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ACCION PUPULAR - Pacto de cumplimiento. Finalidad / PACTO DE CUMPLIMIENTO - Naturaleza jurídica. Finalidad

Ley 472 de 1998 impuso en su artículo 17 el deber del juez -dentro de los 3 días siguientes al vencimiento del término de traslado de la demanda- de citar a las partes y al Ministerio Público a una audiencia en la que podrá celebrarse un pacto de cumplimiento para determinar “la forma de protección de los derechos e intereses colectivos y el restablecimiento de las cosas a su estado anterior, de ser posible”, cuya legalidad debe ser revisada por el juez para su respectiva aprobación, mediante sentencia. Por la inteligencia de la norma citada el pacto de cumplimiento es el resultado de un acuerdo, de naturaleza conciliatoria, a que llegan las partes en relación con los hechos que motivaron la presentación de la acción popular, constituyéndose en una etapa procesal obligatoria en donde el demandado reconoce la amenaza o vulneración al derecho o interés colectivo y en la que se concretan las diferentes formas en que será protegido o restablecido. Esta figura tiene como finalidad establecer una instancia de forzoso agotamiento en la que las partes en conflicto puedan establecer por sí mismas los distintos parámetros a través de los cuales se va a solucionar la litis, agilizar la resolución del conflicto y proteger a la mayor brevedad posible y de la manera mas efectiva el derecho o interés colectivo invocado. Es decir, el pacto de cumplimiento se instituyó como un mecanismo alternativo para la solución del conflicto dentro del trámite de las acciones populares, que facilita -dado que obligatoriamente debe surtirse- a las partes llegar a un acuerdo que finiquite el proceso al resolver la controversia, lo que evita, en caso de que la solución de compromiso se logre, el desgaste del aparato jurisdiccional y conlleva la aplicación de los principios de celeridad y economía. Nota de Relatoría: Ver providencia de 15 de junio de 2000. Expediente No. AP-052; providencia de 24 de agosto de 2001. Expediente No. AP-100; providencia de 15 de diciembre de 2004. Expediente No. AP-0221; providencia de 29 de junio de 2000, expediente AP-058; providencia de 27 de mayo de 2004. Expediente No. AP-770.

ACCION POPULAR - Pacto de cumplimiento. Requisitos

Como requisitos que debe reunir el pacto, la jurisprudencia de esta corporación ha precisado los siguientes: Las partes deberán formular un proyecto de pacto de cumplimiento. A su celebración deberán concurrir todas las partes interesadas. Se debe determinar la forma de protección de los derechos colectivos que se señalan como vulnerados. Cuando sea posible, determinar la forma en que se restablezcan las cosas a su estado anterior. Las correcciones realizadas por el juez al pacto deberán contar con el consentimiento de las partes. El acuerdo logrado debe ser aprobado por el juez a través de una sentencia, dado que es mediante una providencia de esta clase, que se imparte aprobación al pacto de cumplimiento. En ese orden de ideas, la finalidad y aprobación del pacto de cumplimiento está condicionada a que en su contenido se establezca la protección de los derechos e intereses colectivos, que es el fin, móvil o motivo de la acción popular.  Nota de Relatoría: Ver providencia de 24 de febrero de 2005, expediente AP-912.

MINISTERIO PUBLICO - Participación en acciones populares / ACCION POPULAR - Participación del Ministerio Público

La participación del Ministerio Público en los procesos populares reviste dos modalidades: o bien lo hace como actor popular y en este evento sin lugar a dudas es una parte procesal, o bien interviene en cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales en uso de su “facultad-deber” de intervención en los procesos, como representante de la Sociedad y del Estado, en defensa del orden jurídico, de los derechos y garantías de las personas (art. 277 numeral 7º C.N.), en cuyo caso se trata de un sujeto procesal especial que no reviste el carácter de parte strictu sensu. En cuanto hace a la participación del Ministerio Público como parte en el proceso popular, el capítulo II del título II de la ley 472 -atinente a la legitimación en las acciones populares- dedica tres artículos a este punto: el 12 referente a los titulares de la acción, el 13 sobre el ejercicio de la acción popular y el 14 relativo a las personas contra quienes se dirige la acción (legitimación por pasiva). Importa para este asunto subrayar sólo los dos primeros preceptos. El artículo 12 al regular la legitimación por activa, señala en su ordinal 4º dentro de quienes pueden ejercitar las acciones populares al “Procurador General de la Nación, el defensor del pueblo y los personeros distritales y municipales, en lo relacionado con su competencia”. Este precepto está en consonancia con el numeral 5º del artículo 281 Constitucional que prevé dentro de las funciones del Defensor del Pueblo “interponer acciones populares en asuntos relacionados con su competencia”. En estos eventos es claro que el Ministerio Público (Procuraduría, Defensoría del Pueblo y Personerías) como titulares de la acción popular obran efectivamente como parte del proceso.

ACCION POPULAR - Pacto de cumplimiento. Fracaso de la audiencia / PACTO DE CUMPLIMIENTO - Audiencia de pacto de cumplimiento. Ausencia del Ministerio Público. Efectos

La audiencia de pacto de cumplimiento sólo se considera fallida en tres eventos taxativamente señalados en el artículo 27 de la ley 472: Cuando no compareciere la totalidad de las partes interesadas; cuando no se formule proyecto de pacto de cumplimiento, y cuando las partes no consientan en las correcciones que el juez proponga al proyecto de pacto de cumplimiento. Es -entonces- la ausencia de las partes, que son quienes resultan comprometidas con el pacto que pueda lograrse, la que conduce al fracaso de la audiencia de pacto de cumplimiento, por obvias razones. Si no compareciere quien debe obligarse o quien deba aceptar los términos a que otro se obliga como satisfactorio para el amparo de los derechos cuya protección se persigue, mal puede predicarse la existencia de un pacto de cumplimiento que parte de la expresión libre y autónoma de la voluntad de obligarse. En tal virtud, la audiencia no se considera fallida cuando no compareciere al proceso el agente del Ministerio Público, quien no siempre ostenta la calidad de parte en las acciones populares, como si la tiene para los demás procesos que se adelantan ante la jurisdicción contencioso administrativa. La audiencia de pacto de cumplimiento sólo se considera fallida por la no comparecencia de las personas interesadas, esto es, con la participación de las personas afectadas con la decisión, por lo cual -añade- la decisión no tiene el carácter de cosa juzgada absoluta, en tanto dicha conciliación puede afectar a otros miembros de la comunidad que no intervinieron en dicha diligencia

AUDIENCIA DE CONCILIACION - Posibilidad de su realización dentro del proceso. Interpretación de la Ley 640 de 2001 y la Ley 472 de 1998 / CONCILIACION PROCESAL - La ley faculta a las partes de común acuerdo o al juez, para solicitarla dentro del proceso / PACTO DE CUMPLIMIENTO - Características

Si bien es cierto que la ley 472 de 1998 estableció la realización de la audiencia de pacto de cumplimiento, no señaló que las partes dentro del proceso, con posterioridad a esta etapa procesal, no estuvieran facultados para proponer un proyecto de acuerdo con el fin de culminar el proceso. Se arriba a la anterior conclusión con fundamento en la Ley 640 de 2001 que al regular la figura de la conciliación ante el contencioso administrativo de manera genérica, consagró la posibilidad de que las partes de común acuerdo, o el juez de oficio, soliciten en cualquier etapa del proceso la celebración de una audiencia de conciliación. Una interpretación armónica de esta norma y de la Ley 472 de 1998, permite determinar que en las acciones populares el acuerdo conciliatorio no sólo podrá tener lugar en la oportunidad consagrada en el artículo 27 de esta ley, esto es en la audiencia especial de pacto de cumplimiento, sino en cualquier etapa del proceso, siempre que en la primera oportunidad no se hubiere logrado acuerdo, porque cuando éste se logra, y es aprobado, el proceso termina por sentencia, dado que es mediante una providencia de esta clase, que se imparte aprobación al pacto de cumplimiento. Acuerdo que debe contar con la participación de las partes del proceso (el Ministerio Público no siempre lo es, como ya se indicó) y  que debe reunir las condiciones antes reseñadas, esto es, que los medios concertados efectivamente pongan fin a la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos, de modo que para que el arreglo conciliatorio finalice el litigio debe quedar establecido que se tuteló suficientemente los derechos objeto de amparo popular. Por lo demás, este acuerdo conciliatorio también participa de las características que distinguen al pacto de cumplimiento de que trata el artículo 27 de la ley 472, esto es,  tratarse de un instituto que busca hacer efectiva la primacía del derecho sustancial sobre el procesal y que a la vez es expresión de los principios de economía, eficacia y celeridad (art. 5 ley 472) también propios de estos mecanismos de concertación.

CONSEJO DE ESTADO

 SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio  de dos mil seis (2006)

Radicación número: 25000-23-24-000-2004-00244-01(AP)

Actor: WILLIAM REINI FARIAS PEDRAZA Y OTRO  

Demandado: BANCAFE  

Referencia: ACCION POPULAR - APELACION SENTENCIA

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el señor agente del Ministerio Público en contra de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 14 de septiembre de 2004, la cual será confirmada.

Mediante la sentencia apelada, se decidió:

“Primero: Apruébase el pacto de cumplimiento celebrado entre la parte actora, BANCAFÉ e INRAVISIÓN.

Segundo: En consecuencia, declárese terminada la presente acción popular respecto de la totalidad de las pretensiones incluidas en la demanda respecto de BANCAFÉ.

Tercero: A costa de las partes que suscribieron el pacto de cumplimiento, ordénese la publicación de la parte resolutiva de esta providencia en un diario de amplia circulación nacional.

Cuarto: Se reconoce al accionante el incentivo económico a que se refiere el artículo 39 de la ley 472 de 1998 en diez (10) salarios mínimos legales mensuales, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, conforme al pacto celebrado.

Quinto: Por secretaría remítase copia de esta providencia a la Defensoría del Pueblo, según lo dispuesto por el artículo 80 de la ley 472 de 1998.”

I. ANTECEDENTES

1. La demanda

A través de escrito presentado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 17 de febrero de 2004, los señores William Farias Pedraza y Pedro Augusto Nieto Góngora, interpusieron acción popular en contra de Bancafé, con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la defensa del patrimonio público y a “que el derecho a la prestación sea eficiente y oportuna del servicio público de televisión”, los que afirma vulnerados por el demandado, al no cancelar apropiadamente a INRAVISIÓN la transferencia consagrada en el artículo 21 de la ley 14 de 1.991. Por lo anterior solicitó que se accediera a las siguientes pretensiones:  

 “PRIMERA.  Que se protejan los derechos e intereses colectivos violados o amenazados por las acciones u omisiones del BANCO CAFETERO - BANCAFÉ.

Para su protección se solicita:

SEGUNDA: Que se ordene al BANCO CAFETERO - BANCAFÉ que proceda a cancelar a INRAVISIÓN, los valores correspondientes a la transferencia señalada en el parágrafo del artículo 21 de la ley 14 de 1.991 con sus correspondientes intereses o indexación, dejados de cancelar desde 1991 a la fecha con sus correspondientes intereses o indexación (sic).

TERCERA: Que se ordene al BANCO CAFETERO - BANCAFÉ, que en lo sucesivo proceda a apropiar y cancelar a INRAVISIÓN oportunamente la transferencia, consagrada en el parágrafo del artículo 21 de la ley 14 de 1.991.

CUARTA: Solicitamos de conformidad con el art. 40 de la Ley 472 de 1998, se condene a cancelar a favor de los accionantes el incentivo equivalente al (15%) de los recursos recaudados, o en subsidio de lo anterior lo que estime pertinente el Honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca en salarios mínimos conforme al artículo 39 de la ley 472 de 1.998.

QUINTA: Que se condene al BANCO CAFETERO - BANCAFÉ a cancelar las costas del proceso, incluyendo las expensas judiciales y las agencias en derecho, conforme al artículo 38 de la ley 472 de 1.998, y los artículos 392 y s.s. del C.P.C.”

Solicitaron además, que fuera citado al proceso el Instituto Nacional de Radio y  Televisión - Inravisión, por tener interés directo en las resultas del proceso.

2. Hechos

Los actores populares mencionaron que el artículo 21 de la ley 14 de 1991, establece que los organismos descentralizados destinarán el 10% de sus presupuestos publicitarios anuales como ingresos para el Canal Cultural del Instituto Nacional de Radio y Televisión - Inravisión, para las Organizaciones Regionales de Televisión y para la radiodifusión oficial, distribuidos de la siguiente forma: 7% para el patrocinio de la cadena tres o canal cultural de Inravisión y el 3% restante para ser distribuido equitativamente entre las organizaciones regionales de televisión con destino a la programación cultural.

Indicaron que Bancafé: “se constituyó como empresa industrial y comercial del Estado, según escritura pública No. 582 de marzo 5 de 1954 de la Notaría 5 de Bogotá; Con posterioridad mediante decreto 886 de mayo 31 de 1969, se le vinculó al Ministerio de Agricultura; Mediante escritura 3024 de noviembre 17 de 1998, absorbió a CONCASA; según decreto 1133 de junio 29 de 1.99(sic) se le vinculó al Ministerio de Hacienda; por último, mediante escritura pública 3497 de octubre 28 de 1999, de la notaría 31 de Bogotá, se transforma en sociedad de economía mixta sujeta al Régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado”.  

Estimaron que de acuerdo con los documentos suministrados por Inravisión, Bancafé le adeuda al Instituto las transferencias desde el año de 1991 y que las gestiones para el cobro fueron iniciadas en 1996.

Concluyeron, que de acuerdo con el oficio DMP 029 de enero 28 de 2003 proferido por Bancafé y con la información suministrada por Inravisión, Bancafé realizó aportes durante los años 2000, 2001, 2002 y 2003 y adeudaría todas las vigencias de 1991 a 1999, noviembre y diciembre de 2003 “y lo que va corrido de la presente vigencia.”

3. Mediante auto de 20 de febrero de 2004, el A quo admitió la acción popular y ordenó notificar a Bancafé, al Instituto Nacional de Radio y Televisión - INRAVISIÓN y al Ministerio Público.

4. Oposición de los demandados

4.1 Bancafé contestó oportunamente la demanda (fls. 81 a 83 c1).

Se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las excepciones de pago de las obligaciones emanadas de la Ley 14 de 1991, improcedencia de la acción instaurada y prescripción.

Explicó que con la expedición del Decreto 1748 de 1991, Bancafé a partir del 5 de julio de 1994, pasó a ser una sociedad de economía mixta a la cual no le era aplicable la Ley 14 de 1991, lo cual perduró hasta el 28 de octubre de 1999 cuando FOGAFIN ingresó como accionista mayoritario y empezó a regirse por el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, que regula la actividad de las empresas industriales y comerciales del Estado.

Que en este caso no se han vulnerado derechos colectivos, susceptibles de ser protegidos por la acción popular, sino que estos hechos deberían ventilarse a través de la acción de cumplimiento.

Que debe aplicarse el artículo 8 de la Ley 791 de 2002 que establece un término de prescripción de las acciones ordinarias de 10 años,  por lo que en este caso “han transcurrido más de diez años desde que se causaron las transferencias anteriores al 31 de marzo de 1994.”

4.2 El Instituto Nacional de Radio y Televisión - INRAVISIÓN contestó oportunamente la demanda (fls. 51 a 53 c1).

Manifestó que no se oponía a las pretensiones de la demanda “por cuanto está demostrado que el Banco Cafetero adeuda a INRAVISION aportes de noviembre y diciembre de 2003 independientemente de lo que va corrido de este año y los anteriores al 2000.”

Estimó que la omisión en el pago de los aportes vulnera la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público por cuanto es una obligación legal hacerlo, y que no era necesario que Inravisión hubiera solicitado su pago.

5. La audiencia de pacto de cumplimiento

El 7 de junio de 2004, las partes celebraron audiencia de pacto de cumplimiento sin que se lograra acuerdo entre ellas.

Posteriormente, las partes solicitaron de consuno la suspensión del proceso, con fundamento en el numeral 3 del artículo 170 del C. P. Civil, petición que fue resuelta favorablemente por el a quo mediante auto de 21 de julio de 2004.

En memorial de 25 de agosto de 2004, los accionantes, Bancafé e Inravisión solicitaron la terminación del proceso por pacto de cumplimiento con los siguientes acuerdos:

i. Que Bancafé pagaría a Inravisión las transferencias correspondientes a los meses de marzo, abril, mayo y junio de 1994, noviembre y diciembre de 1999, y el 70% de la indexación causada por dichas sumas, para un total de $67'240.072.oo, discriminados así:

- $50'854.843 correspondientes a las sumas adeudadas por concepto de transferencias.

- $16'385.229 correspondientes al 70% de la indexación liquidada hasta la fecha del acuerdo.

ii. Que Bancafé se obligaba a pagar $3'580.000.oo a los accionantes a titulo de incentivo consagrado en la Ley 472 de 1998.

iii. Que las partes declaraban extinguidas las pretensiones de la acción, por lo que declaraban que Bancafé se encuentra a paz y salvo, quedando exonerado de cualquier responsabilidad. Se comprometieron a no iniciar acciones judiciales, extrajudiciales, administrativas y de ninguna otra índole, por los mismos hechos de esta acción.

iv. Que las partes pagarían las sumas pactadas una vez se aprobara el pacto de cumplimento.

v. Que en adelante Bancafé se obligaba a apropiar y a pagar a Inravisión los respectivos aportes, de acuerdo con el artículo 21 de la Ley 14 de 1991.

6. La providencia impugnada

Mediante sentencia de 14 de septiembre de 2004, el Tribunal a quo aprobó el pacto de cumplimiento celebrado entre las partes al considerar que con su celebración se solucionaba el incumplimiento en el pago de las transferencias consagradas en la Ley 14 de 1991.

Reconoció la suma de 10 salarios mínimos legales mensuales como incentivo para los accionantes.

7. Razones de la impugnación

Contra la decisión del a quo, el Ministerio Público interpuso recurso de apelación, al considerar que lo celebrado por las partes, de una parte, no es un pacto de cumplimiento sino un preacuerdo por no haberse celebrado dentro de audiencia pública y, de otra parte, que al no ser citado el agente del Ministerio Público tal y como lo disponen los artículos 127 del C. C. Administrativo y 27 de la Ley 472 de 1998, se vulneró el debido proceso al ignorar su calidad de sujeto procesal.

8. Trámite en la segunda instancia.

Las partes de mutuo acuerdo presentaron solicitud de audiencia de conciliación, la cual se celebró el 2 de junio de 2005, en la que pusieron a consideración de la Sala el acuerdo obrante a folio 133 y 134 del expediente.

El señor agente del Ministerio Público que intervino en esa audiencia consideró que con este acuerdo se protegían los derechos colectivos que se señalaron vulnerados por los accionantes.

Mediante auto de 20 de octubre de 2005, la Sala señaló que resultaba improcedente el pacto de cumplimiento logrado en esta instancia, habida consideración a que su aprobación sólo puede darse a través de una sentencia, y en este proceso ya existe sentencia proferida en primera instancia por el a quo, y en relación con la cual se encuentra pendiente la decisión del recurso de apelación formulado por el agente del Ministerio Público, situación que llevó a improbar el pacto y a disponer que regresara el proceso al despacho para decidir el recurso de apelación.

9. Alegatos en segunda instancia

Del término concedido en esta instancia para alegar de conclusión, hizo uso el Instituto Nacional de Radio y Televisión - Inravisión quien solicitó confirmar el fallo de primera instancia, mediante el cual se aprobó el pacto de cumplimiento presentado por las partes.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

El A quo mediante sentencia aprobó el pacto de cumplimiento celebrado entre la parte actora, Inravisión y Bancafé, al considerar que con su celebración se solucionaba el incumplimiento en el pago de las transferencias de que trata la Ley 14 de 1991, conducta señalada en la demanda como transgresiva de los derechos colectivos cuyo amparo se solicitó.

La inconformidad del Ministerio Público surge frente al hecho de que el acuerdo no se logró en audiencia y por no haber suscrito el pacto de cumplimiento aprobado por el a quo, situaciones que en su sentir convierten la solicitud elevada por los demás sujetos procesales en un simple preacuerdo.

La competencia de esta corporación en el sub examine está circunscrita a revisar la sentencia de primera instancia únicamente en cuanto aprobó -según el recurrente- un pacto de cumplimiento presentado por las partes por fuera de audiencia y sin la presencia del Ministerio Público. Lo anterior en razón a que el Ministerio Público fue apelante único y su recurso se limitó a cuestionar que el acuerdo logrado en esas condiciones no tenía la naturaleza de pacto de cumplimiento y, por ende, no podía ser aprobado.

Así las cosas, el problema jurídico por resolver se contrae a determinar si un acuerdo celebrado entre las partes, por fuera de audiencia y sin la presencia del Ministerio Público, se aviene o no al ordenamiento jurídico y si con la aprobación efectuada por el a quo se vulneró, al Ministerio Público, el debido proceso, como éste lo reclama. Al efecto, se estudiarán los siguientes temas: i) Lo demostrado en el proceso; ii) La audiencia especial de pacto de cumplimiento: una instancia conciliatoria obligatoria en el proceso popular; iii) La posibilidad de conciliar por fuera de la audiencia de pacto de cumplimiento; iv) El caso concreto.

1. Lo demostrado en el proceso

Muestra el expediente, en relación con el acuerdo que fue objeto de apelación, que ante el Tribunal el día 7 de junio de 2004 y con presencia del señor agente del Ministerio Público se celebró audiencia de pacto de cumplimiento, la cual fracasó porque el comité de conciliación de INRAVISIÓN decidió no aceptar el acuerdo sin el pago de la correspondiente indexación; que posteriormente, el 25 de agosto de 2004, accionante y accionada presentaron un escrito contentivo de un acuerdo en relación con las pretensiones de la demanda, convenio que sin haber sido discutido en audiencia y sin habérsele dado a conocer al señor agente del Ministerio Público, fue aprobado por el a quo a través de la providencia que se recurre.

2. La audiencia especial de pacto de cumplimiento: una instancia conciliatoria obligatoria en el proceso popular

Ley 472 de 1998 impuso en su artículo 17 el deber del juez -dentro de los 3 días siguientes al vencimiento del término de traslado de la demanda- de citar a las partes y al Ministerio Público a una audiencia en la que podrá celebrarse un pacto de cumplimiento para determinar “la forma de protección de los derechos e intereses colectivos y el restablecimiento de las cosas a su estado anterior, de ser posible”, cuya legalidad debe ser revisada por el juez para su respectiva aprobación, mediante sentencia.

Por la inteligencia de la norma citada el pacto de cumplimiento es el resultado de un acuerdo, de naturaleza conciliatori

, a que llegan las partes en relación con los hechos que motivaron la presentación de la acción popular, constituyéndose en una etapa procesal obligatoria en donde el demandado reconoce la amenaza o vulneración al derecho o interés colectivo y en la que se concertan las diferentes formas en que será protegido o restablecid

.

Esta figura tiene como finalidad establecer una instancia de forzoso agotamiento en la que las partes en conflicto puedan establecer por sí mismas los distintos parámetros a través de los cuales se va a solucionar la litis, agilizar la resolución del conflicto y proteger a la mayor brevedad posible y de la manera mas efectiva el derecho o interés colectivo invocad

.

Es decir, el pacto de cumplimiento se instituyó como un mecanismo alternativo para la solución del conflicto dentro del trámite de las acciones populares, que facilita -dado que obligatoriamente debe surtirse- a las partes llegar a un acuerdo que finiquite el proceso al resolver la controversi, lo que evita, en caso de que la solución de compromiso se logre, el desgaste del aparato jurisdiccional y conlleva la aplicación de los principios de celeridad y economía.

La Corte Constitucional ha puesto de relieve la finalidad de la audiencia de pacto de cumplimiento como una instancia procesal que se endereza a facilitar que las partes lleguen a un acuerdo que contribuya a solucionar la controversia y -en consecuencia- mediante este compromiso se garantice la protección del derecho colectivo invocado por la vía de la concertación. Dijo ese Tribunal al estudiar una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 27 de la ley 472:

“En efecto, el objetivo que persigue ese pacto es, previa la convocatoria del juez, que las partes puedan llegar a un acuerdo de voluntades para obtener el oportuno restablecimiento y reparación de los perjuicios ocasionados a los derechos e intereses colectivos, dando con ello una terminación anticipada al proceso y solución de un conflicto y por ende, un menor desgaste para el aparato judicial.

“No se trata entonces, como erróneamente lo interpreta el demandante, de la negociación de la sanción jurídica, ni menos aún, que con el citado mecanismo se esté atentando contra la eficacia de la acción popular. Por el contrario, ese acuerdo contribuye a obtener la pronta reparación de los perjuicios ocasionados por la vía de la concertación, reduciendo los términos del proceso y en consecuencia, de la decisión que debe adoptar el juez, todo ello, en desarrollo de los principios constitucionales ya enunciados. De igual forma, mediante el compromiso que suscriben las partes y que se consigna en el proyecto de pacto, se busca prever oportunamente la violación de los intereses colectivos, y por consiguiente, su efectiva protección y reparación.

Otro argumento que desvirtúa la interpretación del mencionado pacto como un medio para negociar la sanción jurídica, se refiere al hecho de que la conciliación versa sobre algo que se encuentra pendiente de determinación, pues al momento de intentarse el pacto de cumplimiento, aún no se ha impuesto sanción alguna al infractor. A lo anterior se agrega, que el intento de acuerdo parte de la base de que quien ha ocasionado la afectación de los derechos e intereses colectivos reconozca su infracción y acepte cuando fuere del caso, la reparación de los daños ocasionados, en beneficio de los directamente perjudicados y de la sociedad en general (...). (se subraya)

Y como requisitos que debe reunir el pacto, la jurisprudencia de esta corporación ha precisado los siguiente

:

i) Las partes deberán formular un proyecto de pacto de cumplimiento.

ii) A su celebración deberán concurrir todas las partes interesadas.

iii) Se debe determinar la forma de protección de los derechos colectivos que se señalan como vulnerados.

iv) Cuando sea posible, determinar la forma en que se restablezcan las cosas a su estado anterior.

v) Las correcciones realizadas por el juez al pacto deberán contar con el consentimiento de las partes.

vi) El acuerdo logrado debe ser aprobado por el juez a través de una sentencia, dado que es mediante una providencia de esta clase, que se imparte aprobación al pacto de cumplimiento

En ese orden de ideas, la finalidad y aprobación del pacto de cumplimiento está condicionada a que en su contenido se establezca la protección de los derechos e intereses colectivos, que es el fin, móvil o motivo de la acción popular.

Ahora bien, la participación del Ministerio Público en los procesos populares reviste dos modalidades: o bien lo hace como actor popular y en este evento sin lugar a dudas es una parte procesal, o bien interviene en cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales en uso de su “facultad-deber de intervención en los procesos, como representante de la Sociedad y del Estado, en defensa del orden jurídico, de los derechos y garantías de las personas (art. 277 numeral 7º C.N.), en cuyo caso se trata de un sujeto procesa

 especial que no reviste el carácter de parte strictu sensu.

En cuanto hace a la participación del Ministerio Público como parte en el proceso popular, el capítulo II del título II de la ley 472 -atinente a la legitimación en las acciones populares- dedica tres artículos a este punto: el 12 referente a los titulares de la acción, el 13 sobre el ejercicio de la acción popular y el 14 relativo a las personas contra quienes se dirige la acción (legitimación por pasiva). Importa para este asunto subrayar sólo los dos primeros preceptos.

El artículo 12 al regular la legitimación por activa, señala en su ordinal 4º dentro de quienes pueden ejercitar las acciones populares al “Procurador General de la Nación, el defensor del pueblo y los personeros distritales y municipales, en lo relacionado con su competencia”. Este precepto está en consonancia con el numeral 5º del artículo 281 Constitucional que prevé dentro de las funciones del Defensor del Pueblo “[i]nterponer acciones populares en asuntos relacionados con su competencia”. En estos eventos es claro que el Ministerio Público (Procuraduría, Defensoría del Pueblo y Personerías) como titulares de la acción popular obran efectivamente como parte del proceso.

Así lo puso de relieve la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de este numeral 4º del artículo 12 de la ley 472, al sostener que la titularidad de la acción popular como atribución de ciertos funcionarios y autoridades públicas se ajusta en un todo a la Constitución, y lo único que hizo el precepto acusado fue “extender esa facultad” (de interponer acciones populares) al Ministerio Público:

“En primer lugar, estima la Corte en relación con el artículo 12 acusado, que la finalidad de este precepto es no sólo la de permitir a la persona afectada en un derecho colectivo ejercer las acciones populares para obtener la protección de su derecho, sino además, extender esa facultad a aquellos funcionarios públicos que, como el Procurador, el Defensor del Pueblo y los Personeros tienen a su cargo la defensa de los derechos e intereses públicos.

“A juicio de la Corte, no es viable sostener que se quebranten los preceptos constitucionales relativos a las funciones del Procurador General de la Nación, en cuanto se estén invadiendo competencias de este órgano de control, pues a él le corresponde constitucionalmente la función de defender los intereses de la sociedad, así como propender la protección los derechos humanos y asegurar su efectividad, con el auxilio del Defensor del Pueblo (numerales 2 y 3 del artículo 277 CP.). Así mismo, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5o. del artículo 283 de la Carta Política, 'el Defensor del Pueblo velará por la promoción, el ejercicio y la divulgación de los derechos humanos, para lo cual ejercerá las siguientes funciones: (...) 5. Interponer acciones populares en asuntos relacionados con su competencia'. E igualmente, 'ejercerá las demás que determine la ley'.

“Por lo anterior, la Corporación considera que los argumentos en contra de la constitucionalidad del artículo 12 de la Ley 472 de 1998 no son de recibo,  pues además de que no se quebranta precepto constitucional alguno, está de un todo acorde con las funciones que ha conferido el estatuto superior al Ministerio Público.

De modo que a juicio de la Corte, cuando el artículo prescribe que distintos funcionarios del Ministerio Público (Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo y Personeros Distritales y Municipales) “podrán ejercitar las acciones populares” establece inequívocamente que sólo en estos eventos la intervención del Ministerio Público en los procesos populares reviste el carácter de “parte procesal”.

En lo que dice relación a las funciones de intervención del Ministerio Público en los procesos populares, a su vez, el artículo 21 in fine de la ley 472 dispone que si la demanda no hubiere sido promovida por el Ministerio Público se le comunicará a éste el auto admisorio de la demanda, con el fin de que intervenga como parte pública en defensa de los derechos e intereses colectivos. Aunque la norma utiliza la expresión “parte pública” evidentemente no lo hace con las connotaciones propias de la noción de parte en términos procesales, tan es así que la norma comienza por aclarar que cuando la demanda popular no hubiere sido promovida por el Ministerio Público, esto es cuando no hizo uso de la facultad de que trata el artículo 12 de la ley 472, en armonía con el numeral 7º del artículo 277 Constitucional, aquel intervendrá “en aquellos procesos que lo considere conveniente”.

De otro lado, conviene subrayar que la audiencia de pacto de cumplimiento sólo se considera fallida en tres eventos taxativamente señalados en el artículo 27 de la ley 472:

a) Cuando no compareciere la totalidad de las partes interesadas;

b) Cuando no se formule proyecto de pacto de cumplimiento, y

c) Cuando las partes no consientan en las correcciones que el juez proponga al proyecto de pacto de cumplimiento.

Es -entonces- la ausencia de las partes, que son quienes resultan comprometidas con el pacto que pueda lograrse, la que conduce al fracaso de la audiencia de pacto de cumplimiento, por obvias razones. Si no compareciere quien debe obligarse o quien deba aceptar los términos a que otro se obliga como satisfactorio para el amparo de los derechos cuya protección se persigue, mal puede predicarse la existencia de un pacto de cumplimiento que parte de la expresión libre y autónoma de la voluntad de obligarse.

En tal virtud, la audiencia no se considera fallida cuando no compareciere al proceso el agente del Ministerio Público, quien no siempre ostenta la calidad de parte en las acciones populares, como si la tiene para los demás procesos que se adelantan ante la jurisdicción contencioso administrativa. En efecto, el artículo 127 del C. C. A., cuya última modificación vino por cuenta de la ley 446 de 1998, le dio el tratamiento de parte al agente del Ministerio Público, en todos los proceso que se adelantan ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, cuando dispuso:

“El Ministerio Público es parte y podrá intervenir en todos los procesos e incidentes que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y en las conciliaciones extrajudiciales ante los centros de conciliación e intervendrá en estos en defensa del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales.  Por consiguiente se le notificará personalmente el auto admisorio de la demanda, el que fije fecha para audiencia de conciliación, la sentencia proferida en primera instancia y el primer auto dictado en segunda instancia.”

Esa regla general se rompe en las acciones populares, cuando precisamente se habla de la audiencia de pacto de cumplimiento. La norma dispone la citación a la misma de las partes y el Ministerio Público, en cuanto prescribe:

“ARTICULO 27. PACTO DE CUMPLIMIENTO. El juez, dentro de los tres (3) días siguientes al vencimiento del término de traslado de la demanda, citará a las partes y al Ministerio Público a una audiencia especial en la cual el juez escuchará las diversas posiciones sobre la acción instaurada, pudiendo intervenir también las personas naturales o jurídicas que hayan registrado comentarios escritos sobre el proyecto. La intervención del Ministerio Público y de la entidad responsable de velar por el derecho o interés colectivo será obligatoria (...)”.

La redacción de la norma muestra que se trata de manera separada a las partes y al Ministerio Público, al excluir a éste último de la categoría de parte para ubicarse en la de sujeto procesal en conformidad con lo dispuesto por el artículo 79 de la ley 201 de 1995, de acuerdo con la cual “[l]os agentes del Ministerio Público actuarán como sujetos procesales ante las autoridades judiciales(...)”.

En efecto, cuando la norma alude a la no comparecencia de “la totalidad de las partes interesadas” alude exclusivamente a aquellas que conforme a la ley ostentan la legitimación por activa o titulares de la acción (artículos 12 y 13 ley 472) y la legitimación por pasiva o personas contra quienes se dirige la acción (art. 14 eiusdem).

Así lo entendió también la Corte Constitucional en la ratio decidendi de la providencia que estudió la constitucionalidad del citado precepto, y dejó en claro que el objeto del pacto de cumplimiento es que “las partes” puedan llegar a un acuerdo de voluntades en orden a dar una terminación anticipada del proceso y una solución de un conflicto, acuerdo que debe ser avalado por el juez popular y que debe contar con la intervención del Ministerio Público, no como parte, sino en su rol de defensor de los intereses colectivos (numeral 4º del artículo 277 Constitucional), acuerdo que debe tener por propósito dar tutela efectiva  y suficiente del derecho colectivo invocado:

“En efecto, el objetivo que persigue ese pacto es, previa la convocatoria del juez, que las partes puedan llegar a un acuerdo de voluntades para obtener el oportuno restablecimiento y reparación de los perjuicios ocasionados a los derechos e intereses colectivos, dando con ello una terminación anticipada al proceso y solución de un conflicto y por ende, un menor desgaste para el aparato judicial. Además, cabe observar, que el acuerdo no sólo debe ser avalado por el juez, en el caso de encontrar que el proyecto de acuerdo no contiene vicios de ilegalidad, sino que ha de contar con la intervención del Ministerio Público, cuyo papel es el de proteger los derechos colectivos en juego, dada su función de 'defensor de los intereses colectivos', en los términos del numeral 4 del artículo 277 de la Carta Política.

“No se trata entonces, como erróneamente lo interpreta el demandante, de la negociación de la sanción jurídica, ni menos aún, que con el citado mecanismo se esté atentando contra la eficacia de la acción popular. Por el contrario, ese acuerdo contribuye a obtener la pronta reparación de los perjuicios ocasionados por la vía de la concertación, reduciendo los términos del proceso y en consecuencia, de la decisión que debe adoptar el juez, todo ello, en desarrollo de los principios constitucionales ya enunciados. De igual forma, mediante el compromiso que suscriben las partes y que se consigna en el proyecto de pacto, se busca prever oportunamente la violación de los intereses colectivos, y por consiguiente, su efectiva protección y reparación.

 (se subraya)

Se trata, entonces, de un mecanismo de concertación que no sólo supone el acuerdo entre las partes, sino que amerita la constatación por parte del juez popular de que efectivamente se vulneró o amenazó el derecho o interés colectivo invocado y que con lo pactado se logra su efectiva protección, o lo que es igual es “suficiente para poner fin a la violación de los derechos

 dando así fin -de forma regular- al debate judicial.

Ahora bien, conforme al pronunciamiento de constitucionalidad en cita el rol del Ministerio Público es garantizar que con el pacto no se desmejoren los derechos de los demandantes, en atención a la misión constitucional encomendada de defensa de los derechos e intereses colectivos:

“Otro argumento que desvirtúa la interpretación del mencionado pacto como un medio para negociar la sanción jurídica, se refiere al hecho de que la conciliación versa sobre algo que se encuentra pendiente de determinación, pues al momento de intentarse el pacto de cumplimiento, aún no se ha impuesto sanción alguna al infractor. A lo anterior se agrega, que el intento de acuerdo parte de la base de que quien ha ocasionado la afectación de los derechos e intereses colectivos reconozca su infracción y acepte cuando fuere del caso, la reparación de los daños ocasionados, en beneficio de los directamente perjudicados y de la sociedad en general. Más aún, se reitera que la intervención del Ministerio Público garantiza que en la celebración del pacto no se desconozcan ni desmejoren los derechos e intereses de los accionantes, dada su función de velar por la vigencia de tales derechos.” (Destaca la Sala)

Y agrega que la audiencia de pacto de cumplimiento sólo se considera fallida por la no comparecencia de las personas interesadas, esto es, con la participación de las personas afectadas con la decisión, por lo cual -añade- la decisión no tiene el carácter de cosa juzgada absoluta, en tanto dicha conciliación puede afectar a otros miembros de la comunidad que no intervinieron en dicha diligencia:

“Así mismo, es oportuno observar, que una de las situaciones previstas por la norma impugnada para considerar fallida la audiencia, es la no comparecencia de la totalidad de las personas interesadas, de suerte que no puede afirmarse de manera absoluta, que el pacto se realiza sin el conocimiento y la participación de los afectados con la decisión, lo que constituye una garantía adicional al debido proceso.

“(…)No obstante, encuentra la Corte, que cuando se trata de la protección de derechos e intereses colectivos, no puede concederse a la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento el alcance de cosa juzgada absoluta, pues de ser así se desconocerían el debido proceso, el derecho de acceso a la justicia y la efectividad de los derechos de las personas que no tuvieron la oportunidad de intervenir en esa conciliación y que en un futuro como miembros de la misma comunidad, se vieran enfrentadas a una nueva vulneración de los derechos sobre cuya protección versó la conciliación.  

“En efecto, la naturaleza propia de los derechos e intereses colectivos implica la titularidad de la acción en cabeza de un número más o menos extenso de personas afectadas con la violación de tales derechos, que si bien pueden, sin haber participado en ella, verse beneficiadas con una conciliación acorde con la protección y reparación de aquellos, así mismo, estarían despojadas de la posibilidad de ejercer una acción popular para corregir una nueva situación de vulneración de esos derechos que ocurra en la misma colectividad frente a las situaciones objeto del pacto.

“No puede ignorarse, la probabilidad de que a pesar de la fórmula de solución acordada, se generen para esa comunidad nuevas situaciones que vulneren sus derechos e intereses. No se trata en este caso, del incumplimiento de la sentencia que aprobó la conciliación, pues para subsanar esta situación, la ley prevé los mecanismos de control ya mencionados. El interrogante planteado, se refiere en particular, a la ocurrencia en la misma comunidad de nuevos hechos que atentan contra los derechos e intereses colectivos objeto del pacto de cumplimiento, que en esta ocasión obedecen a causas distintas a las alegadas entonces y a la aparición de informaciones de carácter técnicos de las cuales no dispusieron ni el juez  ni las partes al momento de conciliar la controversia.

“En este orden de ideas, concluye la Corte, que la posibilidad de conciliación prevista en el artículo 27 acusado, como un mecanismo para  poner fin a una controversia judicial en torno a la amenaza o violación de derechos e intereses colectivos, no contradice el ordenamiento constitucional, razón por la cual, el fallo que aprueba el pacto de cumplimiento hace tránsito a cosa juzgada, de conformidad con el artículo 36 de la Ley 472 de 1998.

“Sin embargo, la Corte considera que se configura una situación diferente cuando ocurren hechos nuevos o causas distintas a las alegadas en el proceso que ya culminó, o surgen informaciones especializadas desconocidas por el juez y las partes al momento de celebrar el acuerdo. Por consiguiente, en este evento, y en aras de garantizar el debido proceso, el acceso a la justicia y la efectividad de los derechos colectivos, habrá de condicionarse la exequibilidad del artículo 27 acusado, en cuanto debe entenderse que la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento hace tránsito a cosa juzgada, salvo que se presenten hechos nuevos y causas distintas a las alegadas en el respectivo proceso, así como informaciones técnicas que no fueron apreciadas por el juez y las partes al momento de celebrarse dicho pacto, caso en el cual, el fallo que lo prueba tendrá apenas el alcance de cosa juzgada relativa.

 (subrayas fuera de texto, negrillas originales)

Este planteamiento lo ratifica la misma sentencia de constitucionalidad más adelante al estudiar el penúltimo inciso del artículo 27 sobre la publicación de la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento “ a costa de las partes involucradas” sólo alude al infractor, luego del condicionamiento señalado por el fallo de constitucionalidad:

 “(…) De otro lado, se pregunta la Sala, si puede resultar excesiva en el caso del demandante en acción popular, la carga impuesta en el penúltimo inciso del artículo 27, de publicar a su costa en un diario de amplia circulación nacional, la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento, pues su ejecución se puede ver afectada por la falta de conocimiento de la comunidad beneficiada, cuando el demandante no cuente con los recursos para sufragar el valor de esa publicación.

“Estima la Corte que, si se tiene en cuenta que en las acciones públicas rige por lo general el principio de  gratuidad, así como que quien actúa con un propósito altruista en defensa de derechos e intereses de la comunidad a que pertenece, merece algún tipo de reconocimiento por su actuación, debe entenderse que la expresión 'partes involucradas', consignada en el inciso en mención, se refiere exclusivamente al infractor que con su actuación vulneró los derechos e intereses objeto de dicho pacto.

 (el destacado es de la Sala)

En definitiva, la fórmula de compromiso acordada en el pacto de cumplimiento debe tener por objeto resolver la controversia, vale decir, su finalidad es la protección de los derechos e intereses colectivos, si ello no sucede el juez puede ex officio corregir -con el consentimiento de las partes- los vicios de ilegalidad en alguno de los contenidos del proyecto de pacto, y así lo dejo en claro el mismo fallo de constitucionalidad al declarar la exequibilidad del artículo 27 de la ley 472: “[p]or último, en relación con esta norma debe precisarse que, de manera obvia, los vicios de ilegalidad del pacto de cumplimiento que el juez puede corregir con el  consentimiento de las partes, con ocasión de su revisión, deben ser susceptibles de ser subsanados.”

 (se subraya)

Ya esta Sala se ha pronunciado para reconocer al Ministerio Público en las acciones populares como sujeto procesal especial, al que no le asiste las mimas cargas de la parte, al hacer referencia a la calidad del Ministerio Público como sujeto procesal especial y no como parte, cuando afirmó que “al Ministerio Público no le son exigibles el cumplimiento de ciertas cargas procesales, como es el caso del pago de expensas, en consideración a que no se trata de una parte procesal en el sentido estricto, sino que su intervención en el proceso obedece al cumplimiento de funciones y deberes constitucional y legalmente señalados.

3. La posibilidad de conciliar por fuera de la audiencia de pacto de cumplimiento

Si bien es cierto que la ley 472 de 1998 estableció la realización de la audiencia de pacto de cumplimiento, no señaló que las partes dentro del proceso, con posterioridad a esta etapa procesal, no estuvieran facultados para proponer un proyecto de acuerdo con el fin de culminar el proceso.

Se arriba a la anterior conclusión con fundamento en la Ley 640 de 2001 que al regular la figura de la conciliación ante el contencioso administrativo de manera genérica, consagró la posibilidad de que las partes de común acuerdo, o el juez de oficio, soliciten en cualquier etapa del proceso la celebración de una audiencia de conciliación. Una interpretación armónica de esta norma y de la Ley 472 de 1998, permite determinar que en las acciones populares el acuerdo conciliatorio no sólo podrá tener lugar en la oportunidad consagrada en el artículo 27 de esta ley, esto es en la audiencia especial de pacto de cumplimiento, sino en cualquier etapa del proceso, siempre que en la primera oportunidad no se hubiere logrado acuerdo, porque cuando éste se logra, y es aprobado, el proceso termina por sentencia, dado que es mediante una providencia de esta clase, que se imparte aprobación al pacto de cumplimiento.

Acuerdo que debe contar con la participación de las partes del proceso (el Ministerio Público no siempre lo es, como ya se indicó) y  que debe reunir las condiciones antes reseñadas, esto es, que los medios concertados efectivamente pongan fin a la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos, de modo que para que el arreglo conciliatorio finalice el litigio debe quedar establecido que se tuteló suficientemente los derechos objeto de amparo popular.

Por lo demás, este acuerdo conciliatorio también participa de las características que distinguen al pacto de cumplimiento de que trata el artículo 27 de la ley 472, esto es,  tratarse de un instituto que busca hacer efectiva la primacía del derecho sustancial sobre el procesal y que a la vez es expresión de los principios de economía, eficacia y celeridad (art. 5 ley 472) también propios de estos mecanismos de concertación.

4. El caso concreto

El motivo de impugnación de la sentencia aprobatoria del acuerdo conciliatorio que se sometió a consideración del juez de primera instancia se hace fundamentar en la falta de suscripción, por parte del Ministerio Público, del proyecto de acuerdo elaborado por el accionante, Bancafé e Inravisión y presentado ante el juez a quo con posterioridad a la celebración de la audiencia de pacto, la cual se declaró fallida.

Frente al objeto de la apelación, encuentra la Sala que la terminación anormal del proceso iniciado en ejercicio de una acción popular, por virtud del pacto de cumplimiento, está sujeto a que éste se logre con la asistencia de todos los intervinientes del proceso, entre ellos el agente del Ministerio Público en conformidad con lo dispuesto por el primer inciso del artículo 27 de la ley 472 de 1998 que señaló que en la audiencia especial de pacto de cumplimiento el juez escuchará las diversas posiciones sobre la acción instaurada, y a ella debe citar al agente del Ministerio Público, cuya intervención será obligatoria.

Sin embargo, como ya se indicó, ello no impide que las partes puedan llegar a una fórmula de acuerdo con anterioridad al fallo y que la misma sea puesta a consideración del juez para su eventual aprobación.

De modo que la ausencia del Ministerio Público en la confección de este último acuerdo al que llegaron las partes, en tanto que aquel no ostenta la condición de parte, no afecta la validez de dicho acuerdo, aunque dado el rol constitucional que le atañe al ministerio público en punto de la intervención en los procesos judiciales (artículo 277 numeral 7º C.N.) éste debe participar en el estudio de dicho acuerdo, circunstancia que si bien no se dio en la actuación ante el Tribunal, fue subsanada en el sub lite en segunda instancia.

En efecto, en el sub examine se observa que el Ministerio Público avaló el acuerdo a que llegaron las partes en primera instancia.  En efecto, el acuerdo  presentado ante el a quo refirió los siguientes términos:

“PRIMERA: Que BANCAFE se obliga a pagar a favor de INRAVISIÓN, las transferencias generadas y no pagadas, que por aportes derivados del cumplimiento de la Ley 14 de 1991, adeuda por los meses de Marzo, Abril, Mayo y Junio de 1994; así como también por los meses de noviembre y diciembre de 1999, junto con el setenta por ciento (70%) de la indexación generada por tales sumas de dinero.

“SEGUNDA: Que el ACUERDO DE PAGO por los meses mencionados en el numeral anterior asciende a la suma de SESENTA Y SIETE MILLONES DOSCIENTOS CUARENTA MIL SETENTA Y DOS PESOS ($67.240.072) moneda legal colombiana, discriminadas así: a) $50.854.843 correspondientes al valor de las transferencias adeudadas; y, b) $16.385.229, correspondientes al 70% del total de la indexación liquidada hasta la fecha de este Acuerdo.

“TERCERA: Que de conformidad con el incentivo consagrado en la Ley 472 de 1998, BANCAFE se obliga a cancelar a los accionantes, WILLIAM R. FARIAS PEDRAZA y PEDRO AUGUSTO NIETO GÓNGORA, quienes actúan en conjunto, el equivalente a TRES MILLONES QUINIENTOS OCHENTA MIL PESOS ($3.580.000) moneda legal colombiana, teniendo en cuenta el monto de la reclamación y la gestión adelantada.

“CUARTA: Que al recibir las sumas antes indicadas, INRAVISION, así como los accionantes WILLIAM R. FARIAS PEDRAZA y PEDRO AUGUSTO NIETO GÓNGORA, declaran extinguidas sus pretensiones contenidas en la acción, relativas al indicado litigio y, en consecuencia, declaran a PAZ y SALVO a BANCAFE, por todo concepto, con motivo y a raíz de los hechos descritos en la citada acción y en los Considerandos de este Acuerdo; por tanto, queda claro que los accionantes e INRAVISIÓN exoneran a BANCAFE de cualquier responsabilidad que pudiere derivarse de esos hechos y se comprometen firme e irrevocablemente a NO iniciar acciones de tipo judicial, extrajudicial, administrativo y/o de ninguna índole contra BANCAFE por las mismas circunstancias ya descritas.

“QUINTA: Que BANCAFE hará entrega de los dineros señalados en los numerales Segundo y Tercero de este Acuerdo, una vez que se produzca el auto de aprobación del mimos por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección B.

“SEXTA: Que en adelante BANCAFE se obliga con INRAVISIÓN a propiciar y pagarle oportunamente los respectivos aportes, correspondientes al Parágrafo del artículo 21 de la Ley 14 de 1991, mientras se cumplan los requisitos legales para ello.” (fl. 133 y 134 c.1)

Y en esta instancia en audiencia convocada para el efecto y con asistencia del Ministerio Público el pacto a que llegaron las partes fue en los mismos términos, así:  

“ Las partes ponen a consideración de la Sala el acuerdo obrante a folio 133 y 134 del expediente.  El señor agente del Ministerio Público manifestó su inquietud en el sentido de que resulta importante establecer que ocurrió respecto a los dineros que por el mismo concept5o se adeudan correspondiente a los años 2004 y 2005, e igualmente manifestó que en la medida en que Bancafé reconoce la obligación derivada del incumplimiento en el pago de las transferencias derivadas del parágrafo del art. 21 de la ley 14 de 1991 a favor de Inravisión en liquidación y por concepto de los meses de marzo, abril, mayo y junio de 1994, y los meses de noviembre y diciembre de 1999 junto con la indexación generada por tales sumas en porcentaje equivalente al 70%, esta agencia del Ministerio Público considera que el acuerdo celebrado protege los derechos colectivos señalados por el actor como vulnerado por la entidad demandada, motivo por el cual solicita a la Sala de decisión la aprobación del acuerdo celebrado insistiendo en la necesidad de que la entidad demandada adopte los correctivos para evitar estas omisiones en el futuro.” (se subraya, fl. 239 a  242 c. ppal.)

Conforme a las consideraciones precedentes la Sala confirmará la decisión impugnada, en tanto que i) el acuerdo al que llegaron las partes da solución efectiva al conflicto presentado; ii) Dicho acuerdo tuvo control judicial, conforme al cual se logró una efectiva protección de los derechos e intereses colectivos invocados en el escrito de demanda, lo que permite un control a la legalidad de lo pactado; iii) la función pública de defensa de los intereses de la sociedad, que atañe al Ministerio Público en cuanto interviene en calidad de sujeto procesal especial (art. 277-7 C.N.), tuvo lugar efectivamente en este caso como ya se indicó.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

RESUELVE

CONFÍRMASE la sentencia apelada, esto es, aquella dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 14 de septiembre de 2004.

REMÍTASE por Secretaría a la Defensoría del Pueblo, copia del presente fallo, para que sea incluido en el Registro Público Centralizado de Acciones Populares y  de Grupo previsto en el artículo 80 de la ley 472 de 1998.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE

MAURICIO FAJARDO GÓMEZ Presidente de Sala	RUTH STELLA CORREA PALACIO
ALIER E. HERNÁNDEZ ENRIQUEZ	FREDDY IBARRA MARTÍNEZ
RAMIRO SAAVEDRA BECERRA