CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá D.C., diecinueve (19) de marzo de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 25000-23-26-000-2008-00413-01 (58297)

Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA – CAR

Demandados: DARÍO RAFAEL LONDOÑO GÓMEZ

Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN

Tema: ACCIÓN DE REPETICIÓN - presupuestos de procedencia - prueba del pago – exigencias probatorias para su demostración / Ley 678 de 2001 - estudio genérico sobre las presunciones de dolo y culpa grave – acreditación del hecho que le da base a la presunción y su contradicción / Presunción de culpa del ex agente estatal / causa petendi.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia proferida el 27 de agosto de 2015, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO

El 15 de noviembre del 2002, el señor Darío Rafael Londoño Gómez, en calidad de Director General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (en adelante CAR), le comunicó al señor Juan Dagoberto Morantes Morales, que el cargo de Técnico Administrativo código 4065, grado 16, que este desempeñaba había sido suprimido, mediante el Acuerdo 016 del 29 de octubre de 2002, y que el mismo no fue incluido en la nueva planta de personal.

Inconforme con lo anterior, el señor Juan Dagoberto Morantes Morales demandó a  la CAR, con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones 1344 y 1345 mediante las cuales se vinculó a la nueva planta de personal a algunos funcionarios y la comunicación del 15 de noviembre de 2002, por la cual se le informó que había quedado desvinculado de la entidad, por la supresión de su cargo y, en consecuencia, se ordenara su reintegro y el pago de los salarios y prestaciones que dejó de percibir desde su desvinculación, hasta el efectivo reintegro. A esas pretensiones accedió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 7 de febrero de 2005.

En cumplimiento de esa sentencia, la CAR tuvo que pagarle al señor Juan Dagoberto Morantes Morales $116'033.190, de los cuales se descontaron $5'604.513, por concepto de aportes de pensión del funcionario.

En razón a lo anterior, la CAR inició un proceso de repetición en contra del señor Darío Rafael Londoño Gómez, a quien le imputó el daño que sufrió como consecuencia del pago de esa indemnización, a título de dolo y culpa grave.

II. A N T E C E D E N T E S

1. La demanda

Mediante demanda de repetición presentada el 15 de agosto de 2008 (fls. 6 – 23 de c.2), la CAR, por conducto de apoderado judicial (f. 1 de c.2), solicitó que se declarara patrimonialmente responsable al señor Darío Rafael Londoño Gómez, por la condena que se le impuso en la sentencia del 8 de febrero de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B.

En concreto, la entidad demandante solicitó que se efectuaran las siguientes declaraciones y condenas:

1. Se declare que el Doctor Darío Rafael Londoño Gómez, es responsable administrativamente por culpa grave en su actuar al expedir la Resolución No. 1345 de 15 de noviembre de 2002, “por medio del cual se incorporan algunos empleados públicos de carrera administrativa en la nueva planta de personal de la Corporación” y no incorporar al señor Juan Dagoberto Morantes Morales, deviniendo en una falsa motivación del acto administrativo declarada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

2. Que como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al Doctor Darío Rafael Londoño Gómez a pagar a la Corporación Autónoma Regional de Cunbdinamarca- CAR-, la suma de ciento dieciséis millones treinta y tres mil ciento noventa pesos (116.033.190), derivada de la condena impuesta contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR-, para dar cumplimiento a la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, dictada el 8 de febrero de 2007.

3. Que el monto de la condena que se profiera contra el demandado Doctor Darío Rafael Londoño Gómez sea indexada desde el momento en que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR-, hizo los pagos correspondientes y hasta cuando el demandado cumpla la sentencia que se profiera como consecuencia del presente proceso, conforme el índice de precios al consumidor (I.P.C.), certificado por el DANE.

4. Que se declare que las condenas líquidas de dinero contenidas en la sentencia, devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia.

5. Que se condene en costas al demandado.

Como fundamento fáctico de las pretensiones, se expuso lo siguiente:

El señor Juan Dagoberto Morantes Morales fue vinculado a la CAR el 21 de abril de 1986, para ocupar el cargo de auxiliar administrativo código 5120, grado 5; posteriormente, mediante Resolución 2324 de 23 de mayo de 1989, el señor Morantes Morales fue inscrito en el escalafón de carrera administrativa, en ese mismo cargo.

En Resolución 1308 del 15 de febrero de 1993, el señor Juan Dagoberto Morantes Morales fue nombrado en el cargo de programador de sistemas código 4060, grado 9, dependiente de la Corporación, con carácter provisional por el término de 4 meses.

Por medio de Resolución 72 de 30 de enero de 1998, el señor Morante Morales fue nombrado en el cargo de técnico administrativo, código 4065, grado 16, el cual pertenecía a la división de recursos humanos, conforme a la nueva planta de personal, prevista en el acuerdo 52 de 1997, cargo de carrera administrativa, designado unilateralmente por la CAR, con carácter provisional por el término de 4 meses.

En Acuerdo 016 del 29 de octubre de 2002, el Consejo Directivo de la CAR determinó la planta global de personal de la entidad, por lo cual fueron suprimidos 405 cargos.

En el artículo 5° del Acuerdo 016, se estableció que el Director General de la Corporación, mediante resolución, distribuiría los cargos de la planta de personal, y así mismo, ubicaría a los empleados, teniendo en cuenta las estructuras, planes programas y necesidades del servicio. De igual forma se indicó en dicho acuerdo que a las personas a quienes no les fuera suprimido su cargo, continuarían vinculadas a la Corporación y para tal efecto el Director General haría la respectiva comunicación.

El 15 de noviembre de 2002, el señor Darío Rafael Londoño Gómez en su calidad de Director General de la CAR, por medio de las Resoluciones 1344 y 1345 del 15 de noviembre 2002, ordenó la incorporación provisional de algunos empleados a la nueva planta de personal en los cargos que no fueron suprimidos, entre los que no se incluyó al señor Morantes Morales.

Ese mismo día, el Director General de la CAR, le comunicó al señor Juan Dagoberto Morantes Morales que, en la nueva planta de personal, establecida en el Acuerdo 016 del 29 de octubre de 2002, el cargo de técnico administrativo, código 4065, grado 16, que este desempeñaba, había sido suprimido y, en consecuencia, quedaba desvinculado de la entidad.

Inconforme con lo anterior, el señor Morantes Morales interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, por considerar que la comunicación del 15 de noviembre de 2002, adolecía de falsa motivación, toda vez que el cargo de técnico administrativo, código 4065, grado 16 que él desempeñaba, no fue suprimido en el Acuerdo 016, teniendo en cuenta que en la nueva planta de personal quedaron vigentes 10 cargos con la misma denominación, código, grado y funciones. En dicha demanda, el señor Juan Dagoberto Morantes Morales solicitó que se declarara la nulidad de las Resoluciones 1344 y 1345 y se dejara sin efecto la comunicación del 15 de noviembre de 2002, mediante la cual fue desvinculado de la entidad.

El 8 de febrero de 2007, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, anuló parciamente la Resolución 1344 de 15 de noviembre de 2002 y de la comunicación de desvinculación que la entidad pública le envió al señor Juan Dagoberto Morantes Morales; así mismo, ordenó a la CAR pagarle los salarios y prestaciones sociales que dejó de percibir, desde la fecha de su desvinculación hasta que se produjera el efectivo reintegro a su cargo o a otro de similar categoría.

Como fundamento de su decisión, manifestó que el señor Morantes Morales, al momento de la supresión del cargo, era un empleado nombrado en provisionalidad, que había perdido sus derechos de carrera, porque aceptó libremente el cargo de programador código 4060 grado 09, sin que accediera a este por medio de un proceso de selección, de acuerdo con los procedimientos establecidos en la ley, que regulan la carrera administrativa y, por tanto, no gozaba de fuero alguno; sin embargo, consideró que la administración había incurrido en una falsa motivación con la expedición de la comunicación de desvinculación, porque  el cargo que desempeñaba aquel no había sido suprimido y, por el contrario, en la nueva planta de personal de la entidad se había establecido el mismo cargo con la misma denominación. Además, en el Acuerdo 016 se dispuso que aquellos funcionarios a los cuales no les había sido suprimido su cargo, se vincularían de nuevo a la planta de personal mediante resolución expedida por el director general, razón por la que no había lugar a efectuar su retiro, por lo que el tribunal declaró

Mediante Resolución 2527 del 30 de octubre de 2002, la CAR ordenó que, en cumplimiento de la condena judicial, se le pagaran al señor Juan Dagoberto Morantes Morales $116'033.190, de los cuales se debían descontar $5'604,513, por concepto de aportes a pensión del funcionario.

La parte demandante atribuyó al señor Darío Rafael Londoño Gómez la responsabilidad a título de culpa grave, porque había proferido los actos administrativo de reestructuración con una “falsa motivación”, lo cual evidenciaba que incurrió en una “extralimitación en sus funciones”, por lo que había incurrido en la causal del numeral 1° del art. 6 de la Ley 678 de 2001, referida a la “violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho (fls. 20 – 21 c. 2).

2.- El trámite en primera instancia

En auto del 23 de octubre de 2008, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, ordenó remitir el expediente a los Juzgados Administrativos por considerar que carecía de competencia, en razón de la cuantía de las pretensiones (fls. 28 – 30 del c.2).

El Juzgado Treinta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá D.C, Sección Tercera, en providencia del 27 de enero de 2012, declaró también su falta de competencia funcional en razón de la cuantía y ordenó devolver el expediente al Tribunal Administrativo (fl. 102 – 104 del c.2).

Mediante auto del 12 de abril de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, declaró la nulidad de todo lo actuado (fl. 108 de c.2), y el 31 de mayo siguiente admitió la demanda (fl. 114 del c.2), decisión que fue notificada en debida forma al Ministerio Público y al señor Londoño Gómez (fl. 167 del c.2)

El señor Darío Rafael Londoño Gómez contestó la demanda y se opuso a sus pretensiones. Manifestó que la entidad demandante no señaló las razones por la cuales afirmó que él hubiera actuado con dolo o culpa grave.

Añadió que en la demanda se afirmó que él actuó con culpa grave, y que, por tanto, debía aplicarse la presunción del artículo 6 de la Ley 678 de 2001, referida a la violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho y, que además, incurrió en inexcusable extralimitación del ejercicio de las funciones, en su calidad de director de la CAR; pero que al revisar la sentencia del proceso en que se produjo la condena en contra de la CAR, se advierte que en ella no se afirmó que la causa de nulidad de los actos demandados hubiera sido la violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho.

En consecuencia, la entidad demandante en este proceso no podía estructurar una presunción de culpa grave sobre una causal que no fue establecida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

La causal que en realidad se dedujo en el mencionado fallo fue la falsa motivación, por lo que en la demanda se debió aducir la presunción de dolo prevista en el artículo 5 de la Ley 678 de 2001 y, además, explicar y probar en contra del demandado los supuestos facticos que configuraran la respectiva causal.

Indicó que la demanda se basó en una presunción de culpa que no tiene soporte fáctico, pues una cosa son las presunciones legales para efectos de la acción de repetición y otra es acreditar la existencia de dichos elementos. La entidad que acuse a un funcionario o ex funcionario público de haber actuado dolosamente o con culpa grave, para efectos de la acción de repetición, no puede invocar simplemente y de forma genérica las presunciones en esta materia, por cuanto se deben acreditar los supuestos fácticos de la presunción alegada y las razones por las cuales estima que algunas de las causales aplican al servidor público.

Adujo que en la demanda no fue aportada el Acta del Comité de Conciliación de la CAR, sino una certificación de una persona que se suscribe como Secretaria Técnica. Según dicha certificación, el comité consideró que el ex director de la entidad había actuado con inexcusable extralimitación en el ejercicio de sus funciones, pero no explicó el por qué su actuación fue constitutiva de dolo o culpa grave, para poderle aplicar alguna de las causales de presunción previstas en la ley. De esta forma, la entidad demandante no cumplió con la obligación prevista en el artículo 4 de la Ley 678 de 2001, aspecto que está vinculado a unos de los requisitos establecidos por el Consejo de Estado para que prospere una acción de repetición

Finalmente, propuso como excepciones las que denominó; i) indebida representación de la entidad demandante por haberse otorgado poder sin el cumplimiento de requisitos legales, e ii) inexistencia de las obligaciones pretendidas por ausencia de culpa grave del demandado.

El Ministerio Público guardó silencio.

Por auto del 21 de abril de 2015 (fls. 195 – 196 del c.2), se decretaron las pruebas y, mediante proveído del 30 de junio de 2015 (fl. 216 del c.2), se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto de fondo.

En esta oportunidad, la entidad accionante (fls. 217 – 223 del c.2) reiteró lo expuesto de la demanda y destacó los siguientes argumentos:

En la sentencia del 8 de febrero de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, se indicó que en la nueva planta de personal de la CAR se crearon 10 cargos de técnico administrativo, código 4065, grado 16, lo cual significa que dicho cargo no fue suprimido y que el señor Rafael Darío Londoño Gómez incurrió en falsa motivación al manifestar en la comunicación del 15 de noviembre de 2002, dirigida al señor Juan Dagoberto Morantes Morales, que este quedaba desvinculado de esa Corporación, por haber sido suprimido su cargo en la nueva planta de personal.

El Tribunal también consideró que el señor Morantes Morales pudo ser incorporado a la nueva plata de personal de la CAR, por lo cual el señor Londoño Gómez omitió dar cumplimiento a lo establecido en el Acuerdo 016 del 29 de octubre de 2002.

El señor Darío Rafael Londoño Gómez, en su calidad de Director General de la CAR, era el responsable del ingreso y retiro de los empleados en la planta de personal de la entidad para la época en la que se comunicó al señor Morantes Morales la supuesta supresión del cargo de técnico administrativo que este ocupaba, teniendo en cuenta que el Director General fue quien suscribió la comunicación del 15 de noviembre de 2002 y la Resolución 1344 de esa misma fecha, actos que fueron declarados nulos por la jurisdicción administrativa, por cuanto se comprobó la desviación de poder, la falsa motivación del acto y la violación manifiesta  de las normas legales y constitucionales.

Concluyó la CAR que como la actuación del señor Londoño Gómez le generó un daño patrimonial, porque tuvo que pagarle $116'033.190 al señor Morantes Morales, aquel debía reintegrarle esa suma, debidamente indexada y con inclusión de los intereses moratorios causados desde la ejecutoria de la sentencia que se profiera en este proceso

La parte demandada (fls. 224 – 229 del c.2) insistió en lo señalado en su escrito de contestación de la demanda.

En esta etapa procesal el Ministerio Público guardó silencio.

3.- La sentencia de primera instancia

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, mediante sentencia del 27 de agosto de 2015, declaró la responsabilidad del señor Darío Rafael Londoño Gómez a título de dolo y, como consecuencia, accedió a las pretensiones de la demanda. La parte resolutiva de la sentencia es la siguiente:

PRIMERO: Declarar administrativamente responsable al señor Darío Rafael Londoño Gómez, por encontrar probado el dolo derivado de la falsa motivación de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración, se CONDENA al señor Darío Rafael Londoño Gómez a pagar a favor de la Corporación Autónoma Regional -CAR- la suma de CIENTO CINCUENTA Y NUEVE MILLONES CIENTO OCHENTA Y SEIS MIL CIENTO OCHENTA Y NUEVE PESOS CON OCHENTA Y TRES CENTAVOS M/cte $159.186.189.83 (…) (fls. 231 – 240 c. ppal).

Como fundamento de su decisión, señaló el a quo que el cargo de técnico administrativo, código 4065, grado 16, desempeñado por el señor Juan Dagoberto Morantes Morales, nunca fue suprimido por el Consejo Directivo de la CAR y que, por el contrario, fueron creados 10 cargos más con el mismo grado, en los que no se vinculó al señor Morantes Morales.

Agregó que en la comunicación del 15 de noviembre de 2002 se afirmó una supresión inexistente del cargo de técnico administrativo, código 4065, grado 16, decisión que tampoco adoptó el Consejo Directivo de la entidad accionada; además, en la sentencia del proceso de nulidad y establecimiento del derecho se consideró que la supresión del cargo que desempeñaba el señor Morantes Morales fue “una decisión única y exclusiva del Director General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca”, por lo cual el a quo concluyó que se habían acreditado los hechos constitutivos de la presunción de dolo establecida en la Ley 678 de 2001, artículo 5, literal 2, es decir “haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la forma que le sirve de fundamento”.

Señaló que, si bien el demandado argumentó que no podían aplicarse en su caso las presunciones de dolo y culpa grave por cuanto la CAR manifestó en su demanda que él había desconocido las normas jurídicas, pero no señaló con exactitud el tipo de presunción a la cual se refería, lo cierto era que la pretensión de la entidad accionante fue clara y expresa, y también lo fueron los supuestos fácticos en los que esta se fundó, referidos a la falsa motivación, por lo que el demandado no podía aducir desconocimiento de la imputación que se le hizo.

4. El recurso de apelación

De manera oportuna, la parte demandada interpuso recurso de apelación en contra de la providencia de primera instancia (fls. 243 – 248 del c.ppal) y solicitó su revocatoria. Señaló que la entidad demandante no aportó el acta del Comité de Conciliación de que trata el artículo 4 de la Ley 678 de 2001, sino una certificación, que suscribió una Secretaria Técnica del mencionado comité, en la cual únicamente se hizo referencia a lo acordado por dicha entidad en relación con el inicio de una demanda en contra del ex director de la CAR; sin embargo, en la misma se señaló que el ex director había actuado con inexcusable extralimitación en el ejercicio de sus funciones, pero no se explicó por qué su actuación fue constitutiva de dolo o culpa grave, o el fundamento para aplicar esas presunciones.

De este modo, la CAR no cumplió con la obligación prevista en la mencionada norma, debido a que se limitó a reseñar el fallo mediante el cual se profirió una condena en su contra. Para la prosperidad de la acción de repetición no resulta suficiente la existencia de una sentencia condenatoria proferida en contra de la entidad, porque en esta no se define la responsabilidad del servidor público y, en esa medida, se desconoce su derecho de defensa. Además, al no aportarse el acta de reunión del Comité de Conciliación de la entidad, no se lograron establecer las causas reales por las cuales la entidad consideró que él actuó con dolo o culpa grave; por lo tanto, no podía accederse a las pretensiones de la presente acción.

Afirmó que en el escrito de la demanda jamás se afirmó que la actuación del demandado fuera presuntamente dolosa; lo que se señaló fue que esta era constitutiva de culpa grave por haberse presentado una manifiesta e inexcusable violación de las normas de derecho.

Concluyó que, si bien suscribió los actos declarados nulos por la causal de falsa motivación, lo cierto era que existían elementos que excluían el dolo de su conducta, por cuanto al proferir los actos se basó en informes y asesorías de otros funcionarios. En este sentido, pidió que también se analizaran las funciones de sus inmediatos colaboradores, como la del secretario general y de asuntos legales, el subdirector administrativo y financiero, el subdirector de planeación y los asesores de la Dirección General, las cuales el a quo no tuvo en cuenta y que, de haberlo hecho, le hubieran permitido concluir que obró de buena fe, toda vez que profirió los actos con base en la asesoría de algunos funcionarios y directivos de la misma entidad.

5. El trámite en segunda instancia

El recurso de apelación fue concedido en auto del 11 de octubre de 2016 (fl. 260 del c. ppal) y admitido por esta Corporación el 6 de septiembre siguiente (fl. 264 del c. ppal).

Mediante auto de 2 de febrero de 2017 (fl. 266 del c.ppal), se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto de fondo.

En esta oportunidad, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca- CAR solicitó que se confirmara la sentencia de primera instancia (fl. 267 – 273 del c.ppal). Indicó que sí se logró demostrar que el acto administrativo proferido por el señor Darío Rafael Londoño Gómez, en el que comunicó la desvinculación del señor Juan Dagoberto Morantes Morales, que fue declarado nulo por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, originó la condena proferida en su contra, por cuanto se comprobó que el mismo se expidió con falsa motivación, lo que permitía presumir el dolo en el actuar del señor Londoño Gómez.

La parte demandada solicitó que se revocara la sentencia recurrida (fl. 274 – 276 del cppal), por las razones expuestas en el recurso de apelación

La Procuradora Cuarta Delegada ante esta Corporación solicitó confirmar el fallo de primera instancia. En su criterio, la supresión del cargo del señor Morantes Morales fue inexistente, porque no fue adoptada por el Consejo Directivo de la CAR, sino por decisión única y exclusiva del Director General de la entidad.

Añadió que al demandado le correspondía desvirtuar las conductas a él endilgadas, lo que no se dio en el caso concreto, dado que no presentó pruebas que desvirtuaran los hechos y pretensiones aducidas en la demanda, tampoco objetó ni cuestionó la sentencia mediante la cual se ordenó el reintegro del señor Juan Dagoberto Morantes Morales, providencia que probó el supuesto fáctico de la presunción de dolo, por cuanto declaró probada la falsa motivación del acto administrativo anulado.

III. C O N S I D E R A C I O N E S

1. Prelación de fallo

Mediante Acta N° 15 del 6 de mayo de 2005, la Sala Plena de la Sección Tercera determinó la prelación para fallo en las acciones de repetición, sin el rigor del turno, pero respetando el año de ingreso del expediente al Consejo de Estado.

2. Competencia

La Sala es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, el 9 de julio de 2015, habida cuenta de que, de conformidad con lo previsto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativ y el pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estad, los procesos de repetición se tramitarán ante el juez o Tribunal que haya conocido del proceso antecedente, con independencia de la cuantía y, en segunda instancia, ante su superior jerárquico.

3. El ejercicio oportuno de la acción

Tratándose del ejercicio oportuno de la acción de repetición, cabe precisar, siguiendo la jurisprudencia de la Sal, que el ordenamiento jurídico establece dos momentos a partir de los cuales comienza a correr el término de dos años para impetrar la acción, a saber: i) a partir del día siguiente al pago efectivo de la condena impuesta en una sentencia y ii) desde el día siguiente al del vencimiento del plazo de 18 meses, previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo.

En efecto, el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, consagró diferentes términos para intentar las acciones y sanciona su inobservancia con el fenómeno de la caducidad. Así, en el numeral 9° dispone que la de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entida.

Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-832 de 2001, declaró la exequibilidad condicionada de la expresión “contado a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad”, bajo el presupuesto de que:

El término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previstos en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo.

Como puede apreciarse, la Corte señaló que el término que tiene la entidad pública para cumplir oportunamente con la obligación de efectuar el pago respectivo se encuentra establecido en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, según el cual esta cuenta con 18 meses para hacerlo efectivo, y agrega que vencido este plazo comenzará a computarse el término para el ejercicio oportuno de la acción de repetición. Así lo sustentó:

Se tiene, pues, que uno de los requisitos de la acción de repetición es el pago de la condena que haya sufrido la Administración, y por consiguiente, resulta razonable que se haya fijado el momento en que se realiza ese acto jurídico como punto de partida para computar el término de caducidad.

Por otra parte, contrariamente a lo que afirma el demandante, la entidad no puede, a su arbitrio, determinar el momento definitivo del pago, ya que el cumplimiento de esa obligación se encuentra sujeto a estrictas normas presupuestales.

La propia Constitución señala el procedimiento que debe seguirse para presupuestar gastos. El artículo 346 superior, señala que no podrá incluirse partida en la ley de apropiaciones que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, a un gasto decretado conforme a una ley anterior, a uno propuesto por el Gobierno para atender al funcionamiento de las ramas del poder público, el servicio de la deuda o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.

Por su parte, en desarrollo del mandato constitucional, el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo prevé, que en el evento de ser condenada la Nación, una entidad territorial o una descentralizada al pago de una suma de dinero, el Agente del ministerio público frente a la respectiva entidad, debe dirigirse a los funcionarios competentes para que incluyan en sus presupuestos, partidas que permitan sufragar las condenas. En concordancia con lo anterior, será causal de mala conducta por parte de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos, pagar las apropiaciones para el cumplimiento de las condenas más lentamente que el resto.

Prevé también el citado artículo que dichas condenas serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho meses después de su ejecutoria, y devengarán intereses moratorios. La Corte, al examinar la constitucionalidad del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo afirmó que “[a] menos que la sentencia que impone la condena señale un plazo para el pago - evento en el cual, dentro del mismo se pagarán intereses comerciales-, los intereses moratorios se causan a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia, sin perjuicio de la aplicación del término de dieciocho meses (18) que el precepto contempla para que la correspondiente condena sea ejecutable ante la justicia ordinari (…).

De lo anterior se infiere, que como en razón del principio de legalidad del gasto público (artículos 345 y 346 de la Constitución), el Estado no puede, a diferencia de los particulares, disponer inmediatamente de sus recursos para el cumplimiento de las condenas a su cargo, la ley razonablemente le ha otorgado un plazo de dieciocho meses para realizar los trámites para el pago de las mismas, so pena de sanciones disciplinarias a los funcionarios que no procedan de acuerdo con el trámite anteriormente explicado.

Por lo tanto, el Estado cuenta con un término preciso para efectuar el respectivo trámite presupuestal para efectos de cancelar el monto de la condena judicial por los perjuicios causados a los particulares.

En síntesis es viable afirmar, que el plazo con que cuenta la entidad para realizar el pago de las sentencias de condena en su contra, no es indeterminado, y por lo tanto, el funcionario presuntamente responsable, objeto de la acción de repetición, no tendrá que esperar años para poder ejercer su derecho de defens–.

En conclusión, el término para intentar la acción, de acuerdo con la interpretación condicionada que realizó la Corte Constitucional de la norma que lo estableció -No. 9 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo-, empieza a correr a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago total de la condena, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previstos en el artículo 177 inciso 4° del Código Contencioso Administrativo.

Dado lo anterior, se toma lo que ocurra primero en el tiempo, esto es, el pago de la suma a que se condenó, o por la cual se concilió, o el vencimiento de los 18 meses a que se refiere el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo sin que se haya realizado el pago de tal suma, como el momento para que empiece a correr el término para ejercer la acción.

La ley consagra, entonces, un término de dos años para intentar la acción de repetición, contados desde el día siguiente a la fecha en la entidad pública hubiera efectuado el pago de la condena impuesta por el juez, siempre que esto hubiera ocurrido dentro de los 18 meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia que se imponga, disposición legal que se explica en el hecho de que el presupuesto central para impetrar esta acción es que ésta haya realizado ese pago, es decir, el instante en el que se materializa el daño irrogado a ella y sufrido directamente por el hecho de haber sido obligada a indemnizar por la acción u omisión con culpa grave o dolo del funcionario.

En el caso concreto, la sentencia condenatoria fue proferida el 8 de febrero de 2007 (fls. 13 – 26 del c.1) y quedó en firme el 29 de mayo siguiente (fl. 29 de c.1), por lo que el término de 18 meses para realizar el pago se vencía el 30 de noviembre de 2008.

Obran en el expediente, (i) el comprobante de egreso 4298, por $81'420.379, con sello de pagado de Tesorería General de la CAR, de 13 de noviembre de 2007 (fls. 54 – 55 del c.1), en el que figuraba como acreedor el señor Juan Dagoberto Morantes Morales, en la que se imprimió su constancia de recibido, y (ii) el comprobante de pago 4860, por $29'008.298, con sello de pagado por la Tesorería General de la CAR, del 17 de diciembre siguiente (fl. 56 del c.1), con la firma de recibido del señor Álvaro Camargo Solano quien figuraba como apoderado judicial del accionante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que generó la condena por la cual hoy se pretende repetir.

Teniendo en cuenta que el pago total de la condena se realizó el 17 de diciembre de 2007 esto es, dentro de los 18 meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia, el término de caducidad corrió entre el 18 de diciembre de 2007 y el 18 de diciembre de 2009 y, como la demanda se interpuso el 15 de agosto de 2008 (fls. 16 – 23 del c.2), es evidente que la misma se presentó oportunamente.

4. La legitimación en la causa

La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR está legitimada en la causa por activa, en los términos del artículo 8° de la Ley 678 de 2001, por ser la persona jurídica de derecho público directamente perjudicada con el pago de la suma de dinero ordenada por la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

La demanda se dirigió en contra del señor Darío Rafael Londoño Gómez, quien, en su calidad de Director General de la CAR, mediante comunicación del 15 de noviembre de 2002, desvinculó de la entidad al señor Juan Dagoberto Morantes Morales, por cuanto en la misma se argumentó la supresión del cargo de técnico administrativo, código 4065, grado 16, que aquel ostentaba. Por tanto, el señor Londoño Gómez está legitimado por pasiva en este proceso de repetición.

5.- Caso concreto

5.1.- Presupuestos de prosperidad en la acción de repetición. Reiteración de jurisprudencia

Esta acción, como mecanismo judicial que la Constitución y la ley otorgan al Estado tiene como propósito el reintegro de los dineros que por los daños antijurídicos causados como consecuencia de una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex servidor público e incluso del particular investido de una función pública, hayan debido salir del patrimonio estatal para el reconocimiento de una indemnización, de manera que la finalidad de la misma la constituye la protección del patrimonio estatal, necesario para la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derech.

Como una manifestación del principio de la responsabilidad estatal, el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política señala que “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un Agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”.

En tal sentido, la acción de repetición fue consagrada en el artículo 78 del Código Contencioso Administrativo, declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-430 de 2000, como un mecanismo para que la entidad condenada judicialmente en razón de una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex funcionario suyo, pueda solicitar de éste el reintegro de lo que hubiere pagado como consecuencia de una sentencia o de una conciliación o de otra forma de terminación de un conflicto.

De conformidad con la disposición legal anotada, el particular afectado o perjudicado con el daño antijurídico por la acción u omisión estatal, está facultado para demandar a la entidad pública, al funcionario o a ambos. En este último evento, la responsabilidad del funcionario habrá de establecerse durante el proceso correspondiente.

Esta posibilidad ha sido consagrada también en ordenamientos especiales tales como la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, Ley 270 de 1996, la cual, en su artículo 71, consagró que “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de un daño antijurídico que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un Agente suyo, aquel deberá repetir contra éste”, norma referida, en este caso, a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.

El mandato constitucional del inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política encuentra su desarrollo en la Ley 678 del 3 de agosto de 2001, “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los Agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”.

Dicha ley definió la repetición como una acción de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que, como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa, haya dado lugar al reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto. La misma acción se ejercerá contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial.

La Ley 678 de 2001 reguló tanto los aspectos sustanciales como los procesales de la acción de repetición y del llamamiento en garantía. Con tales propósitos fijó, bajo la égida de los primeros, generalidades como el objeto, la noción, las finalidades, el deber de su ejercicio y las especificidades, al igual que las definiciones de dolo y culpa grave con las cuales se califica la conducta del Agente, al tiempo que consagró algunas presunciones legales con obvias incidencias en materia de la carga probatoria dentro del proceso; y con los segundos, reguló asuntos relativos a la jurisdicción y competencia, legitimación, desistimiento, procedimiento, término de caducidad de la acción, oportunidad de la conciliación judicial o extrajudicial, cuantificación de la condena y determinación de su ejecución, así como lo atinente al llamamiento en garantía con fines de repetición y las medidas cautelares en el proceso.

Sin embargo, como se advirtió anteriormente, los hechos y actos ocurridos bajo el imperio y vigencia del régimen jurídico precedente a la expedición de la Ley 678 de 2001, potencialmente constitutivos de la acción de repetición contra funcionarios o ex funcionarios o particulares en ejercicio de función pública, tenían un régimen integrado por varias disposiciones tanto sustanciales como procesales que, aunque dispersas, permitían exigir la responsabilidad del Agente del Estado en los términos consagrados en el inciso segundo del artículo 90 de la Carta Política.

Así las cosas, para dilucidar el conflicto de leyes por el tránsito de legislación, la jurisprudencia ha sido clara al aplicar la regla general según la cual la norma nueva rige hacia el futuro, de manera que aquella sólo rige para los hechos producidos a partir de su nacimiento y hasta el momento de su derogación. Sólo excepcionalmente las leyes pueden tener efectos retroactivos.

Lo anterior permite entender que los actos o hechos que originaron la responsabilidad patrimonial del servidor público acaecidos con anterioridad a la Ley 678 de 2001, continúan rigiéndose por la normatividad anterior, máxime cuando la responsabilidad del Agente es subjetiva, en tanto única y exclusivamente compromete su patrimonio por razón o con ocasión de su conducta calificada a título de dolo o de culpa grave.

De manera que si los hechos o actos que originaron la responsabilidad patrimonial del servidor público tuvieron ocurrencia con posterioridad a la vigencia de Ley 678 de 2001, para determinar y enjuiciar la falla personal del agente público será aplicable esta normativa en materia de dolo y culpa grave, sin perjuicio de que dada la estrecha afinidad y el carácter civil que se le imprime a la acción en el artículo 2º de la misma ley, excepcionalmente se acuda al apoyo del Código Civil y a los elementos que doctrinal y jurisprudencialmente se han estructurado en torno a la responsabilidad patrimonial por el daño, en lo que no resulte irreconciliable con aquélla y los fundamentos constitucionales que estructuran el régimen de responsabilidad de los servidores públicos (artículos 6, 121, 122, 124 y 90 de la Constitución Política).

Si los hechos o actuaciones que dieron lugar a la demanda y posterior condena contra la entidad hubieren acaecido con anterioridad a la expedición de la Ley 678 de 2001, las normas sustanciales aplicables para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo serán las vigentes al tiempo de la comisión de la conducta del agente público, que es la que constituye la fuente de su responsabilidad patrimonial frente al Estado, en cuyos eventos es necesario remitirse directamente al criterio de culpa grave y dolo que plantea el Código Civil.

Frente a estos conceptos, el Consejo de Estad ha dicho que para determinar la existencia de la culpa grave o del dolo, el juez no se debe limitar a las definiciones contenidas en el Código Civil, sino que debe tener en cuenta las características particulares del caso que deben armonizarse con lo previsto en los artículos 6º y 91 de la Constitución Política acerca de la responsabilidad de los servidores públicos, como también la asignación de funciones contempladas en los reglamentos o manuales respectivos.

Es igualmente necesario tener en cuenta otros conceptos como los de buena fe, contenidos en la Constitución Polític y en la ley, a propósito de algunas instituciones, como por ejemplo contratos, bienes y familia.

Ahora bien, la prosperidad de la acción de repetición está sujeta a que se acrediten los siguientes requisitos: i) la existencia de condena judicial o acuerdo conciliatorio que imponga una obligación a cargo de la entidad estatal correspondiente; ii) el pago de la indemnización por parte de la entidad pública; iii) la calidad del demandado como Agente, ex Agente del Estado demandado o particular en ejercicio de función pública; iv) la culpa grave o el dolo en la conducta del demandado; v) que esa conducta dolosa o gravemente culposa hubiere sido la causante del daño antijurídico.

En relación con lo anterior, se debe precisar que la no acreditación de los dos primeros requisitos, esto es la imposición de una obligación a cargo de la entidad pública demandante y el pago real o efectivo de la indemnización respectiva por parte de esa entidad, tornan improcedente la acción y relevan al juez por completo de realizar un análisis de la responsabilidad que se le imputa a los demandados.

En efecto, los supuestos referidos constituyen el punto de partida para estudiar de fondo los hechos atribuibles a la conducta de quienes han sido demandados, pues el objeto de la repetición lo constituye la reclamación de una suma de dinero que hubiere sido cancelada por la entidad demandante, de manera que la falta de prueba de ese daño desvirtúa totalmente el objeto de la acción, en relación con la cual se habría de concluir que carece de fundamento y, por tanto, en tales casos, se deberán negar las súplicas de la demanda.

6.- Problema jurídico

Previa acreditación de la existencia del daño, la Sala examinará si el pago realizado por la entidad pública demandante, como consecuencia de la condena impuesta en providencia del 8 de febrero de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, es o no atribuible patrimonialmente, a título de culpa grave, al señor Darío Rafael Londoño Gómez

Por razones prácticas y metodológicas, la Sala verificará, en primer lugar, si se cumplen los presupuestos procesales para que proceda la acción de repetición y, en segundo término, en caso de verificarse, establecerá si el demandado actuó con culpa grave en la materialización de los hechos que dieron origen a la presunción deducida por el a quo.

7.- El daño: la existencia de una condena judicial y el pago

Para efectos de resolver el caso concreto debe establecerse, en primer término, si se produjeron los daños alegados en la demanda, para, luego, entrar a definir si éstos resultan imputables, a título de culpa grave, a la parte demandada.

Como el proceso de repetición es “una acción civil patrimonial y su finalidad no es precisamente la de indemnizar a la entidad pública por un daño antijurídico sino la de restituir patrimonialmente una suma pagada como consecuencia de aquel, la Sala encontrará acreditado el daño en este caso si se verifica que se profirió tanto una condena en contra del ente estatal demandante, así como la prueba material del pago realizado por esta a favor del beneficiario de aquella.

En ese contexto, valorado en conjunto el material probatorio, ha de decirse que se encuentran acreditados los siguientes hechos que tienen relación con el daño alegado en la demanda:

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, en sentencia proferida el 8 de febrero de 2007 (fls. 13 – 26 del c.1), accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el señor Juan Dagoberto Morantes Morales, en contra de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR, por lo que ordenó su reintegro y el pago de los salarios y prestaciones dejados de cancelar desde la desvinculación hasta el efectivo reintegro.

Así las cosas, se cumple con uno de los presupuestos de la acción de repetición, esto es, que el Estado se haya visto obligado a la reparación de un daño antijurídico por haberse dispuesto así en una sentencia, pues, en este caso, se estableció la responsabilidad patrimonial derivada de la nulidad de la Resolución 1344 del 15 de noviembre de 2002 mediante la cual se incorpora[ron] algunos empleados públicos designados provisionalmente a la nueva planta de personal de la Corporación y de la comunicación de desvinculación del señor Morantes Morales, de la misma fecha, a las cuales se hizo referencia en los antecedentes de esta providencia.

Mediante Resolución 2527 del 30 de octubre de 2007 (fls. 29 – 53 del c.1), el Director General de la CAR liquidó la condena impuesta en la sentencia del 8 de febrero de 2007 a favor a favor del señor Juan Dagoberto Morantes Morales, en $116'033.190, de los cuales se debían descontar $5'604.513, por concepto de aportes a pensión del funcionario.

En el expediente obra el comprobante de egreso 4298 del 13 de noviembre de 2007 por $81'420.379 (fl. 54 del c.1), en el que se estampó sello de pagado de la Tesorería General de la CAR, del 15 de noviembre siguiente. En el mismo comprobante figura como acreedor el señor Juan Dagoberto Morantes Morales con su respectiva constancia de recibido.

Además, obra el Acta Única de Pago 4129 de 6 de noviembre de 2007, expedida por la CAR, en la que se manifestó lo siguiente:

Concepto del pago:

Reconocimiento de VEINTINUEVE MILLONES OCHO MIL DOSCIENTOS NOVENTA Y OCHO PESOS (29'008.298.00) moneda corriente, a favor del Dr. ÁLVARO CAMARGO SOLANO (…) en calidad de apoderado especial del señor Juan Dagoberto Morantes Morales (…) cuya cuantía fue liquidada conforme a lo dispuesto en el artículo séptimo de la Resolución 2527 del 30 de octubre de 2007.

De igual forma, obra en el plenario (fl. 57 del c.1), comprobante de egreso 4860 del 6 de diciembre de 2007, con sello de pagado de 17 de diciembre de 2007, en el que se certifica el desembolso a favor del abogado Álvaro Camargo Solano, quien suscribió el documento, por valor de $29'008.298, según lo ordenado en la Resolución 2527 del 25 del 30 de octubre de 2007, por lo cual se efectuó el pago total de la condena impuesta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Para la Sala, las pruebas citadas resultan suficientes para efectos de probar la condena patrimonial y el pago realizado por la CAR al señor Juan Dagoberto Morantes Morales.

8.- la condición de agente o ex agente estatal del demandado

Previo a realizar el análisis subjetivo de la conducta imputada, la Sala considera necesario precisar que se encuentra plenamente probado que el demandado fue quien profirió los actos administrativos declarados nulos y respecto de los cuales se condenó a la CAR, ya que ante su ausencia se vería relevada de analizar los demás supuestos de la responsabilidad civil patrimonial.

Este presupuesto también se encuentra acreditado en el proceso, dado que obra en el plenario certificación expedida por la jefe de la Oficina de Gestión de Talento Humano de la CAR (fl. 91 del c.1), en la cual se informa que el señor Darío Rafael Londoño Gómez, identificado con cédula de ciudadanía 19.111.143 de Bogotá, laboró en esa entidad, desde el 14 de noviembre de 2000 hasta el 13 de septiembre de 2001. Posteriormente, fue vinculado de nuevo a la entidad desde el 16 de noviembre de 2001 hasta el 31 de diciembre de 2003. Así mismo, obra en el expediente el acta de posesión 030, suscrita el 16 de noviembre de 2001 por el Presidente del Consejo Directivo de la CAR y el señor Darío Rafael Londoño Gómez como Director General de esa entidad.

De igual forma, para acreditar la calidad con la que actuó el señor Londoño Gómez respecto de los hechos frente a los que se le endilga su responsabilidad, obran en el expediente las copias auténticas de la Resolución 1344 del 15 de noviembre de 2002, “por el cual se incorporan algunos empleados públicos designados provisionalmente a la nueva plata de persona de la Corporación”, y la comunicación de esa misma fecha mediante la cual se le informó al señor Morantes Morales su desvinculación a la entidad por la supresión del cargo que este desempeñaba, en las cuales se registra su nombre y rúbrica como Director General de la CAR.

9.- La calificación de la conducta

9.1. El alcance de la imputación y su congruencia

Establecida la existencia del daño y la condición de ex agente estatal del demandado, es necesario verificar si esta le resulta imputable jurídica y fácticamente, toda vez que, a juicio de la parte actora, aquel es responsable a título culpa grave por haber expedidos los actos administrativos con “falsa motivación”, lo cual evidenciaba una extralimitación en sus funciones como Director General de la CAR. Así, dicha conducta encuadraba en la descripción del numeral primero del artículo 6 de la Ley 678 de 2001, referido a la “violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho” (fls. 6 – 23 c. 2).

De conformidad con lo dicho, para la Subsección no es claro si la repetición si interpuso por una conducta desplegada a título de dolo o culpa grave, por lo que se analizarán las pretensiones y los supuestos de hech expresados en la demanda con el fin de establecer exactamente cuál fue la conducta reprochable que se le imputó al señor Darío Rafael Londoño Gómez y, de esa forma, determinar la causa petendi del libelo.

En ese orden de ideas, la primera pretensión de la demanda es clara en invocar una conducta a título de culpa grave, pero bajo el sustento de que aquella acaeció por una “falsa motivación”, porque no se incorporó al señor Morantes Morales a la planta de personal de la CAR. Por demás, en las subsiguientes pretensiones no se hace referencia a la imputación, tal como se transcribió al inicio de esta providencia. Así se estructuró la primera pretensión:

Se declare que el Doctor Darío Rafael Londoño Gómez, es responsable administrativamente por culpa grave en su actuar al expedir la Resolución No. 1345 de 15 de noviembre de 2002, “por medio del cual se incorporan algunos empleados públicos de carrera administrativa en la nueva planta de personal de la Corporación” y no incorporar al señor Juan Dagoberto Morantes Morales, deviniendo en una falsa motivación del acto administrativo declarada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (negrilla fuera del texto).

En efecto, la imputación fáctica de la culpa grave antes relatada se circunscribió a mencionar que se produjo por la no incorporación del señor Morantes Morales a la nueva planta de personal de la CAR, la cual tuvo su génesis por la supresión del cargo de técnico administrativo, código 4065, grado 16, que este desempeñaba, sin que realmente se hubiera suprimido dicho cargo. Así mismo, se estableció que aquello podía evidenciarse de la sentencia del proceso antecedente, el cual ordenó el reintegro y pago de los emolumentos dejados de percibir por el funcionario, pues los actos administrativos habían incurrido en falsa motivación. El siguiente fue el análisis plasmado en el libelo:

Con fecha 15 de noviembre de 2002, el Director General Darío Rafael Londoño Gómez, mediante Resolución 1344, ordenó la incorporación de algunos empleados designados provisionalmente a la nueva planta de personal en los cargos y grados vigentes que no fueron suprimidos a un grupo importante de funcionarios. En la mencionada resolución no se incorporó al señor Juan Dagoberto Morantes Morales. De igual forma se procedió al proferirse la resolución 1345 de 15 de noviembre de 2002.

El 15 de noviembre de 2002, el director general Darío Rafael Londoño Gómez, le comunica al demandante que, en la planta de personal establecida en el acuerdo No. 016 de 29 de octubre de 2002, el cargo de técnico administrativo, código 4065, grado 16, dependiente de la división de recursos humanos que venía desempeñando, había sido suprimido y en consecuencia, quedaba desvinculado de la entidad. (…)

[L]a anterior comunicación adolece de falsa motivación en razón a que su cargo ni desapareció, ni fue suprimido por el acuerdo 016, ya que en la nueva planta de personal quedaron vigentes 10 cargos con la misma denominación, código, grado y funciones que ocupaba Morantes Morales. Además, se incorporaron en provisionalidad a 16 funcionarios en el cargo de técnico administrativo, código 4065, grado 16 (…).

En conclusión al no haber una efectiva supresión del cargo y al continuar en la nueva planta de personal un cargo con igual denominación, código, grado y funciones, no había lugar a efectuar el retiro, máxime cuando en la fundamentación dada en la comunicación dirigida al accionante de fecha de 15 de noviembre de 2002, se afirma que el cargo por él desempeñado fue suprimido, sin ser verdad.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de 8 de febrero de 2007, declaró la nulidad de la resolución No. 1344 de 15 de noviembre de 2002, en cuanto no incorporó al señor Morantes Morales y ordena su reintegro y condenó a la CAR a pagar todas las prestaciones y salarios dejados de percibir hasta que se produzca el reintegro.

Más adelante, se afirmó que se configuraban los elementos de la responsabilidad patrimonial en este asunto, para, seguidamente, mencionar algunos de ellos de forma genérica sin atribuirle una imputación concreta al demandado. Así se expresó:

De conformidad con la Ley 678 de 2001, se configuran en el presente caso los elementos de la responsabilidad patrimonial de los servidores públicos a saber: Que se declare que el funcionario obró con culpa grave o dolo, que dicha actuación la realizó en su calidad de servidor público y que dio origen a la condena en contra del Estado.

Finalmente, la entidad pública aludió a que la actuación desplegada por el señor Darío Rafael Londoño Gómez debía encuadrar en la causal primera del artículo 6° de la Ley 678 de 2001, toda vez que incurrió en una extralimitación en el ejercicio de sus funciones. Así se dijo:

En efecto hubo una violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho, configurándose de este modo la presunción legal prevista en la Ley 678 de 2001.

Por consiguiente se trató de una inexcusable extralimitación en el ejercicio de sus funciones por parte del Director General de la Car, al argumentar la supresión de un empleo en la comunicación de 15 de noviembre de 2002, dirigida al actor, sin corresponder esto a la realidad, ya que como se demostró en el proceso ordinario, no hubo tal supresión (fls. 20 – 21 c. 2).

Para la Sala, la imputación realizada por la parte actora evidentemente es confusa, puesto que traslapa y yuxtapone supuestos de dolo y culpa indistintamente, al punto que llega a considerar que la “violación manifiesta e inexcusable de normas de derecho, referida a una causal de culpa de la Ley 678 de 2001, se configura porque en el proceso antecedente se declaró una “falsa motivación”, la cual se identificaría con una actuación dolosa. Igualmente, expresó que la culpa grave se manifestó por una “extralimitación de las funciones” del director de la CAR, lo cual, de suyo, estaría inmerso en una conducta dolosa.

Agréguese a lo dicho, que la parte demandada, en la contestación de la demanda, manifestó expresamente que no había incurrido en una culpa grave, porque la sentencia del proceso antecedente no había declarado la nulidad de los actos administrativos por una “violación manifiesta e inexcusable de normas de derecho”. Así mismo, se aseguró que la condena proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no significaba que automáticamente estuviera acreditada su responsabilidad, en tanto que: i) no había tenido oportunidad de defenderse en ese proceso; y ii) la expedición del acto administrativo se dio como consecuencia de la “interacción” de varios asesores. Finalmente, se señaló de manera genérica que la entidad pública no expresó los fundamentos y razones por los que consideraba que había actuado con culpa o dolo.

Los anteriores argumentos fueron reiterados en el recurso de apelación propuesto por la parte demandada, al punto que se afirmó que en la demanda nunca se mencionó que la conducta del señor Darío Rafael Londoño Gómez fuera “presuntamente dolosa”, sino que esta se circunscribió a manifestar que hubo culpa grave por haber vulnerado manifiesta e inexcusablemente normas de derecho (fls. 243 – 248 c. ppal).

En este punto, es claro para la Subsección que la imputación realizada en contra del señor Darío Rafael Londoño Gómez, como atrás se explicó, únicamente se amparó en la presunción de la Ley 678 de 2001 referida a una violación manifiesta e inexcusable de normas de derecho. Esta causal, naturalmente, se refiere solamente a una conducta desplegada por un servidor público en la modalidad de culpa grave. Es decir, no se halló en el libelo demandatorio que la entidad pública estuviera invocando una presunción distinta a aquella, al margen de que hubiera mencionado algunos hechos constitutivos de dolo.

Lo anterior resulta relevante, toda vez que el Tribunal a quo consideró que en el proceso estaba acreditada los hechos constitutivos de la presunción de dolo establecida en la Ley 678 de 2001, artículo 5, literal 2, es decir “haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la forma que le sirve de fundamento”, cuando lo cierto es, como se vio, la entidad pública nunca manifestó estar amparada bajo dicha presunción.

Así, la declaratoria de responsabilidad patrimonial por dolo, bajo la causal antes referida, representa no solo un desconocimiento del principio de congruencia, sino una vulneración al derecho de defensa, máxime cuando el mismo demandado expresó su inconformidad con la imputación que se le realizó en la demanda y, aun así, el a quo no esgrimió argumento alguno para desatar el cargo. Por esta razón, la censura propuesta en relación con este asunto en el recurso de apelación tiene vocación de prosperidad, sin que ello signifique, en este punto, que no pueda llegar a existir responsabilidad del demandado por otra causa.

Ahora bien, también es claro para la Sala que la entidad interesada en un litigio de repetición puede invocar circunstancias constitutivas de conductas dolosas o gravemente culposas que no estén consagradas bajo los supuestos de los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 200, puesto que la jurisprudencia ha sido clara en que dicha normativa tiene el carácter de enunciativa; no obstante, vale precisar, en este último caso el demandante no podrá ampararse bajo la flexibilidad probatoria por vía de la presunción. Así se dijo recientemente:

En este punto, para la Sala es preciso señalar que la previsión de los citados artículos 5º y 6º de la Ley 678 de 2001 no entraña que las causales ahí enunciadas sean las únicas respecto de las cuales puede calificarse una conducta como dolosa y/o gravemente culposa (…) pero en relación con estos últimos no podrá aludirse a la aplicación de una presunción y, por tanto, la entidad estatal estará obligada a probar no solamente el supuesto de hecho de aquella sino, también, la conducta o aspecto volitivo de la actuación del funcionario públic.

Sin embargo, es claro para la Subsección de la lectura de la demanda que la entidad pública no estaba buscando realizar la imputación al margen de los supuestos decantados en la Ley 678 de 2001, es decir, su argumentación estuvo dirigida a que, en esta sede judicial, se condenara al demandado teniendo en cuenta la presunción de culpa grave. Por esta razón, no es posible entender que la CAR pretendiera demostrar una conducta dolosa ajena a las presunciones de la mencionada ley y, por esa vía, probar la totalidad de la conducta, tal como ocurría antes de la vigencia de esa norm.

Además, el ex agente del Estado se defendió de unas pretensiones que lo señalaban como autor de comportamientos activos que supuestamente desconocieron manifiesta e inexcusablemente las normas de derecho –culpa grave-, precisamente porque la demanda señaló estar amparada bajo esa causal de presunción. Máxime si se tiene en cuenta que este hecho fue advertido tanto en la contestación de la demanda como en el recurso de apelación.

Así, fue el libelo demandatorio el que consideró, bajo su arbitrio, que la presunción estaba demostrada porque, en el proceso antecedente, se concluyó que los actos administrativos por él expedidos habían sido proferidos con falsa motivación.

De igual forma, considera este cuerpo colegiado que variar la imputación que a título de culpa grave efectuó la CAR en el escrito de demanda, configuraría una modificación del juez a la causa petendi expresada en los hechos y pretensiones del escrito introductorio, conducta que a su vez transgrediría también el derecho de defensa del accionado y llevaría a una sentencia violatoria del principio de congruenci regulado en el artículo 305 del Código de Procedimiento Civi

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En cuanto a la noción de causa petendi y su imposibilidad de modificación, la Subsección ha considerad:

La jurisprudencia de esta Corporación ha sido pacífica en considerar que la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en las actuaciones que conoce, carece por completo de facultades para variar la causa petendi que se narra en la demanda, es decir, que en procesos de esta naturaleza la sentencia está irremediablemente abocada a resolver sobre si hay o no lugar a declarar la responsabilidad de la administración con base en los antecedentes fácticos descritos en la demanda o su modificación y a los medios de convicción regular y oportunamente agregados al plenari.

Es así como cualquier variación o modificación del marco fáctico implicaría un desconocimiento flagrante del principio relativo al debido proceso, ya que, por una parte, sorprendería a la entidad pública demandada cuya defensa y medios exceptivos estarían enfocados a rebatir los hechos presentados en la demanda y, por otra, en atención a que esta jamás tendría opción de ejercer en ese caso el legítimo derecho de controvertir y de aportar pruebas tendientes a rebatir los elementos de juicio eventual base de la declaración de responsabilidad y consecuencial condena al pago de los perjuicios, por lo que el juez debe resolver sobre las pretensiones de la demanda, sus fundamentos fácticos y jurídicos con sustento en la prueba regular y oportunamente aportada al proceso como lo dispone el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil (énfasis fuera del texto).

Respecto a la relación existente entre la causa petendi y el principio de congruencia, la Subsección A de la Sección Tercera del máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha colegid:

[C]abe precisar que el principio de congruencia, que por antonomasia gobierna las decisiones de las autoridades judiciales, se edifica sobre la base de la existencia de límites predeterminados por el mismo libelo introductor que da origen a la controversia y que sirven de marco para la decisión.

Dichos linderos determinan la inviabilidad procesal de que el juez de conocimiento dicte la providencia con desconocimiento de lo pretendido en la demanda o exceda los términos de la solicitud.

Contrario sensu, se impone que su decisión guarde directa correspondencia con la reclamación elevada por la actora, con los hechos que le sirven de fundamento y a las pruebas en que se soporta su prosperidad o su negativa.

Así las cosas, lo que resalta la Sala en esta oportunidad es la relevancia del derecho fundamental al debido proceso que ampara a las partes inmiscuidas en un conflicto judicial. En especial en lo relacionado con la contradicción de la imputación subjetiva efectuada por la parte demandante, la cual se ejerce respecto de los fundamentos de determinada conducta, en este caso de culpa grave.

Por lo dicho, resulta claro que, de una interpretación integral de la demanda, i) la imputación por vía de la presunción se realizó únicamente en relación con la causal de culpa grave referida a la violación manifiesta e inexcusable de normas de derecho y ii) el estudio de una conducta a título de dolo representaría la vulneración del principio de congruencia y, consecuentemente, un menoscabo al debido proceso.

Por las razones antes expuestas, el análisis del caso concreto se hará única y exclusivamente en relación a la causal de culpa grave derivada del numeral 1° del artículo 6° de la Ley 678 de 2001, dado que, al juez de instancia no le está dado variar la causa petendi expresada en los hechos y pretensiones del escrito introductori, puesto que aquello representaría la trasgresión del derecho de defensa de los accionados y conllevaría a una sentencia violatoria del principio de congruenci.

Así, conviene precisar que los hechos por los cuales se condenó a CAR en el proceso antecedente ocurrieron el 15 de noviembre de 2002 –fecha de la expedición de los actos administrativos-, esto es, cuando ya estaba en vigencia la Ley 678 de 2001, por lo que ésta será la norma aplicable para estudiar la culpa grave imputada en este caso.

Previo a examinar si la conducta que se le endilgó al demandado puede o no calificarse como gravemente culposa, la Sala considera pertinente realizar unas consideraciones generales acerca de las presunciones de dolo y culpa grave previstas en los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001, para, luego, a la luz de dicha normativa, analizar la conducta desplegada por el ex funcionario público.

9.1.1.- Las presunciones de dolo y culpa grave en vigencia de la Ley 678 de 2001

Las presunciones tienen como finalidad tener como cierto o probable un hecho que se infiere a través de un juicio lógico que realiza el legislador o el juez acudiendo a las máximas generales de la experiencia y la sana crític, de ahí que se considere que tiene por virtud invertir las condiciones generales de la carga de la prueba en favor de quien la invoca. Aquellas, pueden considerarse como de tipo legal (iuris tantum), cuando admiten prueba en contrario, o de “derecho” (iuris et de iure), cuando se considera definitivamente como cierto el hecho presumido y, por el contrario, no es posible desacreditarlo. Así se encuentra plasmado en el artículo 66 del Código Civil:

Se dice presumirse el hecho que se deduce de ciertos antecedentes o circunstancias conocidas.

Si estos antecedentes o circunstancias que dan motivo a la presunción son determinados por la ley, la presunción se llama legal. Se permitirá probar la no existencia del hecho que legalmente se presume, aunque sean ciertos los antecedentes o circunstancias de que lo infiere la ley, a menos que la ley misma rechace expresamente esta prueba, supuestos los antecedentes o circunstancias.

Si una cosa, según la expresión de la ley, se presume de derecho, se entiende que es inadmisible la prueba contraria, supuestos los antecedentes o circunstancias.

Ahora bien, conviene señalar que cuando el Estado ha sido condenado a la reparación patrimonial de los daños antijurídicos originados en alguna de las hipótesis consignadas en los artículos 5º y 6º de la Ley 678 de 2001, el legislador previó una serie de presunciones legales como mecanismos procesales enderezados a tornar efectiva la acción de repetición prevista en la Constitución y así hacer eficaz la responsabilidad civil de los servidores públicos por las condenas que su acción u omisión generen.

En tal virtud, concluye la Sala que las presunciones estipuladas en los artículos 5° y 6° la Ley 678 de 2001 tienen naturaleza de legale y, por tanto, la administración demandante tiene la carga de probar únicamente los supuestos de hecho a los que aluden dichas normas, puesto que “la parte que niegue el hecho presumido, está sujeta a la carga de probar el hecho contrario. Así también lo ha considerado esta Subsección cuando manifestó que:

Las presunciones de culpa grave y de dolo contenidas en la Ley 678 de 2001 son legales. Esto se debe a que así lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia C-374 de 2001 al decidir acerca de la constitucionalidad de los artículos 5 y 6 de esa normativa (…).  Concluyó la Corte Constitucional que las presunciones que contempla la Ley 678 de 2001 son legales, pues, de haberlas calificado de derecho, la acción de repetición carecería de sentido.

Si se tratara de presunciones de derecho [que no admiten prueba en contra, por fundarse en el orden público], el demandado en una acción de repetición no tendría la oportunidad de demostrar que la conducta que se le reprocha no ocurrió a título de culpa grave o dolo. Simplemente se encontraría en una posición en la cual no podría ejercer su derecho de defensa, lo que implicaría la violación del artículo 29, según el cual toda persona tiene derecho a “presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra

.

De tal manera que se comparten las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional acerca de que la Ley 678 de 2001 incorporó presunciones legales, toda vez que de esta manera se garantiza el ejercicio del derecho de defensa, como vía para hacer valer la presunción de inocencia en desarrollo de una demanda de repetición, escenario judicial que se instauró precisamente para definir la responsabilidad o no del servidor o ex servidor del Estad.

En efecto, en los antecedentes legislativos, al tenor de lo dispuesto en el artículo 27 del Código Civil (voluntas legislatoris), se mencionó que el establecimiento de estas presunciones legales tenía por objeto tornar eficaz la acción de repetición e invertir la carga de la prueba, ya que el demandado debía desacreditar el hecho que le da origen a aquella. Así fue narrado en la ponencia para primer debate en el Senado:

[E]l legislador debe facilitar el debate probatorio para no hacer de la acción de repetición una misión imposible. Señalar causales de presunción de dolo y la culpa grave resulta conveniente y necesario, puesto que en el proceso de repetición sólo deberá probarse el supuesto de hecho en que se funda la presunción, con el objeto de invertir la carga de la prueba para hacer de la acción una herramienta efectiva y eficaz. En otras palabras, resultará suficiente para la parte demandante demostrar una de las causales que se señalan para presumir que el funcionario actuó con dolo o culpa y, por consiguiente, a la parte demandada demostrar que el supuesto de hecho que se alega no se configur.

Así también lo dejó claro la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de los artículos 5° y 6° la Ley 678 de 2001, pues indicó que, para hacer efectivo el precepto del artículo 90 de la Constitución Política, con el fin de proteger la moralidad y el patrimonio público, se buscó relevar al Estado de la carga de la prueba cuando ejercía la acción de repetición y alegaba en su favor una presunción de dolo y/o culpa grave, sin perjuicio de que la parte demandada pueda desvirtuarla mediante prueba en contrario, ya que aquella no constituye un juicio anticipado que desconozca la presunción de inocencia:

(…) con estas presunciones legales de dolo y culpa grave el legislador busca hacer efectivo el ejercicio de la acción de repetición en la medida en que el Estado, al formular la correspondiente demanda, deberá probar solamente el supuesto fáctico en el que se basa la presunción que alega para que ésta opere, correspondiéndole al demandado la carga de desvirtuar el hecho deducido a fin de eximirse de responsabilidad, con lo  cual  no sólo se garantiza su derecho de defensa sino que se logra un equilibrio en el debate probatorio que debe surtirse en esta clase de actuaciones, sin que pueda pensarse que por esta circunstancia se vulnera el debido proces.

Es claro que, en estos casos, no se compromete el derecho fundamental al debido proceso, toda vez que el agente estatal contra el cual se dirija la acción de repetición siempre podrá presentar prueba en contrario que lo libere de responsabilidad civi.

Así, por tratarse de una presunción legal, esto es, que admite prueba en contrario, la parte demandada tiene abierta la posibilidad para oponerse y acreditar, en esta sede judicial, o bien la inexistencia del hecho que le da base a la presunción o  de las circunstancias en las que se configuró aquel, ya que la presunción “no impide que la parte adversaria lleve al proceso otras pruebas con la finalidad de desvirtuar aquella y demostrar que en realidad esos hechos no han ocurrido. Si se consigue este objetivo o, por lo menos, que el juez estime inciertos aquellos hechos, no podrá aplicar la presunción.

Ahora, su previsión legal no constituye una imputación automática de culpabilidad en cabeza del agente contra el cual se dirige la acción de repetición, ya que si este puede aducir medios de convicción en contrario, ello supone que, para efectos de la acción de repetición, el juez –en estos casos- está en el deber de realizar una nueva evaluación de la conducta del agente. Por esta razón, el simple hecho de que el legislador suponga en estos eventos la responsabilidad civil del agente o ex funcionario estatal, no impide que esta presunción pueda ser destruida con la presentación de pruebas de descargo.

En este punto, para la Sala es preciso señalar que la previsión de los citados artículos 5º y 6º de la Ley 678 de 2001 no entraña que las causales ahí enunciadas sean las únicas respecto de las cuales puede calificarse una conducta como dolosa y/o gravemente culposa, puesto que el juez de la acción de repetición podrá deducir otros supuestos de hecho que puedan calificarse como tales al apreciar el caso puesto a su consideració, pero en relación con estos últimos no podrá aludirse a la aplicación de una presunción y, por tanto, la entidad estatal estará obligada a probar no solamente el supuesto de hecho de aquella sino, también, la conducta o aspecto volitivo de la actuación del funcionario público.

9.1.2.- La prueba de los hechos que le dan base a las presunciones legales contenidas en los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001

Como se expuso, quien alegue en su favor una presunción deberá probar plenamente y, a través de medios conducentes, pertinentes y eficaces, los hechos que le dan su origen, puesto que resulta claro que el legislador no pugnó por una suerte de tarifa legal para acreditar aquel supuesto fáctico.

En efecto, las presunciones establecidas en la ley solo serán procedentes y se tendrán por ciertas cuando los “hechos en que se funden estén debidamente probados” pero “admitirá prueba en contrario cuando la ley lo autorice”, de conformidad con el artículo 116 del Código General del Proceso.

Así, para la Sala resulta necesario dejar claro que el hecho que le da sustento a la presunción debe estar completamente probado y no debe dar lugar a duda alguna, para ello podrá acudirse a una valoración integral de las pruebas que obran en el expediente sin que, tal como lo ha precisado la jurisprudenci, pueda establecerse únicamente de la sentencia del proceso antecedente todos los elementos que le dan sustento al supuesto fáctic.

9.2 La calificación de la conducta

De conformidad con los argumentos esbozados en la demanda, la Sala procede a estudiar las pruebas obrantes en el expediente en punto a aclarar si se demostró o no el hecho en el cual recae la conducta gravemente culposa que se le atribuyó al señor Darío Rafael Londoño Gómez.

Bajo ese contexto, valorado en conjunto el material probatorio, ha de decirse que se encuentran acreditados los siguientes hechos relacionados con la conducta de los funcionarios judiciales:

El señor Juan Dagoberto Morantes Morales estuvo vinculado a la CAR, en el cargo de técnico administrativo, código 4065, grado 16, entre el 30 de enero de 1998 y el 15 de noviembre de 2002, según consta en Resolución 2527 del 30 de octubre del 2007, expedida por la CAR (fls. 29 – 53 de c.1).

A través del Acuerdo 015 de 29 de octubre de 2002, el Consejo Directivo de la CAR, con fundamento en la propuesta presentada por el Director General de dicha entidad, determinó la nueva estructura de personal de esa corporación (fls. 72 – 83 c. 1).

En el marco de la reestructuración, en esa misma fecha, fue expedido el Acuerdo 016, en el que se estableció la nueva planta de personal de la CAR. Entre las determinaciones adoptadas en ese acto administrativo, en el artículo 1º, se incluyeron en la planta global 10 cargos con la denominación de técnico administrativo, código 4065, grado 16; así mismo, en el artículo 3 se dispuso suprimir el mismo cargo, pero con diferentes grados, sin que fuera suprimido el cargo de técnico administrativo, código 4065, grado 16. Además, en el artículo 5° de ese Acuerdo, se impartió la orden al Director General de la entidad de distribuir  los cargos de la nueva planta de personal, “teniendo en cuenta la estructura, los planes, los programas y las necesidades del servicio. A quienes no queden incorporados dentro de la nueva planta, como consecuencia de la supresión de cargos, se les comunicará la determinación correspondiente”, y en el artículo 6 se dispuso que “las personas, a quienes no se les suprima el empleo”, continuaran vinculadas a la Corporación y, para el efecto, el Director General hará la respectiva comunicación (fls. 84– 97 c. 1).

En cumplimiento de dicha disposición, el señor Darío Rafael Londoño Gómez profirió la Resoluciones 1344, 1345 y 1346 de 15 de noviembre de 2002, por medio de las cuales se incorporaron algunos funcionarios de carrera administrativa y se organizaron los cargos (fls. 59 – 70 del c.1).

En Resolución 1344 de 15 de noviembre de 2002, “por la cual se incorpora[ron] algunos empleados públicos designados provisionalmente a la nueva planta de personal”, se dispuso en el artículo 1º, “Incorpórase a la nueva planta de personal establecida mediante Acuerdo No. 016 de octubre 29 de 2002, en los cargos y grados vigentes, que no fueron suprimidos, a los siguientes funcionarios…”. Entre estos no se mencionó al señor Juan Dagoberto Morantes Morales (fls. 59 -62 del c.1).

Mediante Resolución 1345 del 15 de noviembre de 2002, “por la cual se incorpora[ron] algunos empleados públicos de carrera administrativa a la nueva planta de personal de la Corporación”, se incorporó 1 cargo de técnico administrativo, código 4065, grado 16 (fls. 63 – 64 del c.1). De igual forma, en la Resolución 1346 mediante la cual “se distibuye[ron] los cargos y se ubica[ron] los empleados públicos en la nueva planta de personal de la Corporación”, se asignaron 9 cargos de técnico administrativo, código 4065, grado 16 (fls. 65 – 70 del c.1). En total fueron incluidos en la nueva planta de personal de la CAR 10 cargos de la misma nomenclatura.

En oficio de 15 de noviembre de 2002, el Director General de la CAR, señor Darío Londoño Gómez le comunicó al señor Juan Dagoberto Morantes Morales que, en atención a la nueva estructura de la Corporación, el cargo que estaba desempeñando había sido suprimido, razón por la cual quedaba desvinculado de la entidad, al no haber sido incorporado en la nueva planta de personal (fol. 71 del c.1).

En el expediente obra la sentencia del 8 de febrero de 2007, en la que se accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el señor Juan Dagoberto Morantes Morales. En esta, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad de la Resolución 1344 del 15 de noviembre de 2002, y de la comunicación de desvinculación de la CAR dirigida al señor Morantes Morales, en esa misma fecha. El siguiente fue el sustento de la decisión:

[E]l accionante al aceptar libremente el cargo de programador de sistemas, código 4060, grado 09 en provisionalidad, pierde derechos de carrera administrativa, toda vez que no accedió a este por medio de un proceso de selección tal como lo indica la norma citada.

Como es sabido, el pilar de la carrera administrativa está en la selección del personal por méritos y la capacidad de quien es seleccionado para ingresar en ella, por tal motivo se deben surtir los procedimientos establecidos en la ley para acceder a sus beneficios, lo que no ocurrió en el sub-lite.

(…) la comunicación del 15 de noviembre no puede tenerse como un simple acto de información, sino como un acto administrativo de retiro del servicio, según se desprende del hecho de estar suscrita por el mismo funcionario nominador, como se deduce del acto que vinculó al actor a la entidad, por lo que se tiene la comunicación demandada como el acto que le causó un perjuicio al demandante, pues contiene la voluntad de la administración tendiente a dar por terminada la vinculación laboral por supresión del empleo; y como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho está instaurada para juzgar los actos de la administración que producen efectos jurídicos; es decir, que creen, modifiquen o extingan una situación jurídica del administrado, es claro que la comunicación que se demanda en esta litis tiene la connotación de acto administrativo, y por lo tanto puede ser objeto de control de esta jurisdicción.

(…)

Observa la Sala que el artículo sexto del Acuerdo No. 016 del 29 de octubre de 2002, manifiesta que “las personas a quienes no se les suprima el empleo, continuaran vinculadas a la Corporación y para tal efecto el Director General hará la respectiva comunicación”, por lo que no se entiende porqué se le comunica al actor una supresión que en realidad no existió, pues el demandante debía haber sido incorporado a la nueva plata sin importar la clase de vinculación que tuviera con la entidad, pues al no haberse suprimido en realidad este cargo, no podía ser retirado bajo la figura de la supresión como causal de retiro, incurriendo de esta manera en una falsa motivación, pues como se ha reiterado dicha supresión comunicada, no existió.

(…)

El subdirector administrativo y financiero de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca al rendir informe juramentado (fl 126) decretado por esta Corporación en auto de fecha de abril 2 de dos mil cuatro (…) manifestó:

2. “… de acuerdo con esta definición y para atender el requerimiento del Tribunal, según el cual se solicita determinar si los cargos de Técnico Administrativo, Código 4065, Grado 16, de la planta personal establecida en el acuerdo No. 016 del 29 de octubre de 2002, son similares o idénticos a los correspondientes a la nomenclatura Código 4065, Grado 16 que formaban parte de la planta de personal suprimida, le manifestó que en efecto, en cuanto a la nomenclatura Código 4065, Grado 16, los cargos corresponden de manera idéntica.

4. De acuerdo con lo señalado en la Resolución No. 1342 del 14 de noviembre de 2002, por la cual se estableció el Manual de Funciones y Requisitos de los diferentes empleos de la Planta de Personal de la Corporación (…) el señor Morantes Morales, cumplía los requisitos para ocupar alguno de los diez (10) empleos de Técnico Administrativo 4065-16, de la nueva planta de personal, determinada por el acuerdo No. 016 del 29 de octubre de 2002.

(…) se ratifica, que en la antigua planta de personal de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR- existía el cargo de Técnico Administrativo, código 4065, grado 16 y que el actor cumplía con los requisitos para ser incorporado.

(…) Así las cosas, el accionante tenía los requisitos establecidos en el Manual de Funciones y Requisitos para desempeñar el cargo en la nueva planta y al no haber supresión del cargo, la entidad demandada, debió incorporarlo.

(…) una vez realizado el análisis de las funciones que desempeñaba el actor en el cargo de Técnico Administrativo, Código 4065, Grado 16, en la antigua planta – Resolución No. 150 del 1º de febrero de 2000 (…) y las funciones establecidas en la Resolución No. 1342 del 14 de noviembre de 2002, es evidente que las mismas tienen estrecha relación y semejanza, toda vez que se dirigen de manera general a la sistematización, análisis, compilación de la información de las dependencias; por lo que se entiende que no hubo una modificación a las funciones. Por lo anterior y en consideración a lo que se ha manifestado, el referido cargo no fue suprimido, por tal motivo y aun estando el accionante en provisionalidad podía seguir desempeñando las mismas funciones en la nueva planta

(…) al no haber [sido] efectiva supresión del cargo y al continuar en la nueva planta de personal un cargo con igual denominación, código, grado y funciones, no había lugar a efectuar el retiro, máxime cuando la fundamentación dada en la comunicación dirigida al accionante de fecha 15 de noviembre de 2002, se afirma que el cargo por él desempeñado fue suprimido, y tal como se constató en el sub-lite no fue así, razón por la cual la Sala accederá a las súplicas de la demanda y ordenará el reintegro del accionante al mismo cargo o a uno de igual o superior categoría.

(…) es del caso despachar favorablemente las pretensiones declarando la nulidad de la Resolución No. 1344 del 15 de noviembre de 2002 y de la comunicación del 15 de noviembre de 2002, por haber incurrido la administración en una falsa motivación (…).

Esta Corporación en varias oportunidades ha señalado que la sentencia judicial que condena al Estado no es prueba suficiente de la conducta del agente, pues al tratarse de un proceso contencioso y declarativo de responsabilidad, debe acreditarse plenamente la existencia de los elementos que constituyen la culpa grave o el dolo. Así ha sido expuesto en reiteradas ocasiones:

[L]a motivación de la sentencia judicial que imponga una condena patrimonial a cargo de una entidad pública y el pago de la misma no son pruebas idóneas para establecer per se la responsabilidad del demandado en acción de repetición. En efecto, en aquellos casos en los cuales la acción de repetición se fundamenta únicamente en las consideraciones que dieron lugar a la imposición de una condena, la Sala ha sostenido que estas no son suficientes para comprometer al demandado ni para concluir que su actuación hubiere sido dolosa o gravemente culposa, dado que la conducta imputada debe ser demostrada en el proceso de repetición en aras de garantizar a favor del demandado el debido proceso, puesto que la acción de repetición es autónoma e independiente respecto del proceso que dio origen a la mism.

Ahora, la jurisprudencia de esta Sección ha señalado también que, si bien las motivaciones de la sentencia no constituyen plena prueba para acreditar la responsabilidad del demandado, sí son el punto de partida necesario para efectos de establecer cuál es el hecho irregular que, en criterio de la entidad pública demandante, habría sido cometido con dolo o culpa grave por parte del demandad.  

Ahora bien, considera la Sala que la mera inobservancia de la ley o la Constitución no resulta suficiente para demostrar el hecho que le da base a la presunción, en este caso, la del numeral 1° artículo 6° de la Ley 678 de 2001, puesto que resulta necesario, además, que aquel menoscabo tenga la característica de ser manifiesto e inexcusable, toda vez que no cualquier desconocimiento normativo implica la configuración de la causal.

En igual sentido se pronunció la Subsección cuando aludió a que, al analizar la causal primera del artículo 6° de la Ley 678 de 2001, no es suficiente probar la vulneración de la ley, pues para aplicar la presunción debe verificarse que el desconocimiento de la norma sea manifiesto e inexcusabl. Por esta razón, se procede a analizar dichos supuestos en el sub lite.

En efecto, la Corte Constitucional, al analizar la constitucionalidad del numeral primero del artículo 6 de la Ley 678 de 2001 –culpa grave-, fue enfática en mencionar que no cualquier error podía comprometer la responsabilidad de un agente estatal, puesto que el yerro debía ser manifiesto e inexcusable. Así lo consideró:

En respuesta al primer cargo esta Corte debe resaltar la evidente diferencia que existe entre la norma atacada y las demás que constituyen el artículo 5º de la Ley 678. De la simple lectura de la disposición se observa que ésta incluye, además del ingrediente “manifiesto”, el elemento de “inexcusabilidad”, el cual es ajeno a las demás normas del artículo 5º. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, refrendada en este punto por la Corte Constitucional con ocasión del estudio de la LEAJ, la inexcusabilidad es elemento fundamental de la culpa grave, toda vez que “la disposición al exigir que el error sea de abolengo de los inexcusables, pues siendo propio de la naturaleza humana el errar, la ocurrencia de simples equivocaciones al administrar justicia no puede descartarse”.

 

Y continúa la Corte Suprema aclarando, respecto del error inexcusable, lo siguiente:

 

"Muy sabia resulta Si la comisión de hierros, sin calificativo alguno, pudiera servir de estribo a procesos de responsabilidad contra los jueces, tales contiendas judiciales proliferarían de una manera inusitada; podría menguarse ostensiblemente la independencia y libertad que tienen para interpretar la ley, y se abriría ancha brecha para que todo litigante inconforme con la decisión procediera a tomar represalia contra sus falladores, alegando simples destinos en faena tan difícil como es la de administrar justicia.

 

"El error a que se refiere el numeral 3 del artículo 40 del C. de P. Civil ha de entenderse como equivocación o desacierto que puede dimanar de un falso concepto sobre lo que una cosa es realmente o de ignorancia de la misma. De modo pues que la responsabilidad civil de jueces o magistrados puede originarse en una equivocación, sea que ésta haya tenido como causa un conocimiento falso de hechos o de normas legales o un completo desconocimiento de los mismos.

 "Pero es claro que la simple equivocación no es fuente de responsabilidad, desde luego que exígese que el desatino sea de aquellos que no pueden excusarse, que quien lo padece no pueda ofrecer motivo o pretexto válido que sirva para disculparlo.

 

"Y, además, como antes se insinuó, la mera demostración de que el funcionario obró con error inexcusable no es base suficiente para deducir la responsabilidad civil de quien lo cometió. Para que esta pueda imputarse, menester es también que se haya causado perjuicio a una de las partes y que exista relación de causa a efecto entre el error inexcusable y el daño sufrido por el litigante. Por esto mismo debe aparecer acreditado que ese error fue determinante de la decisión, en el sentido que causó el perjuicio, ya que si ésta, aún en el evento de que no se hubiera conocido el dicho error, se hubiera pronunciado con idéntico contenido, entonces no habría lugar a responsabilidad del fallador,  pues el factor determinante del pronunciamiento no sería el yerro inexcusable. Del mismo modo, si la causa exclusiva de ésta dimana de acto u omisión de quién luego lo invoca como fuente de indemnización en su pro, siendo su obrar o su omitir lo que dio causa a que el juez incurriera en él, en tal caso tampoco se podría deducir responsabilidad judicial, pues nadie puede sacar provecho del error a que éste fue inducido por aquél. Y finalmente se advierte que no podría existir error inexcusable cuando se sostiene punto de vista defensable respecto a una materia controvertida de derecho, como quiera que la incertidumbre en su interpretación lo excusaría".[28]

 

(...)

 

"... No se encuentra el error inexcusable, pues es claro que no toda especie de equivocación da lugar a responsabilidad patrimonial, como que, de un lado, siendo así que la administración de justicia es dispensada por personas, éstas, por su misma naturaleza, pueden incurrir en error y de otra parte, en razón de que las normas jurídicas regulan hipótesis o situaciones abstractas, en la aplicación concreta de las mismas pueden surgir criterios distintos de interpretación a cargo del sentenciador  máxime si se tiene en cuenta la función dinámica del derecho.

 

De conformidad con el fallo en cita, la Sala quiere dejar claro que en la causal de culpa grave sobre la cual se basó la entidad pública para imputar la responsabilidad al señor Darío Rafael Londoño Gómez debe acreditarse que hubo una violación a las normas de derecho y que aquella vulneración fue manifiesta e inexcusable para efectos de dar por probado el hecho que le da base a la presunción del numeral 1° del artículo 6° de la Ley 678 de 2001. Solo si se configuran estos supuestos se habrá de entender que se trasladó la carga de prueba al demandad.

Es claro para la Sala, de conformidad con el material probatorio arrimado al proceso, que el hecho que le da base a la presunción no está completamente acreditado, ya que en relación con la conducta culposa supuestamente desplegada por el demandado solo obra en el expediente la sentencia de 8 de febrero de 2007 proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Dicha sentencia del proceso judicial antecedente, en los términos esgrimidos por la jurisprudencia respecto de su valoración probatoria, a lo sumo, serviría a la Sala para tener por demostrada la contrariedad con una norma de derecho –decisum-, sin que de ella, por si sola, se pueda demostrar que fue manifiesto e inexcusable ese menoscabo. Máxime cuando la contrariedad con la norma se realizó por “falsa motivación”, situación que implicaría un argumento base para una imputación por la vía del dolo, sobre la cual, como ya se explicó, la Sala esta vedada para emitir pronunciamiento.

Los demás documentos obrante en el plenario dan cuenta de algunos de los hechos que le dieron base al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para proferir la sentencia que anuló la resolución 1344 de 2002 y la comunicación de supresión; no obstante, de ellos no es posible determinar el análisis subjetivo de la responsabilidad del demandado, en punto a tenerlos como prueba de que la conducta culposa por él supuestamente desplegada fue manifiesta e inexcusable.

Lo anterior por cuanto, de la lectura de las resoluciones 1344 y 1345 de 2002, podría evidenciarse que el señor Morante Morales no fue incluido dentro de la planta de personal, pero no es posible advertir si la nueva nomenclatura creada con el proceso de reestructuración, esta es, la de técnico administrativo, código 4065, grado 16, efectivamente correspondía a la que aquel desempeñaba antes de que se estableciera la nueva planta de personal de la CAR. En efecto, no se tiene certeza de tal hecho, porque en la demanda y en la sentencia del proceso antecedente se manifestó que aquel se desempeñaba en “el cargo de programador de sistemas, código 4060, grado 09 en provisionalidad”.

Así, para la Sala no es claro en qué punto el cargo de “programador” que desempeñaba el señor Morales Morantes se homologó o se cambió por el de “técnico administrativo”, máxime si se tiene en cuenta que esto lo afirmó precisamente el fallo del proceso antecedent, el cual constituye la génesis de la repetición. Esta cuestión evidencia, además, la imposibilidad que se tiene de analizar la conducta gravemente culposa si no se allegaron los documentos pertinentes valorados en el libelo de la nulidad y restablecimiento del derecho.

Además, en el libelo no se encuentra la totalidad de las pruebas documentales que llevaron a la anulación de los actos administrativos, puesto que a este expediente no se allegó el informe juramentado de la CAR para efectos de determinar si el cargo de técnico efectivamente correspondió al creado en la nueva planta de personal; así como, la documentación requerida para efectos de corroborar que el señor Morantes Morales cumplía con los requisitos del cargo.  

Como se narró, la sentencia de 8 de febrero de 2007 declaró la nulidad de la Resolución 1344 de 2002 y de la comunicación de desvinculación de la CAR del señor Morantes Morales de esta misma fecha, porque se había incurrido en falsa motivación al expedir dicha comunicación por la inexistencia de la supresión del cargo desempeñado por el señor Juan Dagoberto Morantes Morales, sin embargo; nada se mencionó sobre la conducta del señor Darío Rafael Londoño Gómez, lo cual permite reiterar que el fallo no es suficiente para probar su actuar culposo y así entender acreditada la responsabilidad en el proceso de repetición.

Por lo dicho, no puede tenerse por demostrado que el yerro fue inexcusable, puesto que, según lo dicho por la Corte Constituciona, cuando analizó el alcance de este concepto en torno a la responsabilidad del servidor público concluyó que “sólo la torpeza absoluta del funcionario, o aquellos desaciertos que no pueden excusarse, es decir los que no tengan razón válida alguna que puedan exonerarlo o disculparlo", lo cual no se probó en el expediente.

Igualmente, no hay forma de establecer el carácter de manifestó de la vulneración a las normas de derecho, porque sin la totalidad de las pruebas valoradas en el proceso antecedente y la imposibilidad de valorar la sentencia del mismo, no hay forma de determinar si el error fue de los que se considera como nimio que pueda concatenar o estructurar un yerro propio de la actividad que ejercía el ex funcionario público. Dicha afirmación guarda armonía con las reglas que fijó la Corte Constitucional cuando manifestó que:

Como lo dice la Corte Suprema de Justicia, no cualquier error tiene la potencialidad de comprometer la responsabilidad del agente estatal: sólo aquel que por sus dimensiones no pudo haber sido cometido sino mediante total o crasa negligencia del sujeto que emite el acto, podría ser juzgado con esa calificación. En este sentido, es cierto que si el error no es inexcusable, no existe responsabilidad patrimonial por parte del agente del Estado. No obstante, como se vio, esto no debilita los alcances del artículo 90 de la Constitución, porque al Estado lo ata, no la culpa del agente, sino la antijuridicidad del daño.

 

Por similares razones, el calificativo de “manifiesto” tampoco resulta atentatorio del artículo 90 de la Carta. Si se siguen los mismos criterios expuestos en relación con el numeral último del artículo 5º de la Ley 678, se entenderá que la manifestabilidad es requisito del concepto de culpa grave, ya que no cualquier error, en este caso uno poco evidente, recóndito o nimio, podría ser constitutivo de aquel tipo especial de culpa. Como se dijo en aquel otro contexto, si el error no es manifiesto sino que procede del normal desenvolvimiento de la actividad jurisdiccional, la culpa por él engendrada no tendría por qué ser catalogada como grav.

En este punto, conviene precisar que la decisión del juez contencioso administrativo en el fallo de responsabilidad patrimonial o en sede de legalidad no ata al juez de la repetición, ya que, como lo ha sostenido esta Secció, en esta sede judicial pueden hacerse valoraciones y calificaciones distintas, en la medida en que la decisión ya no versa sobre la responsabilidad del Estado o la legalidad de sus actuaciones administrativas, sino sobre la conducta del agente.

En otras palabras, dado el carácter autónomo e independiente que el legislador le imprimió al ejercicio de la acción de repetición, la condena a una entidad estatal a través de un juicio previo y totalmente diferente al de la referencia no implica automáticamente la responsabilidad del agente o ex agente estatal que eventualmente hubiere dado lugar a la misma o que hubiere participado en los hechos correspondientes, pues la conducta que se le endilga a este debe quedar establecida de manera plena e individualizada en el respectivo proceso de repetició.

Como ya se dijo, la sentencia por la que se repite, a lo sumo, podría servir de punto de partida para determinar cuáles fueron los hechos que rodearon el proceso antecedente y los fundamentos de la decisión que tomó el juez en ese caso, pero no tienen el alcance de probar la conducta del demandado en el proceso de repetición.

A juicio de la Sala, el solo hecho de que en el fallo condenatorio que dio lugar a la presente controversia se hubiere concluido la nulidad de la Resolución 1344 de 2002 y de la comunicación de desvinculación de esta misma fecha, no es razón suficiente para endilgarle responsabilidad al demandado, a título de dolo o culpa grave. Si así fuera, bastaría con la constatación de los requisitos objetivos (existencia de condena, prueba del pago y condición de agente o ex agente estatal) para predicar, sin excepciones, la responsabilidad patrimonial del demandado.

Por estas razones, el hecho que le daría base a la presunción bajo la causal de culpa grave no está debidamente probado, dado que no se demostró el actuar al margen de ley del demandado, ni mucho menos que esa conducta hubiere sido manifiesta e inexcusable.

En efecto, las consideraciones antes planteadas son suficientes para desestimar la imputación realizada a título de culpa grave, toda vez que no es posible dar por demostrado el hecho que le pueda dar base a la presunción, habida cuenta del nimio material probatorio que se allegó al expediente. Por esta razón, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civi, la parte actora no cumplió la carga que le correspondía y, como consecuencia, debe asumir las consecuencias que de ello se derivan.

En este punto, advierte la Sala que en cuanto al argumento de defensa del señor Darío Rafael Londoño Gómez, relacionado con el apoyo de la decisión en los conceptos rendidos por los funcionarios a cargo de las oficinas de asuntos legales, administrativos, financieros y de planeación, así como de los asesores, se advierte que no consta en el expediente que el demando hubiere requerido tal concepto, pues no trajo al expediente prueba documental ni testimonial alguna en la cual quedara acreditada el hecho que adujo. No obstante, esa omisión no es suficiente para declarar su responsabilidad. Tales pruebas hubieran sido necesarias para desvirtuar la presunción, pero en el evento de que se hubieran acreditado los hechos constitutivos de la misma, lo cual no ocurrió en este caso.

Por otro lado, y con el fin de resolver todos los puntos expuestos en el recurso de apelación, se tiene que el demandado señaló en su escrito de apelación el incumplimiento del artículo 4 de la Ley 678 de 200 

, el cual aduce, es uno de los requisitos para que prospere la acción de repetición, debido a que la entidad demandante no explicó en la certificación del Comité de Conciliación allegada, el hecho constitutivo para que se presumiera el dolo o la culpa grave en su actuación.

En el plenario obra la certificación del Comité de Conciliación de la CAR del 3 de junio de 2008, (fol. 94 c.1), en la que se evidencia lo siguiente:

Considera el Comité que hubo una inexcusable extralimitación en el ejercicio de sus funciones por parte del director general de la CAR, al argumentar la supresión de un empleo en la comunicación de 15 de noviembre de 2002, dirigida al actor, sin corresponder esto a la realidad, ya que como se demostró en el proceso ordinario, no hubo tal supresión del cargo. Con base a lo anterior, conceptuamos la viabilidad de iniciar la correspondiente acción de repetición.

Sin embargo, como anteriormente se mencionó, la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que la prosperidad de la acción de repetición no está sujeta a que se prueba que se realizó el comité de conciliación, puesto que la obligatoriedad dispuesta en el artículo 4° de la Ley 678 de 2001 solamente establece el deber que tienen las entidades públicas de ejercer la acción de repetición cuando hayan sufrido un daño por la conducta dolosa o gravemente culposa de sus agentes, y que corresponde a los comités de conciliación decidir si se inicia o no una acción de repetición. Es decir, se debe conceptuar sobre la viabilidad jurídica para interponer dicha acción, pero no resulta obligatorio aportar con la demanda las conclusiones de dicho comité. Este solo tiene efectos internos en las entidades públicas.

Po lo anterior, no son de recibo los argumentos expresados por el demandado, en el recurso de apelación. De una parte, porque sin que fuera necesario, se aportó al expediente la certificación del Comité de Conciliación, en la que consta que en sesión del 3 de junio de 2008 se tomó la determinación de instaurar acción de repetición consta en contra del señor Darío Rafael Londoño Gómez y, de otra, porque en la certificación de esa actuación se señaló claramente que el motivo de iniciar en su contra la acción de repetición fue la nulidad del acto por falsa motivación.

Por las razones antes expuestas, la Sala revocará la sentencia del 27 de agosto de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, por cuanto no se acreditó la conducta gravemente culposa del ex agente estatal.

Fallos relacionados con el proceso de reestructuración de la CAR del año 2002

Conviene señalar que la Subsección C de la Sección Tercera se ha pronunciado en similar sentido en casos que guardan relación con los supuestos fácticos que suscitan este proceso, en los que, vale aclarar, también fungió como demandante la CAR y como demandado el señor Darío Rafael Londoño Gómez y, además, se demandó en repetición por causa de la condena patrimonial acaecida como consecuencia de la nulidad de las resoluciones 1344 y 1345 de 2002, proferidas en el proceso de reestructuración de dicha entidad, así:

a) En la sentencia de 12 de septiembre de 2016, exp. 45.987, M.P.: Jaime Orlando Santofimio Gamboa se manifestó que el señor Darío Rafael Londoño Gómez no incurrió en dolo o culpa grave, en tanto que sus decisiones para reestructurar la CAR se sustentaron en estudios técnicos y había consultado “la opinión y asesoría de los directores y subdirectores de cada regional”, para finalmente concluir que:

[E]ncuentra la Sala que si bien dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se consideró que el proceso de restructuración adelantado por la Corporación Autónoma Regional –CAR- para el año 2002 se realizó con base en unos estudios técnicos deficientes, que constituyen una violación de las normas que regulan la materia y dejan sin motivación la decisión de suprimir cargos, esto por sí misma no resulta suficiente para imputar al señor Darío Londoño Gómez un obrar doloso o gravemente culposo.

b) En la sentencia de la misma fecha, exp. 47.061, M.P.: Jaime Orlando Santofimio Gamboa (E) se concluyó de manera similar cuando se dijo que:

De manera que debe concluirse que las decisiones adoptadas por el entonces director de la entidad no desconocieron lo dispuesto en la norma, razón por la cual la Sala no encontró aplicable la presunción dispuesta en el artículo 6º de la Ley 678 de 2001 y en consecuencia, tal como quedó establecido del análisis probatorio, la actuación del señor Darío Londoño Gómez al no incorporar a la planta de personal a la señora Rosario Adelaida Palacio, no puede atribuirse a una conducta revestida de dolo o culpa grave, por el contrario lo anterior lleva a concluir que sus decisiones se hallaron fundamentadas en los estudios técnicos y las recomendaciones de los asesores externos y el cuerpo directivo de la entidad.

Como se puede apreciar de los breves apartes transcritos de las anteriores providencias, para la Sala es importante destacar que, si bien fueron negadas las pretensiones de esas demandas por causa de que la actuación del señor Darío Rafael Londoño Gómez se encontró justificada, no es menos cierto que aquello no se probó en este expediente, en tanto que no fueron demostrados los servicios de asesoramiento que aquel contrató en este caso.

c) El 18 de mayo de 2017, exp. 54.612, M.P.: Jaime Enrique Rodríguez Navas, se concluyó que la sentencia proferida, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, no era suficiente para probar el elemento subjetivo de la conducta del Director de la CAR, en los términos de los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001, en tanto de aquella, ni de otra prueba obrante en ese expediente, se podía evidenciar quien era la persona que desempeñaba el cargo. Se dijo así en el mencionado fallo:

[E]n el fallo proferido dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el Tribunal de instancia advirtió que el desconocimiento de los derechos de carrera de la actora fue realizado por parte de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, como entidad a través de su actuación administrativa, pero no se hizo alusión a algún funcionario en específico.

d) Igualmente, el 19 de junio de 2019, en el expediente 45647, esta Subsección ya tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre la responsabilidad patrimonial del señor Darío Rafael Londoño Gómez, en cuya oportunidad concluyó que la conducta dolosa y culposa no fue acreditada, puesto que, en ese proceso, para probar esa imputación, se allegó solamente la sentencia del proceso antecedente y, además, se logró demostrar que el demandado sí fue asesorado para establecer la nueva planta de personal de la CAR.  Así se dijo en esa oportunidad:

La Sala debe insistir en que la sentencia que da lugar a la demanda de repetición, no constituye plena prueba de la conducta dolosa o gravemente culposa del demandado, por lo que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civi, la parte actora no cumplió la carga que le correspondía y, como consecuencia, debe asumir las consecuencias que de ello se derivan.

Por todo lo dicho, se concluye que no fue probada la imputación realizada en contra del señor Darío Rafael Londoño Gómez, por lo que se modificará el fallo de primera instancia que declaró la caducidad de la acción y, en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda.

En relación con los fallos narrados, se puede concluir que la presente providencia no está contrariando los argumentos esgrimidos en cada uno de ellos, pues estos obedecieron a supuestos fácticos y probatorios particulares de cada caso, los cuales poseían el alcance de modificar el estudio de la conducta desplegada por el señor Darío Rafael Londoño Gómez. De todos modos, como se dejó visto, el análisis realizado en el presente fallo concluyó, igualmente, que las pretensiones de repetición no tenían vocación de prosperidad.

Finalmente, conviene aclarar que tampoco ha operado el fenómeno de la cosa juzgada en estos casos, ya que el objeto y causa de la responsabilidad de cada uno de los procesos ha variado, en tanto se originaron en procesos de nulidad y restablecimiento del derecho distintos, ya que los empleados que fueron afectados con la reestructuración de la CAR presentaban situaciones fácticas disímiles.

9.- Condena en costas

La Sala se abstendrá de condenar en costas de conformidad con lo normado en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

F A L L A:

REVOCAR la sentencia del 27 de agosto de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, de conformidad con las consideraciones expuestas y, en su lugar, se resuelve:

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

CUARTO: Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE                                             FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

MARÍA ADRIANA MARÍN                   MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO