CONCILIACION PREJUDICIAL - Improbada con respecto a una reclamación laboral porque se trata de un acuerdo que no tiene respaldo probatorio y que resulta lesivo para el patrimonio público

De las normas referidas, aplicables a la materia, se desprenden los siguientes presupuestos para la aprobación de un acuerdo conciliatorio prejudicial: Que las personas que concilian estén debidamente representadas, y sus representantes tengan capacidad o facultad expresa para conciliar. -Que no haya operado la caducidad de la acción. -Que verse sobre conflictos de carácter particular y contenido económico. -Que haya respaldo probatorio, Y que el acuerdo no resulte abiertamente lesivo para el patrimonio público. El requisito referido al conflicto de carácter particular y de contenido económico, ha sido una constante desde la misma creación del mecanismo de la conciliación prejudicial o extrajudicial. Esa ha sido la filosofía que orienta la aplicación de este tipo de conciliación, lo cual está íntimamente ligado con la legitimidad actual de una de las partes para demandar. Debe existir un conflicto, actual y de orden económico, para cuya solución se intente inicialmente la conciliación prejudicial, con miras a obviar la demanda. Esa es la materia conciliable. Pero el acta de fecha 12 de junio de 2001, que dice contener un acuerdo conciliatorio, no podía ni puede ser objeto de aprobación, por las siguientes razones: a.-Esa diligencia, más que una conciliación, fue una 'ratificación' de un acuerdo previo, sin fecha, firmado por la apoderada del Municipio de Guataquí (Cund.) y el apoderado de Aldemar Martínez Avendaño, en el cual se reconocieron los siguientes conceptos: “...” En otras palabras, lo que se buscaba con la solicitud de conciliación era que en principio la Procuraduría y luego la jurisdicción de lo contencioso administrativo, permitieran ratificar un ACUERDO, sin fecha, sobre las posibles acreencias laborales adeudadas al solicitante. Pero ni en la solicitud, ni en el trámite, ni en la audiencia se presentaron las PRUEBAS que respalden que los conceptos se hayan efectivamente causado, en la forma como fueron liquidados en dicho 'Acuerdo'. Se anexaron los Decretos que permiten por ejemplo el reconocimiento de los viáticos a los empleados del Municipio, pero de ese documento pretendió deducirse que efectivamente el señor ALDEMAR MARTINEZ tenía derecho al reconocimiento y pago de los mismos durante 4 meses; reserva que el propio Procurador 9° consignó en el texto de la audiencia. En esas circunstancias, el acuerdo sometido a conocimiento, no tiene respaldo probatorio y por tanto resulta lesivo para el patrimonio público, porque si bien en apariencia es 'inferior' a lo pretendido en la solicitud, no por ello puede inferirse que lo reconocido en el mismo realmente corresponda a obligaciones cargo del ente territorial convocado. Además el artículo 73 de la Ley 446 de 1998, que adicionó la Ley 23 de 1991 con el artículo 65A, expresamente consagra que la autoridad judicial improbará el acuerdo conciliatorio cuando “... sea violatorio de la ley...” (se resaltó), y en realidad de verdad el acuerdo al cual llegaron los interesados, consignado en el acta de fecha 12 de junio de 2001 de la Procuraduría 9a Judicial ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, es contrario a las normas que regulan la materia.

FUENTE FORMAL: LEY 23 DE 1991 - ARTICULO 59 / LEY 446 DE 1998 - ARTICULO 70 / LEY 446 DE 1998 - ARTICULO 73 / DECRETO 171 DE 1993 / DECRETO 173 DE 1993 / DECRETO 2651 DE 1993 / DECRETO 2511 DE 1998 - ARTICULO 2

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de dos mil dos (2002)

Radicación número: 25000-23-25-000-2001-04900-01(2897-02)

Actor: ALDEMAR MARTINEZ AVENDAÑO

Demandado: MUNICIPIO DE GUATAQUI

Referencia: APELACION INTERLOCUTORIOS

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora a través de apoderado, contra la providencia del 17 de agosto de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección 'A',  mediante la cual  se improbó la conciliación prejudicial.

ANTECEDENTES

El apoderado de ALDEMAR MARTINEZ AVENDAÑO el 6 de abril de 2001 presentó solicitud de conciliación prejudicial respecto del MUNICIPIO DE GUATAQUI (Cundinamarca), con el objeto de lograr un acuerdo de pago de la suma adeudada por causa de las prestaciones sociales, viáticos, reajustes salariales y sanciones moratorias a que tiene derecho al haber laborado como Tesorero Municipal, las cuales estimó en $40'000.000.

Manifiesta que el señor Aldemar se desempeñó como Tesorero del Municipio de Guataquí desde el 1° de enero de 1995 hasta el 26 de abril de 2000; que el 30 de mayo de 2000 radicó escrito donde reclamaba el pago de las prestaciones sociales, solicitud reiterada en junio 28 de 2000 obteniendo como respuesta que el pago se encontraba en turno.  Que en septiembre 8 de 2000 recabó en la petición, sin obtener respuesta alguna, silencio que se ha prolongado hasta la fecha de presentación de la solicitud (fls. 1 a 6).

LA AUDIENCIA DE CONCILIACION

El 12 de junio de 2001, con presencia de los apoderados de la parte actora y del Municipio de Guataquí y el Tesorero del mismo ente territorial, ante el Procurador 9° Judicial del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se llegó al acuerdo de pagar al señor ALDEMAR MARTINEZ AVENDAÑO la suma de $10'064.733, cantidad que el Municipio dijo adeudar al solicitante “... efectuada la deducción del título judicial de fecha 16 de abril de 2001 por valor de $6'935.267 consignada en el Banco Agrario de Colombia a favor del trabajador, por acreencias laborales, según el “Acuerdo de pago sobre prestaciones sociales”, suscrito entre las partes...”.   Dicho suma se cancelaría e la siguiente forma: a) $5'064.733 antes del 20 de julio de 2001 y b) $5'000.000 antes del 20 de septiembre de 2001.

El Procurador 9° señaló tener 'reserva' sobre el acuerdo en lo referente al valor reconocido por concepto de viáticos, por cuanto no aparece acreditado que se hubieran efectuado comisiones en los términos del artículo 2° del Decreto 002 A de enero 3 de 2000 emanado de la Alcaldía Municipal de Guataquí (fls. 48 a 50).

LA PROVIDENCIA DEL TRIBUNAL

Por auto de 17 de agosto de 2001, el Tribunal improbó la anterior conciliación, ya que en la liquidación de cesantías se incluyó el valor por viáticos, sin estar demostrada su causación y porque al no ser un ingreso permanente, no puede tenerse como factor para ello; tampoco existe prueba sobre el concepto de 'retroactividad'; que el art. 65 del C.S.T., norma que autoriza el reconocimiento de indemnización moratoria no  es aplicable a las relaciones legales y reglamentarias, y que la liquidación de cesantías no se hizo año por año, sino con el ingreso del último año (fls. 72 a 75).

EL RECURSO

El apoderado de la parte actora interpone el recurso de apelación contra la decisión del Tribunal, expresando que lo conciliado se distancia mucho de las pretensiones y que de todas maneras quedaron probados los conceptos y las sumas adeudadas al solicitante, como quedó probado en el “Acuerdo de pago sobre liquidación de prestaciones” que suscribieron las partes y que se avaló en la audiencia de conciliación (fls. 78 a 81).

CONSIDERACIONES

Puede decirse que la conciliación “... es un mecanismo por medio del cual dos o más personas en conflicto, en presencia de un tercero neutral y calificado, buscan la solución de la controversia por sí mismas, y en esa medida, al ser una institución de naturaleza procesal, permite convocar a las partes a solucionar sus diferencias, mecanismo dentro del cual juega papel importante la libertad y la autonomía de la voluntad de las partes, con las limitaciones que impone la misma ley, la Constitución o el orden públic.

Este instituto procesal, aunque de reciente creación y con una vida relativamente corta, ha sido sin embargo objeto de intensas modificaciones y tratamientos, lo cual, aunado al desarrollo jurisprudencial y doctrinario del mismo, ha permitido su auge, y que cada vez más las personas se interesen en él como la forma más propicia y rápida para solucionar las controversias que puedan afectarlos; y en materia contencioso administrativa no ha sido la excepción.

Por primera vez la conciliación prejudicial se consagró en la Ley 23 de 1991, en cuyo artículo 59 se dispuso que las personas jurídicas de derecho público podían conciliar total o parcialmente “...sobre conflictos de carácter particular y contenido patrimonial...” que se ventilarían a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del C.C.A.

Los decretos 2651 de 1991 y 171 de 1993, modificó la Ley 23, en lo concerniente a la conciliación judicial.

El decreto 173 de 1993, reglamentó la conciliación contenciosa administrativa prejudicial; reiteró que es aplicable a los conflictos que se ventilarían mediante las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del C.C.A., y dispuso que debe tenerse poder expreso para conciliar.

La Ley 446 de julio 7 de 1998, modificó gran parte de las normas existentes sobre la materia.  En el artículo 70 modificó el artículo 59 de la Ley 23 de 1991, y reiteró que las personas jurídicas de derecho público podrán conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial “...sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo”.

Por último, el Decreto 2511 de 1998, aplicable a la conciliación extrajudicial contencioso administrativa y en materia laboral en su artículo 2°, adoptó la misma postura en relación con los asuntos susceptibles de conciliación.

De las normas referidas, aplicables a la materia, se desprenden los siguientes presupuestos para la aprobación de un acuerdo conciliatorio prejudicial:

1. Que las personas que concilian estén debidamente representadas, y sus representantes tengan capacidad o facultad expresa para conciliar.
2. Que no haya operado la caducidad de la acción.
3. Que verse sobre conflictos de carácter particular y contenido económico.
4. Que haya respaldo probatorio,
5. Y que el acuerdo no resulte abiertamente lesivo para el patrimonio público.

El requisito referido al conflicto de carácter particular y de contenido económico, ha sido una constante desde la misma creación del mecanismo de la conciliación prejudicial o extrajudicial.  Esa ha sido la filosofía que orienta la aplicación de este tipo de conciliación, lo cual está íntimamente ligado con la legitimidad actual de una de las partes para demandar.  Debe existir un conflicto, actual y de orden económico, para cuya solución se intente inicialmente la conciliación prejudicial, con miras a obviar la demanda.   Esa es la materia conciliable.

Pero el acta de fecha 12 de junio de 2001, que dice contener un acuerdo conciliatorio, no podía ni puede ser objeto de aprobación, por las siguientes razones:

a.- Esa diligencia, más que una conciliación, fue una 'ratificación' de un acuerdo previo, sin fecha, firmado por la apoderada del Municipio de Guataquí (Cund.) y el apoderado de Aldemar Martínez Avendaño, en el cual se reconocieron los siguientes conceptos:

1.-) Cesantías:  última asignación mensual ($1.154.561) y viáticos mensuales ($285.000)

2.-) Honorarios profesionales: 10% de las pretensiones.

3.-) Retroactividad salarial: de enero a abril de 2000.

4.-) Indemnización moratoria: según el artículo 65 del C.S.T., por 307 días.

b.- En la audiencia de conciliación, la entidad citada fue quien tomó la vocería, hizo la propuesta y la justificó, y el señor Aldemar Martínez y su apoderado, quienes habían presentado la solicitud, se limitaron a “aceptar” la propuesta del Municipio.  Pero independientemente de ello, en esa audiencia, el representante del MUNICIPIO manifestó:

“... se propone cancelar a favor del empleado ALDEMAR MARTINEZ AVENDAÑO la suma de ... ($10.064.733,oo) ... por concepto de acreencias laborales, según el “Acuerdo de pago sobre prestaciones sociales”, suscrito entre las partes ...” (se resaltó).

En otras palabras, lo que se buscaba con la solicitud de conciliación era que en principio la Procuraduría y luego la jurisdicción de lo contencioso administrativo, permitieran ratificar un ACUERDO, sin fecha,  sobre las posibles acreencias laborales adeudadas al solicitante.

c.- Pero ni en la solicitud, ni en el trámite, ni en la audiencia se presentaron las PRUEBAS que respalden que los conceptos se hayan efectivamente causado, en la forma como fueron liquidados en dicho 'Acuerdo'. Se anexaron los Decretos que permiten por ejemplo el reconocimiento de los viáticos a los empleados del Municipio, pero de ese documento pretendió deducirse que efectivamente el señor ALDEMAR MARTINEZ tenía derecho al reconocimiento y pago de los mismos durante 4 meses; reserva que el propio Procurador 9° consignó en el texto de la audiencia.

Como lo advirtió el Tribunal, se tomó como base para liquidar la cesantía de 1.916 días (5 AÑOS Y 3 MESES) el último salario devengado, incrementado incluso con el valor de los viáticos de los últimos 4 meses, que como se dijo, no quedaron probados.

d.-  En esas circunstancias, el acuerdo sometido a conocimiento, no tiene respaldo probatorio y por tanto resulta lesivo para el patrimonio público, porque si bien en apariencia es 'inferior' a lo pretendido en la solicitud, no por ello puede inferirse que lo reconocido en el mismo realmente corresponda a obligaciones  cargo del ente territorial convocado.

Además el artículo 73 de la Ley 446 de 1998, que adicionó la Ley 23 de 1991 con el artículo 65A, expresamente consagra que la autoridad judicial improbará el acuerdo conciliatorio cuando  “... sea violatorio de la ley...” (se resaltó), y en realidad de verdad el acuerdo al cual llegaron los interesados, consignado en el acta de fecha 12 de junio de 2001 de la Procuraduría 9a Judicial ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, es contrario a las normas que regulan la materia.

Por todo ello, la decisión recurrida será confirmada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”,

RESUELVE :

CONFIRMASE el auto de 17 de agosto de 2001, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección 'A'.

Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en la sesión de diez (10) de octubre de dos mil dos (2002)

ALBERTO ARANGO MANTILLA           ANA MARGARITA OLAYA FORERO

NICOLAS  PAJARO  PEÑARANDA

MYRIAM VIRACACHA SANDOVAL

Secretaria Ad-hoc