RECHAZO DE LA DEMANDA – Caducidad / PRIMA PROFESIONAL – Factor salarial / PRIMA PROFESIONAL – Creada mediante Ordenanza 015 de 1995 / PRIMA PROFESIONAL - Constituye una prestación periódica, toda vez que dicha acreencia laboral fue reconocida y pagada mensualmente a los demandantes / ACTOS QUE RECONOCEN O NIEGAN TOTAL O PARCIALMENTE PRESTACIONES PERIÓDICAS - La demanda podrá presentarse en cualquier tiempo

[L]a Sala advierte que de las pruebas aportadas al expediente de la referencia, se evidencia la naturaleza jurídica de la prima profesional creada mediante la Ordenanza 015 de 1995, la cual constituye una prestación periódica, toda vez que dicha acreencia laboral fue reconocida y pagada mensualmente a los demandantes hasta agosto de 2006, tal y como se observa de los documentos obrantes en el presente proceso.    Por lo tanto, la Sala precisa que cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho de actos que reconocen o niegan total o parcialmente prestaciones periódicas, la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo conforme a lo previsto en el literal c) del artículo 164 del CPACA.       Por otra parte, la Sala aclara que si bien es cierto que los demandantes no presentaron los recursos de reposición y apelación contra la Resolución 0891 de 1° de septiembre de 2006, no es menos cierto que la entidad demandada no estableció la procedencia de los mismos en el citado acto administrativo; por ende, en el caso sub judice, el no agotamiento de los recursos de reposición y apelación no serían exigibles al momento de presentar la demanda, ya que la autoridad administrativa no dio la oportunidad para la interposición de los mismos, de conformidad a lo previsto en el inciso 2 del numeral 2 del artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.      Teniendo en cuenta que los demandantes pretenden la nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo que niega el reconocimiento y pago de una prestación periódica en tanto se venía percibiendo mes a mes, la demanda podría ser presentada en cualquier tiempo, conforme a lo dispuesto en el literal c) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 164 NUMERAL 1 LITERAL c) / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 161 NUEMRAL 2 INCISO 2 / ORDENANZA 015 DE 1995

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá D. C., once (11) de abril de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 20001-23-33-000-2015-00199-01(2891-15)

Actor: ALBA MERCEDES LONDOÑO TORRES Y OTROS

Demandado: E.S.E HOSPITAL JOSÉ DAVID PADILLA VILLAFAÑE

Medio de Control : Nulidad y restablecimiento del derecho

Tema                : Apelación auto - caducidad- Ley 1437 de  2011

Se desata el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la providencia de 21 de mayo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la cual se rechazó por caducidad la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

ANTECEDENTES

Mediante la Ordenanza 015 de 10 de marzo de 1995, el Presidente de la Asamblea Departamental del Cesar creó la prima técnica profesional de 40% sobre la asignación básica mensual para los profesionales vinculados al sistema de salud[1], la cual se incrementó en un 50% para quienes acreditaran la especialización y prestaran sus servicios en el área asistencial.

A través de la Ordenanza 043 de 9 de agosto de 1995, el Presidente de la Asamblea Departamental del Cesar modificó la Ordenanza 015 de 1995, en el sentido de incluir a los profesionales como beneficiarios de la prima profesional y estableció que la misma no constituye factor salarial.

Las señoras Alba Mercedes Londoño Torres en calidad de médico especialista y Alix María Moreno Cáceres como enfermera jefe y el señor Alfredo Zedan Marín, médico general, se vincularon a la E.S.E Hospital José David Padilla Villafañe el 12 de febrero de 1992, 1º de octubre de 2001 y 1º de noviembre de 1993, respectivamente.[2]

Mediante la Resolución 0891 de 1° de septiembre de 2006, el Gerente de la E.S.E Hospital José David Padilla Villfañe estableció que la prima profesional no constituye factor salarial; por ende, ordenó la separación de la misma del salario percibido por los profesionales de la entidad y cesó el pago de dicha prestación. En el referido acto administrativo no se estableció la procedencia para interponer los recursos de reposición y apelación.

El 3 de julio de 2014, el apoderado judicial de la parte demandarte presentó solicitud de conciliación prejudicial, la cual fue declarada fallida el 9 de septiembre de 2014, por no existir ánimo conciliatorio.

El apoderado judicial de la parte demandante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 0891 de 1° de septiembre de 2006, proferida por el Gerente de la E.S.E Hospital José David Padilla Villafañe.

Como pretensión solicitó, la nulidad de la Resolución 0891 de 1° de septiembre de 2006, proferida por el Gerente de la E.S.E Hospital José David Padilla Villafañe.

A título de restablecimiento del derecho, pidió el reconocimiento y pago de una prima profesional causada por los demandantes desde el 1° de septiembre de 2006.

1.1 La providencia recurrida

El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante providencia de 21 de mayo de 2015, rechazó por caducidad la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

El Tribunal indicó, que cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo de carácter particular y concreto, la demanda deberá ser presentada dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación de este.

A juicio del Tribunal, en el presente caso el término de caducidad de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 0891 de 1 de septiembre 2006, empezó a contarse a partir del día siguiente a la publicación del referido acto administrativo; esto es, desde el 2 de septiembre de 2006 y hasta el 2 de enero de 2007, fecha en que la parte demandante tenía la oportunidad para presentar la demanda. Sin embargo, la parte demandante radicó la misma el 6 de abril de 2015, cuando ya habían transcurrido más de cuatro meses.

Ciertamente, la parte demandante solicitó la conciliación prejudicial el 3 de julio de 2014; esto es, cuando ya habían transcurrido más de cuatro (4) meses para presentar la demanda.

1.2 Del recurso de apelación

La parte demandante solicitó que se revoque la providencia de 21 de mayo de 2015, por considerar que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que reconocen o niegan prestaciones periódicas, podrá presentarse en cualquier tiempo, conforme a lo dispuesto en el literal c) numeral 1 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

El recurrente consideró, que la demanda se dirige a cuestionar la legalidad de la Resolución 0891 de 1° de septiembre de 2006, que separó la prima profesional del salario percibido por los profesionales de la entidad y cesó el pago de dicha prestación, la cual tiene la naturaleza de prestación periódica.

CONSIDERACIONES

2.1 Problema jurídico

El problema jurídico se centra en establecer si se debe confirmar o no, la providencia de 21 de mayo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la cual se rechazó por caducidad la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, por considerar que la parte demandante no presentó la misma dentro del plazo establecido en el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Para ello se harán las siguientes precisiones: (i) De la caducidad (ii) De la caducidad contra los actos administrativos que reconocen o niegan prestaciones periódicas (iii) Caso concreto

(i) De la caducidad

La caducidad es el fenómeno jurídico que extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer un medio de control u otro mecanismo previsto en la ley.

Por su parte, esta Sala en sentencia de 2 de marzo de 2017 (C.P. César Palomino Cortés)[3] estableció:

" (...) La caducidad genera la extinción del derecho de acción por el transcurrir del tiempo; de manera tal que la demanda debe ser presentada dentro del término de ley, en aras a salvaguardar el interés general y la seguridad jurídica. Sin embargo, dicho lapso concluye ante la inactividad de quien encontrándose legitimado en la causa, no acciona en tiempo; por lo que la caducidad se presenta como un límite al ejercicio del derecho de acción del ciudadano.

 (...)"

(ii) De la caducidad de los actos que reconocen o niegan prestaciones periódicas.

El literal c) del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo estableció la inoperancia del fenómeno de la caducidad sobre la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos que niegan o reconocen prestaciones periódicas, en tal sentido indicó:

"Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada:

1. En cualquier tiempo, cuando: (...)

c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe (...)"

Respecto a la inoperancia del fenómeno de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de los actos administrativos que reconocen o niegan prestaciones periódicas, esta Corporación señaló[4]:

"(...)
En tratándose de la nulidad de actos administrativos relacionados con prestaciones periódicas; esta sección tiene unificado su criterio, en cuanto a que, para efectos de su reclamación en sede judicial no opera la caducidad del medio control conforme lo establece el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, y respecto de la prescripción, ha considerado que, opera únicamente respecto de las mesadas pensionales, más no sobre los derechos dada su irrenunciabilidad e imprescriptibilidad.

(...)"

Por su parte, esta Sala se pronunció con providencia de 3 de noviembre de 2016 (C.P. César Palomino Cortés)[5], en la que se indicó que los factores salariales tienen el carácter de periódicos, en los siguientes términos:

"Para la Sala los emolumentos pedidos son prestaciones periódicas ya sean de naturaleza salarial o prestacional, pues los salarios, primas, vacaciones, prestaciones sociales, cesantías, intereses a las cesantías, etc., no tienen una connotación diferente".

(iii) Caso concreto

La Sala observa, que la demanda se dirige a cuestionar la legalidad de la Resolución 0891 de 1° de septiembre de 2006, proferida por el Gerente de la E.S.E Hospital José David Padilla Villfañe, la cual estableció que la prima profesional no constituye factor salarial; por ende, ordenó la separación de la misma del salario percibido por los profesionales vinculados a la entidad y cesó el pago de dicha prestación. En el referido acto administrativo no se estableció la oportunidad para interponer los recursos de reposición y apelación.

Mediante providencia de 21 de mayo de 2015, el Tribunal Administrativo del Cesar consideró que en el presente caso se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, porque la parte demandante no presentó la demanda dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la fecha de publicación del acto administrativo censurado, de conformidad con lo establecido en el literal d) numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[6].

Por su parte, el recurrente indicó que cuando se pretenda la nulidad contra los actos administrativos que reconozcan o niegan prestaciones periódicas, la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo de conformidad a lo previsto en el literal c) del numeral 1 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[7].

La Sala deberá hacer un análisis de las pruebas allegadas al proceso para determinar la naturaleza del acto administrativo demandado, así:

1. Ordenanza 015 de 10 de marzo de 1995, expedida por el Presidente de la Asamblea Departamental del Cesar, mediante la cual se creó la prima técnica profesional de 40% sobre la asignación básica mensual para unos profesionales vinculados al sistema de salud[8] del Departamento del Cesar, la cual se incrementó en un 50% para quienes acreditaran una especialización y prestaran sus servicios en el área asistencial.
2. Resolución 0891 de 1 de septiembre de 2006, proferida por el Gerente de la E.S.E Hospital José David Padilla Villfañe, la cual estableció que la prima profesional no constituye factor salarial; por ende, ordenó la separación de la misma del salario percibido por los profesionales vinculados a la entidad y cesó el pago de dicha prestación.[10]
3. Certificado expedido por la Jefe de Oficina de Gestión Humana de la entidad demandada, en donde constan los ingresos recibidos por la señora Alba Mercedes Londoño Torres desde 1992 hasta 2013; en los cuales a partir de febrero de 1995, empezó a devengar mensualmente la suma de $345.576 por concepto de la prima profesional y hasta agosto de 2006 por valor de $1.389.036.[11]
4. Certificado expedido por la Jefe de Oficina de Gestión Humana de la entidad demandada, en donde constan los ingresos recibidos por la señora Alix María Moreno Cáceres desde 2001 hasta 2014; en los cuales a partir de octubre de 2001, empezó a devengar mensualmente la suma de $465.349 por concepto de la prima profesional y hasta agosto de 2006 por valor de $628.232.[12]
5. Certificado expedido por la Jefe de Oficina de Gestión Humana de la entidad demandada, en donde constan los ingresos recibidos por el señor Alfredo Zedan Marín desde 1993 hasta 2014; en los cuales a partir de febrero de 1995, empezó a devengar mensualmente la suma de $262.638 por concepto de la prima profesional y hasta agosto de 2006 por valor de 873.798.[13]

Frente a lo anterior, la Sala advierte que de las pruebas aportadas al expediente de la referencia, se evidencia la naturaleza jurídica de la prima profesional creada mediante la Ordenanza 015 de 1995, la cual constituye una prestación periódica, toda vez que dicha acreencia laboral fue reconocida y pagada mensualmente a los demandantes hasta agosto de 2006, tal y como se observa de los documentos obrantes en el presente proceso.

Por lo tanto, la Sala precisa que cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho de actos que reconocen o niegan total o parcialmente prestaciones periódicas, la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo conforme a lo previsto en el literal c) del artículo 164 del CPACA[14].

Por otra parte, la Sala aclara que si bien es cierto que los demandantes no presentaron los recursos de reposición y apelación contra la Resolución 0891 de 1° de septiembre de 2006, no es menos cierto que la entidad demandada no estableció la procedencia de los mismos en el citado acto administrativo; por ende, en el caso sub judice, el no agotamiento de los recursos de reposición y apelación no serían exigibles al momento de presentar la demanda, ya que la autoridad administrativa no dio la oportunidad para la interposición de los mismos, de conformidad a lo previsto en el inciso 2 del numeral 2 del artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[15].

Teniendo en cuenta que los demandantes pretenden la nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo que niega el reconocimiento y pago de una prestación periódica en tanto se venía percibiendo mes a mes, la demanda podría ser presentada en cualquier tiempo, conforme a lo dispuesto en el literal c) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA. Por ello, la Sala revocará la providencia de 21 de mayo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la cual se rechazó por caducidad la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,

RESUELVE

PRIMERO: Se revoca el auto de 21 de mayo de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Por Secretaría, devuélvase el expediente de la referencia al Tribunal de origen, para que continúe con el trámite respectivo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CÉSAR PALOMINO CORTÉS

CARMELO PERDOMO CUÉTER             SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ                       

Relatoria JORM

[1] "(...) Médico General, Médico Servicio Social Obligatorio, Odontólogo, Odontólogo Servicio Social Obligatorio, Enfermero, Enfermero Servicio Social Obligatorio, Bacteriólogo, Bacteriólogo Servicio Social Obligatorio, Nutricionista, Arquitecto, Trabajador Social, Abogado (...)"

[2] Desde el año 1995, la señora Alba Mercedes Londoño Torres devengó el 50 % de la prima profesional y los señores Alix María Moreno Cáceres y Alfredo Zedan Marín devengaron el 40%.

[3] Radicado: 13001-23-33-000-2013-00224-01; Demandante: Lília Rosa García Núñez, Demandado: Municipio de Magangué (Bolívar).

[4] Sentencia de 15 de octubre de 2017, MP SANDRA LISSETH IBARRA. NR:25000-23-42-000-2013-05165-01

[5] Radicado: 25000-23-42-000-2013-06802-01 (1021-2014); demandante: Edgar Antonio Rojas Castillo; Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Armada Nacional.

[6] "Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales (...)".

[7] "Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; (...)".

[8] "(...) Médico General, Médico Servicio Social Obligatorio, Odontólogo, Odontólogo Servicio Social Obligatorio, Enfermero, Enfermero Servicio Social Obligatorio, Bacteriólogo, Bacteriólogo Servicio Social Obligatorio, Nutricionista, Arquitecto, Trabajador Social, Abogado (...)"

[9] Folios 18 y 19

[10] Folios 10 y 11

[11] Folios 23 a 45

[12] Folios 47 a 56

[13] Folios 58 a 80

[14] Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada:

1. En cualquier tiempo, cuando:

c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe;

[15] Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: (...)2. Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral.