ACCION POPULAR - Supuestos sustanciales de procedencia

Los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes: a) Que ocurra una acción u omisión de la parte demandada, b) Que exista un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) Que se demuestre la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses, dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 88 / LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 2

REQUERIMIENTOS PARA EL TRANSITO A COSA JUZGADA - Tratándose de acciones populares la identidad de las partes no es exigible / COSA JUZGADA - Inexistencia

Las sentencias que resuelven acciones populares hacen tránsito a cosa juzgada absoluta o relativa según el contenido de la decisión, es decir, según sea estimatoria o no de las pretensiones o que sea producto de la aprobación de un pacto de cumplimiento. La sentencia que declara la prosperidad de las pretensiones tiene un efecto de cosa juzgada absoluta erga omnes, y por ende excluirá el inicio de otras acciones populares sobre la misma situación siempre que cumpla con los requerimientos que para este efecto exige el ordenamiento jurídico: identidad de partes, de causa y de objeto. Sin embargo, tratándose de acciones constitucionales como la que nos ocupa, ha sido reiterada la jurisprudencia en el sentido de establecer que el primer presupuesto, esto es, la identidad de las partes, no es exigible habida cuenta de la naturaleza pública de las acciones populares y de su objeto, que es la protección de intereses cuya titularidad ostenta toda la comunidad. Toda vez que el actor popular no actúa en defensa de sus intereses individuales sino de los de la colectividad oficia como una suerte de agente de ésta. En consecuencia el requisito de la identidad subjetiva se deja de lado para centrarse en el aspecto objetivo de la controversia. En el caso concreto advierte la Sala que la presente acción popular está dirigida contra la sede actual de la Registraduría Nacional del Municipio de Chinchiná ubicada en la dirección Carrera 8 No. 13 A 13, mientras que la acción de radicado No. 2009-0112 fue interpuesta con respecto a la sede de la Registraduría que quedaba en la Calle 11 No.7-55 del municipio. Ahora, si bien en el proceso No.2009-0112 se indica que al momento de proferirse el fallo la Registraduría ya no funcionaba en ese lugar, y fue por ello que se declaró el hecho superado, no se hizo referencia en las providencias de primera ni segunda instancia a las condiciones en que se encontraba el nuevo inmueble al cual se trasladó la entidad, motivo por el cual se advierte que en la acción popular anteriormente fallada no se analizó el estado de la sede actual de la Registraduría de Chinchiná sino de otro inmueble, y en esa medida no existe identidad de objeto ni de hechos y no puede hablarse de cosa juzgada. Por ende corresponde examinar el fondo de la reclamación presentada por el actor popular.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 27 / LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 35

ACCION POPULAR - Carga de la prueba / CARGA DE LA PRUEBA - Por regla general le corresponde al actor probar los hechos y las violaciones aducidas en la demanda / DERECHOS COLECTIVOS A LA SEGURIDAD Y A LA REALIZACION DE CONSTRUCCIONES, EDIFICACIONES Y DESARROLLOS URBANOS RESPETANDO LAS DISPOSICIONES JURIDICAS, DE MANERA ORDENADA Y DANDO PREVALENCIA A LA CALIDAD DE VIDA DE LOS HABITANTES - Ausencia de vulneración

El actor alega que la sede actual de la Registraduría del Municipio de Chinchiná no cumple con las normas técnicas relativas al acceso de personas en situación de discapacidad a los servicios sanitarios de esa entidad que presta un servicio público, así como tampoco cuenta con una ventanilla de atención preferente. El actor incumplió con la referida carga pues no probó los hechos ni las supuestas violaciones aducidas en la demanda, ni tampoco cooperó en la práctica de la inspección judicial por él pedida, situación que impide acceder a sus pretensiones… no probó en manera alguna que el inmueble en el que funciona la Registraduría del Municipio de Chinchiná no cumple con los requerimientos técnicos para garantizar el acceso de las personas en situación de discapacidad a los servicios sanitarios, y por el contrario el Municipio en su contestación aportó copia de unas fotografías en las que se puede observar que en efecto el baño en cuestión posee suficiente espacio y cuenta con unas barras metálicas a cada lado para facilitar su uso por parte de esa población. Así las cosas, no se desprende del material probatorio obrante en el expediente que las entidades accionadas vulneren los derechos colectivos a la seguridad y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes, y en esa medida la Sala revocará la Sentencia que declaró la cosa juzgada para en su lugar negar las pretensiones de la presente acción.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 30

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA

Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de dos mil catorce (2014)

Radicación número: 17001-23-31-000-2012-00327-02(AP)

Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA

Demandado: MUNICIPIO DE CHINCHINA - CALDAS; REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia proferida el 14 de noviembre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Caldas, en la que se declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada.

1. LA DEMANDA

Javier Elías Arias Idárraga promovió acción popular contra el Municipio de Chinchiná y la Registraduría Nacional del Estado Civil, por la presunta vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes, contenidos en los literales g) y m) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998.    

Los hechos y omisiones en los cuales se funda la acción.

El actor manifestó en su escrito de demanda:

Que los servicios sanitarios del inmueble en el que funciona la Registraduría Nacional del Servicio Civil en el Municipio de Chinchiná no cuentan con los requisitos mínimos para el acceso de personas con discapacidades físicas, vulnerando la Ley 361 de 1997.

Que lo anterior obliga a las personas en situación de discapacidad a movilizarse a otros lugares, exponiéndose a graves peligros ante su especial situación.

Que además hay violación de las leyes 1091 de 2006 y 1171 de 2007 ante la omisión de la implementación de ventanillas preferentes en la entidad.

Que las barreras arquitectónicas en comento discriminan a la población discapacitada, lo que va en contravía de su carácter de sujetos de especial protección.

1.2. Las pretensiones.

El actor señaló como peticiones las siguientes:

“1. Declárese que el accionado, es decir, el Municipio accionado, representado por el señor Alcalde o quien haga sus veces al momento de ser notificado y el Registrador Nacional del Estado Civil, han vulnerado y están vulnerando los derechos colectivos a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes y el derecho colectivo a la seguridad de todas las personas por grave omisión al no construir las unidades sanitarias de acuerdo a las respectivas normas legales para discapacitados existentes para la materia y de igual manera que se permita el ingreso libre a las ya existentes, colocando un letrero, donde se indique que son servicios Públicos y así las personas se enteren que el edificio posee Servicios Públicos, para satisfacer sus necesidades fisiológicas.

2. Ordénese a los demandados hacer cesar la vulneración a los derechos colectivos a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes y el derecho colectivo a la seguridad de todas las personas, realizando las modificaciones pertinentes a las unidades sanitarias existentes y al mismo tiempo permitiéndole el ingreso al público en general a estos. De no ser propietarios del inmueble donde prestan sus servicios, se ordene mediante sentencia, se trasladen a otro sitio en donde no violen Derechos e intereses colectivos ni literales de la ley 361 de 1997. De ser necesario se utilice por parte de su Honorable Señoría, el fuero de atracción, para vincular a quien su señoría estime pertinente, de la misma manera solicito una sentencia de manera ultra y extra petita, para garantir (SIC) que no se continuarán violando derechos e intereses colectivos, por parte de los accionados. Se ordene adecuar ventanilla preferente, con medidas reglamentarias para ello.

3. Condénese el pago a mi favor previsto en el artículo 2359 y 2360 Código Civil y costas a mi bien.

4. SANCIONAR al Alcalde del municipio accionado, según la ley 1287 de 2009, por no exigir el cumplimiento de la ley 361 de 1997 en (SIC) ENTRE OTRAS LEYES.

5. Se ordene en el auto admisorio de la demanda como medida previa, para que se disponga y permita el ingreso a un baño público en el inmueble, así este no cumpla normatividad para ciudadanos que se movilicen en silla de ruedas, a la Ciudadanía que asiste al banco o entidad financiera, mientras falla la acción Constitucional MP María Elena Giraldo, C de Estado AP número 70001 23 31 000 2004 0118 01.

6. Se ordene en el auto admisorio, al representante administrativo del ente territorial accionado para que se pronuncie sobre los hechos de esta acción e igualmente se aplique el inciso 2 art 169 CCA.

7. Se ordene en el auto admisorio a los accionados referirse a los hechos de esta acción, manifestándoles que de entorpecer, dilatar, truncar esta acción con situaciones contrarias o falsas, se les aplicará el art 74 CPC.

8. De prosperar la acción, solicito se ordene una garantía o póliza a la parte vencida, por el valor que cueste la obra a realizar y que garantice el cumplimiento de la orden dada bajo sentencia.”

2.  ACTUACIÓN PROCESAL

El Tribunal Administrativo de Caldas admitió la acción mediante auto del 7 de marzo de 2013, en el cual se dispuso notificar a los demandados, al agente del Ministerio Público y al Defensor del Pueblo

3.  LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

3.1. El Municipio de Chinchiná contestó la acción popular solicitando desestimar las súplicas a favor de esa entidad, con base en los siguientes argumento:

Que en el inmueble en cuestión funcionan otras entidades además de la Registraduría, así como una vivienda ubicada en el segundo piso.

Que la entrada y el pasillo de la unidad sanitaria ubicada al interior de la Registraduría son lo suficientemente anchos para permitir el acceso de una persona en silla de ruedas, y además en su interior cuenta con soportes metálicos a cada lado que facilitan el uso de quienes lo requieran.

Que además existe una ventanilla preferencial para atención de mayores de 62 años, mujeres embarazadas y discapacitados.

Que la carga de la prueba le compete al demandante quien no demostró la amenaza o vulneración alegada.

3.2. La Registraduría Municipal de Chinchiná solicitó negar las pretensiones de la demanda en atención a lo siguient:

1. Que la sede de la Registraduría en el Municipio de Chinchiná ya había sido objeto de acción popular No.17001-33-31-002-2009-00112-01 ante el mismo Tribunal, en virtud de la cual se trasladó a otro inmueble que se encuentra adecuado para cumplir con las exigencias legales.
2. Que esa entidad garantiza el acceso del público en general y el servicio de baño es público.
3. Que el actor no probó de manera alguna la supuesta omisión en que incurrió esa entidad.
4. Que se debe sancionar al actor con multa de veinte SMLMV por haber actuado con temeridad y mala fe.

4. AUDIENCIA ESPECIAL DE PACTO DE CUMPLIMIENTO

El 17 de junio de 2013 se llevó a cabo la Audiencia Especial de Pacto de Cumplimient, que se declaró fallida por la no asistencia del actor popular.

5. LA SENTENCIA APELADA

En sentencia del 14 de noviembre de 2013 el Tribunal Administrativo de Caldas declaró de oficio la excepción de cosa juzgada con respecto de la acción popular 2009-00112-01, en la cual se dictó sentencia declarando el hecho superado por cuanto la Registraduría ya no funcionaba en el inmueble objeto de esa demanda.

Consideró el Tribunal que si bien los actores populares eran distintos, “las acciones populares buscan la protección de los derechos colectivos que a su vez son difusos”, y como ambas acciones tenían identidad de hechos, objeto y causa entonces era procedente declarar la cosa juzgada.

6. EL RECURSO DE APELACIÓN

El demandante apeló la decisión del a quo alegando que no puede hablarse de cosa juzgada pues lo pedido en ambas acciones es diferente, y reiteró que el inmueble objeto de la presente acción no cumple con las normas relativas al acceso de personas discapacitadas a los servicios sanitarios.

7. LAS CONSIDERACIONES

7.1.  Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 57 de la Ley 1395 de 2010 y 132 del Código Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación en contra de las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos en las acciones populares. 

7.2. Problema Jurídico.

La Sala observa que el problema jurídico a dilucidar consiste en determinar si la decisión del a quo de declarar la cosa juzgada fue adecuada o si por el contrario es necesario revocarla para proceder a efectuar el estudio de fondo del caso.

7.3. Análisis del Caso.

Para resolver el problema jurídico anteriormente planteado la Sala expondrá en primer lugar las generalidades de la acción popular para luego analizar el tema de la cosa juzgada y finalmente, si es procedente, efectuar el estudio de fondo de las pretensiones de la demanda.

7.3.1. Generalidades de la Acción Popular.

El artículo 2º inciso segundo de la Ley 472 de 1998 en desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y en concordancia con ello el artículo 9º ibídem dispone que la Acción Popular procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.

De acuerdo con lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes: a) Que ocurra una acción u omisión de la parte demandada, b) Que exista un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) Que se demuestre la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses, dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo.

7.3.2. Sobre la cosa juzgada.

El actor en su apelación alega que el Tribunal no debió declarar la excepción de cosa juzgada con respecto al proceso 2009-00112, pues a su juicio lo allí pedido difiere completamente del objeto de la presente acción popular.

Partiendo del contenido de los artículos 27 y 35 de la Ley 472 de 199 y de lo expuesto por la Corte Constitucional en los estudios de exequibilidad de estas normas, se observa que los efectos de las sentencias que resuelven acciones populares hacen tránsito a cosa juzgada absoluta o relativa según el contenido de la decisió, es decir, según sea estimatoria o no de las pretensiones o que sea producto de la aprobación de un pacto de cumplimiento.

La sentencia que declara la prosperidad de las pretensiones tiene un efecto de cosa juzgada absoluta erga omne, y por ende excluirá el inicio de otras acciones populares sobre la misma situación siempre que cumpla con los requerimientos que para este efecto exige el ordenamiento jurídico: identidad de partes, de causa y de objet.

Sin embargo, tratándose de acciones constitucionales como la que nos ocupa, ha sido reiterada la jurisprudencia en el sentido de establecer que el primer presupuesto, esto es, la identidad de las partes, no es exigible habida cuenta de la naturaleza pública de las acciones populares y de su objeto, que es la protección de intereses cuya titularidad ostenta toda la comunida. Toda vez que el actor popular no actúa en defensa de sus intereses individuales sino de los de la colectividad oficia como una suerte de agente de ésta. En consecuencia el requisito de la identidad subjetiva se deja de lado para centrarse en el aspecto objetivo de la controversia.

En el caso concreto advierte la Sala que la presente acción popular está dirigida contra la sede actual de la Registraduría Nacional del Municipio de Chinchiná ubicada en la dirección Carrera 8 No. 13 A 1, mientras que la acción de radicado No. 2009-0112 fue interpuesta con respecto a la sede de la Registraduría que quedaba en la Calle 11 No.7-55 del municipi. Ahora, si bien en el proceso No.2009-0112 se indica que al momento de proferirse el fallo la Registraduría ya no funcionaba en ese lugar, y fue por ello que se declaró el hecho superado, no se hizo referencia en las providencias de primera ni segunda instancia a las condiciones en que se encontraba el nuevo inmueble al cual se trasladó la entidad, motivo por el cual se advierte que en la acción popular anteriormente fallada no se analizó el estado de la sede actual de la Registraduría de Chinchiná sino de otro inmueble, y en esa medida no existe identidad de objeto ni de hechos y no puede hablarse de cosa juzgada. Por ende corresponde examinar el fondo de la reclamación presentada por el actor popular.

7.3.3. Sobre la violación de los derechos colectivos alegada por el actor.

Ahora bien, el actor alega que la sede actual de la Registraduría del Municipio de Chinchiná no cumple con las normas técnicas relativas al acceso de personas en situación de discapacidad a los servicios sanitarios de esa entidad que presta un servicio público, así como tampoco cuenta con una ventanilla de atención preferente.

Al respecto advierte la Sala que el actor no aportó con su escrito de demanda prueba alguna que permita inferir que en efecto las entidades  accionadas han vulnerado los derechos colectivos invocados. La única prueba pedida por el demandante fue la de efectuar “una inspección judicial por parte del juez, al inmueble, donde preste los servicios públicos, para comprobar lo esgrimido en la a. popular, la cual fue decretada por el Tribunal Contencioso de Caldas mediante auto del 31 de julio de 2013, comisionando para ello al Juez Civil del Circuito de Chinchiná

No obstante lo anterior el actor no compareció a la diligencia en la fecha y hora establecidas, motivo por el cual el Juez no procedió a la práctica de la prueba “pues no comparece ninguno de los interesados para trasladar a los funcionarios del juzgado al sitio donde debe practicarse la diligencia.”, tal como consta en el acta fechada el 30 de septiembre de 2013 Posteriormente, por auto del 4 de octubre, el Tribunal Administrativo de Caldas dio por terminado el periodo probatorio y ordenó correr traslado para alegar de conclusión, sin que esa decisión hubiera sido objeto de recursos por parte del demandante.

Con respecto a la carga de la prueba en acciones populares el artículo 30 de la Ley 472 de 1998 indica lo siguiente:

“ARTICULO 30. CARGA DE LA PRUEBA. La carga de la prueba corresponderá al demandante. Sin embargo, si por razones de orden económico o técnico, si dicha carga no pudiere ser cumplida, el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, solicitando dichos experticios probatorios a la entidad pública cuyo objeto esté referido al tema materia de debate y con cargo a ella.”

Se evidencia entonces que el actor incumplió con la referida carga pues no probó los hechos ni las supuestas violaciones aducidas en la demanda, ni tampoco cooperó en la práctica de la inspección judicial por él pedida, situación que impide acceder a sus pretensiones.

Esta consecuencia del obrar omisivo de la parte demandante ya ha sido señalada por la jurisprudencia de esta Sala, como se  expresó en Sentencia del 22 de agosto de 2013, en la cual se afirma lo siguiente:

“Se entiende que le corresponde al actor probar los hechos, acciones u omisiones que a su juicio constituyen la causa de la amenaza o la vulneración de los derechos e intereses colectivos cuya protección se pretende con la acción.

Es evidente que no basta con indicar que determinados hechos violan los derechos e intereses colectivos para que se tenga por cierta su afectación o vulneración; el demandante tiene la carga procesal de demostrar los supuestos fácticos de sus alegaciones.

Sobre la carga de la prueba en acciones populares, la jurisprudenci de esta Sección ha indicado:

“...la Sala considera importante anotar, que la acción popular no está diseñada para acudir a ella ante cualquier violación de la ley, irregularidad o disfunción que se presente ya sea en el ámbito público o privado. Por el contrario, como se indicó al inicio de estas consideraciones, la acción popular tiene un papel preventivo y/o remedial de protección de derechos e intereses colectivos, cuando quiera que éstos se ven amenazados o están siendo vulnerados, pero en uno y otro evento, tanto la amenaza como la vulneración, según el caso, deben ser reales y no hipotéticas, directas, inminentes, concretas y actuales, de manera tal que en realidad se perciba la potencialidad de violación del derecho colectivo o la verificación del mismo, aspectos todos que deben ser debidamente demostrados por el actor popular, quien conforme a lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, tiene la carga de la prueba. “Dado que los actores no demostraron de ninguna manera el supuesto hecho que generaba la violación de los derechos colectivos (...) confirmará la Sala la sentencia proferida por el tribunal de instancia.”

Con fundamento en lo anterior la procedencia de la acción popular se sujeta a que, de los hechos de la demanda se pueda deducir siquiera sumariamente una amenaza a los derechos colectivos, entendidos estos como intereses de representación difusa, en la medida en que su titular es un grupo indeterminado o indeterminable de personas, la obligación de que la acción se dirija contra persona natural o jurídica o autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza o viola el interés colectivo, requisito este último que requiere que la acción u omisión sea probada por el actor, o que del acervo probatorio obrante en el expediente el juez pueda deducir la vulneración del o de los derechos colectivos pues de lo contrario no puede ni podrá dar orden alguna tendiente proteger y normalizar una situación con la expedición de la sentencia producto de la acción popular. (Negrillas por fuera del texto)

En el presente caso el actor no probó en manera alguna que el inmueble en el que funciona la Registraduría del Municipio de Chinchiná no cumple con los requerimientos técnicos para garantizar el acceso de las personas en situación de discapacidad a los servicios sanitarios, y por el contrario el Municipio en su contestación aportó copia de unas fotografías en las que se puede observar que en efecto el baño en cuestión posee suficiente espacio y cuenta con unas barras metálicas a cada lado para facilitar su uso por parte de esa población.

Así las cosas, no se desprende del material probatorio obrante en el expediente que las entidades accionadas vulneren los derechos colectivos a la seguridad y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes, y en esa medida la Sala revocará la Sentencia que declaró la cosa juzgada para en su lugar negar las pretensiones de la presente acción.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A:

PRIMERO: REVOCAR la Sentencia proferida el 14 de noviembre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Caldas mediante la cual se declaró de oficio la excepción de cosa juzgada y, en su lugar NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: REMITIR copia auténtica de ésta decisión a la Defensoría del Pueblo en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998,

TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriado este proveído.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

GUILLERMO VARGAS AYALA

Presidente

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Ausente con excusa