CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

MAGISTRADO PONENTE: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020)

Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO

Radicación: 19001-23-33-000-2020-00081-01

Demandante: STERLING & LAWYERS – CONSULTING INTERNATIONAL

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL

Temas: Revoca sentencia impugnada y rechaza demanda por no constitución de la renuencia  

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por el representante legal de la parte actora contra la sentencia de julio diez del año en curso, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Cauca declaró improcedente la acción.

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud

Por intermedio de su representante legal y en ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, la sociedad Sterling & Lawyers – Consulting International presentó demanda contra el Ministerio de Defensa Nacional en la que solicitó el cumplimiento del artículo 23 de la Ley 1979 de 2019.

2. Hechos

En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente:

La sociedad actora señaló que el Congreso de la República expidió la Ley 1979 de 2019 con el objeto de reconocer, rendir homenaje y otorgar beneficios a los veteranos de la fuerza pública, la cual está vigente desde el 25 de julio del mismo año después de su promulgación.

Explicó que en el artículo 23, la norma dispuso que los soldados que gocen de pensión de invalidez originada en la prestación del servicio como consecuencia de actos meritorios, en combate o en accidente relacionado con el mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internacional, tendrán derecho a que su valor se incremente al último salario devengado por el uniformado estando en servicio activo.

Agregó que varios soldados retirados gozan de dicha prestación directamente pagada por el Ministerio de Defensa, ya que las lesiones sufridas fueron con ocasión del servicio y como consecuencia de actos meritorios, en combate, accidente relacionado con el mismo o por acción directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público como lo dispuso el literal c) del artículo 37 del Decreto 1796 de 2000.

Reveló que en virtud de lo anterior, un gran número de esos soldados presentaron distintas peticiones ante la cartera de Defensa con el fin de que diera aplicación al artículo 23 de la Ley 1979 de 2019, procediera a reliquidar las pensiones de invalidez y sumara el pago del retroactivo correspondiente.

Enfatizó que la mayoría de las solicitudes fueron respondidas negativamente debido a que, según la parte demandada, la norma legal deberá ser reglamentada dentro de los diez meses siguientes a partir de la vigencia y añadió que incluso otras ni siquiera fueron resueltas, todo lo cual, a su juicio, afecta los derechos pensionales de esas personas.

3. Razones del posible incumplimiento

La sociedad demandante estimó que no existen razones jurídicas ni de otra índole para que no se haga efectivo el cumplimiento del artículo 23 de la Ley 1979 de 2019 en los términos dispuestos por la norma, es decir desde su vigencia, pues a los soldados retirados los cobija el derecho legal a recibir íntegramente su pensión con todos los factores que constituyen el cien por ciento del último salario devengado.

4. Trámite de la solicitud en primera instancia  

Mediante providencia de febrero 21 del presente año, el magistrado sustanciador de Tribunal Administrativo del Cauca admitió la demanda y ordenó las notificaciones al Ministerio de Defensa y al Ministerio Público (ff. 85 a 87 exp. digital).

5. Contestación de la demanda

Por intermedio de apoderado, la cartera de Defensa advirtió que la pretensión de la demanda lleva implícito un gasto que, además de requerir la respectiva reglamentación, no puede perseguirse mediante esta acción como lo señaló la Corte Constitucional en sentencia C-157 de 1998.

Consideró importante “[…] señalar que brilla por su ausencia la solicitud de renuencia a la Entidad por parte del Accionante, quien se apoyó en peticiones elevadas por personas que NO ESTÁN ENTABLANDO ACCIÓN a la Entidad y quienes tampoco otorgaron poder a STERLING & LAWYERS […] para ser representados en esta acción”, por lo cual agregó que no fue agotado en debida forma el requisito de procedibilidad, ni acreditado que el organismo haya sido renuente. (Mayúsculas del texto original).

Advirtió que el Ministerio de Defensa no está violando ningún derecho de los posibles beneficiarios de la Ley 1979 de 2019, resaltó que mientras no haya reglamentación de la norma no es procedente acceder a las solicitudes de reliquidación, aseguró que la institución está desplegando las acciones para tales efectos y sostuvo que la disposición incluyó un requisito, según el cual la persona debe estar acreditada como veterano en el registro correspondiente.

Propuso la falta de legitimación en la causa por activa porque si bien es cierto que la acción está en cabeza de cualquier persona, también lo es que cuando se trata de la materialización de derechos subjetivos solo el titular puede exigir el cumplimiento, como lo tiene reconocido la jurisprudencia de esta corporación sobre el particular.

6. Sentencia de primera instancia

El Tribunal Administrativo del Cauca descartó la falta de legitimación en la causa porque al tratarse de una acción constitucional, que busca el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos, según la Carta y la Ley 393 de 1997, cualquier persona puede asumir dicha conducta activa y reclamar de la autoridad su acatamiento.

Advirtió que la norma alegada como incumplida hace que el Ministerio de Defensa incurra en un gasto que no está presupuestado, ni demostrado que exista apropiación del organismo para tales efectos, lo que hace que no sea del resorte de la acción de cumplimiento pronunciarse sobre el tema.

Explicó que el presupuesto asignado para las diferentes entidades nacionales atiende a los principios de anualidad, programación integral y planeación del gasto, por lo cual mal haría el juez constitucional en intervenir en materias ajenas a su competencia, para ordenar un gasto que el gobierno nacional no tiene determinado cómo será entregado a quienes serán beneficiarios.

En consecuencia, declaró improcedente la acción.

7. La impugnación

El apoderado de la sociedad actora subrayó que esta acción supera la definición de normas que establecen gastos adoptada por el Consejo de Estado, toda vez que en virtud de la Ley 1979 de 2019 se otorgó a los soldados veteranos el derecho a que el valor de la pensión de invalidez sea incrementado al último salario devengado en servicio activo.

Precisó que respecto de normas pensionales que disponen gastos, la jurisprudencia de esta corporación ha sabido diferenciar entre el deber de desembolso derivado de un gasto y un derecho que comporta una prestación económica, como en algunos casos de pago de pensiones previamente reconocidas, como derecho ya otorgado que debe ejecutarse.

Resaltó que la acción está dirigida a la aplicación inmediata de una norma que comporta un derecho pensional otorgado a los soldados veteranos y no específicamente al pago inmediato derivado de dicho concepto, pues lo que persigue es que las personas interesadas vean las políticas y derechos creados a su favor como una realidad.

Destacó que la reglamentación de la Ley 1979 de 2019 por parte del gobierno nacional debe realizarse de manera inmediata porque ya está cumplido el término de diez meses ordenado por el Congreso de la República para tales efectos, por lo cual está en incumplimiento de lo previsto en la citada disposición.

Por lo anterior, pidió revocar la sentencia impugnada.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Cauca, según lo dispuesto en los artículos 150 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el artículo trece del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estad.  

2. Problema jurídico

Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por la citada corporación judicial en la sentencia de julio diez del presente año que declaró improcedente la acción.

3. Generalidades de la acción de cumplimiento

La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos.

Con base en la regulación establecida en el artículo 87 de la Constitución y el desarrollo previsto en la Ley 393 de 1997, dicha posibilidad opera a partir de la orden que imparte el juez de lo contencioso administrativo a la autoridad renuente.

Este mecanismo procesal tiene carácter subsidiario, puesto que no procede cuando el demandante tenga a su alcance otro instrumento judicial para lograr la efectividad de la norma legal o del acto que estima incumplidos.

Tampoco procede cuando el ejercicio del medio de control pretenda el cumplimiento de normas legales y de actos administrativos que establezcan gastos.

De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la prosperidad de esta acción está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; (ii) que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; (iii) que la norma esté vigente; (iv) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; (v) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y (vi) que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento, ni persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos.

4. La constitución de la renuencia

En el artículo 8º, la Ley 393 de 1997 señaló que “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”.

Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple  derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento

.

Esta corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”

Es importante que la solicitud permita determinar que lo pretendido por el interesado es el cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es la constitución en renuencia de la parte demandada.

Como quedó establecido en el numeral 5º del artículo 10º de la Ley 393 de 1997, la constitución de la renuencia de la entidad accionada deberá acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano la solicitud.

5. El caso concreto

Observa la Sala que en la demanda, la sociedad actora no incluyó un acápite específico en el cual haya hecho referencia al cumplimiento del requisito de constitución de la renuencia de la cartera de Defensa, previamente al ejercicio de la acción.

En el auto admisorio de la demanda, el Tribunal Administrativo del Cauca señaló que en “[…] lo que respecta a la prueba de la renuencia, se considera que ésta se sustenta en las veintisiete (27) respuestas dadas a las peticiones elevadas por igual número de solicitantes ante el Ministerio de Defensa requiriendo la reliquidación de la pensión de invalidez, de la que son beneficiarios en los términos de la Ley 393 de 1997”. (ff. 85 a 87 exp. digital).

Al regular esta exigencia, el artículo octavo de la citada norma dispuso lo siguiente: “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”. (Negrillas fuera del texto).

Lo anterior significa que quien tiene el deber legal de agotar el requisito de procedibilidad es precisamente la persona que luego acudirá ante la jurisdicción para solicitar la eficacia material de la norma o del acto administrativo, en calidad de accionante.

Revisado el expediente digital, advierte la Sala que la sociedad Sterling & Lawyers – Consulting International no acompañó con la demanda la prueba que acredite la constitución de la renuencia del organismo demandado en este proceso.

El ejercicio de la acción está respaldado en fotocopias de varios oficios de respuesta expedidos por el Ministerio de Defensa ante sendas peticiones tramitadas por soldados pensionados, en los cuales negó la aplicación del artículo 23 de la Ley 1979 de 2019 para la reliquidación de las pensiones (ff. 16 a 71 exp. digital).

Subraya la Sala que las personas a quienes están dirigidas dichas comunicaciones de respuesta no tienen la condición de actores en este proceso, ni otorgaron poder a la sociedad demandante para que asumiera su representación en la acción.

Es claro, entonces, que el requisito de procedibilidad de la acción no fue agotado por la sociedad Sterling & Lawyers – Consulting International, antes de la presentación de la demanda, como lo exige el artículo octavo de la Ley 393 de 1997.

Adicionalmente, precisa la Sala que no es viable admitir la constitución de la renuencia a partir de los oficios de respuesta, como lo hizo el Tribunal Administrativo del Cauca, dado que las peticiones que los originaron no fueron radicadas por la sociedad actora, quienes las suscribieron no tienen la calidad de demandantes y no es posible establecer los precisos términos en que fueron dirigidas al Ministerio de Defensa, pues la única solicitud allegada al expediente muestra que, aunque pidió la aplicación de la norma, fue orientada básicamente a obtener la reliquidación de la pensión (ff. 72 y 73 exp. digital).

Por lo anterior, la sentencia impugnada será revocada y, en su lugar, se rechazará la demanda, que es lo procedente en aquellos casos en que la parte actora no acredita el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

F A L L A

PRIMERO: Revocar la sentencia impugnada. En su lugar, rechazar la demanda según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo veintidós (22) de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Magistrada

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Magistrada

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Magistrado

“Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”