Segunda Proceso de Ejecución, del Libro Tercero Los procesos, artículos 561 y siguientes del C. de P. C.

.

Idéntica posición se repitió en el auto del cinco de diciembre de 199.

En cambio, en el auto del 19 de septiembre de 1996 se dijo claramente que se trataba del ejercicio de una función jurisdiccional, que se debe atribuir expresamente, por la ley, a los funcionarios administrativos:

“Respecto de la naturaleza de la jurisdicción coactiva no ha habido una interpretación uniforme por parte de las altas cortes. Para la H. Corte Suprema de Justicia se trata de una actividad administrativa, cuyo ejercicio está reservado exclusivamente a los funcionarios a quienes la ley inviste con esa jurisdicción; ésta no se deduce de las funciones administrativas asignadas ni puede considerarse implícita en las mismas. En igual sentido se ha pronunciado la H. Corte Constitucional.

“En cambio, esta corporación la ha considerado función jurisdiccional ejercida por empleados administrativos a quienes la ley expresamente se la otorgue, según lo previsto en el inciso tercero del artículo 116 de la Constitución Política, que expresa:…

“Conforme a esta norma sólo la ley puede investir de función jurisdiccional a determinadas autoridades administrativas. Cualquiera sea la naturaleza que se reconozca a la jurisdicción coactiva, debe estar atribuida de manera expresa por la ley o por una norma con fuerza de ley a un funcionario determinado de la administración. Ello también implica que no puede atribuirse o asignarse por ordenanza o acuerdo… (se subraya).

El criterio fue reiterado al decidir una acción de tutela; en la sentencia del tres de abril de 1997, se afirmó:

“De conformidad con lo anterior y con la competencia que la ley 42 de 1993 artículos 90 y s.s., le señala a las contralorías las actuaciones adelantadas por dichas dependencias en los procesos de jurisdicción coactiva es función jurisdiccional y por tanto sus decisiones se consideran providencias judiciales, contra las cuales no cabe ejercitar la Acción de Tutela, como se ha indicado por esta Corporación ya en reiteradas oportunidades (Exp. Ac.2771. Actor: Samuel Alfonso Figueroa Sánchez), al considerarse que ello iría contra la verdad de la cosa juzgada..

Sin embargo, en las sentencia del 10 de julio de 199 y 28 de enero de 199

, se da a entender, nuevamente, que la jurisdicción coactiva reviste naturaleza administrativa, en los mismos términos del auto de siete de noviembre de 1995.

En el auto del primero de marzo de 2001 sostuvo, de nuevo, que la jurisdicción coactiva configura el ejercicio de una función jurisdiccional:

“En orden de prelación se procede a examinar si el Departamento del Putumayo se halla dotado de jurisdicción coactiva para el cobro de las deudas provenientes de cuotas pensionales y, en caso afirmativo, si es el Tesorero Departamental del Putumayo la autoridad competente para ejercer dicha jurisdicción.

“Al respecto se observa:

“La facultad jurisdiccional ejercida por autoridad distinta a la judicial debe estar contemplada expresamente en la ley, según lo establece artículo 116 inc. 3 de la Constitución Política y el artículo 13-2 de la Ley Estatutaria 270 de 1996…

“De manera que la jurisdicción coactiva solo puede derivarse de la ley en forma expresa, como ocurre, por ejemplo…

“De acuerdo con el análisis anterior, no existe disposición legal de la cual pueda derivarse la facultad jurisdiccional coactiva a favor de los departamentos y que además asigne la competencia en cabeza de los Tesoreros Departamentales, para el cobro de créditos como el que es objeto del mandamiento de pago, relativo a las cuotas partes pensionales. Por tanto el auto de mandamiento de pago proferido por el Tesorero Departamental del Putumayo debe ser revocado por falta de jurisdicción.

En auto de la misma fecha se expresó idéntico criteri, lo mismo que en el auto del 11 de octubre del 200. Siguiendo la misma línea, el auto del 21 de noviembre de 2002, expresó:

“Conforme se dijo en auto del 22 de agosto de 2002, debe examinarse en primer término el aspecto de la jurisdicción, pues ésta constituye una causal de nulidad insaneable que de hallarse comprobada implicaría la nulidad del proceso a partir del mandamiento de pago.

“Al respecto se observa que la facultad jurisdiccional ejercida por autoridad distinta a la judicial debe estar contemplada expresamente en la ley, según lo establece el artículo 116, inciso 3°, de la Constitución Política y el artículo 13, numeral 2°, de la Ley Estatutaria 270 de 1996, cuyos textos son los siguientes:..

“En efecto, la jurisdicción coactiva es una función jurisdiccional asignada a un organismo o a un funcionario administrativo determinado para que, sin recurrir a la autoridad judicial, haga efectivas, por la vía ejecutiva, las deudas fiscales expresas, claras y exigibles a favor de la entidad pública que ejerce dicha jurisdicción. Así lo ha entendido esta Corporació:

"No puede remitirse a duda que las providencias dictadas por quienes ejercen jurisdicción coactiva tienen la misma naturaleza jurídica de las que profieren en juicio ejecutivo los jueces vinculados a la rama jurisdiccional del poder público y que el conjunto de ellas constituye un verdadero proceso judicial de ejecución y no un simple trámite gubernativo, como los que adelantan los funcionarios de la rama ejecutiva en desarrollo de sus atribuciones propias y dentro de la órbita normal de dicha rama.

“(...) Las actuaciones realizadas en ejercicio de la jurisdicción coactiva constituyen procesos judiciales, no son acusables ante los tribunales contenciosos ni por vía de simple nulidad ni de plena jurisdicción, ya que, de acuerdo con la ley, las acciones de esta índole no están instituidas para impugnar juicios sino actos creadores de situaciones jurídicas generales o emanados de potestades distintas a la judicial, en el sentido genérico de esta palabra, y además, al contencioso no le está atribuida la función de ser juez de jueces".

“Por su parte, la Corte Constitucional, en Sentencia C-666 del 8 de junio de 2000 expresó:…

“Ahora bien, el artículo 112 de la Ley 6ª de 1992 otorga jurisdicción coactiva a las entidades públicas del orden nacional, en los siguientes términos:…

“A su vez, el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo establece:…

“El artículo 79 ibídem se refiere a la ejecución de créditos a favor de las entidades públicas originadas en la responsabilidad de los funcionarios contemplada en los artículos 76 a 78 del mismo código.

“Los títulos valores dan lugar a la acción cambiaria que se rige por las normas del proceso ejecutivo singular del Código de Procedimiento Civil (artículos 488 a 553), pero teniendo en cuenta las normas especiales de los artículos 780 a 793 del Código de Comercio.

“La jurisdicción coactiva, que es una prerrogativa excepcional otorgada por la ley a las autoridades administrativas, abarca el procedimiento excepcional de la acción cambiaria, porque el artículo 68, numeral 6° del Código Contencioso Administrativo, no obstante su ambigüedad, debe entenderse referido en forma genérica a los demás documentos que provengan del deudor y contengan obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles; de manera que la norma no excluyó de esa definición los títulos valores que contengan obligaciones crediticias originadas en actos administrativos…

“Así, se pretende en este caso hacer efectivo por la vía ejecutiva de jurisdicción coactiva un crédito a favor del Tesoro Nacional, a través del Grupo Coactivo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que tiene competencia para hacerlo, en los términos del artículo 112 de la Ley 6ª de 1992.

Se reitera el criterio en el auto del 10 de abril de 2003:

“5. Con respecto a la primera excepción la Sala advierte, en primer lugar, que el ejercicio de la jurisdicción coactiva por parte de un funcionario administrativo solo puede ser atribuido por la ley; así lo dispuso el inciso 3 del artículo 116 de la Constitución Nacional y el artículo 13.2 de la Ley 270 de 1996, Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, en cuanto establecen respectivamente: (se subraya).

Otro tanto, se hace, en relación con los requisitos del mandamiento de pago, en auto del 12 de febrero de 2004:

“Significa lo anterior que la irregularidad alegada, esto es, que en el mandamiento de pago sólo se indicó como recurso procedente en su contra el de reposición y no el de apelación que también lo es, tal circunstancia no configura el supuesto a que se refiere el numeral 8 del artículo 97 del Código de Procedimiento Civil. La anomalía señalada, de evidente menor raigambre que la descrita en la norma, no puede ser entendida bajo la consideración de un trámite inadecuado, que es una hipótesis diferente a la del error en el procedimiento.

“Además, el mero hecho de la ausencia de indicación de la totalidad de los recursos procedentes contra la orden de pago no es circunstancia que enerve la legalidad de la ejecución, según pasa a exponerse.

“Tratándose de providencias dictadas en ejercicio de la función jurisdiccional, como es la jurisdicción coactiva que se adelanta con sujeción a las normas del Código de Procedimiento Civil, la autoridad no está obligada a tal señalamiento, como sí ocurre en las actuaciones administrativas, conforme lo dispuesto en el artículo 47 del Código Contencioso Administrativo. En efecto, en este evento es la ley la que indica cuáles son los medios de impugnación procedentes. En ese sentido el artículo 505 del Código de Procedimiento Civil -antes de ser modificado por la Ley 794 de 2003- es claro en señalar que el mandamiento ejecutivo es apelable en el efecto devolutivo.

“Por lo expuesto, no prospera la primera excepción previa propuesta (se subraya).

En la sentencia del seis de mayo de 2004 pareciera adoptar una postura distinta:

“El ordenamiento jurídico reconoce una prerrogativa exorbitante a la administración, a fin de que ella misma adelante el cobro por jurisdicción coactiva de los dineros que le adeudan, sin el requisito previo de demanda de parte, con la finalidad de que oportunamente recaude los dineros necesarios para subvenir a las necesidades generales de la comunidad. El ejercicio de esta facultad excepcional debe desarrollarse solamente ante la presencia de un título ejecutivo, definido a la manera del artículo 488 del C. de P.C., vale decir, se debe contar con la existencia de un documento que contenga a favor de la administración la existencia de una obligación clara, expresa y exigible, con la certeza de provenir de quien se califica como deudor.

Se dice lo mismo en los autos del seis de mayo de 200 y del 13 de mayo siguient–.

  k. Por último, para la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado la providencia que resuelve el incidente de excepciones en los procesos de jurisdicción coactiva es de naturaleza jurisdiccional. Así lo dijo en sentencia del siete de mayo de 1991:

“1. Estima conveniente la Sala, en primer término, definir la naturaleza jurídico - procesal de la providencia que resuelve sobre el incidente de excepciones de los procesos ejecutivos por jurisdicción coactiva. Ello, en razón a que la procedencia misma del recurso de anulación estaba condicionada a que éste se intentara contra una sentencia ejecutoriada de única o de segunda instancia proferida por una de las Secciones del Consejo de Estado, o de única instancia proferida por un Tribunal Administrativo.

“Si bien, el recurso extraordinario de anulación desapareció del ordenamiento jurídico en virtud de la derogatoria de las normas que lo consagraban y regulaban, artículos 194 a 205 del C. C. A., según Decreto No. 597 de 1.988, no lo es menos que tal aspecto reviste importancia frente a los recursos de anulación que aún se tramitan en esta Corporación, a más de la entidad que desde el punto de vista de una definición jurisprudencial amerita el tema en cuestión.

“1. El artículo 302 del C.P.C. define la sentencia como la providencia del juez que decide "sobre las pretensiones de la demanda o las excepciones que no tengan el carácter de previas, cualquiera que fuere la instancia en que pronuncien, y las que resuelven los recursos de casación y de revisión.".

“La doctrina, por su parte, ha precisado que la sentencia es el pronunciamiento del juez que resuelve sobre las pretensiones y las excepciones que se oponen a la prosperidad de aquéllas. Así Chiovenda (Instituciones de Derecho Procesal Civil), para no citar más que a uno de los numerosos tratadistas en la materia, la define como "la resolución que acogiendo o rechazando la demanda del actor, afirma la existencia o inexistencia de una voluntad de ley que le garantiza un bien, o lo que es igual, respectivamente la inexistencia o existencia de una voluntad de ley que garantiza un bien al demandado".

“A más de la definición antes transcrita y del concepto doctrinario, no debe olvidarse que la sentencia, en estricto sentido, pone fin al proceso mediante un pronunciamiento de fondo o de mérito y en el proceso ejecutivo, tal pronunciamiento no es otro que el que resuelve sobre las excepciones, ya que éste termina con tal decisión cuando ellas prosperan, pues de lo contrario culmina con el pago. Es esta razón para que el C. P. C. dé‚ a la decisión que resuelve sobre las excepciones en el proceso ejecutivo la denominación y el tratamiento de una sentencia.

“2. El hecho de que la ley limitara las causales para la procedencia del recurso, a las de violación directa de la Constitución Política o de la ley sustantiva, no implica que la sentencia que resuelva sobre las excepciones no pueda infringir tales disposiciones. Por el contrario, en tratándose de excepciones de fondo extintivas del derecho alegado, bien puede configurarse la citada violación.

“En otras palabras, no puede afirmarse de manera general que la providencia que resuelve sobre las excepciones no conlleva aplicación de la ley sustancial y que por tanto, ésta no pude resultar desconocida en forma directa.

“3. De las circunstancias de que el recurso extraordinario de casación que guarda analogía con el desaparecido recurso extraordinario de anulación, no proceda contra las sentencias emitidas en todo tipo de procesos, sino contra las que taxativamente enumera el artículo 366 del C. P. C. y de que entre ellas no se encuentre contemplada la que resuelve sobre las excepciones en el proceso ejecutivo, no puede derivarse igual regla para proscribir el recurso de anulación frente la sentencia que decida sobre las excepciones en los procesos ejecutivos por jurisdicción coactiva, en ausencia de norma expresa que consagre excepción a la regla general que sentaba el artículo 194 del C.C.A. según el cual, el citado recurso podía intentarse contra las sentencias proferidas en toda clase de procesos por las Secciones del Consejo de Estado en única o en primera instancia y por los Tribunales Administrativos en única instancia.

“Es decir, que mientras el recurso extraordinario de casación sólo cabe contra las sentencias emitidas en los procesos expresamente señalados, el recurso extraordinario de anulación solamente estaba excluido frente a las sentencias de primera instancia procedentes de los Tribunales Administrativos.

“Como consecuencia de lo expuesto, la providencia que resuelve sobre las excepciones en el proceso ejecutivo por jurisdicción coactiva es una sentencia y, por tanto, era susceptible de ser impugnada por la vía del recurso extraordinario de anulación–.

El criterio de que las providencias que resuelven excepciones son de carácter jurisdiccional se reiteró en la sentencia del 20 de agosto de 2002:

“De la sentencia recurrida, como presupuesto del recurso.

“El fallo de la Sección Cuarta que es objeto del recurso extraordinario que se decide, declaró probada la excepción de falta de título ejecutivo propuesta por la empresa aseguradora demandante, previa declaratoria de nulidad de los actos administrativos que resolvieron sobre las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago, dentro del proceso administrativo de cobro coactivo.

“El artículo 302 del Código de Procedimiento Civil precisa que las sentencias “son las que deciden sobre las pretensiones de la demanda o las excepciones que no tengan el carácter de previas, cualquiera que fuere la instancia en que se pronuncien, y las que resuelven los recursos de casación y revisión.”

“La norma del artículo 57 de la Ley 446 de 1998 no limitó el recurso a la decisión contenida en la sentencia, pues simplemente señaló que procede contra “las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado; como es sabido, en la jurisdicción contenciosa todas las excepciones se resuelven en ese momento procesal, lo que no significa que todas ellas sean de fondo, sino que en aras de evitar dilaciones en la jurisdicción administrativa la norma prescindió del trámite de un incidente de este tipo. Por ello el artículo 144 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 46 de la Ley 446 de 1998 preceptúa:

“ARTICULO 144. Contestación de la Demanda. Durante el término de fijación en lista el demandado podrá contestar la demanda mediante escrito que contendrá:

“.........................................................

“3. La proposición de todas las excepciones que se invoquen contra las pretensiones del demandante, las cuales se decidirán en la sentencia.”

“De manera que de la aplicación armónica de la disposición pretranscrita con el artículo 57 de la Ley 446 de 1998 y el 302 del Código de Procedimiento Civil, ha de entenderse que cuando se interpone el recurso extraordinario de súplica contra el fallo que declara probada una excepción, habrá de analizarse si tal proveído es susceptible de quebranto por violación directa de normas sustanciales o si, por el contrario, éste sólo es predicable del error in procedendo, caso en el cual el recurso no tiene prosperidad.

“En el presente caso, la sentencia de la Sección Cuarta que es objeto de cuestionamiento, resolvió en forma favorable a la aseguradora la excepción propuesta de falta de título ejecutivo; esta decisión tiene, sin duda, la connotación de ser extintiva del derecho litigioso porque enerva la facultad jurídica de la administración para hacer efectivo el cobro del riesgo que por la póliza de cumplimiento se aseguró y en esta medidas puede serle endilgado al fallo el error juris in judicando.

En sentencia del 18 de octubre de 2005, la Sala Plena reafirmó el criterio de mayo de 1991:

“1. El fallo objeto de impugnación es el que desestimó las excepciones y condenó a la recurrente a pagar la obligación sobre cuya realización coactiva versó el proceso de ejecución, el cual produce efectos de cosa juzgada y, por ende, es procedente respecto de dicha decisión jurisdiccional el recurso extraordinario de revisión.

“No existe duda que la decisión de la Sección Quinta de esta Corporación es una sentencia; así lo indican la ley y la jurisprudencia. En efecto: El Código Contencioso Administrativo señal como judiciales, entre otras funciones para los Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado, varias relacionadas con la ejecución coactiva. Para el Consejo de Estado y en segunda instancia dispone en el artículo 129: “3. De las apelaciones y recursos de queja que se interpongan en los procesos por jurisdicción coactiva de que conozcan los funcionarios de los distintos órdenes, cuando la cuantía exceda de ochocientos mil pesos ($800.000) y de las consultas de las sentencias dictadas en estos mismos procesos cuando fueren adversas a quien estuvo representado por curador ad litem”. Y el Código de Procedimiento Civil precisa:

“en el artículo 302, que sentencia es no sólo la que decide sobre las pretensiones procesales sino sobre “las excepciones que no tengan el carácter de previas, cualquiera que fuere la instancia en que se pronuncien, y las que resuelven los recursos de casación y revisión”; que en la sentencia, según el artículo 510 ibídem, se resolverá sobre las excepciones: según el literal c): “... el juez dictará sentencia, y si prospera alguna excepción contra la totalidad del mandamiento de pago ejecutivo se abstendrá de fallar sobre las demás (..)”; según el literal d): “La sentencia de excepciones totalmente favorable al demandado pone fin al proceso...”; según el literal e): “Si las excepciones no prosperan, o prosperan parcialmente...”.

“en el artículo 561 ibídem que “Las ejecuciones por jurisdicción coactiva para el cobro de los créditos fiscales a favor de las entidades públicas se seguirán ante los funcionarios que determine la ley, por los trámites del proceso ejecutivo de mayor cuantía y de mínima cuantía, según fuere el caso, en cuanto no se opongan a lo dispuesto en el presente capítulo. En este proceso no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de recursos por la vía gubernativa”.

“Por su parte, la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo definió la naturaleza, de sentencia, de la providencia que decide sobre las excepciones de mérito dentro del proceso de jurisdicción coactiva; en sentencia de 7 de mayo de 1991, dijo...–

1.5. Recapitulando, de todo lo dicho, se podría sintetizar lo siguiente:

a. Hay casos en los que los créditos a favor del Estado se deben ejecutar ante el juez competente; es decir, que está excluida la jurisdicción coactiva. Tal es el caso de los procesos ejecutivos originados en contratos estatales (artículo 75 de la ley 80 de 1993), o en decisiones judiciales de la jurisdicción contencioso administrativa, con excepción de las originadas en acciones de repetición.

b. En otros, la administración tiene la opción de acudir al juez civil del circuito o de hacer efectivo el crédito, directamente, por cobro coactivo; tal es el caso de las obligaciones tributarias a favor la DIAN (artículos 823 y 843 del Estatuto Tributario).

c. Si se decide por lo primero, se originará un proceso judicial; pero ante la segunda opción, el procedimiento por cobro coactivo está legalmente definido, como un procedimiento administrativo (artículo 823 del Estatuto Tributario); la ley establece que podrán impugnarse ante la jurisdicción contencioso administrativa, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, los actos que deciden sobre excepciones y ordenan seguir adelante la ejecución (artículo 835 del Estatuto Tributario) y, por interpretación jurisprudencial de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, tal posibilidad se ha extendido, por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a todos los actos que se presenten en el curso del cobro coactivo, tales como embargos, el remate de bienes del ejecutado, la aprobación del mismo, su cumplimiento y el pago al acreedor, el fraccionamiento del título judicial, la liquidación del crédito y las costas del proceso, etc.

d. Existen, en tercer lugar, algunos eventos en los que no existe definición legal sobre la naturaleza jurídica de la jurisdicción coactiva, como en el caso en que se otorga esa atribución, por vía general, a entidades nacionales mediante el artículo 112 de la ley 6ª de 1992.

Este caso, que hoy juzga la Sala, pertenece a la segunda de las mentadas categorías, pues se trata de un cobro coactivo realizado por la DIAN, en un asunto de naturaleza tributaria, que legalmente ha sido definido como un procedimiento administrativo.

Pese a que, como se acaba de ver, en el caso concreto, no hay discusión, la Sala estima conveniente esclarecer el asunto en los casos en que no existe la misma claridad.

Como se ha visto, in extenso, la decisiones jurisdiccionales se encaminan más por reconocer que se trata del ejercicio de una función administrativa; hacia allá tienden tanto la Corte Suprema de Justicia, en la época en que tenía confiada la guarda de la Constitución Política, la Corte Constitucional, después, y buena parte de las formaciones del Consejo de Estado. Esta afirmación no impide reconocer que otra parte de las decisiones se han inclinado por atribuir carácter jurisdiccional al proceso de cobro por jurisdicción coactiva.

De modo que, con miras a tomar una postura en el debate, la Sala debe examinar los argumentos esgrimidos desde cada uno de los indicados puntos de vista, bien para adherir a uno de ellos o para formular un tercer criterio.

El punto de partida será el inciso tercer del artículo 116 de la Constitución Política y del ordinal segund

 del artículo 13 de la ley 270 de 1996, que establecen, al tiempo, una permisión y una prohibición; de un lado se autoriza a la ley para que, de modo excepcional, pueda atribuir función jurisdiccional, en materias precisas, a autoridades administrativas determinadas. La excepcionalidad, la precisión de materias y la determinación de las autoridades administrativas constituyen exigencias para la adopción de este sistema. De otro lado, existe una prohibición: tal procedimiento está vedado para la instrucción de sumarios y el juzgamiento de delitos.

Como se trata de una atribución excepcional, es menester que se encuentre consagrada, de manera expresa, la asignación de funciones jurisdiccionales a la administración; de otro modo, habrá de entenderse que se trata de funciones administrativas, aspecto éste que ha quedado enfatizado en la jurisprudencia que atrás se dejó transcrita.

En este caso, como se anunció antes, la ley no ha manifestado de manera expresa que se trata de una función jurisdiccional confiada a la administración, razón por la cual, en principio habría que, aplicando la regla general, concluir que se trata de una función administrativa.

El argumento anterior se robustece si se considera que el denominado procedimiento de cobro por jurisdicción coactiva lo que realmente hace es ejecutar un crédito en favor del Estado, o mejor, la obligación a cargo del particular, los cuales han quedado previamente definidos por un acto administrativo en firme.

Ninguna diferencia existe entre este proceder y el previsto en el artículo 64 del Código Contencioso Administrativo que preceptúa:

“Carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos. Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados.”

Corolario de esta disposición legal es el artículo 68 del mismo código, cuya primera parte regula el ejercicio de la función administrativa (artículos 1 a 81), como se desprende con claridad de su artículo primero. Pues bien, el mencionado artículo 68 establece cuándo los documentos allí relacionados prestan mérito ejecutivo para ser cobrados por jurisdicción coactiva, sin necesidad de remitirse, para ello, al Código de Procedimiento Civil.

Vistas las cosas así, resulta lógico deducir que la jurisdicción coactiva no es nada distinto de la denominada autotutela ejecutiva de la administración de la cual constituye solamente una especie, es decir, es una forma especial de llevarla a cabo.

Si la naturaleza propia de esta actividad estatal desarrollada por la administración es la administrativa, poca o ninguna relevancia tiene que el procedimiento a través del cual la misma se desarrolla, sea el previsto para el proceso ejecutivo en el Código de Procedimiento Civil. Son frecuentes los procedimientos administrativos para cuyos trámites - en forma total o parcial- se remiten a dicho código (incluso el procedimiento general - Código Contencioso Administrativo- lo hace, por ejemplo en materia de pruebas), sin que por esa y única razón los mismos hayan merecido el calificativo de jurisdiccionales.

Por el contrario, si bien la sentencia C-666 de 2000 de la Corte Constitucional no tomó partido (en su parte considerativa) por la naturaleza jurídica del trámite coactivo - como atrás se precisó-, es lo cierto que su decisión de condicionar la constitucionalidad del artículo 112 de la ley 6ª de 1992, en cuanto tiene que ver con los organismos vinculados, “… a que la autorización legal para ejercer el poder coactivo se refiere exclusivamente al cobro o recaudación provenientes de funciones netamente administrativas…”, está indicando, a las claras, que la jurisdicción coactiva es una parte del poder administrador del Estado; en efecto, si de función jurisdiccional se tratara, el condicionamiento de la sentencia perdería por completo su sentido, pues nada impediría, - desde la óptica constitucional- que una atribución semejante se hiciera a la jurisdicción excepcionalmente ejercida por autoridades administrativas, vista la circunstancia de que el artículo 116 de la Constitución Política sólo restringió tal posibilidad al juzgamiento e investigación de delitos.

Esta visión, por otra parte, es la misma que, en su momento había expuesto la Corte Suprema de Justicia en la sentencia de 26 de junio de 1990, cuando, al declarar la inexequibilidad del artículo 11 del decreto 2304 de 1989 se fundó en la naturaleza administrativa del cobro coactivo de los créditos a favor del Estado, y la que, después se manejó en la sentencia T-445/94 y en la C-919/02.

Hay una razón adicional que milita en favor de esta tesis: las definiciones legales que existen en materia de jurisdicción coactiva, han optado por darle naturaleza administrativa; tal ocurre, por ejemplo en el caso del Estatuto Tributario, artículo 823, y se puede deducir de las normas correspondientes de la ley 42 de 1993 (artículos 90 y siguientes), en cuanto atribuye esa potestad a la Contraloría. De modo que, desde la perspectiva legal, el cobro de créditos que favorecen al Estado reviste carácter jurisdiccional cuando se confían a los jueces (artículo 75 de la ley 80, o la opción de acudir a los jueces civiles del circuito, artículo 843 del Estatuto Tributario), y administrativo cuando se atribuye a funcionarios administrativos a través de la jurisdicción coactiva.

Corolario de lo anterior es que el artículo 112 de la ley 6ª de 1992, in fine, permita que la autoridad competente otorgue poderes, bien a funcionarios de las respectiva entidad que fuesen abogados, o, incluso a apoderados externos que revistan la misma calidad, permisión que resultaría del todo exótica y de dudosa constitucionalidad si su carácter fuese jurisdiccional.

El asunto tiene, sin embargo, una variante que la Sala no puede soslayar: es la intervención del juez administrativo en el procedimiento de jurisdicción coactiva.

En efecto, el artículo 13 -hoy vigente- del Código Contencioso Administrativo, atribuye el conocimiento, en segunda instancia, a los administrativos:

“Modificado ley 446 de 1998, artículo 41. Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia:

(...)

 “2. De las apelaciones contra el mandamiento de pago, la sentencia de excepciones, el auto aprobatorio de liquidación de crédito y el auto que decrete nulidades procesales, que se interpongan en los procesos por jurisdicción coactiva de que conozcan los funcionarios de los distintos órdenes, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales.

“3. De los recursos de queja contra la providencia que niegue el recurso de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, en los asuntos de que trata el numeral anterior.

Otro tanto prescribe el artículo 134C ibidem, para los eventos en que la cuantía del proceso fuere inferior a los 500 salarios mínimos legales mensuales, solo que -esta vez- el conocimiento corresponde a los jueces administrativos; únicamente se diferencia del artículo transcrito, en que el ordinal tercero determina que conocerán, además, de la consulta de sentencias en que el ejecutado estuvo representado por curador ad litem.

Las normas citadas modifican y extienden el control de la jurisdicción contencioso administrativa sobre los procedimientos de cobro coactivo adelantados por la administración. En efecto, si bien se deja en manos de la administración la decisión sobre las excepciones y sobre otros aspectos del procedimiento que, como se ha visto reviste carácter administrativo, el conocimiento y la resolución de los recursos de apelación se atribuye a la jurisdicción contencioso administrativa, en una clara función jurisdiccional.

Es en este contexto que se profieren las sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de siete de mayo de 1991, 20 de agosto de 2002 y 18 de octubre de 2005, resolviendo recursos extraordinarios de anulación o de súplica extraordinaria frente a sentencias de las secciones del propio Consejo proferidas en virtud de las competencias a que se refería el numeral 3ª del artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, hoy modificado.

Se genera, así, un procedimiento administrativo que, en tanto está sujeto - parcialmente- al control jurisdiccional contencioso administrativo, origina también procedimientos o actos jurisdiccionales.

En resumen, el ordenamiento jurídico colombiano prevé esta clase de fórmulas para el cobro de los créditos en favor del Estado:

1. Ante los jueces administrativos por vía del proceso ejecutivo.

2. Recurriendo ante los jueces civiles, mediante el mismo proceso ejecutivo; o por la propia administración, en asuntos tributarios por medio del procedimiento administrativo de jurisdicción coactiva; en este último caso, los actos serán impugnables ante la jurisdicción contencioso administrativa.

3. Mediante el procedimiento administrativo de jurisdicción coactiva, sujeto, parcialmente, al control del juez contencioso administrativo; en este último caso, el procedimiento por jurisdicción coactiva es mixto: administrativo mientras esté a cargo de funcionarios administrativos y jurisdiccional en los eventos en que la ley obliga a remitir las decisiones o la resolución de los recursos a funcionarios de la esta índole.

4. El artículo quint

 de la ley 1066 de 2006 establece que, se aplicará el procedimiento administrativo de cobro coactivo del Estatuto Tributario en todas “las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política”. Sin duda, la nueva ley amplía, de manera significativa, las situaciones, en las cuales, el cobro coactivo constituye el ejercicio de una función administrativa, por definición legal.  

De modo que, si bien la mencionada ley no es aplicable al caso que debe resolver la Sala, es claro que a partir de su promulgación de la norma citada, las entidades a las cuales se aplica  deberán acudir, en adelante, a los preceptos de cobro coactivo establecidos en el título VIII, artículos 823 a 843, del Estatuto Tributario, lo cual implica que los actos derivados de tal procedimiento serán impugnables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según se ha visto.

Se debe advertir, además que, de acuerdo con el parágrafo 1° del citado artículo 5° de la ley 1066 del 2006, quedan excluidas de dicha regulación “las deudas generadas en contratos de mutuo o aquellas derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las que las entidades indicadas en este artículo desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a los particulares” . Sin embargo, como se dijo atrás, dicha ley no es aplicable al caso bajo examen, razón por la cual la Sala se abstiene de hacer cualquier análisis sobre sus alcances y sobre las modificaciones que pudieron haberse introducido en las normas relativas al cobro de créditos a favor del Estado.

Por último, la Sala considera necesario anotar que del solo hecho de que la ley utilice el vocablo “jurisdicción”, para referirse al cobro coactivo, y de “sentencia”, para aludir la providencia que decide sobre las excepciones, no se sigue que la ley esté atribuyendo una función jurisdiccional a la administración. Para demostrarlo basta recordar que el artículo 170 del Código Disciplinario Único, ley 734 de 2002, denomina “fallo” al acto que decide un proceso de esa naturaleza, sin que por ello pueda afirmarse que el mismo revista naturaleza jurisdiccional. Si la atribución de funciones jurisdiccionales a los funcionarios administrativos es de carácter excepcional y si, por lo tanto necesita de atribución y calificación expresa de la ley, no puede fundarse tal carácter sobre simples deducciones de vocablos equívocos usados por el legislador.

D. EL CASO CONCRETO

De acuerdo con lo anterior, es claro que las actuaciones de la llamada jurisdicción coactiva, para este caso que conoce la Sala, son de carácter administrativo, al contrario de lo afirmado por el demandante.

El mismo alega, además, que por tratarse de la entrega de un bien rematado, no tenía posibilidad de presentar oposición a dicha diligencia, de acuerdo con el artículo 531 del Código de Procedimiento Civil, porque era un tercero ajeno a ese procedimiento coactivo, y, por esa circunstancia, tuvo que recurrir, forzosamente, a la vía gubernativa; por lo mismo, dice que carecía de interés para demandar la nulidad de los actos administrativos derivados de esa actuación. Agrega que su demanda se dirigía a cuestionar el proceder equivocado del juez comisionado constitutivo de un error judicial, cuya declaración debía hacerse en un proceso de reparación directa, dado que los perjuicios reclamados se originaban en ese proceder.

Al respecto debe anotarse que, por el hecho de que, en un caso concreto, se apliquen las regulaciones del Código de Procedimiento Civil a los procedimientos de la jurisdicción coactiva, éste no adquiere el carácter de jurisdiccional; en efecto, el Código Contencioso Administrativo, en la parte de procesos especiales, en el artículo 252, subrogado por el artículo 63 del decreto 2304 de 1989, para los procedimientos de esa jurisdicción establece:

“En la tramitación de las apelaciones e incidentes de excepciones en juicios ejecutivos por jurisdicción coactiva se aplicarán las disposiciones relativas al juicio ejecutivo del Código de Procedimiento Civil.”

A su vez el Código de Procedimiento Civil al regular el procedimiento para la ejecución de deudas fiscales, en el artículo 561 dispone:

“Las ejecuciones por jurisdicción coactiva para el cobro de créditos fiscales a favor de las entidades públicas se seguirán ante los funcionarios que determine la ley, por los trámites del proceso ejecutivo de mayor o menor y de mínima cuantía, según fuere el caso, en cuanto no se opongan a lo dispuesto en el presente capítulo.

“En este proceso no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de recursos por la vía gubernativa.

En la misma regulación, respecto de las comisiones, el artículo 568 del mismo código determina:

“Cuando haya lugar a comisiones, los funcionarios investidos de jurisdicción coactiva deberán conferirlas de preferencia a otro empleado de la misma clase, de igual o inferior categoría, sin perjuicio de que puedan comisionar a los jueces municipales.”

De las normas transcritas se deduce que, si bien en el procedimiento de jurisdicción coactiva, para el cobro de deudas fiscales, se acude a la aplicación de normas de procedimiento civil, ello, por sí solo, no cambia la naturaleza administrativa de tales procesos, dado que siguen siendo funcionarios en ejercicio de función administrativa los que aplican tales procedimientos. Esta consideración incluye el trámite de entrega del bien rematado, que impugna el demandante en este caso, y por lo tanto, la actuación juez comisionado, el civil municipal de Riosucio, pues la competencia para adelantar esa diligencia provenía de un funcionario administrativo, el jefe de cobranzas de la dirección de impuestos nacionales de Manizales.

Resulta contradictorio, por parte del apelante, concentrar la controversia en el desalojo ordenado por el juez comisionado y afirmar que esta decisión tiene carácter jurisdiccional, para, posteriormente, obviar los demás actos administrativos que lo confirmaron, pronunciamientos que el demandante propició en ejercicio de los recursos de la vía gubernativa. Dichos recursos estaban destinados a revocar la decisión de desalojo, de la cual se derivan los perjuicios que se reclaman en la demanda. Por la misma razón, no tiene explicación que el demandante afirme que carece de legitimidad para impugnar tales actos, pues la única justificación posible, a tal aseveración, es la de que resultaron adversos a sus intereses.

Por lo tanto, estando en discusión el desalojo del local comercial que ocupaba el actor, realizado en la actuación administrativa ya citada, era menester demandar la nulidad de los actos administrativos en los que se adoptó tal decisión y los que la confirmaron y solicitar, en consecuencia, la indemnización de los perjuicios que se desprendieron de dichos actos. Siendo que el daño que se reclama en el presente proceso tiene como causa una decisión administrativa, la acción idónea no podía ser otra que la de nulidad y restablecimiento del derecho, y no podía incoarse una de reparación directa, pues la supuesta lesión no se originaba en un hecho, omisión u operación administrativa.

Por las anteriores circunstancias, se concluye que la acción de reparación directa, en el presente caso, es una vía procesal equivocada. La Sala ha sido rigurosa al precisar que si el daño alegado tiene como causa una decisión administrativa, la acción pertinente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, como lo ha señalado de forma reiterada la Sección Cuarta del Consejo de Estado, respecto de los actos de remate en los procesos de jurisdicción coactiva. Por lo cual se confirmará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

F A L L A:

CONFÍRMASE la sentencia del primero de diciembre de 1997, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE Y PUBLÍQUESE

MAURICIO FAJARDO GÓMEZ ALIER E. HERNÁNDEZ ENRIQUEZ

Presidente de la Sala

RUTH STELLA CORREA PALACIO FREDY IBARRA MARTÍNEZ

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

SALVAMENTO DE VOTO DE LA DRA.  RUTH STELLA CORREA PALACIO

COBRO COACTIVO - Naturaleza jurídica / COBRO COACTIVO DIAN - Procedimiento administrativo / COBRO COACTIVO - Procedimiento judicial / JURISDICCION COACTIVA - Procedimiento judicial / FUNCION JURISDICCIONAL - Criterios de identificación

En esa sentencia, después de concluir que la demanda imputa ilegalidad en el trámite, tanto de la actuación de la Administración de Impuestos Nacionales de Manizales, como de la actuación del  Juez Civil Municipal de Riosucio, a quien se le acusó de haber excedido las facultades conferidas en la comisión, y de hacer un juicioso recuento de los pronunciamientos jurisprudenciales sobre la naturaleza jurídica del cobro coactivo, definió como administrativa la naturaleza de la actuación adelantada por la Administración de Impuestos Nacionales de Manizales y con ocasión de la cual el actor alega haber sufrido el daño por el que reclama indemnización. Frente a la inferencia que antecede se dedujo que la decisión a través de la cual se definió la oposición a la entrega formulada por el actor, tiene la naturaleza de acto administrativo, conclusión que a su vez permitió inferir la inadecuada escogencia de la acción y por esa vía la ineptitud de la demanda, dado que la acción debió ser la de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto a través del cual se plasmó tal decisión, y no la de reparación directa por el daño causado con ocasión de actuación judicial, como lo planteó el actor. Y aunque comparto esa decisión por cuanto para cuando se produjo la diligencia de desalojo que ha dado lugar a este proceso, ya se encontraba vigente el decreto 624 de 1989, que expresamente calificó como administrativo el trámite de cobro coactivo adelantado por la DIRECCIÓN GENERAL DE IMPUESTOS NACIONALES (art. 823 y ss), no entiendo en cambio, como lo hace la mayoría, que el trámite de cobro por jurisdicción coactiva adelantado por otras entidades en conformidad con los artículos 68 del código contencioso administrativo y 561 y ss del código de procedimiento civil, sea un procedimiento mixto, administrativo en tanto se adelanta ante la administración y judicial en tanto pasa a la jurisdicción contencioso administrativa. Es común a lo largo de las normas relacionadas (…) la calificación de jurisdiccional que el legislador dio a la actividad desplegada por la administración para el cobro coactivo de obligaciones a su favor. Contrario a lo afirmado en la sentencia de la disiento, la ley si decía que la función de cobro coactivo atribuida a algunas autoridades administrativas, era jurisdiccional, así aparece reiteradamente en todos los textos normativos mencionados, además de que al hablar del control en contra de las providencias proferidas en ellos, las llama sentencias, calificativo propio de las decisiones adoptadas por los jueces.

JURISDICCION COACTIVA - Función jurisdiccional / COBRO COACTIVO - Función jurisdiccional

Es decir, siendo que las decisiones que se producen en los juicios de cobro por jurisdicción coactiva: (i) escapan a la facultad revisora por gozar de la fuerza de cosa juzgada, (ii) son proferidos por funcionaros investidos de la función de administrar justicia y (iii) el proceso se desarrollaba a través de un procedimiento judicial establecido en normativa de esta naturaleza, luego la naturaleza de esa función es jurisdiccional, porque tal como lo sostiene la H. Corte Constitucional, “se presumen judiciales aquellas i) funciones que se materializan en actos con fuerza de cosa juzgada, o ii) son desplegadas por jueces, o al menos por funcionarios que gozan de los atributos propios de los jueces, o iii) se desarrollan en el marco de procesos judiciales, o se encuentran indisolublemente ligadas a un proceso judicial.” Por otra parte desde un criterio material no es dable predicar que dentro del proceso de cobro coactivo el funcionario se limita simplemente al cobro compulsivo de la obligación, dado que son muchas las situaciones en las cuales le corresponde establecer la violación, existencia o extinción de un derecho, concretamente como sucede en relación con las oposición a la diligencia de entrega del bien rematado. En consecuencia con lo que queda expuesto no comparto la conclusión de la Sala en el sentido de que ese trámite es mixto, en tanto administrativo en la etapa que adelanta la administración y jurisdiccional en la que se adelanta ante la jurisdicción. No hay sustento normativo para tal afirmación, al contrario, el legislador se encargó de otorgar la naturaleza de jurisdiccional a todo ese procedimiento, cuando expresamente denominó como jurisdiccional el trámite adelantado por la administración y como sentencia la definición que se adopte en el mismo. Nota de Relatoría: Sentencia C-1038 de 28 de noviembre de 2002, en la cual se definió como jurisdiccional la actuación que se surte en la etapa prearbitral.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: ALIER HERNANDEZ ENRIQUEZ

Bogotá, D.C., treinta (30) de agosto de dos mil cinco (2006)

Radicación número: 17001-23-31-000-1993-09034-01(14807)

Actor: DAVID ANDRES ECHEVERRI AUBAD

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES

ACLARACIÓN DE VOTO

Con toda consideración y respeto por la Sala, procedo a explicar las razones que me llevaron a disentir parcialmente de la decisión mayoritaria adoptada en sentencia de de 30 de agosto de 2006, a través de la cual se confirmó aquella proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas el primero de diciembre de 1997, la que a su vez declaró probada la excepción de inepta demanda y se inhibió para hacer pronunciamiento de mérito.

1. La demanda que dio lugar a la sentencia de la que discrepo, según apartes de esta última, fue presentada el 9 de febrero de 1993 por el señor David Andrés Echeverri Aubad, quien en ejercicio de la acción de reparación directa solicitó la declaración de responsabilidad patrimonial de la Dirección de Impuestos Nacionales Seccional Manizales, hoy Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, por un típico error judicial con ocasión del “abuso del derecho que condujo al injusto desalojo de éste, de un local comercial que ocupaba mediante contrato de arrendamiento, en trámite de entrega realizado dentro del proceso de Jurisdicción Coactiva que dicha entidad llevó contra el señor Joaquín Emilio Hoyos Gómez, a quien le fue rematado el inmueble en donde funcionaba el establecimiento de comercio denominado Maderas del Sur y que por razón del arrendamiento explotaba mi poderdante”. Diligencia realizada el 12 de febrero de 1991.

Según síntesis de la sentencia, la demanda tuvo su origen en el desalojo del inmueble que el actor tenía arrendado, hecho que tuvo lugar el 12 de febrero de 1991, en virtud de diligencia de entrega realizada por el juez civil municipal de Riosucio, Caldas, en cumplimiento de la comisión ordenada por la Dirección de Impuestos Nacionales Seccional Manizales, mediante exhorto N° 3-2-001, librado dentro del proceso de jurisdicción coactiva que esa entidad promovió contra Joaquín Emilio Hoyos Gómez. La diligencia citada era la culminación del remate del bien que fue adjudicado a Rafael Ángel Hoyos Gómez y se inició el 25 de enero anterior, fue suspendida, y reiniciada el 11 de febrero terminó al día siguiente.

Agrega la sentencia que se endilga responsabilidad a la demandada por cuanto se practicó la diligencia de desalojo, a pesar de que el ahora demandante se opuso a la entrega argumentando que, en virtud del ordinal tercero del artículo 338 del Código de Procedimiento Civil, el contrato de arrendamiento no podía ser suspendido ni perturbado con la entrega del inmueble al rematante, porque se trataba de un tenedor que derivaba su derecho de un tercero ajeno a los efectos del remate o de la sentencia.

Señala la sentencia que la demanda narró que a pesar de la oposición, el juez comisionado para la diligencia de entrega ordenó el desalojo del local, decisión cuya impugnación fue decidida por la dirección de impuestos de Manizales, mediante providencia de 15 de julio de 1991, en la que, de manera insólita, se confirmó la decisión del juzgado, como si éste hubiera tramitado la primera instancia.

En esa sentencia, después de concluir que la demanda imputa ilegalidad en el trámite, tanto de la actuación de la Administración de Impuestos Nacionales de Manizales, como de la actuación del  Juez Civil Municipal de Riosucio, a quien se le acusó de haber excedido las facultades conferidas en la comisión, y de hacer un juicioso recuento de los pronunciamientos jurisprudenciales sobre la naturaleza jurídica del cobro coactivo, definió como administrativa la naturaleza de la actuación adelantada por la Administración de Impuestos Nacionales de Manizales y con ocasión de la cual el actor alega haber sufrido el daño por el que reclama indemnización.

Frente a la inferencia que antecede se dedujo que la decisión a través de la cual se definió la oposición a la entrega formulada por el actor, tiene la naturaleza de acto administrativo, conclusión que a su vez permitió inferir la inadecuada escogencia de la acción y por esa vía la ineptitud de la demanda, dado que la acción debió ser la de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto a través del cual se plasmó tal decisión, y no la de reparación directa por el daño causado con ocasión de actuación judicial, como lo planteó el actor.

Para adoptar esa decisión la sentencia hace un completo recuento de lo dicho por la jurisprudencia en relación con la naturaleza jurídica del cobro coactivo adelantado por la administración en relación con deudas en su favor, para terminar concluyendo, en este caso particular, el carácter administrativo del trámite y la naturaleza de acto administrativo de aquella decisión señalada como generadora del daño por el cual se demanda indemnización.

Y aunque comparto esa decisión por cuanto para cuando se produjo la diligencia de desalojo que ha dado lugar a este proceso, ya se encontraba vigente el decreto 624 de 1989, que expresamente calificó como administrativo el trámite de cobro coactivo adelantado por la DIRECCIÓN GENERAL DE IMPUESTOS NACIONALES (art. 823 y ss), no entiendo en cambio, como lo hace la mayoría, que el trámite de cobro por jurisdicción coactiva adelantado por otras entidades en conformidad con los artículos 68 del código contencioso administrativo y 561 y ss del código de procedimiento civil, sea un procedimiento mixto, administrativo en tanto se adelanta ante la administración y judicial en tanto pasa a la jurisdicción contencioso administrativa.

Concluye la sentencia:

“En resumen, el ordenamiento jurídico colombiano prevé esta clase de fórmulas para el cobro de los créditos en favor del Estado:

“1. Ante los jueces administrativos por vía del proceso ejecutivo.

“2. Recurriendo ante los jueces civiles, mediante el mismo proceso ejecutivo; o por la propia administración, en asuntos tributarios por medio del procedimiento administrativo de jurisdicción coactiva; en este último caso, los actos serán impugnables ante la jurisdicción contencioso administrativa.

“3. Mediante el procedimiento administrativo de jurisdicción coactiva, sujeto, parcialmente, al control del juez contencioso administrativo; en este último caso, el procedimiento por jurisdicción coactiva es mixto: administrativo mientras esté a cargo de funcionarios administrativos y jurisdiccional en los eventos en que la ley obliga a remitir las decisiones o la resolución de los recursos a funcionarios de la esta índole.”

Las razones que me llevan a disentir de la tercera conclusión que aparece en la transcripción que antecede son las siguientes:

1. Sea lo primero señalar que los hechos que dan lugar a este proceso ocurrieron en febrero de 1991, época para la cual no se encontraba vigente la ley 6ª de 1992 y por ende la normativa aplicable a los procesos de cobro compulsivo adelantados directamente por la administración de las deudas en su favor, estaba contenida de un lado en el decreto 624 de 1989 (Estatuto Tributario), en lo que se refería puntualmente al trámite de cobro adelantado por la DIRECCIÓN GENERAL DE IMPUESTOS NACIONALES, y de otro lado, en los artículos 68, 79, 128-13, 129-3, 131-5, 133 y 252 del Código Contencioso Administrativo, y 561 a 568 del Código de Procedimiento Civil, normas que regulaban el trámite de cobro compulsivo por jurisdicción coactiva.

La ley 6 de 1992, en la cual se consagró legislativamente la naturaleza administrativa del cobro coactivo adelantado por la DIAN, empezó a regir el 30 de junio de 1992, fecha de su publicación en el diario oficial No. 40.490, conforme lo dispuso en su artículo 30. En esa normativa de manera expresa el legislador reiteró el carácter de administrativo, del procedimiento de cobro adelantado por la DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES, que a través del decreto 624 de 1989 le había otorgado a la DIRECCIÓN GENERAL DE IMPUETOS NACIONALES, cuando al regularlo en el capítulo V, lo hizo bajo el epígrafe “PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO”, naturaleza que reitera a lo largo de la regulación.

En las normas citadas no sólo se califica como administrativo el procedimiento, sino que se estructura como tal al establecer en relación con los actos que se expiden en el mismo las prerrogativas propias de los actos administrativos principalmente la facultad revisora, bien directamente por parte de la administración a través de la revocatoria directa (artículos 835 del decreto 644 de 1989 y 105 de la ley 6 de 1992), o bien por parte de la jurisdicción mediante las acciones de revisión de legalidad de los actos administrativos.

2. Igualmente para la época en que ocurrieron los hechos (febrero de 1991), en normas que aún entiendo vigentes para algunos eventos, el tema del cobro coactivo como una de las manifestaciones de la fuerza ejecutoria del acto administrativo, también estaba regulado como un trámite jurisdiccional por los artículos 68, 79, 128-13, 129-3, 131-5, 133 y 252 del Código Contencioso Administrativo, y 561 a 568 del Código de Procedimiento Civil, normas que en su orden disponen:

La definición de las obligaciones a favor del Estado que prestan mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, que en los términos del artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, son entre otras las liquidaciones de impuestos, en los siguientes términos:

“Definición de las obligaciones a favor del Estado que prestan mérito ejecutivo. Prestarán mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible, los siguientes documentos: … 3) las liquidaciones de impuestos contenidas en providencias ejecutoriadas que practiquen los respectivos funcionarios fiscales, a cargo de los contribuyentes, o las liquidaciones privadas que hayan quedado en firme, en aquellos tributos en los que su presentación sea obligatoria….”

La forma como las entidades y los particulares pueden hacer efectivos los créditos en su favor a través de dos mecanismos, que el artículo 79 del código contencioso administrativo en todo caso califica como jurisdiccional en cuanto dispone:

“Ejecución de créditos a favor de las entidades públicas, o de los particulares. Las entidades públicas podrán hacer efectivos los créditos a su favor en todos los casos a que se refieren las disposiciones anteriores por jurisdicción coactiva y los particulares por medio de la jurisdicción ordinaria.”

La atribución de competencia, según la cuantía, en única instancia al Consejo de Estado y a los Tribunales Administrativos, para conocer de los incidentes de excepciones en los procesos por jurisdicción coactiva en donde las autoridades públicas cobren ejecutivamente obligaciones a su favor  (artículos 128-13 y 131-5 del c.c.a).

La atribución de competencia, en segunda instancia, según la cuantía, al Consejo de Estado y a los Tribunales Administrativos, para conocer de las apelaciones y recursos de queja que se interpongan en los procesos por jurisdicción coactiva de que conozcan los funcionarios de los distintos órdenes y de las consultas de las sentencias dictadas en estos mismos procesos cuando fueren adversas a quien estuvo representado por curador ad lítem (artículos 129-1 y 133).

La determinación de que el trámite a seguir en esos procesos, será aquel dispuesto por el Código de procedimiento civil, para los juicios ejecutivos, según lo prescribe expresamente el artículo 252 de esa codificación, así:

“En la tramitación de las apelaciones e incidentes de excepciones en juicios ejecutivos por jurisdicción coactiva se aplicarán las disposiciones relativas al juicio ejecutivo del código de procedimiento civil.

El proceso a seguir en la ejecución para el cobro de deudas fiscales, contenido en el código de procedimiento civil vigente en la misma época, Decretos números 1400 y 2019 de 1970, que dentro del capítulo VII del título XXVII dedicado a los procesos de ejecución, se ocupó de la ejecución para el cobro de esas deudas, y en cuanto al procedimiento estableció en el artículo 561:

“Procedimiento. Las ejecuciones por jurisdicción coactiva para el cobro de créditos fiscales a favor de las entidades públicas se seguirán antes los funcionarios que determine la ley, por los trámites del proceso ejecutivo de mayor y de mínima cuantía, según fuere el caso, en cuanto no se opongan a lo dispuesto en el presente capítulo…”

Y en relación con la competencia para definir las excepciones, apelaciones y recursos de queja, como adelante lo acogió el decreto 01 de 1984, el artículo 567 del Código de Procedimiento Civil, estableció las siguientes reglas:

“Excepciones, apelaciones y recursos de queja. La competencia para el conocimiento de las excepciones, apelaciones y recursos de queja, se sujetará a las siguientes reglas:

“1. El Consejo de Estado conocerá en única instancia de las que se presenten en procesos seguidos por funcionarios nacionales, cuando la cuantía sea o exceda de veinte mil pesos y en segunda instancia, de las que ocurran en procesos seguidos por funcionarios departamentales o municipales, cuya cuantía sea superior a veinte mil pesos.

“2. Los tribunales administrativos conocen en única instancia de los que se presenten en procesos cuya cuantía sea inferior a veinte mil pesos, seguidos por funcionarios departamentales o municipales, y en primera cuando la cuantía sea superior a dicha suma.”

También se definió por el artículo 568, la posibilidad para los funcionarios encargados de esas ejecuciones, de comisionar, en los siguientes términos:

“Comisiones. Cuando haya lugar a comisiones, los funcionarios investidos de jurisdicción coactiva deberán conferirlas de preferencia a otro empleado de la misma clase, de igual o inferior categoría, sin perjuicio de que puedan comisionar a los jueces municipales.

Es común a lo largo de las normas relacionadas la calificación de jurisdiccional que el legislador dio a la actividad desplegada por la administración para el cobro coactivo de obligaciones a su favor. Contrario a lo afirmado en la sentencia de la disiento

 la ley si decía que la función de cobro coactivo atribuida a algunas autoridades administrativas, era jurisdiccional, así aparece reiteradamente en todos los textos normativos mencionados, además de que al hablar del control en contra de las providencias proferidas en ellos, las llama sentencias, calificativo propio de las decisiones adoptadas por los jueces.

3. El tratamiento dado por las normas que se acaban de transcribir a procedimientos de cobro coactivo, diferentes a aquellos adelantados por la DIRECCIÓN GENERAL DE IMPUESTOS hoy DIAN, permite deducir, sin mayor dificultad, la naturaleza jurisdiccional de ese trámite.

Naturaleza que en primer lugar emerge de la calificación que expresamente le dio el legislador que expresamente identificó esa actividad como jurisdiccional, cuando de manera reiterada en las normas tanto del Código Contencioso Administrativo como del Código de Procedimiento Civil, le dio el nombre de jurisdiccional.

De otro lado, la aplicación de los criterios formales establecidos por la H. Corte Constitucional para identificar la función jurisdiccional, la revelan de tal naturaleza. Así, en primer lugar no existe facultad revisora sobre los actos que se profieren en esa actuación, dado que están revestidos con fuerza de cosa juzgada, es decir, no son susceptibles de revocación directa por parte de la administración, ni de anulación a través de un juicio de revisión de legalidad al cual están sujetos, sin excepción, todos los actos administrativos, tanto por vicios de forma, como de fondo, inclusive los políticos, según voces del artículos 82 del Código Contencioso Administrativ

.

En efecto, el procedimiento establecido legislativamente para el trámite del cobro coactivo en relación con los títulos a que se refiere el artículo 68 del Código Contencioso Administrativ

, norma vigente desde el decreto 01 de 1984, parte del supuesto de la revisión de las decisiones adoptadas dentro de los mismos, a través de los recursos de queja y apelación y del grado jurisdiccional de consulta, los cuales se surten ante la jurisdicción contencioso administrativa, tribunales administrativos y Consejo de Estado, según la cuantía, a través de providencias que en firme gozan del atributo de cosa juzgada, lo cual impide su revisión bien sea directamente por la administración o bien en sede jurisdiccional a través de un juicio de revisión de legalidad.

Mientras que cuando se trata de procedimientos administrativos, los cuales se definen a través de actos administrativos, como una prerrogativa de los mismos existe la facultad revisora que la administración ejerce sobre ellos a través de la revocatoria directa, la cual puede hacerse en cualquier época, con la sola restricción de que la causal en la cual se funda la revocación, no se haya sometido a revisión judicial, además de existir la posibilidad de revisión judicial a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Esa posibilidad revisora no se concreta en los recursos de queja, apelación y  en el grado jurisdiccional de consulta, dado que estos recursos son los idóneos para revisar las decisiones judiciales y no para revisar la legalidad de los actos administrativos, para lo cual el legislador, en el diseño que ha hecho de las acciones, ha erigido como idóneas las de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, a las cuales se puede sumar la relativa a controversias contractuales.

En segundo lugar, la función de cobro coactivo si bien es ejercida por funcionarios administrativos, no lo es menos que tales funcionarios han sido revestidos, para esos efectos, de función jurisdiccional, como lo revela el contenido de las normas a que se ha hecho referencia, en las que expresamente el legislador se encarga de señalar el ejercicio de esa función como jurisdiccional, atribución expresamente autorizada por el artículo 116 Superior, cuando establece:

“Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos.”

En tercer lugar el trámite que el legislador estableció para el cobro coactivo de los títulos a que se refiere en el artículo 68 del código contencioso administrativo, fue el de un proceso judicial, establecido en capítulo especial en el código de procedimiento civil, artículos 561 a 568.

Es decir, siendo que las decisiones que se producen en los juicios de cobro por jurisdicción coactiva: (i) escapan a la facultad revisora por gozar de la fuerza de cosa juzgada, (ii) son proferidos por funcionaros investidos de la función de administrar justicia y (iii) el proceso se desarrollaba a través de un procedimiento judicial establecido en normativa de esta naturaleza, luego la naturaleza de esa función es jurisdiccional, porque tal como lo sostiene la H. Corte Constitucional, “se presumen judiciales aquellas i) funciones que se materializan en actos con fuerza de cosa juzgada, o ii) son desplegadas por jueces, o al menos por funcionarios que gozan de los atributos propios de los jueces, o iii) se desarrollan en el marco de procesos judiciales, o se encuentran indisolublemente ligadas a un proceso judicial.

Por otra parte desde un criterio material no es dable predicar que dentro del proceso de cobro coactivo el funcionario se limita simplemente al cobro compulsivo de la obligación, dado que son muchas las situaciones en las cuales le corresponde establecer la violación, existencia o extinción de un derecho, concretamente como sucede en relación con las oposición a la diligencia de entrega del bien rematado.

4. En consecuencia con lo que queda expuesto no comparto la conclusión de la Sala en el sentido de que ese trámite es mixto, en tanto administrativo en la etapa que adelanta la administración y jurisdiccional en la que se adelanta ante la jurisdicción. No hay sustento normativo para tal afirmación, al contrario, el legislador se encargó de otorgar la naturaleza de jurisdiccional a todo ese procedimiento, cuando expresamente denominó como jurisdiccional el trámite adelantado por la administración y como sentencia la definición que se adopte en el mismo.

5. El contenido de la ley 6ª de 1992

La conclusión que antecede la entiendo reforzada por el tratamiento que al tema le dio la ley 6 de 1992, en tanto de manera precisa reiteró la definición de administrativa a la función de cobro coactivo adelantada por la DIAN, pero dejó a salvo la naturaleza de función jurisdiccional del cobro coactivo adelantado por otras entidades.

En efecto, la Ley 6 de 1992, dedicó el capítulo V a regular el tema del cobro coactivo adelantado por la DIAN, y empezó por titular el capítulo “Procedimiento administrativo de cobro”, despejando así cualquier duda sobre la naturaleza de tal procedimiento, en cumplimiento de lo que constituyó uno de los propósitos especiales de la norma, dado que si por definición constitucional el cumplimiento de la función administrativa correponde a las autoridades administrativas, y solo por excepción el legislador les puede atribuir funciones jurisdiccionales, no hay lugar a que el legislador haga énfasis en que determinada función que cumple una autoridad administrativa, es administrativa, el énfasis debe hacerse para cuando se hace uso de la excepción y no de la regla general, esto es, para cuando a través de la ley se está atribuyendo función jurisdiccional a una autoridad administrativa, caso en el cual el legislador debe ser explícito en la atribución de tal competencia.

No obstante el legislador en la ley 6 de 1992 se dedicó a señalar de manera explícita que el trámite de cobro coactivo adelantado por la DIAN, era administrativo, conforme se observa en el capítulo V y en los diferentes artículos que lo integran cuando, en: el 78 al modificar el artículo 833-1 del Estatuto Tributario se refirió a los recursos en el procedimiento administrativo de cobro, en el 79 al adicionar el Estatuto Tributario con un artículo se refirió a las irregularidades en el procedimiento administrativo de cobro; y en el 105 estableció la posibilidad de revocar directamente los actos que se producen en ese procedimiento, prerrogativa que es exclusiva de los actos administrativos.

Mientras que en los artículos 112 y 136 mantuvo la vigencia del cobro coactivo mediante un procedimiento de naturaleza jurisdiccional, cuando frente a determinadas entidades reiteró el adelantamiento de tal procedimiento por el trámite de cobro jurisdiccional coactivo en los términos de los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo, en cuanto dispuso:

“ARTICULO 112. Facultad de cobro coactivo para las entidades nacionales. De conformidad con los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo, las entidades públicas del orden nacional tales como Ministerios, Departamentos Administrativos, Organismos Adscritos y Vinculados, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y la Registraduría Nacional del Estado Civil, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a favor de las mencionadas entidades y de la Nación. Para este efecto la respectiva autoridad competente, otorgará poderes a funcionarios abogados de cada entidad o podrá contratar apoderados especiales que sean abogados titulados.

Y en el artículo 136, estableció:

ARTICULO 136. Facultad de cobro coactivo para la Dirección Nacional de Administración Judicial. De conformidad con los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo, la Dirección Nacional de Administración Judicial tiene jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a su favor y de la Nación, para lo cual otorgará poder a funcionarios abogados de dicha entidad o podrá contratar apoderados especiales que sean abogados titulados.

Resulta evidente la distinción que hizo la ley entre el procedimiento de cobro coactivo adelantado por la DIAN,  y aquel adelantado por otras entidades públicas del orden nacional. Al primero expresamente lo calificó como administrativo y le estableció un trámite propio sin remisión a las normas de procedimientos judiciales además de hacer énfasis en la naturaleza de actos administrativos de las decisiones que se adoptan en ellos cuando los hizo pasibles de revocatoria directa, mientras que en relación con aquellos a que se refirió en los artículos 112 y 136, mantuvo la naturaleza de jurisdiccional al remitirlos expresamente a lo regulado por los artículos 68 y 79 del C. C.A.

Y los pronunciamientos de la Corte Constitucional - sentencia C-649 de 2002-, en tanto admitió la naturaleza administrativa del trámite de cobro coactivo, se refieren sólo a aquel consagrado en el artículo 843 del Estatuto Tributario, con la modificación que le fue introducida por la ley 6 de 1992, es decir en tanto el mismo legislador lo ha calificado como un procedimiento administrativo y al acto que declara la existencia de la obligación, cuyo control judicial reconoció como acto administrativo que es. En cambio no ha habido igual pronunciamiento en relación con el contenido del procedimiento de cobro coactivo a que se refieren los artículos 112 y 136 de la ley 6 de 1992 y que entiendo, conforme a los argumentos ya expuestos, eminentemente jurisdiccional.

5. El contenido de la ley 42 de 1993

En la misma vía de la ley 6 de 1992, la ley 42 de 1993 estableció para las Contralorías la facultad de cobrar directamente, a través de un proceso de cobro coactivo despojado de carácter jurisdiccional, las obligaciones deducidas en los juicios de responsabilidad fiscal. Aunque la regulación no goza de la claridad y contundencia que tiene la ley 6ª de 1992, de su contenido puede inferirse que el trámite de cobro coactivo no tiene naturaleza jurisdiccional.

En efecto, aunque el tema fue regulado en el capítulo IV bajo el epígrafe de “Jurisdicción coactiva”, y de que para el procedimiento a seguir se hizo un reenvío a aquel establecido por el Código de Procedimiento Civil para el proceso de jurisdicción coactiva, la naturaleza jurisdiccional se desvirtúa cuando se consagra la función revisora, por parte del contencioso administrativo, de las decisiones que se adoptan en ese procedimiento, sin que se establezca a esa jurisdicción, como sucede en el trámite de cobro coactivo jurisdiccional, como superior para decidir quejas y apelaciones o como juez para tramitar y decidir las excepciones, sino como juez del control de legalidad del acto a través del cual la misma contraloría define las excepciones que se propongan en esos procesos.

En efecto, el artículo 90 de la ley 42 de 1993 establece, que para el cobro de los créditos fiscales que nacen de los alcances líquidos contenidos en los títulos ejecutivos creados por la misma entidad, se seguirá el proceso de jurisdicción coactiva señalado en el Código de Procedimiento Civil, salvo los aspectos especiales que allí mismo se señalan y que cambian el trámite establecido en aquel código en cuanto a que presentada una excepción el funcionario ejecutor no debe enviar el proceso a la jurisdicción contencioso administrativa, sino que de acuerdo con el artículo 93, el funcionario competente dispondrá de un término de treinta (30) días para decidir sobre las excepciones propuestas, decisión que conforme al artículo 94 ídem, será demandable ante la jurisdicción contencioso administrativa

6. La ley 1066 de 2006

La última norma que se ocupó del tema fue la ley 1066 de 2006, que frente al procedimiento de cobro compulsivo de cobro, por parte de la administración, en términos mucho más genéricos que los utilizados por el artículo 68 del código Contencioso Administrativo, la ley 6 de 1992 y la ley 42 de 1993, dispuso:

Artículo 5°. Facultad de cobro coactivo y procedimiento para las entidades públicas. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario.

Parágrafo 1°. Se excluyen del campo de aplicación de la presente ley las deudas generadas en contratos de mutuo o aquellas derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las que las entidades indicadas en este artículo desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a los particulares, en desarrollo del régimen privado que se aplica al giro principal de sus negocios, cuando dicho régimen esté consagrado en la ley o en los estatutos sociales de la sociedad.

Parágrafo 2°. Los representantes legales de las entidades a que hace referencia el presente artículo, para efectos de dar por terminados los procesos de cobro coactivo y proceder a su archivo, quedan facultados para dar aplicación a los incisos 1° y 2° del artículo 820 del Estatuto Tributario.

Parágrafo 3°. Las Administradoras de Régimen de Prima Media con Prestación Definida seguirán ejerciendo la facultad de cobro coactivo que les fue otorgada por la Ley 100 de 1993 y normas reglamentarias.

Son varios los temas tratados por la norma que se acaba de transcribir. En primer lugar el legislador dota de la facultad de cobro coactivo, a todas las entidades estatales encargadas de las actividades y funciones administrativas o de la prestación de servicios del Estado colombiano, siempre que en virtud de  sus funciones tengan que recaudar rentas o caudales públicos.

En segundo lugar unifica en el proceso coactivo administrativo, el cobro de las obligaciones en su favor, cuando remite al trámite establecido en el estatuto tributario, el procedimiento a seguir, trámite que como ya se anotó, es administrativo por expresa disposición de esa norma.

En tercer lugar excluye de esa atribución, al señalar expresamente que no quedan comprendidas por esa ley, las deudas generadas en contratos de mutuo o aquellas derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las que las entidades indicadas en este artículo desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a los particulares, en desarrollo del régimen privado que se aplica al giro principal de sus negocios, cuando dicho régimen esté consagrado en la ley o en los estatutos sociales de la sociedad.

Igualmente puede deducirse de la norma que subsiste el trámite de jurisdicción coactiva en los términos de los artículos 68 y 79 del código contencioso administrativo y por los trámites de los artículo 561 y siguientes del código de procedimiento civil, para aquellas obligaciones que constituyan uno de los títulos a que se refiere el artículo 68 siempre que dentro de la actividad de la entidad en cuyo favor exista, no esté la de recaudo de rentas y caudales públicos. Así por ejemplo, cuando entre otros se trate del cobro de sentencias en su favor, en otras palabras la sola existencia de títulos ejecutivos a favor de una entidad pública, no la convierte en recaudadoras de rentas y caudales públicas y por tanto en destinatario de la norma.

En síntesis puede concluirse en relación con la ley 1106:

la ampliación de poder de cobro coactivo a todas las entidades estatales, que encargadas de recaudar rentas o caudales públicos, tengan obligaciones en su favor.

la ampliación de los títulos de recaudo para cobro coactivo, en tanto ya no se circunscribe a aquellos que señala el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, sino que puede ser cualquiera, en tanto cumpla con las condiciones de contener una obligación clara, expresa y exigible.

la ampliación de las entidades que quedan sometidas al procedimiento de cobro coactivo, que reguló la ley 6 de 1992 y al cual remite ahora esta normativa.

la naturaleza administrativa de ese procedimiento por calificación expresa que del mismo hizo la ley 6ª de 1992 en el capítulo V y a la cual se hace remisión expresa.

la revisión por el contencioso administrativo, a través de juicios de legalidad, de las decisiones adoptadas en esos juicios de cobro coactivo administrativo.

la subsistencia para algunos eventos, del cobro por jurisdicción coactiva y por tanto de la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de la apelación consulta y queja en relación con las decisiones adoptadas dentro de esos trámites.

la subsistencia de la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa y de la ordinaria, para adelantar algunos procesos ejecutivos en los cuales sea parte una entidad estatal, concretamente las ejecuciones derivadas de los contratos celebrados por el Estado y de las sentencias en las cuales resulte condenada o favorecida la entidad estatal.

CONCLUSIÓN

Entiendo como la mayoría, que puntualmente en este caso, dada la naturaleza administrativa del proceso de cobro coactivo que adelantó la DIRECCIÓN DE IMPUESTOS NACIONALES, naturaleza que deviene de su consagración con tal connotación por parte del legislador (Decreto Ley 624 de 1989), no sólo por haberlo denominado así expresamente sino por haberlo revestido de todas las atribuciones propias del ejercicio de función administrativa, la acción intentada por el actor no era la idónea, dado que la decisión causante del daño está plasmada en un acto administrativo y por ende para enjuiciar su legalidad debió acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Pero, si la decisión que se acusa como generadora del daño se hubiera producido por la administración en un proceso de cobro coactivo gobernado por los artículos 68, 79, 128-13, 129-3, 131-5, 133 y 252 del Código Contencioso Administrativo, y 561 a 568 del Código de Procedimiento Civil, sin duda el daño si hubiera tenido como génesis un error jurisdiccional y por ende la acción de reparación directa hubiera sido la idónea.

En este sentido dejo presentada mi aclaración de voto.

Fecha ut supra.

RUTH STELLA CORREA PALACIO