PROCESO EJECUTIVO – Noción. Definición. Concepto / PROCESO EJECUTIVO – Fundamento / PROCESO EJECUTIVO – Requisitos de procedencia / TÍTULO EJECUTIVO

[E]l proceso ejecutivo es el mecanismo judicial establecido en el ordenamiento jurídico para hacer efectivo el derecho que tiene el ejecutante mediante la conminación al ejecutado para que se allane al cumplimiento de una obligación clara, expresa y exigible. (...) pueden demandarse las obligaciones claras, expresas y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida  por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 / LEY 1437 – ARTÍCULO 297.1 / LEY 1437 – ARTÍCULO 297.2 / LEY 1437 – ARTÍCULO 306 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 422

TÍTULO EJECUTIVO – Condiciones de forma / TÍTULO EJECUTIVO – Condiciones de fondo

Con respecto a las condiciones de forma, la Corporación ha señalado que existe título ejecutivo cuando los documentos que conforman una unidad jurídica son auténticos, emanan del deudor o de su causante o de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva de conformidad con la ley, o de las providencias que en procesos contencioso administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia o, de un acto administrativo en firme. En lo atinente a las condiciones de fondo requeridas, se ha indicado que un documento presta mérito ejecutivo siempre y cuando contenga una obligación clara, expresa y exigible a favor del ejecutante y a cargo del ejecutado y, en el caso de obligaciones pagaderas en dinero, que sean líquidas o liquidables por simple operación aritmética. En ese contexto es posible señalar que un documento reúne las condiciones de fondo para ser título ejecutivo cuando al juez no le quepa duda acerca de la existencia de la obligación que aquel contiene, dada su claridad y su condición de expresa, además de su exigibilidad, por ser una obligación pura y simple o porque siendo modal ya se cumplió el plazo o la condición. NOTA DE RELATORÍA: En relación con las condiciones que deben revestir las obligaciones susceptibles de ser exigidas ejecutivamente, consultar sentencia de 16 de septiembre de 2014, exp. 26723

TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO – Cobro proveniente de un contrato estatal

Es de anotar que, por regla general, cuando la obligación que se cobra deviene de un contrato estatal, el título ejecutivo es complejo en la medida en que esté conformado no sólo por el contrato en el cual consta el compromiso de pago, sino por otros documentos, normalmente actas y facturas elaboradas por la  Administración y el contratista, en las que conste la existencia de la obligación a favor de este último y sea posible deducir, de manera manifiesta, tanto su contenido como su exigibilidad.

TÍTULO EJECUTIVO SIMPLE

De igual manera, el título ejecutivo puede ser simple cuando la obligación que se cobra consta en un único documento. (...) teniendo en cuenta que el contrato es ley para las partes, la hoy ejecutante no podía obviar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el acuerdo con el fin de obtener el pago y mucho menos alegar que estos se entendían satisfechos con la presentación de otros documentos que dieran fe del cumplimiento de las obligaciones del contrato de interventoría, pues en el clausulado del contrato y de las adiciones, prórrogas y modificaciones se determinó claramente cuáles eran los documentos que se debían acreditar y estos no podían ser remplazados por otros.

ACEPTACIÓN TÁCITA DE LAS FACTURAS PARA CONSTITUIR TÍTULO EJECUTIVO – Improcedencia / INEXISTENCIA DE TÍTULO EJECUTIVO

[E]n el presente caso no se puede dar aplicación a lo dispuesto en el artículo 773 del Código de Comercio que establece la aceptación tácita de las facturas, pues si bien la ejecutante podía solicitar el pago de las obligaciones a cargo del ICBF, se requería de la presentación de unos documentos previos para que se tuviera por satisfecha su obligación. En tal sentido, si la hoy ejecutante no aportó la certificación por parte del supervisor del contrato, no podía exigir su pago, pues, se itera, ella no había cumplido con lo señalado en el contrato y, por tanto, la obligación no se hacía exigible, pues para ello requería del cumplimiento de una condición. (...) los documentos allegados al proceso no constituyen título exigible, ya que el cobro realizado a la entidad contratante se encontraba incompleto, en virtud de lo establecido por las partes en el contrato de interventoría No. 2597 de 2012.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO (E)

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 25000-23-36-000-2016-01041-01(58341)

Actor: CONSORCIO AIA

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR "ICBF"

Referencia: APELACIÓN DE AUTO – LEY 1437 DE 2011 –  EJECUTIVO CONTRACTUAL

Temas: Proceso ejecutivo - Apelación de auto que negó mandamiento de pago. Competencia en razón de la cuantía – Factor objetivo. Integración normativa en procesos ejecutivos – apelabilidad del auto que niega mandamiento de pago – aplicación de las normas del C.G.P. Título ejecutivo complejo – se requiere aportar todos los documentos que lo integran – no opera la aceptación tácita de la factura, establecida en el Código de Comercio, porque las partes convinieron en el contrato requisitos especiales para la exigibilidad de las facturas.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el trece (13) de septiembre de dos mil dieciséis (2016), por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, en el que resolvió no librar mandamiento de pago[1].

A N T E C E D E N T E S

1.  La demanda

El Consorcio AIA, por intermedio de apoderado judicial, presentó, el 24 de mayo de 2016[2], demanda ejecutiva contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF, con el fin de que se librara mandamiento de pago en contra de la demandada, por las sumas adeudadas contenidas en las facturas que a continuación se señalan, las cuales se originaron con ocasión del contrato de interventoría No. 2597 de 2012:

Igualmente solicitaron el pago de los intereses moratorios calculados desde que la obligación se hizo exigible hasta que se verificara el pago.

Como fundamentos fácticos de la demanda, la parte actora expuso los que la Sala resume a continuación:

Entre la ejecutante y el ICBF se celebró el contrato No. 2597 de 2012, cuyo objeto era adelantar la interventoría administrativa, técnica, operativa y de control de calidad al contrato de concesión No. 894 de 2007, suscrito para la operación de las plantas de producción de alimentos de alto valor nutricional (Bienestarina) de propiedad del contratante.

Aseguró el ejecutante que en la cláusula séptima del contrato No. 2597 de 2012 se pactó la forma de pago en los siguientes términos: "El ICBF pagará al interventor mediante tres pagos iguales mensuales, previa presentación del informe mensual, de la factura, la certificación por parte del supervisor y la certificación del revisor fiscal o representante legal (...)". El contrato de interventoría fue prorrogado, adicionado y modificado en varias oportunidades y en desarrollo del mismo el Consorcio AIA expidió las facturas de venta Nos. 53, 54 y 55 del 21 de diciembre de 2015 y la No. 56 del 24 de diciembre del mismo año, las cuales fueron entregadas a la entidad a través de los oficios Nos. E-2015-544934-0101 y E-2015-558616-0101.

Sostuvo el ejecutante que las facturas no fueron objetadas dentro del plazo de tres (3) días hábiles siguientes a su recepción, razón por la cual, de acuerdo con lo manifestado por la ejecutante, se presentó una aceptación tácita de las facturas según lo regulado en el Código de Comercio.

Argumentó la parte actora que pese a la aceptación tácita de las facturas, el ICBF, mediante documentos radicados el 12 de enero de 2016 y el 25 de enero del mismo año, a través de los oficios Nos. S2016-008283-0101 y S-2016-025790-0101, respectivamente, devolvió al Consorcio AIA las facturas y le solicitó que "se realice un desglose detallado del cobro de este valor para que de esta manera con la aprobación previa por parte del supervisor del contrato se expida una única factura con el valor total verificado y soportado en referencia a las facturas citadas en el asunto".  

Finalmente, afirmó el ejecutante que las facturas presentadas, acompañadas de la copia del contrato y de todas las modificaciones, el registro presupuestal y los informes entregados, junto con la garantía única del contrato aprobada por la entidad, constituyen título ejecutivo que contiene las obligaciones claras, expresas y exigibles en contra de la entidad.

1.2. La providencia recurrida

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, mediante auto del trece (13) de septiembre de dos mil dieciséis (2016), resolvió no librar mandamiento de pago[3].

Consideró el a quo que la ejecución que se persigue en el presente asunto se derivó de un contrato estatal que fijó unas condiciones especiales que debían acreditarse para obtener el pago de la obligación, pues establecía que para el pago se requería: i) la presentación del informe mensual; ii) la presentación de la factura; iii) la certificación por parte del supervisor del contrato; y iv) la certificación del revisor fiscal o representante legal, según corresponda.

Con fundamento en lo anterior, el Tribunal de primera instancia consideró que se estaba frente a un título ejecutivo incompleto, por cuanto la sola presentación y radicación de la factura por sí sola no evidenciaba la exigibilidad del pago, ya que en los documentos anexados por la demandante no se encontró la certificación de cumplimiento del objeto contractual que debía expedir el supervisor del contrato, requisito exigido por la entidad para el pago de la obligación.

Respecto de la aceptación tácita de las facturas por parte de la entidad, el a quo manifestó que si bien era cierto que el Código de Comercio establecía que si pasado el término de diez días calendario sin que se objetaran las facturas estas se tendrían como aceptadas, ello no constituía la exigibilidad de la obligación, pues la misma norma comercial estipulaba que no podía librarse factura alguna que no correspondiera a servicios efectivamente prestados en virtud de un contrato.

De igual manera, estableció que en consideración a que el contrato suscrito entre las partes había fijado el procedimiento para el pago de la obligación, siendo incuestionable el requisito de la presentación de documentos que acreditaran el cumplimiento efectivo de las obligaciones contractuales, como la certificación por parte del supervisor del contrato, y ante el incumplimiento de tales requisitos se encontraba que la obligación no era exigible al acreedor y, en consecuencia, no se podía librar mandamiento de pago en su contra.  

1.3. El recurso de apelación

Contra la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación, solicitando su revocatoria[4].

El apelante manifestó que estaba debidamente demostrada la existencia del contrato de interventoría y su objeto y, por tanto, se podía concluir que este contrato en varios de sus aspectos se comportaba como un contrato accesorio que seguía la suerte del contrato principal (contrato de concesión No. 894 de 2007), por lo que, al estar el principal en etapa de liquidación, no podía alegarse que la interventoría había incumplido con su labor y con ello desconocer la obligación que existía entre las partes.

 Así mismo, aseguró que no podía afirmarse que las facturas presentadas a la contratante no eran exigibles, cuando su aceptación se configuró de manera tácita, ya que la entidad no se opuso a ellas dentro del término establecido en la ley.

Finalmente, señaló que "no resultaba ni determinante ni concluyente lo dicho por el a quo en el sentido de que la exigibilidad del pago que se pretende está sujeta a la certificación del supervisor, condición que no se evidencia como tal en forma de certificación pero se evidencia en distintos documentos que dan fe del cumplimiento de las obligaciones contractuales" (negrilla fuera del texto).

II. C O N S I D E R A C I O N E S

2.1. Competencia

El artículo 104 – numeral 6 de la Ley 1437 de 2011 establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, entre otros asuntos, de "los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades".

En el caso concreto, se observa que el título o base de la demanda ejecutiva incoada se hace consistir en un contrato celebrado el 18 de septiembre de 2012 entre el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF y el Consorcio AIA, por lo que resulta evidente que el proceso de ejecución adelantado en contra de la entidad pública corresponde a uno de los casos especiales señalados anteriormente. Por tanto, la Sala concluye que esta Jurisdicción tiene competencia para conocer del asunto de la referencia.

Ahora bien, respecto de la  procedencia del mecanismo de alzada en el caso que ocupa la atención de la Sala, debe analizarse a la luz de los artículos 243 y 244 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y del artículo 321 del Código General del Proceso[5], no empero que el segundo de estos postulados señale que el recurso de apelación contra un auto debe resolverse de plano sin que sea necesario admitirlo previamente.

La lectura del parágrafo del artículo 243 del CPACA[6] permitiría acudir a dos interpretaciones: i) la literal, exegética y restrictiva, toda vez que su redacción no sería susceptible de ser interpretada, pues, bajo esta perspectiva, lo que buscaría el legislador sería restringir la apelación de autos en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa y ii) la sistemática, aplicando una interpretación armónica de los artículos 243 y 306 ibídem, puesto que, en materia procesal, la Ley 1437 de 2011 no es absoluta ni mucho menos integral.

Para el tratadista Jairo Enrique Solano Sierra, al artículo 243 ibídem al igual que a su antecesor, el artículo 181 del C.C.A. –Decreto 01 de 1984–, se le debe dar una aplicación supletoria al procedimiento general, pues, el procedimiento contencioso administrativo presenta vacíos  que deben ser llenados a través de la integración normativa, máxime si, de obviarse la remisión, el auto que decidiría sobre la acumulación de procesos y el que negara la solicitud de amparo de pobreza perderían su naturaleza de apelables.

De forma similar, el profesor Carlos Betancur Jaramillo estima que el parágrafo del artículo 243 ibídem es inconveniente, ya que desconoce la existencia de incidentes compatibles con el proceso contencioso administrativo, que tienen regulación completa en el procedimiento civil e imponen sobre una misma institución procedimientos diferentes[8].

Como se dejó visto, la redacción del parágrafo del artículo 243 del CPACA, plantea problemáticas procedimentales, que deben ser resueltas mediante una interpretación sistemática de la normativa contenciosa administrativa, pues, de su aplicación taxativa se derivan incongruencias prácticas y metodológicas que no deben ser ajenas a la integración normativa dispuesta en el artículo 306 ibídem.

Entender que el parágrafo del artículo 243 ibídem excluye la integración normativa, conllevaría a que el auto que niega el mandamiento de pago[9], el que niega una sucesión procesal, el que decida sobre la acumulación de procesos, entre otros, perdieran la garantía de la doble instancia.  

Aunado a lo anterior, de la lectura literal y restrictiva del parágrafo en mención, se deriva el absurdo de pensar que, en materia procesal, la normativa contenciosa es absoluta e integral, desconociendo la realidad implícita de los vacíos existentes de que trata el artículo 306 ibídem.

Por todo lo anterior, es viable concluir que el alcance del parágrafo del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo debe armonizarse junto a la integración normativa, conclusión que conlleva conservar la naturaleza apelable de los autos que puedan ser dictados en virtud de la aplicación supletoria del procedimiento general contenido en el Código General del Proceso.

Establecido lo anterior, se advierte que el auto apelado corresponde a los que se enlistan de manera taxativa como apelables en el artículo 321 del Código General del Proceso, por cuanto la providencia reprochada niega el mandamiento de pago solicitado en el libelo y el recurso de apelación fue presentado y sustentado de manera oportuna, razones por las cuales huelga concluir que el citado medio de impugnación es procedente y puede ser estudiado por la Sala.

2.2. Caso concreto

El recurrente en su impugnación esgrimió como sustento de inconformidad los siguientes argumentos: i) que el contrato de interventoría, al ser accesorio, debe seguir la suerte del contrato principal, por lo que la entidad no puede desconocer la obligación que tiene con el consorcio interventor, si ya el contrato principal se encuentra en etapa de liquidación, pues para llegar a ello la interventoría debía haber cumplido a satisfacción con su obligación contractual; ii) que no podía alegarse la falta de exigibilidad de las facturas, si las mismas fueron aceptadas tácitamente por la entidad ejecutada y, iii)  que "no resultaba ni determinante ni concluyente lo dicho por el a quo en el sentido [de] que la exigibilidad del pago que se pretende está sujeta a la certificación del supervisor, condición que no se evidencia como tal en forma de certificación pero se evidencia en distintos documentos que dan fe del cumplimiento de las obligaciones contractuales".

La Sala, previo a resolver la controversia, considera importante señalar que el proceso ejecutivo es el mecanismo judicial establecido en el ordenamiento jurídico para hacer efectivo el derecho que tiene el ejecutante mediante la conminación al ejecutado para que se allane al cumplimiento de una obligación clara, expresa y exigible.

Se resalta que, si bien la Ley 1437 de 2011 introdujo en el Título IX el proceso ejecutivo en materia contenciosa administrativa, solo se reguló lo relativo a los actos jurídicos constituyentes del título, el procedimiento específico para los títulos ejecutivos prescritos en los numerales 1 y 2 del artículo 297 y la ejecución en materia de contratos y condenas impuestas a entidades públicas en el artículo 299, es por esto que debe remitirse a la normativa procesal general, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[10], referente a los aspectos no regulados en dicha ley.

En este orden de ideas, el artículo 422 del C.G.P.[11] menciona que pueden demandarse las obligaciones claras, expresas y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial.

De modo que el ordenamiento procesal general, en concordancia con el artículo 297 del CPACA, señala las exigencias de tipo formal y de fondo que debe reunir un documento para que pueda ser calificado como título ejecutivo.

Con respecto a las condiciones de forma, la Corporación ha señalado que existe título ejecutivo cuando los documentos que conforman una unidad jurídica son auténticos, emanan del deudor o de su causante o de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva de conformidad con la ley, o de las providencias que en procesos contencioso administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia o, de un acto administrativo en firme[12].

En lo atinente a las condiciones de fondo requeridas, se ha indicado que un documento presta mérito ejecutivo siempre y cuando contenga una obligación clara, expresa y exigible a favor del ejecutante y a cargo del ejecutado y, en el caso de obligaciones pagaderas en dinero, que sean líquidas o liquidables por simple operación aritmética.

En ese contexto es posible señalar que un documento reúne las condiciones de fondo para ser título ejecutivo cuando al juez no le quepa duda acerca de la existencia de la obligación que aquel contiene, dada su claridad y su condición de expresa, además de su exigibilidad, por ser una obligación pura y simple o porque siendo modal ya se cumplió el plazo o la condición.

Es de anotar que, por regla general, cuando la obligación que se cobra deviene de un contrato estatal, el título ejecutivo es complejo en la medida en que esté conformado no sólo por el contrato en el cual consta el compromiso de pago, sino por otros documentos, normalmente actas y facturas elaboradas por la  Administración y el contratista, en las que conste la existencia de la obligación a favor de este último y sea posible deducir, de manera manifiesta, tanto su contenido como su exigibilidad.

De igual manera, el título ejecutivo puede ser simple cuando la obligación que se cobra consta en un único documento.

En relación con las mencionadas condiciones que deben revestir las obligaciones susceptibles de ser exigidas ejecutivamente, ha señalado la Corporación lo siguiente:

"... por expresa debe entenderse cuando la obligación aparece manifiesta en la redacción misma del título, es decir que en el documento (s) que contiene la obligación debe constar en forma nítida el 'crédito – deuda' sin que para ello haya que acudir a elucubraciones o suposiciones; por ello, como lo ha dicho la doctrina procesal colombiana, 'Faltará este requisito cuando se pretenda deducir la obligación por razonamientos lógico jurídicos, considerándola una consecuencia implícita o una interpretación personal indirecta'.

"Otra de las cualidades necesarias para que una obligación contractual sea ejecutable es la claridad, lo que significa que debe ser fácilmente inteligible y entenderse en un solo sentido. La última cualidad para que la obligación sea ejecutable es la de que sea exigible lo que se traduce en que puede demandarse su cumplimiento por no estar pendiente de un plazo o una condición..."[13].

En atención a lo anterior, tenemos que tanto el contrato de interventoría No. 2597 de 2012, suscrito entre el Consorcio AIA y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF –, como las diferentes adiciones, prórrogas y modificaciones realizadas al mismo establecieron que la contratante pagaría al interventor el dinero convenido mediante tres pagos, los cuales se efectuarían "previa presentación del informe mensual, de la factura, la certificación por parte del supervisor del contrato y la certificación del revisor fiscal o representante legal, sobre el cumplimiento en el pago de los aportes de parafiscales y seguridad social" (f. 8 c. 2).

De conformidad con lo expuesto, y teniendo en cuenta que el contrato es ley para las partes, la hoy ejecutante no podía obviar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el acuerdo con el fin de obtener el pago y mucho menos alegar que estos se entendían satisfechos con la presentación de otros documentos que dieran fe del cumplimiento de las obligaciones del contrato de interventoría, pues en el clausulado del contrato y de las adiciones, prórrogas y modificaciones se determinó claramente cuáles eran los documentos que se debían acreditar y estos no podían ser remplazados por otros.

Bajo estas mismas condiciones, se tiene que en el presente caso no se puede dar aplicación a lo dispuesto en el artículo 773 del Código de Comercio que establece la aceptación tácita de las facturas, pues si bien la ejecutante podía solicitar el pago de las obligaciones a cargo del ICBF, se requería de la presentación de unos documentos previos para que se tuviera por satisfecha su obligación. En tal sentido, si la hoy ejecutante no aportó la certificación por parte del supervisor del contrato, no podía exigir su pago, pues, se itera, ella no había cumplido con lo señalado en el contrato y, por tanto, la obligación no se hacía exigible, pues para ello requería del cumplimiento de una condición.

Finalmente, se tiene que la apelante aseguró que el contrato de interventoría, al ser un contrato accesorio corría la suerte del principal y comoquiera que el contrato principal – de concesión – ya se encontraba en etapa de liquidación, por ese solo  hecho se consideraba que el Consorcio AIA había cumplido a cabalidad con sus funciones de interventoría.

Al respecto, la Sala disiente de lo manifestado por la apelante, pues si bien es cierto que el objeto del contrato de interventoría supone y exige la coordinación, la supervisión, el control y en veces hasta la dirección misma de otro contrato diferente, lo cierto es que la interventoría subsiste a pesar de la extinción de la obligación principal o de la finalización del contrato que aparece como principal, al cual debe su existencia, por lo que se encuentra que el mismo es autónomo e independiente del principal[14].

Al respecto esta Corporación ha sostenido que:

"Con el acta de entrega y recibo de la interventoría la administración deja consolidada su posición en torno al contratista por sus trabajos de interventoría de acuerdo al contrato de conservación y por más que este último no se haya prorrogado, el interventor carece de facultades para exigir del contratante un supuesto derecho a prórrogas, como queriendo hacer el contrato de interventoría como un contrato accesorio del contrato de obra, y con esa perspectiva alegar que por la sola naturaleza accesoria debe obtener la misma suerte del contrato principal. Quien así razona olvida que si el contrato de interventoría está contemplado para su juzgamiento por la jurisdicción de lo contencioso administrativo es porque se trata de aplicar un régimen jurídico especial puesto que con el carácter esencial de los contratos administrativos es que se someten a un conjunto de reglas especiales. Además, al suscribir el contrato, el contratista interventor también pone de manifiesto que su suerte no va a depender del contrato de obra sino de razones de oportunidad o conveniencia pública, pero siempre dentro de los límites que sólo pueden variarse en una extensión razonable"[15] (subraya fuera del texto).

Establecido lo anterior, se concluye que el contrato de interventoría celebrado entre el ICBF y el Consorcio AIA es autónomo e independiente del de concesión celebrado por la misma entidad, y en razón a ello estableció unas condiciones de ejecución y cumplimiento diferentes a las plasmadas en el segundo, las cuales fueron aceptadas por las partes al momento de su suscripción, por lo que, en razón de lo pactado, la ejecutante debía acatar las normas establecidas y  aportar los documentos completos, con el fin de conminar la ejecución de las obligaciones del contratista y exigir el pago de los servicios prestados como interventora.

Es así como la Sala, con fundamento en lo expresado en párrafos anteriores, considera que el recurso interpuesto por la parte ejecutante no tiene vocación de prosperidad y, como consecuencia, confirmará el auto proferido por el Tribunal de primera instancia, en razón a que los documentos allegados al proceso no constituyen título exigible, ya que el cobro realizado a la entidad contratante se encontraba incompleto, en virtud de lo establecido por las partes en el contrato de interventoría No. 2597 de 2012.

Como consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A,

RESUELVE:

Primero: CONFIRMAR la providencia proferida el 13 de septiembre de 2016 por el Tribunal Administrativo Cundinamarca Sección Tercera Subsección B, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia.

Segundo: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO            CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

[1] Fls 42 a 52 C. 1.

[2] Fl. 30 vto C. 1.

[3] Fls 42 a 52 del C. pal.

[4] Fls. 55 a 67 C. pal.

[5] Esto último, por cuanto se trata de un proceso ejecutivo, cuyo trámite se rige por las normas del Código General del Proceso, por remisión expresa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, anteriormente referido.

[6] PARÁGRAFO. La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil.

[7] "Al parágrafo del artículo 243, entendemos, podría dársele dos lecturas: (i) En su tenor expreso, que la apelación sólo procederá de conformidad con lo dispuesto en el C.P.A. y C.A., y al respecto no admite aplicación supletoria del C.G.P.; y (ii) parece dar a entender que por la enumeración cerrada, sólo contra los autos descritos procede el recurso de apelación. En nuestra opinión, pensamos, que no obvia o dirime criterios que algunos autores venían sosteniendo en tiempos pasados, y según los cuales, pese a la enumeración taxativa del artículo 181 del Código derogado, debía entenderse como enunciativa por los vacíos existentes, ante lo cual era pertinente la remisión al Código de Procedimiento Civil para hacer extensiva la apelación contra otros autos interlocutorios. En la actualidad, por ejemplo, el auto que decide la acumulación de procesos o el que niega la solicitud de amparo de pobreza son susceptibles del recurso de apelación; por ello, consideramos, procederá la aplicación supletoria del estatuto general del proceso, y en caso de denegación del recurso de alzada, acudir al de queja". SOLANO SIERRA, Jairo Enrique. Derecho Procesal Contencioso Administrativo, op. cit. p. 920.

[8] "Aunque la enumeración del art. 243 parece taxativa, como se dijo cuándo se analizó el art. 181 del código anterior, puede afirmarse que sigue siendo meramente enunciativa. Sería de la primera clase si no existieran vacíos que deban llenarse con instituciones del código procesal civil, tal como lo autoriza el art. 306 del nuevo código; norma que al permitir esa remisión la institución así incorporada al proceso administrativo deberá tomarse en su integridad para evitar su inescindibilidad. Se hace esta advertencia porque el parágrafo del citado art. 243, luego de señalar en forma restrictiva que la apelación solo procederá de conformidad con las normas del nuevo código, agrega que se seguirá éste 'incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil'. Estimo que esa norma es inconveniente porque impone sobre una misma institución procedimientos diferentes. Así, no dudamos que los autos que deciden en primera instancia una acumulación de procesos o el amparo de pobreza, por ejemplo, serán tramitables como lo regula el c. de p. c. y su apelación se hará en los efectos indicados en dicho código, como lo serían aquellos incidentes que deban tramitarse en procesos especiales de que conozca la jurisdicción administrativa". BETANCUR JARAMILLO, Carlos. Derecho Procesal Administrativo, op. cit. p. 537.

[9] Al analizar la procedencia del recurso de apelación contra el auto que niega el mandamiento de pago, el Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera considera, con toda razón, que una regla así de rígida puede resultar contraria a principios y derechos constitucionales. "Puede ocurrir, entonces, que un juez decida, equivocadamente y a pesar de la claridad del artículo 297 que, por ejemplo, una sentencia que condena a una entidad pública a pagar un dinero, proferida por la jurisdicción administrativa, no presta mérito ejecutivo y que, en consecuencia, niegue el mandamiento de pago. Debería, entonces, el beneficiario de la condena iniciar un proceso de responsabilidad para que la administración le responda por el incumplimiento en el pago de aquélla, habida cuenta que el auto que niega el mandamiento no está contemplado como apelable por el CPACA? No se correría así el riesgo de perder el nuevo proceso y también la acreencia? No se correría igualmente el riesgo de tener nueva sentencia favorable y que, sin embargo, de nuevo el juez se equivocara y le dijera que ella tampoco presta mérito ejecutivo y así sucesiva e indefinidamente en el tiempo? Dónde quedarían los derechos de esta persona?" ZAMBRANO BARRERA, Carlos Alberto. "Comentarios sobre los recursos ordinarios contra providencias judiciales en la Ley 1437 de 2011".

[10] Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo".

[11] Artículo 422. Título ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184".

[12] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 24 de enero de 2007, exp. 85001-23-31-000-2005-00291-01(31825), M.P. Ruth Stella Correa Palacio.

[13] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 16 de septiembre de 2004, exp: 05001-23-31-000-2003-2114-01(26723). M.P. María Elena Giraldo Gómez.

[14] Al respecto se tiene la sentencia del 13 de febrero de 2013, proferida por la Sección Tercera Subsección A del Consejo de Estado, radicación: 76001-23-31-000-1999-02622-01, exp. 24996, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

[15] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 8 de marzo de 1996, expediente 8070, M.P. José María Carrillo Ballesteros.

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