ACTOS DEFINITIVOS - Concepto / Actos susceptibles de control JUDICIAL

De conformidad con lo establecido en el artículo 135 del C.C.A., los actos administrativos objeto de control de legalidad por la vía jurisdiccional son aquellos que ponen término a un proceso administrativo. A su turno, el artículo 50 ibídem, definió que son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto. En ese contexto normativo, se ha advertido reiteradamente por esta Sala que únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 135 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 50

NOTA DE RELATORIA: Sobre los actos susceptibles de control de legalidad por vía jurisdiccional auto, Consejo de Estado, Sección Primera, del 17 de marzo de 2011, Radicado 2010-00261-01, M.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.

acto administrativo definitivo - Requisitos / ACTA COMITE DE CONCILIACION - No es un acto administrativo / ACCION DE REPETICION - La recomendación del comité de conciliación para iniciarla no es acto administrativo / FALTA DE JURISDICCION - Acto administrativo no enjuiciable / FALTA DE JURISDICCION - No equivale a un rechazo de la demanda. Devolución piezas procesales al demandante

El señor Jairo Aguirre González, abogado de la Personería Distrital de Bogotá D.C., simplemente formula una recomendación relacionada con la eventual prosperidad de una sentencia proferida dentro de un proceso que se adelante en ejercicio de la acción de repetición en contra del señor GONZALO JAVIER ZAMBRANO VELANDIA, recomendación que bien puede ser acogida o no por los miembros de la Junta Directiva de dicha entidad y que, por lo tanto, no define situación jurídica alguna. La Real Academia de la Lengua señala, entre otros, como sinónimos del vocablo “recomendar”, que es el plasmado en el acta enjuiciada, otros como: aconsejar, advertir o sugerir. De suerte que de ninguna manera puede afirmarse que una mera sugerencia o advertencia consolide una situación jurídica particular y concreta. Así las cosas, esta Sala considera que el Acta No. 46 de 9 de mayo de 2008, de ninguna manera reúne las características para ser considerada como acto administrativo definitivo, pues, como ya se expresó, simplemente efectuó una recomendación de iniciar juicio de repetición en contra del señor GONZALO JAVIER ZAMBRANO VELANDIA habida cuenta de que las expectativas de éxito eran altas y, valga decir, que para que se tenga una manifestación de la Administración como acto administrativo definitivo deben reunirse una serie de exigencias, esto es, dicha manifestación debe crear, modificar o extinguir una situación jurídica; requisitos éstos que, sin mayor esfuerzo, no se aprecian en el acta enjuiciada. Ahora bien, señala el impugnante que el artículo 12 del Decreto 1214 de 2000 y el artículo 4° de la Ley 678 de 2001 son los que le han dado el carácter de acto administrativo definitivo al acta enjuiciada. (…) Del contenido de las normas (…) efectivamente se concluye que para iniciar acción de repetición por el daño causado por el Estado como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de sus agentes, el Comité de Conciliación de las entidades públicas debe adoptar una decisión expresa y justificada de las razones que la fundamentan. Debe aclararse sin embargo, que el hecho de que en el acta enjuiciada se encuentre consignada una recomendación de iniciar juicio de repetición en contra del señor GONZALO JAVIER ZAMBRANO VELANDIA, por sí sola, no la cualifica ni le da el carácter propio de un acto administrativo enjuiciable ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, que no es otro que, como bien lo señaló el a quo, aquél que produce efectos o situaciones jurídicas definitivas. Probablemente el acta enjuiciada es o fue el precedente o antecedente para proferir la decisión motivada que exigen las disposiciones transcritas. En ese escenario, el Juez Contencioso al realizar el examen de admisibilidad de la presente censura, debe advertir la falta de jurisdicción y devolver las piezas procesales al actor, más no proceder a rechazar la demanda, pues dentro de los supuestos establecidos en el artículo 143 del C.C.A. no se prevé el que pueda proferirse tal decisión cuando se encuentra que el acto administrativo no es enjuiciable. En efecto, lo que la norma indica es que: “En caso de falta de jurisdicción o de competencia mediante decisión motivada el juez ordenará remitir el expediente al competente, a la mayor brevedad posible ...”, disposición de la cual puede colegirse que la decisión mediante la cual el juez de lo contencioso administrativo declara su falta de jurisdicción o de competencia para conocer de determinado asunto no equivale a un rechazo de la demanda, en la medida en que a través de ella el funcionario no se pronuncia sobre la admisión o la inadmisión de ese escrito, esto es, sobre el cumplimiento o no de los requisitos previstos en la ley para que pueda darse curso a la demanda, sino que simplemente manifiesta su falta de competencia para conocer del asunto sometido a su consideración.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1214 DE 2000 – ARTICULO 12 / LEY 678 DE 2001 – ARTICULO 4 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 143

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., dieciocho (18) de mayo de dos mil once (2011)

Radicación número: 25000-23-24-000-2010-00429-01

Actor: GONZALO JAVIER ZAMBRANO VELANDIA

Demandado: COMITE DE CONCILIACION DE LA PERSONERIA DE BOGOTA D.C.

Referencia: APELACION AUTO

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto proferido el 7 de octubre de 2010 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección “A”, mediante el cual rechazó la demanda promovida en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

I. La actuación procesal

Actuando a través de apoderado, el señor Gonzalo Javier Zambrano Velandia, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de que declarara la nulidad del Acta No. 46 de 9 de mayo de 2008, suscrita por el Comité de Conciliación de la Personería de Bogotá D.C. mediante la que, entre otros asuntos, se recomendó iniciar acción de repetición en contra del hoy actor.

A título de restablecimiento del derecho solicitó que se hicieran las declaraciones contenidas en los numerales II, III, IV, de la demanda visto a folios 3, 4 y 5 del cuaderno del Tribunal.

I.2. El auto recurrido

Mediante el auto apelado el a quo adoptó la decisión de rechazar la demanda de la referencia, por cuanto advirtió que el acta que se acusa no constituye un acto administrativo definitivo, como quiera que no produjo situación o efecto jurídico alguno respecto del actor y por lo tanto no es susceptible de control jurisdiccional, pues simplemente hace una recomendación de iniciar acción de repetición en contra del mismo, aspecto éste que no es susceptible de control de legalidad, por cuanto hace parte del derecho de acceso a la justicia de la entidad.

II. El recurso de apelación

El recurrente solicitó que se revoque el auto mediante el cual se rechazó la demanda y, en su lugar, se admita la presente acción, por las siguientes razones:

Señaló que el Acta enjuiciada si constituye acto administrativo definitivo, toda vez que en virtud de ella se le creó una situación jurídica perjudicial en tanto la puesta en ejecución de esa determinación implica, directa e indirectamente, el sometimiento a una implacable persecución tanto patrimonial como judicial.

Manifestó que se equivocó el Tribunal en la apreciación del Acta No. 46 de 9 de mayo de 2008 al apreciarla como una simple recomendación, pues de conformidad con el artículo 12 del Decreto 1214 de 2000 y el artículo 4 de la Ley 678 de 2001, la decisión que adopte el Comité de Conciliación es una decisión motivada tanto en la forma como en el contenido, y por lo tanto susceptible de control judicial, máxime si se tiene en cuenta que para interponer la acción de repetición se exige como requisito, la presentación de la misma.

Por último, señala que el Tribunal incurre en error de juicio lógico –error in judicando- como quiera que a lo largo de su providencia sostuvo que el acta enjuiciada no constituía acto administrativo definitivo, pero termina aceptando que precisamente por virtud de esa recomendación la Administración resolvió acudir a la jurisdicción en juicio de repetición.

III. Las consideraciones

En orden a resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 7 de octubre de 2010 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección “A”, por medio del cual se rechazó la demanda, la Sala entrará a hacer las siguientes consideraciones:

Como es evidente, el problema jurídico gira en torno a dilucidar si el Acta No. 46 de 9 de mayo de 2008 es un acto administrativo definitivo y por ende susceptibles de control jurisdiccional.

Pues bien, valga precisar que de conformidad con lo establecido en el artículo 135 del C.C.A., los actos administrativos objeto de control de legalidad por la vía jurisdiccional son aquellos que ponen término a un proceso administrativo.

A su turno, el artículo 50 ibídem, definió que son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto.

En ese contexto normativo, se ha advertido reiteradamente por esta Sala que únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativ

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El acta enjuiciada, suscrita por el Comité de Conciliación de la Personería Distrital, que a juicio del actor dio origen a acción de repetición que se sigue en su contra, expresa lo siguiente:

“Proceso No. 1997-47519: Es presentada la ficha técnica por el doctor JAIRO AGUIIRE GONZÁLEZ, quien Lugo de hacer una presentación del caso y un análisis del mismo, considera que existen altas expectativas de éxito en caso de iniciarse Acción de Repetición, teniendo en cuenta los hechos demostrados en el proceso y los antecedentes jurisprudenciales y doctrinarios que han reconocido la procedencia de indemnización en casos similares, razón por la cual recomienda abstenerse de iniciar Acción de repetición en contra del doctor HERNANDO GUTIÉRREZ PUENTES, en su condición de Personero de Bogotá para la época de los hechos, e iniciar Acción de Repetición contra el doctor GONZALO JAVIER ZAMBRANO VELANDIA, quien se desempeñaba como Personero Delegado para Asuntos Jurisdiccionales”. (Subrayas fuera del texto).

Se desprende de lo trascrito, que el señor Jairo Aguirre González, abogado de la Personería Distrital de Bogotá D.C., simplemente formula una recomendación relacionada con la eventual prosperidad de una sentencia proferida dentro de un proceso que se adelante en ejercicio de la acción de repetición en contra del señor GONZALO JAVIER ZAMBRANO VELANDIA, recomendación que bien puede ser acogida o no por los miembros de la Junta Directiva de dicha entidad y que, por lo tanto, no define situación jurídica alguna.  

La Real Academia de la Lengua señala, entre otros, como sinónimos del vocablo “recomendar”, que es el plasmado en el acta enjuiciada, otros como: aconsejar, advertir o sugerir. De suerte que de ninguna manera puede afirmarse que una mera sugerencia o advertencia consolide una situación jurídica particular y concreta.

Así las cosas, esta Sala considera que el Acta No. 46 de 9 de mayo de 2008, de ninguna manera reúne las características para ser considerada como acto administrativo definitivo, pues, como ya se expresó, simplemente efectuó una recomendación de iniciar juicio de repetición en contra del señor GONZALO JAVIER ZAMBRANO VELANDIA habida cuenta de que las expectativas de éxito eran altas y, valga decir, que para que se tenga una manifestación de la Administración como acto administrativo definitivo deben reunirse una serie de exigencias, esto es, dicha manifestación debe crear, modificar o extinguir una situación jurídica; requisitos éstos que, sin mayor esfuerzo, no se aprecian en el acta enjuiciada.

Ahora bien, señala el impugnante que el artículo 12 del Decreto 1214 de 2000 y el artículo 4° de la Ley 678 de 2001 son los que le han dado el carácter de acto administrativo definitivo al acta enjuiciada. Veamos las disposiciones:  

“ARTICULO 12. DE LA ACCION DE REPETICION. Los Comités de Conciliación de las entidades públicas deberán realizar los estudios pertinentes para determinar la procedencia de la acción de repetición.

Para ello, el ordenador del gasto, al día siguiente del pago total de una condena, de una conciliación o de cualquier otro crédito surgido por concepto de la responsabilidad patrimonial de la entidad, deberá remitir el acto administrativo y sus antecedentes al Comité de Conciliación, para que en un término no superior a 3 meses se adopte la decisión motivada de iniciar o no el proceso de repetición.

Los apoderados encargados de iniciar los procesos de repetición tendrán un plazo máximo de tres (3) meses a partir de que se haya tomado la decisión para interponer la correspondiente demanda.” (Subrayas fuera del texto).

“ARTÍCULO 4o. OBLIGATORIEDAD. Es deber de las entidades públicas ejercitar la acción de repetición o el llamamiento en garantía, cuando el daño causado por el Estado haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de sus agentes. El incumplimiento de este deber constituye falta disciplinaria.

El comité de conciliación de las entidades públicas que tienen el deber de conformarlo o el representante legal en aquellas que no lo tengan constituido, deberá adoptar la decisión respecto de la acción de repetición y dejar constancia expresa y justificada de las razones en que se fundamenta. (Subrayas fuera del texto).”

Del contenido de las normas transcritas efectivamente se concluye que para iniciar acción de repetición por el daño causado por el Estado como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de sus agentes, el Comité de Conciliación de las entidades públicas debe adoptar una decisión expresa y justificada de las razones que la fundamentan.

Debe aclararse sin embargo, que el hecho de que en el acta enjuiciada se encuentre consignada una recomendación de iniciar juicio de repetición en contra del señor GONZALO JAVIER ZAMBRANO VELANDIA, por sí sola, no la cualifica ni le da el carácter propio de un acto administrativo enjuiciable ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, que no es otro que, como bien lo señaló el a quo, aquél que produce efectos o situaciones jurídicas definitivas. Probablemente el acta enjuiciada es o fue el precedente o antecedente para proferir la decisión motivada que exigen las disposiciones transcritas.  

En ese escenario, el Juez Contencioso al realizar el examen de admisibilidad de la presente censura, debe advertir la falta de jurisdicción y devolver las piezas procesales al actor, más no proceder a rechazar la demanda, pues dentro de los supuestos establecidos en el artículo 143 del C.C.A. no se prevé el que pueda proferirse tal decisión cuando se encuentra que el acto administrativo no es enjuiciable.

En efecto, lo que la norma indica es que: “En caso de falta de jurisdicción o de competencia mediante decisión motivada el juez ordenará remitir el expediente al competente, a la mayor brevedad posible ...”, disposición de la cual puede colegirse que la decisión mediante la cual el juez de lo contencioso administrativo declara su falta de jurisdicción o de competencia para conocer de determinado asunto no equivale a un rechazo de la demanda, en la medida en que a través de ella el funcionario no se pronuncia sobre la admisión o la inadmisión de ese escrito, esto es, sobre el cumplimiento o no de los requisitos previstos en la ley para que pueda darse curso a la demanda, sino que simplemente manifiesta su falta de competencia para conocer del asunto sometido a su consideración.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

R E S U E L V E:

REVÓCASE el auto apelado, y en su lugar, debe declararse la falta de jurisdicción para conocer del presente asunto y ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca devolver la demanda con todos sus anexos al apoderado del señor GONZALO JAVIER ZAMBRANO VELANDIA.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el 18 de mayo de 2011.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARÍA ELIZABETH GARCÍA G.

                   Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO