RECHAZO DE LA DEMANDA EN ACCION POPULAR - No procede por existir otros medios judiciales ni por no agotar vía gubernativa / ACCION POPULAR - Características; presupuestos de procedencia

Adicionalmente se resalta que la norma especial reguladora de las acciones populares no establece causales de improcedencia y que según el artículo 10º de la Ley 472 de 1998 no es necesario agotar vía gubernativa alguna para hacer uso de la acción popular, medio idóneo para la protección de los derechos e intereses colectivos (art. 2 ib.).  Las acciones populares son únicas e independientes de los procedimientos o actuaciones administrativas y de las acciones ordinarias que puedan promoverse para resolver controversias en que entren en juego derechos e intereses colectivos; en consecuencia, proceden pese a la existencia de otros medios de defensa judicial, dado su carácter de principal y no alterno, que tienden a la protección de estos derechos y no puede exigirse como requisito de procedibilidad para su admisión el agotamiento previo de la vía gubernativa, ni la constitución en renuencia de la autoridad demandada, por no haberlo previsto así el legislador. Por lo expuesto, considera la Sala que se reúnen los presupuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular, esto es, que se invoque como vulnerado o amenazado algún derecho o interés colectivo y que se indiquen los hechos u omisiones que pueden estar causando esta situación y, por tanto, el juez debe desplegar la actividad procesal tendiente a verificar si se vulneran o amenazan derechos invocados por la omisión aducida como motivo de la demanda y decidir sobre las pretensiones de la misma. Esta Sala ha reiterado que «...siempre que esté de por medio la supuesta vulneración de un derecho o interés colectivo, por presunto acto, acción u omisión de las entidades públicas o de los particulares que desempeñan esas funciones, resulta procedente la acción popular, sin perjuicio de que también pueda intentarse otra acción...» Las anteriores consideraciones son suficientes para revocar el auto apelado y, en su lugar, disponer que el a quo provea sobre la admisión de la demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil siete (2007)

Radicación número: 25000-23-25-000-2004-01677-01(AP)

Actor: ORLANDO PARADA DIAZ

Demandado: TRANSMILENIO S.A Y OTROS

Referencia: APELACION AUTO

Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra el auto de 21 de septiembre de 2005, por el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección C) rechazó la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA

El 15 de septiembre de 2005 el ciudadano ORLANDO PARADA DÍAZ ejerció Acción Popular contra TRANSMILENIO S.A., EXPRESS DEL FUTURO S.A., SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE SI 99 S.A., SOCIEDAD INTERNACIONAL DE TRANSPORTE MASIVO S.A., CIUDAD MOVIL S.A., METRO BUS S.A., TRANSMASIVO S.A., SOCIEDAD IMPORTADORA Y DISTRIBUIDORA AUTOMOTORA S.A. (SIDAUTO), EMPRESA DE TRANSPORTE MASIVO Y ALIMENTADOR S.A. (ETMA S.A.) y ANGELCOM S.A. para la protección del derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas.

1.1. Hechos

Transmilenio es un sistema de transporte masivo de pasajeros en buses articulados que transitan por corredores troncales con carriles destinados exclusivamente para su circulación y cuenta con infraestructura, sistema de operación de buses, equipos de recaudo y de control apoyado en el centro de Control.

La infraestructura, gestión, control y planeación del sistema compete al Distrito Capital a través de la Empresa de Transporte del Tercer Milenio (TRANSMILENIO S.A.), constituida entre entidades públicas del orden distrital, en tanto que la operación de buses y recaudo son contratados con el sector privado.

TRANSMILENIO S.A. recibe el 4% del Fondo Principal sobre la venta de pasajes multiplicada por la tarifa técnica más otros conceptos como multas, ingresos colaterales e ingresos de nuevas flotas.

Las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 son claras en señalar que la seguridad de los usuarios del transporte público es una prioridad del sector y del sistema de transporte. No obstante, ni TRANSMILENIO S.A., ni los operadores de los buses cumplen con esta obligación y más se han preocupado por la seguridad de sus instalaciones y bienes, que por la de los usuarios.

Los auxiliares bachilleres de policía asignados para ejercer funciones de seguridad y vigilancia en el Sistema Transmilenio no están autorizados legalmente para realizar labores de vigilancia y control, ni están capacitados para misiones de riesgo como la revisión de paquetes en prevención de atentados terroristas.

El Sistema Trasmilenio en el Distrito Capital cuenta con la mayor aglomeración diaria de personas y es escenario permanente de un sinnúmero de delitos contra la integridad y propiedad de sus usuarios. Según cifras suministradas por la Policía, entre el 1 de enero y el 30 de abril de 2005 dentro de los articulados y en las estaciones del sistema trasmilenio fueron incautados 32.535 armas blancas y 455 armas de fuego.

Es deber de la fuerza pública prestar el apoyo necesario cuando las circunstancias lo requieran; una manera de fortalecer esta seguridad es que Transmilenio S.A. y sus operadores permitan el acceso sin costo del personal uniformado de la Policía Nacional a los buses de servicio de transporte de este sistema.

Es evidente que la sola presencia de un uniformado dentro de los vehículos intimida y disuade a los posibles agresores, brinda tranquilidad a quienes utilizan este sistema diariamente y permite el ágil desplazamiento del personal uniformado al lugar de los hechos sin importar si constituye su radio de acción, pues debe recordarse que la Policía Nacional es un cuerpo permanente de acción civil, cuya función primordial es contribuir a la satisfacción de necesidades de seguridad y tranquilidad públicas.

1.2. Pretensiones

Solicita la protección al derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas y que se ordene a las demandadas garantizar la seguridad de los usuarios del sistema, tarea para la cual es preciso vincular empresas privadas de vigilancia que dispongan del recurso humano especializado en seguridad e instalaciones y sistemas tecnológicos de ayuda como circuitos cerrados de televisión, detectores de metales, sistema electrónico de identificación dactilar, sistemas de información portátil (radios y celulares) y personal capacitado para atender emergencias.

Que se ordene a los demandados permitir el ingreso permanente y sin costo del personal uniformado a los articulados del Sistema de Transmilenio.

II. EL AUTO APELADO

Por auto de 21 de septiembre de 2005 el Tribunal rechazó la demanda con fundamento en que el demandante no demostró haber solicitado a las autoridades competentes que adelantaran los trámites o acciones necesarias para el establecimiento de personal de seguridad en los articulados del sistema trasmilenio o para que realizaran los estudios de viabilidad de su propuesta.

En este caso, se genera una congestión innecesaria de la jurisdicción por cuanto lo pretendido podría eventualmente decidirse sin necesidad de acudir a instancias judiciales, pues solamente en caso de negarse la solicitud del actor valdría la pena entablar una controversia de las dimensiones de la acción popular y realizar un estudio jurídico por parte de las autoridades judiciales competentes.

De otro lado, el deber de garantizar la seguridad de los ciudadanos y usuarios del sistema trasmilenio es parte de las funciones de las entidades estatales competentes que puede exigirse a través de la acción de cumplimiento. Sin embargo, esta acción no podría tramitarse porque no está acreditado que el demandante haya requerido previamente a las autoridades distritales y a las sociedades demandadas para que intensifiquen los mecanismos necesarios para garantizar la seguridad a los usuarios del servicio prestado y que éstas hayan omitido su deber legal vulnerando los derechos e intereses colectivos de los habitantes del Distrito Capital.

III. LA APELACION

Sostiene el actor que la demanda satisface los requisitos exigidos por el artículo 18 de la Ley 472 de 1998 y que el Tribunal se excedió al rechazar la demanda y afirmar que el actor no presentó su inconformidad ante las autoridades competentes para que tuvieran oportunidad de adelantar los trámites o acciones pertinentes o para que se realizaran estudios de viabilidad de la propuesta.

Atendiendo jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, es claro que las acciones populares son únicas e independientes de los procedimientos o actuaciones administrativas y de las acciones ordinarias que pudieran promoverse y por tanto, son procedentes pese a que existan otros medios de defensa judicial, dado su carácter principal y no alterno y no puede exigirse como requisito para su admisión la constitución en renuencia de la autoridad demandada, pues no lo previó así el legislador.

De otro lado, en este caso se reúnen los presupuestos sustanciales para iniciar la acción popular, esto es, se invoca como vulnerado o amenazado un derecho o interés colectivo y se indican los hechos u omisiones que causan esta situación, así que el juez debe desplegar la actividad procesal necesaria para verificar si se vulneran los derechos invocados y decidir sobre las pretensiones de la demanda.

Por no encontrarse supeditada o condicionada a procedimiento previo alguno que impida al interesado buscar la protección de los derechos e intereses colectivos, el juez no podía rechazar la demanda presentada en ejercicio de la acción popular argumentando falta de un requisito no previsto en la ley.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA

El tenor del artículo 88 de la Constitución Política es el siguiente:

«La Ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.

También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.

Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos.»

El artículo 2º de la Ley 472 de 1998 dispone:

«ARTICULO 2º. Acciones Populares. Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos.

Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.»

Tiene por objeto la presente acción popular que se proteja el derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas.

A juicio del a quo, el actor no demostró que antes de promover la acción popular hubiera acudido a las autoridades competentes en solicitud de que adelantaran los trámites o acciones pertinentes o para que realizaran los estudios de viabilidad de su propuesta. Agregó que el deber de garantizar la seguridad de los ciudadanos y usuarios del sistema trasmilenio corresponde a una acción de cumplimiento, la cual no podría tramitarse porque no está probado el requerimiento exigido por la ley para la constitución en renuencia de las autoridades.

La Sala considera que según la regulación de las acciones populares en la Ley 472 de 1998, estas son de naturaleza principal, no residual, a diferencia de las acciones de tutela y de cumplimiento que, por disposición legal, sí tienen el carácter de subsidiarias.

Adicionalmente se resalta que la norma especial reguladora de las acciones populares no establece causales de improcedencia y que según el artículo 10º de la Ley 472 de 1998 no es necesario agotar vía gubernativa alguna para hacer uso de la acción popular, medio idóneo para la protección de los derechos e intereses colectivos (art. 2 ib.).

Las acciones populares son únicas e independientes de los procedimientos o actuaciones administrativas y de las acciones ordinarias que puedan promoverse para resolver controversias en que entren en juego derechos e intereses colectivos; en consecuencia, proceden pese a la existencia de otros medios de defensa judicial, dado su carácter de principal y no alterno, que tienden a la protección de estos derechos y no puede exigirse como requisito de procedibilidad para su admisión el agotamiento previo de la vía gubernativa, ni la constitución en renuencia de la autoridad demandada, por no haberlo previsto así el legislador.

Por lo expuesto, considera la Sala que se reúnen los presupuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular, esto es, que se invoque como vulnerado o amenazado algún derecho o interés colectivo y que se indiquen los hechos u omisiones que pueden estar causando esta situación y, por tanto, el juez debe desplegar la actividad procesal tendiente a verificar si se vulneran o amenazan derechos invocados por la omisión aducida como motivo de la demanda y decidir sobre las pretensiones de la misma.

Esta Sala ha reiterado que «...siempre que esté de por medio la supuesta vulneración de un derecho o interés colectivo, por presunto acto, acción u omisión de las entidades públicas o de los particulares que desempeñan esas funciones, resulta procedente la acción popular, sin perjuicio de que también pueda intentarse otra acción...»

Las anteriores consideraciones son suficientes para revocar el auto apelado y, en su lugar, disponer que el a quo provea sobre la admisión de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído.

En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

R E S U E L V E:

REVÓCASE el auto apelado de 21 de septiembre de 2005, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección C) y, en su lugar, ORDÉNASE que previo el estudio de los demás requisitos de ley, se proceda a la admisión de la demanda.

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 26 de abril de 2007.

MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN                CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

               Presidenta

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO   RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA