AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA - Acción popular. Recurso de apelación / RECURSO DE APELACION - Auto que rechaza la demanda. Acción popular / ACCION POPULAR - Recurso de apelación contra el auto que rechaza la demanda  

La Ley 472 de 1998 en sus arts. 26 y 37 prevé expresamente las providencias susceptibles de ser recurridas mediante apelación, estas son: el auto que decreta medidas previas y la sentencia de primera instancia, lo cual llevaría a entender que contra las demás providencias solamente procedería el recurso de reposición. Esta misma interpretación fue acogida por la Corte Constitucional en la sentencia C-377 de 2002, mediante la cual se pronunció sobre la exequibilidad del artículo 36 de la precitada Ley 472 de 1998. En dicha sentencia la Corte consideró que el recurso de apelación contra el auto que rechaza la demanda es improcedente, lo cual a su juicio no vulnera derecho fundamental alguno pues está en consonancia con la naturaleza expedita de las acciones populares. Sin embargo la parte resolutiva de la sentencia de constitucionalidad decidió “Declarar EXEQUIBLE el artículo 36 de la Ley 472 de 1998”, de manera simple, es decir, no condicionó su exequibilidad a interpretación jurídica alguna. En ese sentido el Consejo de Estado en su jurisprudencia, ha realizado una interpretación sistemática y no restrictiva de la Ley 472 de 1998 y de su art. 36, consultando el tenor garantista de la figura de las acciones populares, que lo ha llevado a concluir que contra el auto que rechaza la demanda sí procede el recurso de apelación.  En ese orden de ideas, es claro por un lado que el recurso de apelación contra el auto que rechaza la demanda es procedente, y por otra parte, que el Consejo de Estado tiene la competencia funcional para decidirlo. De esta manera se hace efectiva la garantía del derecho a acceder a la administración de justicia y la prevalencia del derecho sustancial.  Nota de Relatoría: Ver sentencia de la Corte Constitucional C-377 de 2002;  Sala Plena, sentencia de 21 de enero de 2003, Exp. AP-2188.  F.F.: ARTICULOS 26 Y 37 LEY 472 DE 1998

ACCION POPULAR - Diferente a acción de cumplimiento / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Diferente a la acción popular / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Noción

En el caso en estudio, el a quo rechazó la acción popular interpuesta, por considerar que es improcedente, toda vez que en su criterio lo pretendido por la actora no es la protección de derechos colectivos, sino el cumplimiento de la Ley 388 de 1997, por lo cual la acción procedente no es la popular, sino la de cumplimiento. Ahora bien, del estudio del texto de la demanda, la Sala aprecia que la actora cumplió con todos y cada uno de los requisitos exigidos por el artículo 18 de la Ley 472 de 1998. En razón a lo anterior, la Sala observa que la demanda presentada en ejercicio de la acción popular cumple con todos los requisitos formales previstos en el art. 18 de la Ley 472 de 1998, por lo cual debe ser admitida, más aún cuando las acciones u omisiones en las que el municipio accionado hubiese incurrido, serán precisamente el objeto a demostrar en el período probatorio al interior del proceso de la acción popular, y será entonces en la sentencia donde se adopte una decisión de fondo sobre el asunto objeto de la acción popular interpuesta, pues es claro que la admisión de la demanda y su prosperidad son cosas diferentes. Ahora bien, en cuanto a la posición del a quo que afirma que las pretensiones del actor deben ser tramitadas por la vía de la acción de cumplimiento, es importante precisar que las acciones populares proceden siempre que se pretenda garantizar la vigencia de un derecho o interés colectivo, contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en ejercicio de funciones administrativas, bien sea para prevenir la causación de un daño o para restituir las cosas a su statu quo ante cuando el daño se haya producido y ello sea fácticamente posible. El hecho de que en una demanda de acción popular se pretenda de manera directa o indirecta el cumplimiento de una o varias normas, no implica que la acción a ejercitar deba ser la de cumplimiento, pues si para la protección efectiva de un derecho o interés colectivo que se está viendo amenazado o vulnerado, se hace necesario el cumplimiento por parte de las autoridades de las obligaciones contenidas en un acto con fuerza material de Ley, será mediante el ejercicio de una acción popular y no de una acción de cumplimiento, que se deberá pretender tal acatamiento normativo. Lo anterior se desprende de la naturaleza misma de estas dos clases de acciones, pues mientras la acción de cumplimiento busca la protección del ordenamiento jurídico y en algunos casos la eficacia del derecho del particular, contenido en una norma legal; la acción popular procura la protección de derechos e intereses colectivos, a través de medidas dirigidas a evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio o la restitución de las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.  F.F. : LEY 388 DE 1997;  ARTICULO 18 DE LA LEY 472 DE 1998

ACCION POPULAR - Preferente

Es entonces importante resaltar que la acción popular está prevista en la Constitución con el fin de proteger los derechos e intereses colectivos, por lo cual procede de manera preferente aunque existan otros medios procesales de defensa mediante los cuales sea posible lograr un resultado similar; lo anterior en razón a que la acción popular no es una acción de tipo supletivo, como sí lo es la tutela. Igualmente, el estar sometida a un trámite preferencial y expedito (Art. 6 Ley 472 de 1998) hace que su eficacia sea mayor frente a la urgencia que muchas veces demanda la protección de derechos e intereses colectivos. En conclusión y, porque mediante la acción popular se busca la efectividad de los derechos colectivos mencionados, la acción interpuesta deberá ser admitida para que sea adelantado el trámite previsto en la Ley 472 de 1998, con miras a determinar si le asiste razón o no a  la demandante sobre la presunta vulneración o amenaza de tales derechos colectivos. F.F.: ARTICULO 6 LEY 472 DE 1998

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

Bogotá D.C.,  Febrero dieciséis (16) de dos mil seis (2006)

Radicación número: 25000-23-25-000-2005-01172-01(AP)

Actor: DIANA EUGENIA RAMIREZ CUESTAS

Demandado: MUNICIPIO DE COTA

Referencia: IMPUGNACION CONTRA EL AUTO DEL 14 DE JULIO DE 2005                        PROFERIDO POR EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCION SEGUNDA - SUBSECCION D

ACCION POPULAR

Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección D, de fecha 14 de julio de 2005, mediante el cual se rechazó de plano la demanda interpuesta.

I. ANTECEDENTES

El 13 de julio de 2005, actuando en nombre propio, la señora DIANA EUGENIA RAMÍREZ CUESTAS, en ejercicio de la Acción Popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 1998, solicitó la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público, al goce de un ambiente sano, a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público, a la seguridad y salubridad públicas y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, los cuales estimó vulnerados por parte del MUNICIPIO DE COTA - CUNDINAMARCA.

PRETENSIONES

Las  pretensiones elevadas en la demanda son las siguientes:

“PRIMERO: Se declare que el Alcalde de Cota, ha violado los derechos colectivos consagrados en los artículos 82, 334, 336, de la Constitución Nacional y de los determinados en la ley 472 de 1998, Artículo 4, Literales b) La moralidad administrativa; e) La defensa del patrimonio público; g) La seguridad y salubridad públicas; h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, por omisión de cumplir sus deberes funcionales como primera autoridad civil, política y administrativa al sustraerse a hacer activo, real y efectivo el cobro de participación en la plusvalía del Municipio de Cota.

SEGUNDO: En consecuencia, se ordene al Alcalde de Cota para que disponga:

A. El cobro inmediato de la participación en la plusvalía en el Municipio de cota.

B. Que realizado el Cobro de la participación de la plusvalía, destinar los recursos recaudados de acuerdo con el Art., 85 de la ley 388 de 1997, para que no se siga incurriendo en el detrimento patrimonial causado, y cese la vulneración y amenaza de los derechos e intereses colectivos en ese municipio; lo mismo que garantiza el acceso a una infraestructura de servicios a los ciudadanos del municipio.

TERCERO: Sírvase decretar a favor del actor popular el incentivo que habla el Artículo 39 de la ley 472 de 1998.

CUARTO: Ordene la inscripción de ésta demanda y la sentencia que se llegue a dictar en este entuerto, en el registro público de acciones populares y de grupo.”

HECHOS

La parte demandante expresó los hechos que a continuación se resumen:

1. La Ley 388 de 1997 en sus arts. 73, 74 y 85 dispone de conformidad con el art. 82 de la C.N. que las acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando su aprovechamiento, generan beneficios que dan derecho a las entidades públicas a participar en las plusvalías resultantes de dichas acciones, participación que se destinará a la defensa y fomento del interés común a través de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente los costos del desarrollo urbano, así como al mejoramiento del espacio público y, en general, de la calidad urbanística del territorio municipal o distrital; y que serán los concejos municipales y distritales los cuales establecerán mediante acuerdos de carácter general, las normas para la aplicación de la participación en la plusvalía en sus respectivos territorios.
2. En consecuencia el concejo municipal de Cota estaría en el deber de expedir el Acuerdo Municipal que reglamente y haga efectivo el cobro de dicha plusvalía, lo cual no ha ocurrido.
3. Que el alcalde municipal de Cota está en el deber de velar por que lo relacionado en los numerales anteriores se cumpla, y que como no lo ha hecho, ha generado una situación que es violatoria de los derechos colectivos al goce del espacio público, al goce de un ambiente sano, a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público, a la seguridad y salubridad públicas y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública.
4. Que la Acción Popular prevista en el art. 88 de la Constitución y desarrollada por la Ley 472 de 1998, es el mecanismo idóneo para la protección de los derechos colectivos que están amenazados con la omisión en la que han incurrido las autoridades municipales de Cota- Cundinamarca.

PROVIDENCIA APELADA

Mediante auto de 14 de julio de 2005 (fls. 11 a 14 c.p.) el Tribunal de instancia rechazó de plano la demanda, considerando que se advierte del texto de la demanda, que con la acción popular interpuesta se pretende más que la protección de derechos colectivos, el cumplimiento de la Ley 388 de 1997, lo cual no es procedente mediante una acción popular, sino a través del ejercicio de una acción de cumplimiento.

IMPUGNACIÓN

La parte demandante presentó recurso de apelación oportuno (fl. 15 c.p.) en contra de lo resuelto por el a quo manifestando su inconformidad en contra del rechazo de la acción popular interpuesta y solicitó que tal decisión fuera revocada para que en su lugar se admitiera la demanda.

Argumentó (fls. 24 a 26 c.p.) que se acogía a la providencia del Consejo de Estado de enero 21 de 2003, según la cual solo se puede inadmitir o rechazar una demanda interpuesta en ejercicio de una acción popular, cuando ésta no cumpla con los requisitos del art. 18 de la Ley 472 de 1998, y que no se pueden exigir más requisitos que los allí previstos, por lo tanto, si se observa la demanda interpuesta, ésta cumple con dichos requisitos, lo cual implica que debe ser admitida, más aún cuando con ella se pretende precaver la ocurrencia de un daño contingente a los derechos colectivos al goce del espacio público, al goce de un ambiente sano, a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público, a la seguridad y salubridad públicas y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública.

Previamente a adoptar una decisión, pasa la Sala a hacer las siguientes:

II. CONSIDERACIONES

1. Las acciones populares.-

Mediante la consagración constitucional de las Acciones Populares (Art. 88 inciso 1° C.P.) se busca hacer efectivos los cometidos garantísticos de la Constitución de 1.991, protegiendo derechos e intereses colectivos tales como: el patrimonio público, el espacio público y la salubridad pública; así mismo, se señala como objeto y bienes jurídicos protegidos, la moral administrativa, el medio ambiente y la libre competencia económica; lista no taxativa y que requirió del legislador un desarrollo de los mismos, mediante la Ley 472 de 1.998 Art. 4.

Es así como en concordancia con la filosofía garantista inspiradora de éste tipo de acciones, se constituyen en una herramienta determinante para la protección de los derechos e intereses colectivos bien sea de modo preventivo para evitar el daño contingente, para hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio, o, restituir las cosas a su estado anterior cuando ello fuere posible físicamente (Art. 2, Ley 472 de 1.998).

Cabe resaltar que estas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado, o amenacen violar derechos o intereses colectivos.

2. Procedencia del recurso de apelación contra el auto que rechaza la demanda.-

La Ley 472 de 1998 en sus arts. 26 y 37 prevé expresamente las providencias susceptibles de ser recurridas mediante apelación, estas son: el auto que decreta medidas previas y la sentencia de primera instancia, lo cual llevaría a entender que contra las demás providencias solamente procedería el recurso de reposición.

Esta misma interpretación fue acogida por la Corte Constitucional en la sentencia C-377 de 2002, mediante la cual se pronunció sobre la exequibilidad del artículo 36 de la precitada Ley 472 de 1998, que reza:

“Recurso de reposición. Contra los autos dictados durante el trámite de la Acción Popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en los términos del Código de Procedimiento Civil”.

En dicha sentencia la Corte consideró que el recurso de apelación contra el auto que rechaza la demanda es improcedente, lo cual a su juicio no vulnera derecho fundamental alguno pues está en consonancia con la naturaleza expedita de las acciones populares.

Sin embargo la parte resolutiva de la sentencia de constitucionalidad decidió “Declarar EXEQUIBLE el artículo 36 de la Ley 472 de 1998”, de manera simple, es decir, no condicionó su exequibilidad a interpretación jurídica alguna.

En ese sentido el Consejo de Estado en su jurisprudenci, ha realizado una interpretación sistemática y no restrictiva de la Ley 472 de 1998 y de su art. 36, consultando el tenor garantista de la figura de las acciones populares, que lo ha llevado a concluir que contra el auto que rechaza la demanda sí procede el recurso de apelación. La argumentación respectiva se hizo en los siguientes términos:

“Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la actora contra el auto, mediante el cual se rechazó la demanda promovida en ejercicio de la acción popular. Como el contenido integral de la ley 472 de 1998 no hizo regulación especial respecto del recurso procedente contra el “auto de rechazo de la demanda”; como el artículo 36 ibídem, declarado exequible, sólo prevé la reposición para los autos dictados dentro del trámite del proceso; y como el auto de rechazo de la demanda es precisamente indicativo de inexistencia de proceso,  debe aplicarse el artículo 44 de la ley 472, que remite a las normas del C. C. A “en los aspectos no regulados en la presente ley, mientras no se opongan a la naturaleza y la finalidad de tales acciones”.  Se considera que ese artículo debe aplicarse porque el estudio integral de la ley 472 de 1998 así lo apunta. Recuérdese que lo previsto por ella en materia de recursos, atañe exclusivamente, con los autos dictados dentro del trámite de la acción referida y, por lo tanto, no puede tener implicación para el auto de rechazo de la demanda porque, por su naturaleza, no es de aquellos que se dictan dentro del trámite del proceso de acción popular,  debido precisamente a que frustra el inicio del juicio.  Por lo tanto, al no existir regulación expresa en la ley 472 de 1998 frente al auto de rechazo de la demanda, pues sólo regula los recursos respecto de los autos dictados dentro del proceso, se debe aplicar el C. C. A., por remisión expresa del artículo 44 de la ley en comento toda vez que no se opone a la naturaleza y finalidad de tales acciones. Entonces en las acciones populares el auto de rechazo de la demanda será recurrible en apelación por dos situaciones jurídicas: la primera concerniente a que la ley determinó que los procesos promovidos en ejercicio de las acciones populares tienen dos grados de decisión y la segunda situación, referente a que el C. C. A prevé que el auto de rechazo de la demanda en asunto de dos instancias es apelable”.

En ese orden de ideas, es claro por un lado que el recurso de apelación contra el auto que rechaza la demanda es procedente, y por otra parte, que el Consejo de Estado tiene la competencia funcional para decidirlo. De esta manera se hace efectiva la garantía del derecho a acceder a la administración del justicia y la prevalencia del derecho sustancial.

3. El caso concreto.-

En el caso en estudio, el a quo rechazó la acción popular interpuesta, por considerar que es improcedente, toda vez que en su criterio lo pretendido por la actora no es la protección de derechos colectivos, sino el cumplimiento de la Lyey 388 de 1997, por lo cual la acción procedente no es la popular, sino la de cumplimiento.

Ahora bien, del estudio del texto de la demanda, la Sala aprecia que la actora cumplió con todos y cada uno de los requisitos exigidos por el artículo 18 de la Ley 472 de 1998, de la siguiente manera:

Primer requisito. Se observa (fl. 3 c.p.) que la exigencia de indicar el derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado fue satisfecha por la actora.

Segundo requisito. En el capítulo de hechos de la demanda (fls. 3 a 6 c.p.) la accionante relacionó los hechos, actos, acciones u omisiones que motivaron su petición, es decir, este requisito también fue solventado.

Tercer requisito. La demandante en el escrito de la demanda (fls. 6 y 7 c.p.) enumeró 4 pretensiones claramente individualizadas, por lo tanto este requisito se satisfizo.

Cuarto requisito. La actora en forma clara precisó que el demandado es el Municipio de Cota - Cundinamarca (fl. 3 c.p.), con lo cual cumplió el requisito.

Quinto requisito. La actora popular en el capítulo de pruebas de la demanda (fls. 7 y 8 c.p.), enunció las pruebas que pretende hacer valer al interior del proceso.

Sexto y séptimo requisitos. De igual manera, la accionante satisfizo los requisitos de aportar las direcciones para notificaciones y la identificación de quien ejerce la acción (fls. 3 y 8 c.p.).

En razón a lo anterior, la Sala observa que la demanda presentada en ejercicio de la acción popular cumple con todos los requisitos formales previstos en el art. 18 de la Ley 472 de 1998, por lo cual debe ser admitida, más aún cuando las acciones u omisiones en las que el municipio accionado hubiese incurrido, serán precisamente el objeto a demostrar en el período probatorio al interior del proceso de la acción popular, y será entonces en la sentencia donde se adopte una decisión de fondo sobre el asunto objeto de la acción popular interpuesta, pues es claro que la admisión de la demanda y su prosperidad son cosas diferentes.

Ahora bien, en cuanto a la posición del a quo que afirma que las pretensiones del actor deben ser tramitadas por la vía de la acción de cumplimiento, es importante precisar que las acciones populares proceden siempre que se pretenda garantizar la vigencia de un derecho o interés colectivo, contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en ejercicio de funciones administrativas, bien sea para prevenir la causación de un daño o para restituir las cosas a su statu quo ante cuando el daño se haya producido y ello sea fácticamente posible.

El hecho de que en una demanda de acción popular se pretenda de manera directa o indirecta el cumplimiento de una o varias normas, no implica que la acción a ejercitar deba ser la de cumplimiento, pues si para la protección efectiva de un derecho o interés colectivo que se está viendo amenazado o vulnerado, se hace necesario el cumplimiento por parte de las autoridades de las obligaciones contenidas en un acto con fuerza material de Ley, será mediante el ejercicio de una acción popular y no de una acción de cumplimiento, que se deberá pretender tal acatamiento normativo.

Lo anterior se desprende de la naturaleza misma de estas dos clases de acciones, pues mientras la acción de cumplimiento busca la protección del ordenamiento jurídico y en algunos casos la eficacia del derecho del particular, contenido en una norma legal; la acción popular procura la protección de derechos e intereses colectivos, a través de medidas dirigidas a evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio o la restitución de las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.

Por lo antedicho, no se comparte la apreciación del Tribunal, ya que del contenido de la demanda se observa que lo pretendido por el accionante es la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público, al goce de un ambiente sano, a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público, a la seguridad y salubridad públicas y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, cuya presunta vulneración, se alega como consecuencia del incumplimiento de la Ley 388 de 1997 por parte del Municipio de Cota - Cundinamarca; circunstancia ésta que no hace por sí sola improcedente la acción popular en el caso concreto.

Es entonces importante resaltar que la acción popular está prevista en la Constitución con el fin de proteger los derechos e intereses colectivos, por lo cual procede de manera preferente aunque existan otros medios procesales de defensa mediante los cuales sea posible lograr un resultado similar; lo anterior en razón a que la acción popular no es una acción de tipo supletivo, como sí lo es la tutela. Igualmente, el estar sometida a un trámite preferencial y expedito (Art. 6 Ley 472 de 1998) hace que su eficacia sea mayor frente a la urgencia que muchas veces demanda la protección de derechos e intereses colectivos.

En conclusión y, porque mediante la acción popular se busca la efectividad de los derechos colectivos mencionados, la acción interpuesta deberá ser admitida para que sea adelantado el trámite previsto en la Ley 472 de 1998, con miras a determinar si le asiste razón o no a  la demandante sobre la presunta vulneración o amenaza de tales derechos colectivos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

RESUELVE:

REVÓCASE el auto de 14 de julio de 2005, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección D. En su lugar se dispone:

Primero: ADMÍTESE la demanda presentada en ejercicio de la Acción Popular.

Segundo: NOTIFÍQUESE personalmente este auto a la actora y al Alcalde Municipal de Cota - Cundinamarca, o a quien dicho funcionario hubiese delegado la facultad de recibir notificaciones, entregándole copia de la demanda y de sus anexos; si no fuere posible, notifíqueseles en la forma subsidiaria prevista en el inciso 5º del artículo 21 de la Ley 472 de 1998.

Tercero: INFÓRMESE por un medio masivo de comunicación a los miembros de la comunidad sobre la existencia de la presente acción popular, habida cuenta de los eventuales beneficiarios (inciso 1º artículo 21 Ley 472 de 1998).

Cuarto: NOTIFÍQUESE personalmente al Ministerio Público (inciso 6º artículo 21 Ley 472 de 1998).

Quinto: CÓRRASE TRASLADO a la demandada por el término de 10 días contados a partir de la notificación de ésta providencia, para que conteste la demanda y, si lo considera necesario, solicite pruebas (inciso 1º artículo 22 Ley 472 de 1998).

Sexto: Las previsiones de los numerales anteriores deberán ser cumplidas por el Tribunal de origen.

Séptimo: Por secretaria enviar copia de este fallo al registro público de acciones populares y de grupo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y DEVUELVASE.

RUTH STELLA CORREA PALACIO

Presidenta de Sala

MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ                 ALIER E. HERNÁNDEZ ENRIQUEZ             

GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR                 RAMIRO SAAVEDRA BECERRA