AUTO REMITE POR COMPETENCIA ACCIÓN DE GRUPO A LA SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO

[E]n el sub lite podría estar relacionado el privilegio de la decisión previa, el cual, según la jurisprudencia de esta Corporación, en el marco de las relaciones laborales con el Estado configuradas por vínculos legales y reglamentarios, para poder obtener el restablecimiento de un derecho que se considere vulnerado o, en otros términos, la reparación de un daño que se derive de ese contexto, es imperativo que se cuente con una decisión previa por parte de la administración en respeto de la prerrogativa con la que cuenta de decidir los asuntos de su competencia, para que en caso de que no acceda a lo pretendido por el interesado, la misma pueda ser objeto de control jurisdiccional por parte de la administración de justicia. Así las cosas, al verificar esta unidad judicial que la controversia objeto de análisis recae sobre la reclamación de un grupo de ciudadanos relacionada con tópicos de carácter laboral, se procederá en cumplimiento de lo prescrito en el pronunciamiento de la Sala Plena de la Sección Tercera de 11 de octubre de 2017, a remitir el expediente a la Sección Segunda del Consejo de Estado para lo de su competencia.

NOTA DE RELATORÍA: En pronunciamiento del 11 de octubre de 2017, exp. 66001233300020150043101(A.G.)(IJ), C.P. Ramiro Pazos Guerrero, la Sala Plena de la Sección Tercera varió el criterio de competencia en acciones de grupo, ante la modificación normativa consistente en la posibilidad de controlar en sede de reparación de perjuicios causados a un grupo la legalidad de actos administrativos. De conformidad con lo anterior, señaló que la competencia para conocer de este medio de control corresponde a las distintas secciones que componen la Sala de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con la especialidad de cada una.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH

Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 25000-23-41-000-2016-01695-01(AG)A

Actor: MÓNICA ELIZABETH SANTOS MENDOZA Y OTROS

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, POLICÍA NACIONAL

Procede el despacho a pronunciarse respecto de la competencia por especialidad de la Sección Tercera del Consejo de Estado para proveer frente al recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto del 26 de enero de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección "A", mediante el cual se rechazó de plano la demanda por caducidad del medio de control.

ANTECEDENTES

El 11 de agosto de 2016, un conjunto de ciudadanos autodenominados como "personal civil no uniformado de la fuerza pública-cobijado por el Decreto Ley 1214 de 1990-afectado por la equivocada aplicación del Acto Legislativo 01 de 2005 y por la no inclusión dentro del acta del 22 de abril de 2014, por medio de la cual la Dirección Administrativa y el Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa ordena[ron] el pago de la mesada 14 a los pensionados que tienen derecho", incoaron ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca demanda en ejercicio del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, con el fin de que se condenara a la administración a resarcir el menoscabo causado con ocasión de la "indebida" aplicación del Acto Legislativo 01 de 2005, que trajo como consecuencia la "negación de la mesada 14" al cúmulo de actores (f. 1-33, c. 1). Las principales pretensiones elevadas fueron las siguientes:

Declarar la responsabilidad del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional por los daños y perjuicios causados al grupo identificado como personal civil no uniformado de la fuerza pública-cobijado por el Decreto Ley 1214 de 1990-afectado por la equivocada aplicación del Acto Legislativo 01 de 2005 y por la no inclusión dentro del acta del 22 de abril de 2014, por medio de la cual la Dirección Administrativa y el Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa ordenan el pago de la mesada 14 a los pensionados que tienen derecho, por la equivocada aplicación del Acto Legislativo 01 de 2005.

Que como consecuencia de la anterior declaración se condene a las entidades responsables Ministerio de Defensa Nacional y Policía Nacional a pagar a título de Indemnización colectiva de daños y perjuicios las siguientes sumas: Ministerio de Defensa: mil quinientos millones de pesos ($1 500 000 000) y Policía Nacional: mil millones de pesos ($ 1 000 000 000) a favor de los miembros del grupo, como aquellos que se hagan parte del proceso con posterioridad (...).

(...)

6. Que se ordene a las entidades demandadas Ministerio de Defensa Nacional y Policía Nacional presentar una relación de todo el personal cobijado por el Decreto 1214 a quienes se les (sic) negado la mesada 14. Esta relación establecerá con precisión el monto de la defraudación causada (daños y perjuicios) por cuya indemnización se ha impetrado la presente acción.

7. Si se tiene en cuenta que la equivocada aplicación del Acto Legislativo 01 de 2005 viene causado al grupo daños desde años atrás y hasta la fecha, comedidamente se solicita que se considere aplicar la indemnización al menos desde 2011, conforme al reconocimiento de las mesadas no prescritas reconocidas en el acta del 22 de abril de 2014 para el personal uniformado.

1. Como fundamento fáctico para el ejercicio del derecho de acción, el extremo demandante adujo principalmente:
1. El Acto Legislativo 01 de 2005 suprimió la mesada 14 para todos los colombianos que se pensionaran a partir de su promulgación -25 de julio de 2005-, con excepción de los pertenecientes al régimen aplicable a la fuerza pública y a la Presidencia de la República.
2. En supuesto cumplimiento de la citada reforma constitucional, el Ministerio de Defensa-Grupo de Prestaciones Sociales y Tesorería de la Policía Nacional, equivocadamente suprimió a partir del 25 de julio de 2005 el pago de la mesada 14 a todos sus nuevos pensionados.
3. De manera acertada, el 22 de abril de 2014, mediante acta suscrita por la directora administrativa y la coordinadora de prestaciones sociales del Ministerio de Defensa, se cambió el criterio y se ordenó el pago de la mesada 14 a los pensionados "uniformados" a los cuales se les estaba negando, en consideración a que los miembros de la fuerza pública estaban exentos de la eliminación de la mesada referenciada. Sin embargo, en el mismo acto administrativo se omitió incluir al personal no uniformado perteneciente al régimen del Decreto 1214 de 1990, quienes también tenían derecho por ser miembros de la fuerza referenciada, lo que llevó a la causación de un daño antijurídico consistente en un detrimento del poder adquisitivo anual.
4. De acuerdo al Decreto 94 de 1958, en armonía con el 1214 de 1990, el 2743 de 2010 y la Ley 100 de 1993, existía plena certeza que los miembros no uniformados integrantes del grupo eran parte de la fuerza pública, por lo que no era jurídicamente viable aplicarles las disposiciones del Acto Legislativo 01 de 2005, y así suprimirles el pago de la mesada 14.
1. A través de memorial radicado el 16 de noviembre de 2016, la apoderada del grupo actor individualizó a 195 ciudadanos adicionales que pretendían adherirse al proceso, dijo allegar al plenario 22 poderes otorgados por algunas de las personas relacionadas y afirmó estar en posesión de la restante documentación que soportaba el mandato a ella conferido por los demás sujetos relacionados en el escrito de adhesión (f. 255-260, c. 1).
2. El 26 de enero de 2017[1], el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección "A", rechazó de plano la demanda por estimar probada la caducidad del medio de control. Esto al considerar que el daño lo produjo un hecho de ejecución instantánea, de acuerdo a los postulados del artículo 47 de la Ley 472 de 1998 (f. 312-316, c. ppl.).  Para sustentar su decisión el a quo sostuvo:

El hecho generador del daño que origina la presente acción se remonta al 22 de abril de 2014, fecha en la que según manifiesta la apoderada del grupo actor, el Ministerio de Defensa mediante acta suscrita por la Directora Administrativa y la Coordinadora de Prestaciones Sociales ordenaron el pago de la mesada 14 a los pensionados "uniformados" que se les venía negando, dejando así, sin ese reconocimiento, o no incluyéndolos en el pago, al grupo ahora demandante.

(...).

Así las cosas, el término para contar la caducidad empieza a partir de la materialización del mismo, que en este caso, fue el día que no se incluyó al grupo demandante en los efectos del acto administrativo del 22 de abril de 2014, por lo que el límite para presentar la demanda se extendía hasta el 23 de abril de 2016. Es de resaltar que la demanda fue radicada en la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 12 de agosto de 2016 (...).

De igual forma, vale la pena resaltar que la demanda va enfocada única y exclusivamente a los perjuicios ocasionados al grupo actor por la no inclusión en el acto del 22 de abril de 2014, pues si estuviera solicitando el perjuicio por el no pago de la mesada 14, la acción de grupo sería procedente solamente si el juez ordinario laboral, la hubiese reconocido, una vez la administración la hubiere negado, situación que no se presenta en el presente caso, pues la mesada 14 no ha sido reconocida, por lo que sería imposible alegar, mediante acción de grupo, daños y perjuicios por ello.

3. Por intermedio de escrito allegado el 10 de febrero de la misma anualidad, el extremo accionante interpuso oportunamente recurso de apelación en contra de la decisión referenciada, bajo el argumento principal de que en el caso concreto se presentaba un daño continuado el cual, al momento de la presentación de la alzada, seguía produciendo perjuicios a los actores (f. 317-321, c. ppl.).
1. En concordancia con lo anterior, la apelante esgrimió que no podía contarse la caducidad como lo efectuó el juzgador de primera instancia, toda vez que la demanda no se dirigía en contra del acto administrativo de 2014, en razón a que el daño se venía produciendo desde 2005, momento en el que los demandados iniciaron la aplicación ilegal del Acto Legislativo 01 de dicha anualidad, lo que incluso a la fecha de la impugnación, generaba que el menoscabo se siguiera presentando -tracto sucesivo-.
2. Como segundo sustrato del recurso de alzada, expuso que la mención al acta suscrita en 2014 por la directora administrativa y la coordinadora de prestaciones sociales del Ministerio de Defensa, fue únicamente con el fin de ilustrar a la jurisdicción respecto a que al personal uniformado se les "había solucionado el problema relacionado con la mesada 14", mientras que al no uniformado les fue tácitamente negado cualquier reconocimiento.
3. Finalmente, en cuanto al último de los razonamientos esbozados por el a quo referente a la necesidad de un pronunciamiento del juez laboral para que se hiciera exigible la mesada 14, la recurrente expuso:

No es cierto como lo afirma la Sala que la mesada 14 no ha sido reconocida pues en todos los desprendibles de pago de los ahora afectados, se puede comprobar su reconocimiento y pago hasta que se presentó la arbitrariedad del Ministerio de Defensa.

Si un derecho reconocido con anterioridad como la mesada 14 es abruptamente negado en forma arbitraria e ilegal por una autoridad que abusa de su poder prevalente, no es requisito para la instauración de una acción de grupo por daños y perjuicios que un juez ordinario deba previamente hacer nuevo reconocimiento a lo ya reconocido como lo pretende la Sala (...).

4. Mediante proveído de 14 de febrero de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca concedió el recurso de apelación y ordenó remitir el expediente al Consejo de Estado (f. 323, c. ppl.).
5. A través de acta individual de reparto adiada el 22 de marzo de 2017, la Secretaría General de esta Corporación repartió el proceso al actual despacho sustanciador perteneciente a la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo (f. 325, c. ppl.).

CONSIDERACIONES

6. De manera tradicional el trámite de las acciones de grupo enunciadas en el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia, desarrolladas en la Ley 472 de 1998, correspondía, de llegar al Consejo de Estado, a la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo[2]. Sin embargo, de manera reciente, en pronunciamiento del 11 de octubre de la presente anualidad, la Sala Plena de la Sección Tercera varió el criterio referido y concluyó que ante la modificación normativa contenida en el inciso segundo del artículo 145 de la Ley 1437 de 2011, consistente en la posibilidad de controlar en sede de reparación de perjuicios causados a un grupo la legalidad de actos administrativos, era necesario que este tipo de medios de control no fueran del resorte exclusivo de dicha sección, sino que debían ser estudiados por las distintas secciones que componen la Sala de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo a la especialidad de cada una.
7. En relación a la importancia del criterio citado, la referida providencia adujo[3]:

Así las cosas, resulta claro para la Sala que la distribución de asuntos entre las diferentes secciones del Consejo de Estado debe estar orientada a cumplir con el principio de especialidad, según el cual le corresponde a cada sección el trámite de aquellos procesos o litigios que involucren los temas específicos de su conocimiento, en procura de la expedición pronta y oportuna de decisiones técnicas, uniformes y unificadoras respecto a situaciones idénticas o similares.

(...)

Aunque es claro que el acuerdo de distribución de funciones asignó a la Sección Tercera el conocimiento de las demandas de grupo sin hacer distinción o limitación alguna, estima la Sala que una interpretación literal de esta disposición podría derivar en el desconocimiento del principio de especialidad bajo el cual se expidió el reglamento interno de esta Corporación, cuya observancia es obligatoria según lo establecido en la Ley 270 de 1996 y lo manifestado por la Corte Constitucional en sede de control automático de constitucionalidad.

8. De manera concreta respecto al conocimiento de las pretensiones resarcitorias elevadas por un grupo de personas a través de las cuales sea necesario el estudio del ajuste al ordenamiento jurídico de pronunciamientos de la administración, la Sección Tercera arguyó[4]:

En efecto, luego de la reforma introducida por la Ley 1437 de 2011, si se considera que dicha asignación [la de la Sección Tercera] comprende todas las demandas de grupo en las que se solicita la nulidad de un acto administrativo como presupuesto para poder obtener una indemnización, se desconocería abiertamente el principio de especialidad, toda vez que pueden versar sobre distintas temáticas asignadas a las diferentes secciones.

Además, debe tenerse en cuenta que el medio de control de grupo -en el que se pretende la nulidad de un acto administrativo y su indemnización- corresponde procesal y materialmente a un litigio de nulidad y restablecimiento del derecho, de ahí que no es razonable jurídicamente estimar que cuando las pretensiones se formulan de manera individual su conocimiento corresponde a la sección de la especialidad, mientras que si son grupales deben ser asignadas a la Sección Tercera, ya que esto, se reitera, desconocería el  principio de especialidad consagrado en la Ley 270 de 1996 y generaría una posible disparidad de criterios jurídicos al momento de emitir una decisión definitiva.

(...).

En estas circunstancias, para efectos de respetar el criterio de especialidad bajo el cual se elaboró el reglamento de esta Corporación y la asimilación que realizó el legislador entre los medios de control estudiados, las demandas grupales en las que se cuestione la legalidad de un acto administrativo de carácter particular para efectos de obtener una indemnización, deben ser conocidas y tramitadas por la misma sección que tuviere a su cargo el proceso de nulidad y restablecimiento individual, de conformidad con la naturaleza del acto administrativo correspondiente, según los criterios de especialidad fijados en el mismo acuerdo reglamentario del Consejo de Estado.

9. A manera de conclusión, la providencia referenciada expuso las razones por las cuales los medios de control regulados en el artículo 145 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y en el artículo 88 de la Constitución Política, en los cuales se analice la legalidad de actos administrativos, deben ser repartidos entre las distintas secciones del Consejo de Estado, según su especialidad, en los siguientes términos[5]:

(...) los motivos por los cuales la Sección Tercera no debe conocer de las demandas de grupo en las que se pretenda la anulación de actos administrativos particulares, cuya especialidad corresponda a otras secciones, son: i) la observancia adecuada del reglamento interno de la Corporación, a la luz de las modificaciones introducidas por la Ley 1437 de 2011, interpretado bajo el criterio de especialidad; ii) el acatamiento de la directriz internacional de especialidad temática del funcionario judicial competente; iii) el carácter de la pretensión de grupo introducida por el artículo 145 de la Ley 1437 de 2011, asimilable materialmente a una nulidad y restablecimiento del derecho y, por último, iv) el respeto a los derechos y garantías derivadas de una adecuada administración de justicia.

10. De acuerdo con lo expuesto y remitiéndose al caso concreto, el despacho constata que, como lo determinó el a quo, en el mismo puede verse inmiscuida la legalidad de pronunciamientos de la administración, como el acta de 22 de abril de 2014, a través de la cual la directora administrativa y la coordinadora de prestaciones sociales del Ministerio de Defensa ordenaron el pago de la mesada 14 a los pensionados "uniformados" miembros de la fuerza pública pero omitieron incluir al personal no uniformado perteneciente al régimen del Decreto 1214 de 1990.
11. De igual forma, en el sub lite podría estar relacionado el privilegio de la decisión previa, el cual, según la jurisprudencia de esta Corporación, en el marco de las relaciones laborales con el Estado configuradas por vínculos legales y reglamentarios, para poder obtener el restablecimiento de un derecho que se considere vulnerado o, en otros términos, la reparación de un daño que se derive de ese contexto, es imperativo que se cuente con una decisión previa por parte de la administración en respeto de la prerrogativa con la que cuenta de decidir los asuntos de su competencia, para que en caso de que no acceda a lo pretendido por el interesado, la misma pueda ser objeto de control jurisdiccional por parte de la administración de justicia.
12. Así las cosas, al verificar esta unidad judicial que la controversia objeto de análisis recae sobre la reclamación de un grupo de ciudadanos relacionada con tópicos de carácter laboral, se procederá en cumplimiento de lo prescrito en el pronunciamiento de la Sala Plena de la Sección Tercera de 11 de octubre de 2017, a remitir el expediente a la Sección Segunda del Consejo de Estado para lo de su competencia.

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR que no le corresponde a la Sección Tercera de esta Corporación el conocimiento del proceso de la referencia, por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: Por Secretaría de la Sección, REMÍTASE a la mayor brevedad el plenario a la Sección Segunda de este cuerpo colegiado para lo de su cargo, de conformidad con lo expuesto en este proveído.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

DANILO ROJAS BETANCOURTH

Magistrado

[1] Notificado por estado del 8 de febrero de 2017 (reverso f. 317, c. ppl.).

[2] Al respecto ver: artículo 1 del Acuerdo 55 de 2003, que modifica el Acuerdo 58 de 1999, ambos expedidos por la Sala Plena del máximo tribunal de lo contencioso administrativo -reglamento del Consejo de Estado-.

[3] Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 11 de octubre de 2017, exp. 66001233300020150043101 (A.G.) (IJ), C.P. Ramiro Pazos Guerrero.

[4] Ibídem.

[5] Ibídem.