Radicado: 25000-23-37-000-2016-01378-01(23471)

Demandante: GUSTAVO PETRO URREGO

COBRO COACTIVO – Procedimiento / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO – Normativa / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO – Alcance / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO – Reglas / ACTO ADMINISTRATIVO EJECUTORIADO – Alcance / CARÁCTER EJECUTORIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS – Normativa / CARÁCTER EJECUTORIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS – Causales para que adquiera firmeza / ACCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA CONTRA ACTUACIONES DE CARÁCTER NO TRIBUTARIO – Efectos / SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE COBRO COACTIVO – Supuestos / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO – Alcance de las medidas cautelares / EXCEPCIÓN DE FALTA DE EJECUTORIA DEL TÍTULO – No es aplicable al caso concreto / EXCEPCIÓN DE INTERPOSICIÓN DE DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – No es aplicable al caso concreto

Desde antes de que entrara en vigor el CPACA, el artículo 5.º de la Ley 1066 de 2006 les ordenó a las entidades públicas aplicar el procedimiento de cobro coactivo previsto en el ET. Este precepto remisivo se expidió a fin de unificar el procedimiento aplicable por las autoridades administrativas investidas de la entonces denominada «jurisdicción coactiva», como lo precisaron las sentencias de esta Sección del 05 de junio de 2014 (exp. 19664, CP: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez) y del 25 de abril 2018 (exp. 19723, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez). Al expedirse el CPACA, se adoptaron nuevas reglas sobre el procedimiento de cobro coactivo que, aunque no derogaron ni expresa ni tácitamente el referido artículo 5.º de la Ley 1066 de 2006, sí le dieron alcance a la regla procedimental que contenía. Concretamente, el artículo 100 del CPACA definió las reglas procedimentales para el cobro coactivo de las sumas líquidas de dinero adeudadas a entidades públicas, para lo cual señaló tres situaciones, a saber: (i) los procedimientos regidos por reglas especiales se rigen por ellas; (ii) los que carecen de regulación especial, se rigen por lo dispuesto en el Título IV de la Parte Primera del CPACA y, en lo no previsto por esa normativa, por lo previsto en el ET; y, finalmente, (iii) los relativos al cobro de obligaciones de carácter tributario aplican las reglas especiales del ET. De manera supletoria, el último inciso de la disposición señaló que los aspectos del cobro que no estén regulados en el ET o en las respectivas normas especiales se rigen, siempre que sea compatible con dichos regímenes especiales, primero, por las reglas generales del procedimiento administrativo de la Parte I del CPACA y, en segundo lugar, por las disposiciones contempladas para el proceso ejecutivo singular en el Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso (CGP, Ley 1564 de 2012). En criterio de esta Corporación, en la medida en que el Título IV de la Parte Primera del CPACA regula con mayor grado de detalle la misma materia abarcada por el artículo 5.º de la Ley 1066, debe entenderse que el CPACA precisó la regla del procedimiento inicialmente establecida en esa norma (Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, concepto del 05 de junio de 2014, expediente 2164, CP: Germán Alberto Bula Escobar). De ahí que, a partir de la vigencia del CPACA, la remisión genérica a los procedimientos de cobro del ET inicialmente consagrada en el artículo 5.º de la Ley 1066 de 2006, debe analizarse bajo el alcance dado por el citado artículo 100 del CPACA, en virtud del cual la aplicación de las reglas sobre procedimiento de cobro coactivo del ET solo tiene lugar cuando: (a) se adelanta la ejecución de deudas de naturaleza tributaria; (b) corresponda por remisión normativa expresa; y (c) cuando el legislador no haya fijado un procedimiento de cobro coactivo particular para ejercer la función de cobro (en cuyo caso se aplicará de manera conjunta con las reglas del Título IV del CPACA). 3- Debe recalcarse que en esta última circunstancia la remisión hecha desde el artículo 100 del CPACA se circunscribe, exclusivamente, a las «reglas de procedimiento» para el cobro coactivo consagradas en el ET. En esa medida, la disposición del CPACA se ciñó a adoptar un procedimiento que ya había demostrado ser efectivo para encauzar las prerrogativas de autotutela administrativa. En ninguna medida tenía la vocación de derogar el procedimiento administrativo general que regula el propio CPACA. Por ende, cuando se trata de títulos ejecutivos cuya producción se rige por el CPACA, este compendio normativo constituye el punto de partida del procedimiento de cobro coactivo y, solo en lo que no resulte contradictorio con el CPACA es aplicable el ET, gracias a la remisión establecida en el ordinal 2.º del artículo 100 del CPACA. 4- Bajo ese entendido, juzga la Sala que el artículo 98 del CPACA impone a las entidades públicas (según la definición que de ellas se efectúa en el parágrafo del artículo 104 ejusdem) el deber de recaudar las obligaciones creadas en su favor, siempre que las mismas consten en documentos que presten mérito ejecutivo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 99 del CPACA. El ordinal 1.º de este artículo incluye, en el listado de documentos que prestan mérito ejecutivo para el cobro por parte de las entidades públicas, a los actos administrativos «ejecutoriados» que impongan a su favor la obligación de pago de una suma líquida de dinero, siempre que se trate de una obligación clara, expresa y exigible. Para la Sala, el concepto normativo de «acto administrativo ejecutoriado» debe valorarse de conformidad con lo previsto en el Capítulo VIII del Título III del CPACA sobre la «conclusión del procedimiento administrativo», pues, como se señaló líneas arriba, el ET únicamente es aplicable en lo que respecta al iter jurídico del cobro y no en lo concerniente a la formación de los actos administrativos que sustentan la ejecución, aspecto suficientemente reglado por el CPACA. Lo anterior conlleva que en los casos en los cuales se adelanta el cobro de una deuda constituida con fundamento en regímenes normativos distintos al ET, pero aplicando las reglas del procedimiento administrativo de cobro establecidas en ese estatuto, que precisamente es lo que ocurre en el caso aquí enjuiciado, la «ejecutoria» del acto administrativo que determinó la deuda se rige por lo preceptuado en el artículo 89 del CPACA y no por lo establecido en el artículo 829 del ET. Queda entonces establecido que para esta Sala cuando el procedimiento para adelantar el cobro coactivo se determine en aplicación de la regla prevista en el ordinal 2.º del artículo 100 del CPACA, el carácter ejecutorio del acto administrativo que determina la obligación por recaudar depende de las previsiones del artículo 89 del CPACA y no de las particulares reglas que sobre esta materia consagra el artículo 829 del ET. 5- Señaladamente, el artículo 89 del CPACA determina que el carácter ejecutorio de los actos administrativos depende de que los mismos hayan adquirido firmeza, en los términos del artículo 87 ibidem. A su vez, este dispone que los actos administrativos quedan en firme: (i) desde el día siguiente al de su notificación, si contra ellos no procede ningún recurso; (ii) desde el día siguiente a la notificación de la decisión de los recursos interpuestos; (iii) desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o si se hubiere renunciado expresamente a ellos; (iv) desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos; o (v) desde el día siguiente al de la protocolización del silencio administrativo positivo. Una vez adquirido el atributo de firmeza, y consecuentemente el de ejecutoria, resulta obligatorio el acto expedido en observancia del procedimiento administrativo general, condición que se mantiene a menos de que sea anulado por esta jurisdicción o que se configure en el caso alguna de las causales de pérdida de ejecutoriedad indicadas taxativamente en el artículo 91 del CPACA. Así pues, a diferencia de lo que sucede con el artículo 829 del ET – que supedita la ejecutoria de los actos administrativos de contenido tributario a la decisión definitiva de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho–, las normas descritas permiten evidenciar que, en el contexto del CPACA, el ejercicio de la acción contencioso-administrativa contra actuaciones de carácter no tributario no afecta la firmeza ni el carácter ejecutorio de dichas actuaciones. 6- Tanto así, que el artículo 101 del CPACA indica expresamente que la admisión de la demanda contra los actos que constituyen títulos ejecutivos a los que aquí nos hemos referido ni siquiera da lugar a la suspensión del procedimiento de cobro coactivo, suspensión que solo se materializa en dos supuestos señalados por esa misma disposición. En primer lugar, por orden de suspensión provisional; y, en segundo lugar, cuando, proferido el acto que decida las excepciones o el que ordene seguir adelante la ejecución, esté pendiente el resultado de un proceso judicial de nulidad contra el título ejecutivo y el ejecutado le pida a la Administración la suspensión del procedimiento de cobro coactivo. Para este caso, el ordinal 2.º del artículo objeto de comentario determina, explícitamente, que tal suspensión no «dará lugar al levantamiento de medidas cautelares, ni impide el decreto y práctica de medidas cautelares», que en el caso del cobro coactivo regulado en el ET corresponden al embargo y el secuestro preventivo de los bienes del deudor que se hayan establecido como de su propiedad, comprendidas en el artículo 837 de ese estatuto. 7- Observa la Sala que el mandato del ordinal 2.º del artículo 101 del CPACA en pro de que se adopten y conserven las medidas cautelares que garantizan que se materialice la ejecución de la deuda después de que la autoridad judicial avale la legalidad del acto administrativo que la determinó, no riñe con la previsión que se efectúa en el último inciso del artículo 837 del ET, de acuerdo con la cual las medidas preventivas decretadas en el procedimiento de cobro coactivo pueden levantarse cuando, admitida la demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contra las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución, el ejecutado preste garantía bancaria o de compañía de seguros, por el valor adeudado. Lo anterior se debe, a que tal institución mantiene incólume el medio de pago que garantiza el cumplimiento de la prestación a lo largo del tiempo, en tanto que se resuelve toda duda judicial sobre la legalidad del acto que fijó la suma líquida de dinero a favor de la Administración, que, en definitiva, es el fin que persigue el ordinal 2.º del artículo 101 del CPACA. Por el mismo fundamento, la Sala observa que cuando se adelante el cobro de títulos ejecutivos no formados bajo el ET siguiendo el procedimiento de cobro coactivo del ET (i.e. los casos contemplados en el ordinal 2.º del artículo 100 del CPACA) no puede aplicarse lo previsto en el inciso 1.º del parágrafo del artículo 837 del ET, de conformidad con el cual una vez que se admite la demanda contra el título ejecutivo se deben levantar las medidas cautelares que se hubieren decretado. La conclusión obedece a que tal apartado del parágrafo del artículo 837 del ET contraviene abiertamente el mandato expreso del ordinal 2.º del artículo 101 del CPACA (i.e. el de conservar las medidas cautelares) y la finalidad a la que obedece, razón por la cual no encuadra en la remisión normativa que desde el artículo 100 del CPACA se hace al ET. De conformidad con lo analizado, determina la Sala que en los eventos contemplados en el ordinal 2.º del articulo 100 del CPACA la única consecuencia jurídica que deriva de que se haya demandado el título ejecutivo es la eventual suspensión del procedimiento de cobro coactivo, bajo las condiciones fijadas por el ordinal 2.º del artículo 101 del CPACA; esto sin perjuicio de que para obtener el levantamiento de las medidas cautelares existentes, o que se decreten en el futuro, el ejecutado aporte la garantía bancaria prevista a tal fin en el último inciso del artículo 837 del ET. (...) 11- En consecuencia, la Sala estima que las excepciones de falta de ejecutoria del título ejecutivo y de interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, consagradas en los ordinales 3.° y 5. ° del ET, no son aplicables al caso debatido, pues las mismas pretenden desvirtuar el carácter ejecutivo de un acto administrativo regido por el CPACA con base en las normas sobre ejecutoria establecidas en el ET para títulos ejecutivos de naturaleza tributaria.

FUENTE FORMAL: LEY 1066 DE 2006 – ARTÍCULO 5 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 100 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 98 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 104 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 99 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 829 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 89 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 87 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 91 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 101 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 837 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 101 ORDINAL 2 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 100 ORDINAL 2

CONDENA EN COSTAS – Integración / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia por falta de prueba de su causación / CONDENA EN COSTAS - Reiteración de jurisprudencia. Interpretación conjunta con la del numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso

[L]a Sala observa que en el plenario no se probaron gastos o expensas del proceso ni agencias en derecho, razón por la cual no se encuentran acreditadas las exigencias que hace el ordinal 8.º del artículo 365 del CGP (norma aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA) para que proceda dicha condena en el sub lite.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 365 ORDINAL 8 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D. C., catorce (14) de agosto de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 25000-23-37-000-2016-01378-01(23471)

Actor: GUSTAVO PETRO URREGO

Demandado: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO (SIC)

FALLO

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 15 de septiembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas (ff. 94 a 113).

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA

Mediante Resolución nro. 25036, del 21 de abril de 2014 (ff. 1 a 82 caa 1), la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) sancionó al demandante con una multa de $410.256.000, por haber colaborado, facilitado, autorizado, ejecutado y/o tolerado el diseño e implementación de un esquema de recolección de basuras en la ciudad de Bogotá que desconoció el régimen legal de protección de la competencia en los términos del ordinal 16 del artículo 4.° del Decreto 2153 de 1992. Esta decisión fue confirmada en la Resolución nro. 53788, del 30 de septiembre de 2014, que resolvió el recurso de reposición (ff. 83 a 150 caa 1).

El 20 de marzo del 2015, ambas resoluciones fueron demandadas por el actor ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo (ff. 179 a 389 caa 2).

Por otra parte, la entidad demandada profirió el Mandamiento de Pago nro. 87007, del 04 de noviembre de 2015, exigiéndole al actor el cumplimiento de la multa impuesta, más los intereses moratorios que se causaran hasta la fecha del pago (f. 162 caa 1). Contra ese acto, el 16 de diciembre de 2015, el demandante propuso las excepciones de interposición de demanda y de falta de ejecutoria del título (ff. 390 a 397 caa 2).

La SIC declaró no probada la excepción de falta de ejecutoria del título a través de la Resolución nro. 535, del 15 de enero de 2016. En contraste, declaró probada la excepción de interposición de demanda y ordenó la suspensión del proceso de cobro coactivo hasta que se emitiera sentencia definitiva respecto del acto sancionatorio (ff. 398 a 401).

El recurso de reposición interpuesto contra ese acto (ff. 402 a 408 caa 2) fue resuelto negativamente, mediante Resolución 6493, del 12 de febrero del mismo año, en la que, además, la demandada ordenó «seguir adelante la ejecución, de conformidad con lo dispuesto en el mandamiento de pago» (ff. 416 a 421).

En consecuencia, por medio del Oficio nro. 14-230641, del 01 de febrero de 2016, la demandada solicitó a la Superintendencia Financiera que comunicara a las entidades sujetas a su vigilancia la orden de embargar las sumas depositadas por el actor en cuentas o títulos hasta un límite de $707.477.455 (f. 426 ca).

ANTECEDENTES PROCESALES

Demanda

Mediante apoderado judicial, Gustavo Petro Urrego, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA, Ley 1437 de 2011), formuló las siguientes pretensiones (ff. 2 y 3):

Primero. La nulidad parcial de la Resolución No. 535 de enero 15 de 2016, "Por la cual se resuelve una excepción contra el mandamiento de pago" y contra la Resolución No. 6493 de febrero 12 de 2016 "Por la cual se resuelve un recurso de reposición", en lo que corresponde a las decisiones de no declarar probada la excepción de falta de ejecutoriedad del título ejecutivo, no dar por terminado el proceso de cobro coactivo al haber prosperado la excepción de interposición de demanda en nulidad y restablecimiento del derecho y no haber ordenado el levantamiento de las medidas cautelares.

Segundo. Como consecuencia de la pretensión anterior, a título de restablecimiento del derecho, se modifique la Resolución No. 535 de enero 15 de 2016, "Por la cual se resuelve una excepción contra el mandamiento de pago" y contra la Resolución No. 6493 de febrero 12 de 2016 "Por la cual se resuelve un recurso de reposición", expedidas por la Superintendencia de Industria y Comercio, en el sentido de declarar probadas la totalidad de las excepciones formuladas y, consecuentemente, se dé por terminado el proceso de cobro coactivo 14-230641, se ordene el levantamiento de las medidas cautelares y la devolución de los dineros que hayan sido retenidos por efecto de las medidas cautelares.

Tercero. Pretensión subsidiaria: Como consecuencia de la pretensión primera, a título de restablecimiento del derecho, se modifique la Resolución No. 535 de enero 15 de 2016, "Por la cual se resuelve una excepción contra el mandamiento de pago" y contra la Resolución No. 6493 de febrero 12 de 2016 "Por la cual se resuelve un recurso de reposición", expedidas por la Superintendencia de Industria y Comercio, en el sentido de declarar la terminación del proceso de cobro coactivo 14-230641, por haber sido declarada probada la excepción de interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, se ordene el levantamiento de las medidas cautelares y la devolución de los dineros que hayan sido retenidos por efecto de las medidas cautelares.

Cuarto. Se ordene al pago de costas y agencias en derecho a la Superintendencia de Industria y Comercio.

A los anteriores efectos, el demandante invocó como normas violadas los artículos 829, 831, 833 y 837 del Estatuto Tributario (ET). El concepto de violación planteado se resume así:

Señaló que los actos que sirven de fundamento al cobro que se adelanta (i.e. las Resoluciones nros. 25036, del 21 de abril de 2014, y 53788, del 30 de septiembre de 2014) tienen suspendida su fuerza ejecutoria, en la medida en que fueron demandados ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

Sostuvo que la SIC violó el artículo 833 del ET porque, a pesar de que declaró probada la excepción de interposición de demanda, se abstuvo de ordenar la terminación del procedimiento de cobro coactivo.

Alegó que, al negarse a declarar la falta de fuerza ejecutoria de los actos censurados, la demandada transgredió el ordinal 4.° del artículo 829 del ET, así como la jurisprudencia de esta Sección.

Contestación de la demanda

La SIC se opuso a las pretensiones de la demanda (ff. 55 a 62), para lo cual:

Adujo que la remisión que hace la Ley 1066 de 2006 al procedimiento de cobro coactivo regulado en el ET solo se refiere al procedimiento de la ejecución, sin afectar la manera en que se agota la vía gubernativa ni la regulación de la ejecutoria de los actos administrativos, de tal manera que cualquier tesis en contrario desatiende las normas sustantivas del derecho administrativo.

Precisó que el artículo 829 del ET regula, únicamente, la ejecutoria de los actos administrativos de contenido tributario, mientras que, en el sub lite, los actos que se ejecutan no tienen naturaleza tributaria, por lo que las normas que rigen su fuerza ejecutoria son los artículos 87 y 89 del CPACA. Así, adujo que los actos administrativos cobran fuerza ejecutoria siempre que se cumplan las condiciones previstas en el artículo 87 citado, circunstancia que no se ve afectada por la presentación de demanda contra el título ejecutivo, contrario a lo que acontece en materia tributaria.

Advirtió que no existe un procedimiento de cobro coactivo especial para los actos administrativos que profiere la entidad, lo que da lugar a la aplicación del artículo 101 del CPACA, disposición que no prevé la suspensión o terminación del procedimiento de cobro coactivo por la presentación de la demanda contra el título ejecutivo.

Sentencia apelada

El tribunal de primer grado negó las pretensiones de la demanda (ff. 94 a 113), con base en las siguientes consideraciones:

Expuso que existe una contradicción entre las reglas procedimentales sobre cobro coactivo contenidas en la Ley 1066 de 2006 y aquellas establecidas en el CPACA. Al respecto, indicó que, al fijar el trámite del cobro coactivo de las autoridades públicas, el primer cuerpo normativo remite al procedimiento previsto en el ET (código que rige para actos en materia tributaria); mientras que el CPACA prescribe que esa clase de actuaciones administrativas se adelantan de acuerdo con: (i) la norma especial, cuando esté consagrada; (ii) el ET, cuando la deuda a ejecutar sea de naturaleza tributaria, o (iii) con el CPACA y el ET, conjuntamente, en los demás casos.

Para resolver la aparente contradicción entre los procedimientos de cobro, el tribunal consideró que, en virtud del artículo 2.° de la Ley 153 de 1887, prevalece lo dispuesto en el CPACA, porque se trata de una norma posterior y especial. Consecuentemente, estimó improcedente la aplicación plena del ET, en el evento de que los actos no sean de contenido tributario y se rijan por normativa especial.

En atención a las reglas de aplicación establecidas en el artículo 101 del CPACA y, tras observar que la deuda objeto del presente cobro no estaba sujeta a una norma especial ni era de naturaleza tributaria, determinó que el procedimiento de ejecución de los actos acusados se regía, de manera conjunta, por el CPACA y el ET.

Añadió que, según el artículo 99 del CPACA, constituye título ejecutivo todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de las entidades públicas la obligación de pagar una suma de dinero. A su vez, el artículo 89 ibidem dispone que los actos administrativos tienen carácter ejecutorio cuando adquieren firmeza, situación que se da en los eventos descritos en el artículo 87 de ese código; es decir, entre otros casos, desde el día siguiente a la notificación de la decisión que desata los recursos interpuestos.

Particularmente, la Resolución nro. 53788 de 2014, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición contra la Resolución nro. 25036 de 2014, que impuso la sanción en cuestión, cobró firmeza desde el día siguiente a su notificación y, por ende, adquirió carácter ejecutorio en los términos de los artículos 87 y 89 del CPACA. De ello deriva que la demanda promovida contra los actos que conforman el título ejecutivo del presente cobro coactivo no afectara la fuerza ejecutoria de los mismos.

Aseguró que para el cuando se trata del cobro sumas determinadas en actos no tributarios, prevalece el artículo 101 del CPACA sobre los artículos 833 y 837 del ET. En consecuencia, aunque estos prescriben que, al declarar probadas las excepciones formuladas contra el mandamiento de pago, la Administración ordenará la terminación del procedimiento de cobro coactivo y el levantamiento de las medidas cautelares, se aplica aquel que prevé que la admisión de la demanda contra el título ejecutivo no le pone punto final al procedimiento de cobro coactivo.

Por último, se abstuvo de condenar en costas.

Recurso de apelación

El demandante apeló la sentencia del a quo (ff. 115 a 122), en los siguientes términos:

Señaló que no existe «contradicción» entre el artículo 5.º de la Ley 1066 de 2006 y el CPACA, porque conforme al Diccionario de la Lengua Española la definición filosófica reconocida a esa expresión es la de un conjunto de proposiciones que, al oponerse recíprocamente, se invalidan.

Aseguró que la Ley 1066 de 2006 es norma especial y, por lo tanto, al tenor del ordinal 1.° del artículo 100 del CPACA, debe aplicarse de manera prevalente e, inclusive, si ello no fuera así, de conformidad con el ordinal 2.° de esa misma norma, operarían de manera simultánea las previsiones del CPACA y del ET.

En ese orden de ideas, la actora sostuvo que, dado que el CPACA no enuncia las excepciones que proceden contra el mandamiento de pago ni las consecuencias que se derivan de la prosperidad de alguna de ellas, opera la remisión al ET y, con ello, a lo regulado en sus artículos, 831, 833 y 837.

Basado en estas disposiciones del ET, manifestó que, en la medida en que se había acreditado la demanda contra el título ejecutivo, debió declararse la prosperidad de las excepciones de falta de ejecutoria y de interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y, sucesivamente, ordenar la terminación del procedimiento de cobro coactivo, junto con el levantamiento de las medidas cautelares.

Alegatos de conclusión

El demandante solicitó se revoque la sentencia apelada y, en su lugar, se anulen los actos enjuiciados. Al efecto, reiteró los planteamientos de la demanda y del recurso de apelación.

Por otra parte, trajo a colación la sentencia del 15 de diciembre de 2017, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado (expediente 1131-2014, CP: César Palomino Cortés), que anuló los actos con los que la Procuraduría General de la Nación lo sancionó disciplinariamente por los mismos hechos a los que obedece la sanción impuesta por la SIC. Lo anterior, para denotar la legalidad del esquema de recolección de basuras adoptado (ff. 138-146).

A su turno, la entidad demandada defendió la legalidad de la sentencia de primera instancia e insistió en los argumentos de la contestación de la demanda (ff. 147 a 152).

Concepto del Ministerio Público

El Ministerio Público pidió confirmar el fallo apelado (ff. 134 a 137), pues consideró correcto el procedimiento adoptado para el cobro de la sanción impuesta al demandante.

Explicó que, al no tratarse de una obligación de naturaleza tributaria, era improcedente aplicar las disposiciones del ET que reclama el demandante, pues lo propio era emplear las normas del CPACA en las que se fundó la decisión del a quo.

Por ello, estimó que, en el caso enjuiciado, a diferencia de lo que sucede con los procedimientos de cobro coactivo regidos exclusivamente por el ET, no había lugar a ordenar la terminación del procedimiento de cobro por cuenta de la prosperidad de la excepción de interposición de la demanda contra título ejecutivo (ff. 134 a 137).

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1- Juzga la Sala la legalidad de los actos administrativos enjuiciados, atendiendo a los cargos de apelación formulados por el demandante contra la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones sin condenar en costas.

En el caso objeto de enjuiciamiento, el demandante, quien es apelante único, sostiene que el artículo 829 del ET se inscribe dentro del aparte del ET que regula el procedimiento de cobro coactivo, por lo cual sería de aplicación en el procedimiento de cobro coactivo adelantado. En ese sentido, a su juicio los actos enjuiciados carecen de ejecutoriedad, en la medida en que fueron demandados en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y tendría que declararse probada la excepción de «falta de ejecutoria del título» (ordinal 3.º del artículo 831 del ET), la terminación del procedimiento de cobro coactivo y el levantamiento de las medidas cautelares practicadas (artículo 833 del ET).

En el otro extremo, la demandada, el a quo y el ministerio público estiman que la remisión que hace el ordinal 2.º del artículo 100 del CPACA al procedimiento de cobro coactivo regulado en el ET no puede alterar la regla general de firmeza ni de carácter ejecutorio de los actos administrativos señalada en los artículos 87 y 89 del CPACA, con lo cual, una vez que se resolvieron los recursos interpuestos en vía administrativa contra la resolución que le impuso la multa al demandante, el acto sancionador de la SIC adquirió firmeza y carácter ejecutorio y no resultaba procedente la excepción al mandamiento de pago contemplada en el ordinal 3.° del artículo 831 del ET.

Le corresponde entonces a la Sala decidir si la interposición de demanda contra los actos administrativos que conforman un título ejecutivo de naturaleza no tributaria da lugar a la configuración de las excepciones previstas en los ordinales 3.° y 5.° del artículo 831 del ET, de falta de ejecutoria del título ejecutivo y de litispendencia.

Con el objeto de dilucidar el alcance y los efectos de la remisión normativa que desde el CPACA se realiza a las disposiciones que gobiernan el procedimiento administrativo para el cobro coactivo de las deudas por concepto de impuestos, son pertinentes los siguientes análisis:

2- Desde antes de que entrara en vigor el CPACA, el artículo 5.º de la Ley 1066 de 2006 les ordenó a las entidades públicas aplicar el procedimiento de cobro coactivo previsto en el ET. Este precepto remisivo se expidió a fin de unificar el procedimiento aplicable por las autoridades administrativas investidas de la entonces denominada «jurisdicción coactiva», como lo precisaron las sentencias de esta Sección del 05 de junio de 2014 (exp. 19664, CP: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez) y del 25 de abril 2018 (exp. 19723, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez).

Al expedirse el CPACA, se adoptaron nuevas reglas sobre el procedimiento de cobro coactivo que, aunque no derogaron ni expresa ni tácitamente el referido artículo 5.º de la Ley 1066 de 2006, sí le dieron alcance a la regla procedimental que contenía. Concretamente, el artículo 100 del CPACA definió las reglas procedimentales para el cobro coactivo de las sumas líquidas de dinero adeudadas a entidades públicas, para lo cual señaló tres situaciones, a saber: (i) los procedimientos regidos por reglas especiales se rigen por ellas; (ii) los que carecen de regulación especial, se rigen por lo dispuesto en el Título IV de la Parte Primera del CPACA y, en lo no previsto por esa normativa, por lo previsto en el ET; y, finalmente, (iii) los relativos al cobro de obligaciones de carácter tributario aplican las reglas especiales del ET. De manera supletoria, el último inciso de la disposición señaló que los aspectos del cobro que no estén regulados en el ET o en las respectivas normas especiales se rigen, siempre que sea compatible con dichos regímenes especiales, primero, por las reglas generales del procedimiento administrativo de la Parte I del CPACA y, en segundo lugar, por las disposiciones contempladas para el proceso ejecutivo singular en el Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso (CGP, Ley 1564 de 2012).

En criterio de esta Corporación, en la medida en que el Título IV de la Parte Primera del CPACA regula con mayor grado de detalle la misma materia abarcada por el artículo 5.º de la Ley 1066, debe entenderse que el CPACA precisó la regla del procedimiento inicialmente establecida en esa norma (Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, concepto del 05 de junio de 2014, expediente 2164, CP: Germán Alberto Bula Escobar). De ahí que, a partir de la vigencia del CPACA, la remisión genérica a los procedimientos de cobro del ET inicialmente consagrada en el artículo 5.º de la Ley 1066 de 2006, debe analizarse bajo el alcance dado por el citado artículo 100 del CPACA, en virtud del cual la aplicación de las reglas sobre procedimiento de cobro coactivo del ET solo tiene lugar cuando: (a) se adelanta la ejecución de deudas de naturaleza tributaria; (b) corresponda por remisión normativa expresa[1]; y (c) cuando el legislador no haya fijado un procedimiento de cobro coactivo particular para ejercer la función de cobro (en cuyo caso se aplicará de manera conjunta con las reglas del Título IV del CPACA).

3- Debe recalcarse que en esta última circunstancia la remisión hecha desde el artículo 100 del CPACA se circunscribe, exclusivamente, a las «reglas de procedimiento» para el cobro coactivo consagradas en el ET. En esa medida, la disposición del CPACA se ciñó a adoptar un procedimiento que ya había demostrado ser efectivo para encauzar las prerrogativas de autotutela administrativa. En ninguna medida tenía la vocación de derogar el procedimiento administrativo general que regula el propio CPACA. Por ende, cuando se trata de títulos ejecutivos cuya producción se rige por el CPACA, este compendio normativo constituye el punto de partida del procedimiento de cobro coactivo y, solo en lo que no resulte contradictorio con el CPACA es aplicable el ET, gracias a la remisión establecida en el ordinal 2.º del artículo 100 del CPACA.

4- Bajo ese entendido, juzga la Sala que el artículo 98 del CPACA impone a las entidades públicas (según la definición que de ellas se efectúa en el parágrafo del artículo 104 ejusdem) el deber de recaudar las obligaciones creadas en su favor, siempre que las mismas consten en documentos que presten mérito ejecutivo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 99 del CPACA.

El ordinal 1.º de este artículo incluye, en el listado de documentos que prestan mérito ejecutivo para el cobro por parte de las entidades públicas, a los actos administrativos «ejecutoriados» que impongan a su favor la obligación de pago de una suma líquida de dinero, siempre que se trate de una obligación clara, expresa y exigible. Para la Sala, el concepto normativo de «acto administrativo ejecutoriado» debe valorarse de conformidad con lo previsto en el Capítulo VIII del Título III del CPACA sobre la «conclusión del procedimiento administrativo», pues, como se señaló líneas arriba, el ET únicamente es aplicable en lo que respecta al iter jurídico del cobro y no en lo concerniente a la formación de los actos administrativos que sustentan la ejecución, aspecto suficientemente reglado por el CPACA.

Lo anterior conlleva que en los casos en los cuales se adelanta el cobro de una deuda constituida con fundamento en regímenes normativos distintos al ET, pero aplicando las reglas del procedimiento administrativo de cobro establecidas en ese estatuto, que precisamente es lo que ocurre en el caso aquí enjuiciado, la «ejecutoria» del acto administrativo que determinó la deuda se rige por lo preceptuado en el artículo 89 del CPACA y no por lo establecido en el artículo 829 del ET. Queda entonces establecido que para esta Sala cuando el procedimiento para adelantar el cobro coactivo se determine en aplicación de la regla prevista en el ordinal 2.º del artículo 100 del CPACA, el carácter ejecutorio del acto administrativo que determina la obligación por recaudar depende de las previsiones del artículo 89 del CPACA y no de las particulares reglas que sobre esta materia consagra el artículo 829 del ET.

5- Señaladamente, el artículo 89 del CPACA determina que el carácter ejecutorio de los actos administrativos depende de que los mismos hayan adquirido firmeza, en los términos del artículo 87 ibidem. A su vez, este dispone que los actos administrativos quedan en firme: (i) desde el día siguiente al de su notificación, si contra ellos no procede ningún recurso; (ii) desde el día siguiente a la notificación de la decisión de los recursos interpuestos; (iii) desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o si se hubiere renunciado expresamente a ellos; (iv) desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos; o (v) desde el día siguiente al de la protocolización del silencio administrativo positivo. Una vez adquirido el atributo de firmeza, y consecuentemente el de ejecutoria, resulta obligatorio el acto expedido en observancia del procedimiento administrativo general, condición que se mantiene a menos de que sea anulado por esta jurisdicción o que se configure en el caso alguna de las causales de pérdida de ejecutoriedad indicadas taxativamente en el artículo 91 del CPACA.

Así pues, a diferencia de lo que sucede con el artículo 829 del ET –que supedita la ejecutoria de los actos administrativos de contenido tributario a la decisión definitiva de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho–, las normas descritas permiten evidenciar que, en el contexto del CPACA, el ejercicio de la acción contencioso-administrativa contra actuaciones de carácter no tributario no afecta la firmeza ni el carácter ejecutorio de dichas actuaciones.

6- Tanto así, que el artículo 101 del CPACA indica expresamente que la admisión de la demanda contra los actos que constituyen títulos ejecutivos a los que aquí nos hemos referido ni siquiera da lugar a la suspensión del procedimiento de cobro coactivo, suspensión que solo se materializa en dos supuestos señalados por esa misma disposición. En primer lugar, por orden de suspensión provisional; y, en segundo lugar, cuando, proferido el acto que decida las excepciones o el que ordene seguir adelante la ejecución, esté pendiente el resultado de un proceso judicial de nulidad contra el título ejecutivo y el ejecutado le pida a la Administración la suspensión del procedimiento de cobro coactivo. Para este caso, el ordinal 2.º del artículo objeto de comentario determina, explícitamente, que tal suspensión no «dará lugar al levantamiento de medidas cautelares, ni impide el decreto y práctica de medidas cautelares», que en el caso del cobro coactivo regulado en el ET corresponden al embargo y el secuestro preventivo de los bienes del deudor que se hayan establecido como de su propiedad, comprendidas en el artículo 837 de ese estatuto.

7- Observa la Sala que el mandato del ordinal 2.º del artículo 101 del CPACA en pro de que se adopten y conserven las medidas cautelares que garantizan que se materialice la ejecución de la deuda después de que la autoridad judicial avale la legalidad del acto administrativo que la determinó, no riñe con la previsión que se efectúa en el último inciso del artículo 837 del ET, de acuerdo con la cual las medidas preventivas decretadas en el procedimiento de cobro coactivo pueden levantarse cuando, admitida la demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contra las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución, el ejecutado preste garantía bancaria o de compañía de seguros, por el valor adeudado. Lo anterior se debe, a que tal institución mantiene incólume el medio de pago que garantiza el cumplimiento de la prestación a lo largo del tiempo, en tanto que se resuelve toda duda judicial sobre la legalidad del acto que fijó la suma líquida de dinero a favor de la Administración, que, en definitiva, es el fin que persigue el ordinal 2.º del artículo 101 del CPACA.

Por el mismo fundamento, la Sala observa que cuando se adelante el cobro de títulos ejecutivos no formados bajo el ET siguiendo el procedimiento de cobro coactivo del ET (i.e. los casos contemplados en el ordinal 2.º del artículo 100 del CPACA) no puede aplicarse lo previsto en el inciso 1.º del parágrafo del artículo 837 del ET, de conformidad con el cual una vez que se admite la demanda contra el título ejecutivo se deben levantar las medidas cautelares que se hubieren decretado. La conclusión obedece a que tal apartado del parágrafo del artículo 837 del ET contraviene abiertamente el mandato expreso del ordinal 2.º del artículo 101 del CPACA (i.e. el de conservar las medidas cautelares) y la finalidad a la que obedece, razón por la cual no encuadra en la remisión normativa que desde el artículo 100 del CPACA se hace al ET.

De conformidad con lo analizado, determina la Sala que en los eventos contemplados en el ordinal 2.º del articulo 100 del CPACA la única consecuencia jurídica que deriva de que se haya demandado el título ejecutivo es la eventual suspensión del procedimiento de cobro coactivo, bajo las condiciones fijadas por el ordinal 2.º del artículo 101 del CPACA; esto sin perjuicio de que para obtener el levantamiento de las medidas cautelares existentes, o que se decreten en el futuro, el ejecutado aporte la garantía bancaria prevista a tal fin en el último inciso del artículo 837 del ET.

8- Con miras a desatar la litis planteada en el juicio que nos convoca, la Sala destaca las siguientes circunstancias relevantes:

(i) La multa cuya ejecución se adelanta fue impuesta al demandante mediante un procedimiento sancionador que no es de contenido tributario toda vez que la formación del acto sancionador se hizo con arreglo al Decreto 2153 de 1992 y a las normas pertinentes del CPACA[2].

(ii) No existe un procedimiento especial para la formación de los actos administrativos mediante los cuales la demandada impone sanciones. Por tanto, de conformidad con el artículo 2.º del CPACA, le son aplicables las normas del procedimiento administrativo general, incluidos los artículos 87 y 89 ejusdem.

(iii) Para adelantar el cobro de las obligaciones creadas a su favor en actos ejecutoriados, la SIC no cuenta con reglas especiales. Luego, resulta procedente la aplicación del artículo 100, ordinal 2.º del CPACA que remite al ET.

9- Al estar regida por el CPACA la formación del acto sancionador, sucedió en el caso enjuiciado que al tiempo que ese acto administrativo quedó en firme, adquirió carácter ejecutorio. A su turno, esta circunstancia habilitó a la Administración para ejecutar la deuda determinada y exigir la prestación a su favor, lo cual no obsta para que el administrado discuta la legalidad del título ejecutivo a través de la vía contenciosa judicial. Al hacerlo, concurren dos situaciones coligadas, aunque independientes: el título ejecutivo tiene carácter ejecutorio (artículos 89 y 99 del CPACA), pero, al estar sujeto a control judicial, no puede adelantarse hasta la instancia final la ejecución de la deuda.

10- Para ahondar en este aspecto, se precisa que, si bien las prenotadas excepciones reguladas en el artículo 831 del ET hacen parte de las normas de cobro a las que remite el CPACA, su prosperidad dentro de una actuación de cobro contra actos administrativos no conformados de acuerdo con el ET no puede generar la misma consecuencia prevista para asuntos de tipo fiscal, pues la codificación administrativa regula suficientemente el iter de formación de las actuaciones administrativas. En ese entendido y por las razones arriba comentadas, la orden al sancionado para cumplir la multa que le fue impuesta debe seguirse de acuerdo con las reglas de procedimiento para el cobro coactivo contempladas en el ET, sin que ello implique variar las previsiones del CPACA frente a la firmeza y al carácter ejecutorio de los actos administrativos, ni los efectos que este código previó en el artículo 101 para la interposición de demanda en contra del título ejecutivo. Así, porque la remisión que se hace al ET, es un aspecto procedimental de cobro (ejecución), que no tiene el potencial ni la vocación de afectar las regulaciones sobre la fuerza de ejecutoria de los actos de la autoridad.

Cualquier tesis contraria supondría desconocer que el procedimiento del cobro coactivo solo tiene lugar una vez finalizado el trámite de formación del acto administrativo contentivo de la obligación crediticia, y que el carácter ejecutorio del acto, por ser un aspecto relativo a su formación, se rige por las normas con base en las cuales se inició, se tramitó y se puso fin a la actuación administrativa que determinó la obligación a favor de la Administración, que señaladamente vienen a ser, para el caso de la SIC, las normas de procedimiento administrativo generales contenidas en la Parte Primera, Título III, del CPACA.

11- En consecuencia, la Sala estima que las excepciones de falta de ejecutoria del título ejecutivo y de interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, consagradas en los ordinales 3.° y 5. ° del ET, no son aplicables al caso debatido, pues las mismas pretenden desvirtuar el carácter ejecutivo de un acto administrativo regido por el CPACA con base en las normas sobre ejecutoria establecidas en el ET para títulos ejecutivos de naturaleza tributaria.

De allí que no estén llamados a prosperar los cargos de apelación.

12- Finalmente, para decidir sobre las costas en esta instancia, la Sala observa que en el plenario no se probaron gastos o expensas del proceso ni agencias en derecho, razón por la cual no se encuentran acreditadas las exigencias que hace el ordinal 8.º del artículo 365 del CGP (norma aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA) para que proceda dicha condena en el sub lite.

Corresponde entonces confirmar en su integridad la sentencia apelada, que se abstuvo de anular los actos por medio de los cuales se ordenó suspender el procedimiento de cobro coactivo sin levantar las medida cautelares, con motivo de la interposición de demanda contra los actos administrativos que conforman el título ejecutivo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

1. Confirmar la sentencia apelada.
2. Sin condena en costas en esta instancia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

[1] Las normas particulares pueden remitir al procedimiento de cobro del ET, como sucede con el cobro de obligaciones de tipo aduanero, con fundamento en el artículo 542 del Estatuto Aduanero.

[2] El ámbito de aplicación de la Parte Primera del CPACA, está orientado a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes y a los particulares cuando cumplan funciones públicas. Aun cuando existan normas especiales que rijan una actuación administrativa, las disposiciones del CPACA aplican en lo no previsto en estas.