MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN – Auto que resuelve apelación contra auto que rechazó la demanda por no ser subsanada / RECHAZO DE LA DEMANDA – Por no haberse acreditado el pago de la condena

La parte demandante impugna la decisión del 12 de noviembre de 2015, proferida por el  Tribunal Administrativo del Caquetá que rechazó la demanda de la referencia, porque la misma no se corrigió en los términos señalados en auto de inadmisión. (...) Ahora, para resolver sobre la impugnación del auto que rechazó la demanda, es menester tener en cuenta que la actora pretende que se le ordene a los demandados devolver la suma de dinero que tuvo que pagar con ocasión de la condena impuesta dentro del proceso de reparación directa n°. 2007-535. Así, por un lado, anexó copia de la resolución n°. 0796 del 11 de febrero de 2013, por medio de la cual se dio cumplimiento a la providencia y, por otro, solicitó oficiar a la Tesorería del Ministerio de Defensa Nacional a fin de que allegara copia de su certificado de pago.

RECHAZO DE LA DEMANDA – Por no haberse acreditado el pago de la condena / MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN – El pago debe acreditarse en el curso del proceso

Al respecto, cabe precisar, contrario a lo señalado en la providencia de primera instancia, que en el numeral 5 del artículo 161 del C.P.A.C.A., el legislador dispuso "Cuando el Estado pretenda recuperar lo pagado por una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, se requiere que previamente haya realizado dicho pago", aspecto este que se habrá de verificar en el proceso, de donde resulta suficiente que la entidad ponga de presente en la demanda el pago y, demuestre que adelantará la actividad probatoria requerida para demostrarlo. Sobre el particular, debe la Sala agregar que, en todo caso, se deberá proceder con cautela en orden a evitar acciones temerarias sin que por ello sea dable adelantar la actividad probatoria al punto de hacer nugatoria o excesivamente onerosa la presentación de la demanda.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 161 NUMERAL 5

MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN – Protege el patrimonio público por lo que no se establecieron presupuestos especiales para su trámite / RECHAZO DE LA DEMANDA – Acceso a la administración de justicia

El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece requisitos que las demandas deben observar para que se proceda a su admisión, relacionados con el cumplimiento de los presupuestos encaminados a que la litis  pueda resolverse de fondo, en el marco de las garantías procesales de las partes y de los terceros, sin afectar en todo caso el derecho de acceso a la justicia de quienes presentan a los jueces los litigios para obtener una solución. (...) De manera que la providencia impugnada habrá de revocarse, en cuanto el entendimiento del tribunal, acorde con el cual resulta menester allegar el certificado de pago de la condena impuesta a la entidad en el proceso de reparación directa 2007-535, no es de recibo, dado que si bien el pago, habrá de probarse, ello no condiciona la admisión de la demanda. Para el efecto téngase en cuenta que como lo señala la Corte Constitucional con la acción de repetición, se pretende proteger el patrimonio público, de ahí su obligatoriedad y la ausencia de requisitos especiales para su trámite. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de la Corte Constitucional C-022 de 1996.     

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO

Bogotá, D. C., ocho (8) de agosto dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 18001-23-33-000-2015-00147-01 (59354)

Actor: LA NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-EJÉRCITO NACIONAL

Demandado: ALBERTO JIMÉNEZ RODRÍGUEZ Y OTROS

Referencia: Medio de control de repetición

Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, a través de apoderada, contra el auto del 12 de noviembre de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo del Caquetá que rechazó la demanda porque no se corrigió en los términos señalados.

ANTECEDENTES

La demanda

El 4 de febrero de 2015, la Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional, a través de apoderada, formuló demanda de repetición en contra de los señores Jair Farfán Mur y Yeimir Alberto Jiménez Rodríguez, para que se les declarara responsables de la condena por setecientos noventa y dos millones setecientos noventa y dos mil doscientos sesenta y tres pesos ($792'792.263) que tuvo que pagar la entidad, con ocasión de la condena impuesta dentro del proceso de reparación directa n°. 2007-535[1], en razón de los hechos ocurridos el 10 de junio de 2007 en la Hacienda "La Blanca", en el municipio de San Vicente del Caguán.

En el escrito de demanda la actora solicitó como petición previa[2]:

"Oficiar a la Tesorería del Ministerio de Defensa Nacional ubicada en la Avenida el Dorado CAN, Bogotá, D.C. para que allegue con destino y con carácter urgente a este proceso, copia auténtica de la resolución No. 0796 del 11 de febrero de 2013, por medio de la cual se da cumplimiento a la conciliación judicial celebrada y aprobada por parte del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Florencia Caquetá, mediante acta fechada del 23 de febrero de 2012 (...) Así mismo, copia del certificado de pago de la misma en copia auténtica".

1.1 La inadmisión

El Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante auto del 24 de agosto de 2015[3],  inadmitió la demanda contentiva del medio de control, con fundamento en los artículos 142 y 165-5 del C.P.A.C.A. Señaló:

"Así las cosas, de las normas antes transcritas se desprende que para que una entidad del Estado pueda recuperar lo pagado a través del medio de control de repetición, es necesario que previamente haya efectuado el pago de la referida condena, la cual se acredita con el certificado del pagador, tesorero o servidor público, el cual constituye el requisito de procedibilidad del presente medio de control.

En el presente caso se observa que la entidad accionante no allega con la demanda el requisito de procedibilidad exigido en la norma, cual es el certificado del pago de la condena expedido por los referidos funcionarios, y en su lugar, solicita que dicha falencia sea subsanada, efectuando una solicitud de petición previa a la misma entidad por conducto de este despacho.

Al respecto es de indicar que no es posible acceder a lo solicitado por la entidad demandante, como quiera que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 103 del CPACA, le corresponde a quien acude a esta jurisdicción la obligación de cumplir con las cargas procesales y probatorias previstas en la Ley 1437 de 2011, aunado al hecho que de conformidad con el artículo 162-5 de la misma norma, con la demanda a la parte actora le corresponde aportar todas las documentales que se encuentran en su poder, como es el caso del pago de la condena que se solicita.

Conforme a lo anterior, y encontrado que en el presente asunto  no se cumplió con el requisito de procedibilidad exigido por la ley, dado que no se allegó la prueba del pago de la condena, es del caso, en virtud de la deficiencia antes anotada, INADMITIR el presente medio de control de repetición, y en suma, con fundamento en el artículo 170 del C.P.A.C.A., conceder el término de diez (10) días para que lo corrija".

La apoderada de la parte actora presentó, en término, escrito contentivo de la corrección de la demanda, en el que señaló[4]:

"Con relación a la negativa del acceso a la petición previa de resolver la admisión de la demanda, en el que se solicita se oficie por parte de este despacho a fin de que se allegue copia auténtica del certificado de pago de la resolución No. 0796 fechada del 11 de febrero de 2013, me permito aportar copia de los pantallazos por medio de los cuales se ha solicitado dicha certificación, fechado del 16 de septiembre de 2014, además y dado la decisión tomada por el señor magistrado en auto de inadmisión de este medio de control, se realizó nuevamente la solicitud del certificado de pago de la recitada resolución, en consecuencia aporto a este proceso copia del pantallazo del mismo.

Conforme a lo anterior, es del caso indicar que de las pruebas que se aportaron junto con el escrito demandantorio, tales como copia de la resolución No. 0796 fechada del 11 de febrero de 2013, es suficiente para la acreditación del cumplimiento de la sentencia por medio de la cual resultó condenada la entidad, por lo tanto es conveniente precisar que es este el único requisito exigido por el artículo 142 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo".

Providencia impugnada

Pese a lo anterior, el Tribunal, a través de providencia del 12 de noviembre de 2015, con fundamento en lo preceptuado en el artículo 169 del C.P.A.C.A[5]., rechazó la demanda. Al respecto sostuvo:

"Respecto de la reiteración de la solicitud de petición previa efectuada en el memorial de subsanación, es de indicar que la misma fue resuelta negativamente en el auto inadmisorio, pues como se indicó en dicha oportunidad y se reitera en este momento, la obligación de cumplir con las cargas procesales y probatorias previstas en la Ley 1437 de 2011 le corresponde a quien acude a la jurisdicción en virtud de los dispuesto en el artículo 103 del CPACA, aunado al hecho que de conformidad con los artículos 162-5 y 166 de la misma norma, con la demanda a la parte actora le corresponde aportar todas las documentales que se encuentren en su poder, como es en el presente caso el certificado del pago de la condena y el cual constituye requisito de procedibilidad.

Así mismo tampoco es dable aceptar como indicio de pago únicamente la copia de la Resolución No. 0796 de 2013, por medio de la cual la entidad da cumplimiento a una conciliación judicial a favor del señor Lorenzo Velásquez Sierra y otros, como quiera que la ley es muy clara en indicar que el requisito de procedibilidad lo constituye el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad efectivamente realizó el pago, pues ello no es posible comprobarlo con dicho acto administrativo, tal como lo pretende la entidad".

Recurso de apelación  

La parte demandante interpone recurso de apelación, para que se revoque el auto del 12 de noviembre de 2015, proferido por el  Tribunal Administrativo del Caquetá y, en su lugar, se admita la demanda.

Para el efecto, pone de presente que, por medio del escrito de subsanación expuso los motivos por los cuales no le resultó posible acreditar el pago ordenado por la resolución n°. 0796 y agrega que, en todo caso, de la lectura del numeral 5 del artículo 161 del C.P.A.C.A., no se infiere la exigencia del tribunal, para la admisión del medio de control de la repetición y, finalmente señala:

"Conforme a lo anterior, es claro que dentro del presente caso dicha certificación de pago de la resolución No. 0796, no fue posible se allegara junto con el escrito de subsanación de la demanda, si lo fue con posterioridad y fueron expuestos los motivos por los cuales no se aportaría y probada la gestión para la consecución de la misma; pero de cara a la Ley 1437 de 2011 para iniciar la demanda en ejercicio del medio de control de repetición  lo que es exigible no es el documento suscrito por el acreedor, sino que se requiere que previamente se haya realizado el pago, lo que es constatable con los documentos requeridos y que obran dentro del expediente.

En orden a lo expuesto, se estima que no existen razones para rechazar la demanda y denegar el acceso a la administración de justicia, al encontrarse dentro del expediente prueba idónea que acredita el pago de la resolución No. 0796 del 11 de febrero de 2013, pues sería un tanto excesivo desestimar la revisión del medio de control de repetición aduciendo operar la causal segunda del artículo 149 del C.P.A.C.A."[6].

CONSIDERACIONES

1. Competencia

De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del C.P.A.C.A., corresponde a esta Sala conocer el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Caquetá que rechaza la demanda, en un asunto de su competencia en primera instancia[7], de conformidad con los artículos 125 y 243.1 ibídem.

2. El derecho de acceso a la justicia

El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece requisitos que las demandas deben observar para que se proceda a su admisión, relacionados con el cumplimiento de los presupuestos encaminados a que la litis  pueda resolverse de fondo, en el marco de las garantías procesales de las partes y de los terceros, sin afectar en todo caso el derecho de acceso a la justicia de quienes presentan a los jueces los litigios para obtener una solución.

Ahora bien, respecto del derecho fundamental en mención, la Sección Tercera de esta Corporación ha señalado:

"(...), habida consideración que la libertad del juzgador se ve limitada -como señala De Otto[8]- por la necesidad de garantizar tres valores esenciales a todo Estado de Derecho: (i) la seguridad jurídica; (ii) la garantía de la igualdad y (iii) la unidad del Derecho. Postulados que convergen en un principio básico de la democracia constitucional, consignado en los artículos 229 superior y 2 LEAJ, el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia.

Garantía fundamental que también es reconocida ampliamente por múltiples instrumentos internacionales. Así el artículo 8 numeral 1 y en el artículo 25 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, según la interpretación que se ha hecho por la Comisión Interamericana, reconoce el derecho al acceso a la justicia, como implícito en el derecho a ser oído, dentro de las garantías judiciales y como base de protección de los derechos humanos[9] (se subraya).

A su turno, artículo 8 de la Declaración Universal de los Derechos y Deberes del Hombre, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948, señala que "Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales competentes, que la amparen contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución o por la ley" (destaca la Sala).

Por su parte, el numeral 1 del artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de la Organización de las Naciones Unidas, aprobado mediante la Ley 74 de 1968, prevé que "Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil" (resaltado fuera de texto original).

Por último, el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica, aprobada en nuestro país por la Ley 16 de 1972, establece:

"1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.

2. Los Estados Partes se comprometen:

a) A garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso.

b) A desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y

c) A garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso" (se destaca).

Con esta perspectiva, la jurisprudencia constitucional ha señalado que este derecho no se materializa con la simple solicitud o el planteamiento de las pretensiones procesales ante las respectivas instancias judiciales; sino que por el contrario, el acceso a la administración de justicia debe ser efectivo[10]. Y por lo mismo no ha dudado en reconocerle su carácter de derecho fundamental[11], a partir de lo dispuesto por el preámbulo y los artículos 2, 29, 228 y 229 de la Constitución Política".

3. Caso concreto

La parte demandante impugna la decisión del 12 de noviembre de 2015, proferida por el  Tribunal Administrativo del Caquetá que rechazó la demanda de la referencia, porque la misma no se corrigió en los términos señalados en auto de inadmisión.

Ahora, para resolver sobre la impugnación del auto que rechazó la demanda, es menester tener en cuenta que la actora pretende que se le ordene a los demandados devolver la suma de dinero que tuvo que pagar con ocasión de la condena impuesta dentro del proceso de reparación directa n°. 2007-535. Así, por un lado, anexó copia de la resolución n°. 0796 del 11 de febrero de 2013, por medio de la cual se dio cumplimiento a la providencia y, por otro, solicitó oficiar a la Tesorería del Ministerio de Defensa Nacional a fin de que allegara copia de su certificado de pago.

No obstante, a juicio del a quo,  la expedición de la resolución que dispuso el pago deviene en insuficiente e insiste en que no se acreditó el requisito, según consideró, de procedibilidad para efectos de la admisión.

Al respecto, cabe precisar, contrario a lo señalado en la providencia de primera instancia, que en el numeral 5 del artículo 161 del C.P.A.C.A., el legislador dispuso "Cuando el Estado pretenda recuperar lo pagado por una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, se requiere que previamente haya realizado dicho pago", aspecto este que se habrá de verificar en el proceso, de donde resulta suficiente que la entidad ponga de presente en la demanda el pago y, demuestre que adelantará la actividad probatoria requerida para demostrarlo.

Sobre el particular, debe la Sala agregar que, en todo caso, se deberá proceder con cautela en orden a evitar acciones temerarias sin que por ello sea dable adelantar la actividad probatoria al punto de hacer nugatoria o excesivamente onerosa la presentación de la demanda.

De manera que la providencia impugnada habrá de revocarse, en cuanto el entendimiento del tribunal, acorde con el cual resulta menester allegar el certificado de pago de la condena impuesta a la entidad en el proceso de reparación directa 2007-535, no es de recibo, dado que si bien el pago, habrá de probarse, ello no condiciona la admisión de la demanda. Para el efecto téngase en cuenta que como lo señala la Corte Constitucional con la acción de repetición[13], se pretende proteger el patrimonio público, de ahí su obligatoriedad y la ausencia de requisitos especiales para su trámite.    

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B,   

R E S U E L V E:

REVOCAR  el auto proferido el 12 de noviembre de 2015, por el Tribunal Administrativo del Caquetá.

En firme este proveído DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO                RAMIRO PAZOS GUERRERO

                   Presidenta Magistrado

                                                                             Aclaración de voto

[1] Frente a la sentencia que puso fin al proceso se llegó y aprobó un acuerdo conciliatorio, el 23 de febrero de 2012, por la suma de ($792'792.263) a favor de los demandantes dela reparación directa.

[2] Visible a folio 49 del cuaderno 1 del tribunal.

[3] Visible a folios 53-55 del cuaderno 1 del tribunal.

[4] Visible a folios 62-64 del cuaderno 1 del tribunal.

[5] "Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos:

1. Cuando hubiere operado la caducidad.

2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida.

3.Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial". (Negrita fuera del texto).

[6] Visible a folios 79-80 del cuaderno principal.

[7] Con fundamento en el artículo 7 de la Ley 678 de 2001 "(...) Será competente el juez o tribunal ante el que se tramite o se haya tramitado el proceso de responsabilidad patrimonial contra el Estado de acuerdo con las reglas de competencia señaladas en el Código Contencioso Administrativo."

[8] "La libertad del juez (en aplicación del derecho) lesiona el principio de igualdad en la medida en que permite que casos iguales sean resueltos de manera distinta por un mismo juez o por varios, introduciendo así un factor de diversificación del que puede resultar que la ley no es igual para todos": De Otto, Ignacio, Derecho Constitucional, Sistema de fuentes, Madrid, Ariel Derecho, 1995, p. 290.        

[9] "El derecho a un proceso judicial independiente imparcial implica no sólo el derecho a tener ciertas garantías observadas en un procedimiento ya instituido, también incluye el derecho a tener acceso a los tribunales, que puede ser decisivo para determinar los derechos de un individuo (Comisión Interamericana de Derechos Humanos –CIDH-, Informe 10/95, caso 10.580, Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 1995).": Balbuena, Patricia "La Justicia no tiene rostro de mujer – obstáculos para acceso de las mujeres a la justicia". En: AAVV El acceso a la justicia entre el derecho formal y el derecho alternativo, ILSA, 2006, pp. 240 a 243.    

[10] Corte Constitucional, sentencia C-037 de 1996.

[11] Cfr. Corte Constitucional, sentencias T- 006 de 1992; C-543 de 1992; C-544 De 1992; T-554 de 1992; C-572 de 1992; T-597 de 1992; C-599 de 1992; C-093/93, T-173 de 1993; T-320 de 1993, C-544-93, T-275-94, T-416 de 1944, T-067 de 1995, C-084 de 1995 , T-190 de 1995, C-037 de 1996, T-268 de 1996, T-502-97, C-652 de 1997, C-071-99, C-742-99, T-163/99, SU-091/00, C-1195 de 2001.   

[12] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 4 de mayo de 2011, radicado 19001-23-31-000-1998-02300-01 (19957), Actor: Medardo Torres Becerra, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.  

[13] Entre otras, Sentencia C-022 de 1996.