ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Se confirma la decisión que declaró configurado el fenómeno de la cosa juzgada / REVOCATORIA DEL MANDATO DE ALCALDE MAYOR DE BOGOTÁ -  Se cumplieron los requisitos para expedir la certificación del procedimiento de revocatoria del mandato

En la presente acción, el [actor] también persigue el cumplimiento del artículo quince (15) de la misma Ley 1757 de 2015 para que igualmente sea expedida la certificación a que se refiere la norma, por parte de la Registraduría Nacional, para que el trámite de la revocatoria del mandato del alcalde mayor de Bogotá pueda seguir su curso (…). Estima la Sala que le asiste razón al a quo, dado que es incuestionable que ambos procesos están sustentados en la pretensión de cumplimiento del artículo quince (15) de la Ley 1757 de 2015 en procura de obtener la certificación que debe expedir el organismo para la continuación del procedimiento de revocatoria y en el mismo argumento jurídico, según el cual estaban cumplidos los requisitos establecidos en la norma legal para la expedición de la certificación. Así, es clara la identidad de objeto y de causa entre la acción resuelta en la sentencia de noviembre tres (3) de 2017 y el presente medio de control de cumplimiento, puesto que coinciden en las pretensiones y el fundamento jurídico que respaldó el ejercicio de las acciones. En lo que corresponde a las partes, recuerda la Sala, como lo hizo el a quo, que esta corporación mantiene el criterio en virtud del cual […] considera que pare estar en presencia del fenómeno de la cosa juzgada en las acciones de cumplimiento, en principio, no es necesaria la identidad de partes, en específico de la demandante, pues al igual que acontece con las acciones populares, el carácter público de la acción de cumplimiento implica que puede instaurarse por cualquier persona y que así mismo la sentencia que decide la solicitud de cumplimiento respecto de actos administrativos de carácter general y abstracto o de normas con fuerza material de ley genera efectos erga omnes y, por tanto, cobija a toda la comunidad y no a un sujeto en particular […]. En la demanda de este proceso y en la impugnación, el actor no aportó ningún elemento de juicio que permita establecer que la controversia resuelta mediante la sentencia de noviembre tres (3) de 2017 haya cambiado frente al alegado incumplimiento del artículo quince (15) de la Ley 1757 de 2015. Entonces, la sentencia del a quo será confirmada.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 87 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 150 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 150 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 8 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 10 NUMERAL 5 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 15 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 22

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 25000-23-41-000-2018-00291-01(ACU)

Actor: JOSÉ CIPRIANO LEÓN CASTAÑEDA

Demandado: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL

Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por el actor contra la sentencia de abril doce (12) del presente año, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, declaró configurado el fenómeno de la cosa juzgada y dispuso estarse a lo resuelto en la sentencia de noviembre tres (3) de 2017 dictada por esta corporación, en segunda instancia, en el proceso 25000-23-41-000-2017-01152-01.

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud

En nombre propio y en ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, el señor José Cipriano León Castañeda presentó demanda contra el registrador del estado civil para que sea ordenado el cumplimiento del artículo quince (15) de la Ley 1757 de 2015 y expida “[…] la certificación de convocatoria de revocatoria del alcalde mayor de Bogotá”.

2. Hechos

En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente:

El actor manifestó que el registrador del estado civil tiene la obligación de expedir la certificación del cumplimiento de los requisitos para fijar la fecha de la revocatoria, por parte de la autoridad competente.

Agregó que el artículo quince (15) de la Ley 1752 (sic) de 2015 fijó el procedimiento para certificar el cumplimiento de la norma en la recolección de firmas y que no haya transgredido las sumas máximas que se podrán destinar por parte del comité promotor de la revocatoria.

Subrayó que según un medio de comunicación, que no señaló, los votos válidos para la revocatoria del mandato del alcalde fueron 437.000, mientras que la Resolución 0171 de 2017 del Consejo Nacional Electoral (CNE) fijó el tope de $415.215.412 para el Distrito Capital de Bogotá.

“Como observamos si los anteriores requisitos se cumplieron; el registrado (sic) tiene la obligación y deber de expedir el certificado”, sostuvo el actor, quien agregó que el funcionario debe comprobar que los promotores no excedieron los topes.

3. Razones del posible incumplimiento

El demandante estimó que el artículo quince (15) de la Ley 1757 de 2015 fue incumplido porque el registrador del estado civil no ha expedido la certificación para continuar el trámite de revocatoria del mandato del alcalde mayor de Bogotá, a pesar de que en su criterio fueron cumplidos los requisitos para tales efectos.

4. Trámite de la solicitud en primera instancia

Inicialmente, la demanda correspondió por reparto al Juzgado 65 Administrativo de Bogotá, Sección Tercera, que mediante auto de febrero veintiocho (28) del año en curso declaró la falta de competencia y ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca (ff. 19).

A través de providencia de marzo nueve (9) del presente año, el magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, avocó el conocimiento de la acción, admitió la demanda y ordenó la notificación al registrador nacional del estado civil (f. 23).

5. Contestación de la demanda

5.1. Registraduría Nacional del Estado Civil

Por intermedio de apoderada judicial, advirtió que en acción de cumplimiento tramitada con idéntica pretensión, según radicado 2017-01152, el Consejo de Estado fue enfático en aclarar que sin la verificación de los topes que corresponde al Consejo Nacional Electoral no es posible continuar el trámite del proceso de revocatoria.

Añadió que a la fecha de contestación de la demanda no se tiene ninguna notificación oficial de dicha corporación que acredite el cumplimiento de esta exigencia, por lo cual sostuvo que “[…] estamos ante las figuras de cosa juzgada e improcedencia de la acción de cumplimiento ante la ausencia de requisitos para expedir la certificación de que trata el artículo 15 de la Ley 1757 de 2015”.

Destacó que el CNE emitió la Resolución 0654 de 2015 mediante la cual abrió investigación al vocero de la campaña de revocatoria, por presunta violación de las disposiciones que regulan la presentación de los estados contables de la campaña y la supuesta superación de los topes de financiación de acuerdo con la Resolución 0171 de 2017.

Precisó que lo anterior ratifica que todavía no se ha surtido todo el trámite legal que permita expedir la certificación reclamada por el actor, lo cual hace que la acción sea improcedente y que haya falta de legitimación en la causa por pasiva del registrador nacional, pues el demandante no aclaró la autoridad que a su juicio infringió la norma.

5.2. Registraduría Distrital del Estado Civil

Después de explicar el curso que tuvo la solicitud de revocatoria, los registradores distritales, en condición de tales y como apoderados judiciales del organismo, indicaron que el primer requisito de la verificación de los apoyos ciudadanos a la iniciativa se encuentra cumplido, ya que la dirección de censo electoral expidió el informe definitivo sobre el particular.

Subrayaron que la segunda exigencia relativa a la verificación de los estados contables “[…] no se ha cumplido teniendo en cuenta que el Fondo de Financiación Política del Consejo Nacional Electoral comunicó a la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL la imposibilidad de expedir la certificación relacionada con los Estados Contables del Comité Promotor “UNIDOS REVOCAMOS EL MANDATO DEL ALCALDE MAYOR DE BOGOTÁ” teniendo en cuenta que el Consejo Nacional Electoral mediante Resolución No. 654 de 2018 ordenó adelantar actuación administrativa porque al parecer se excedieron los topes dispuestos en la Resolución No. 171 del 31 de enero de 2017 […]”. (Mayúsculas del texto original).

Advirtieron que al no estar reunidos los dos (2) requisitos previstos en el artículo quince (15) de la Ley 1757 de 2015 no es procedente emitir la certificación sobre el cumplimiento de los requisitos legales para la revocatoria del mandato.

Resaltaron que el Consejo de Estado, a través de la Sección Quinta, en sentencia de segunda instancia de noviembre tres (3) de 2017 y dentro de la acción de cumplimiento 25000-23-41-000-2017-01152-01, concluyó que la segunda de tales exigencias no estaba cumplida y que no era posible ordenar la certificación por parte de la Registraduría Distrital, por lo cual operó el fenómeno de la cosa juzgada y deben ser negadas las pretensiones de la demanda.

6. Sentencia de primera instancia

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, advirtió que la demanda interpuesta por el señor José Cipriano León Castañeda está sustentada en las mismas pretensiones y fundamentos jurídicos de otra acción de cumplimiento tramitada por el señor Giovanny Flórez Chaparro contra la misma entidad demandada, respecto de la cual hubo pronunciamientos en primera y segunda instancias por parte de esta jurisdicción.

Corresponde al proceso 25000-23-41-000-2017-01152-01 en el cual esta corporación, en fallo de noviembre tres (3) de 2017, en segunda instancia, revocó la decisión que accedió al cumplimiento reclamado y negó las pretensiones al encontrar que no estaba cumplido el segundo requisito previsto en el artículo quince (15) de la Ley 1757 de 2015 porque no había culminado el trámite de validación de los estados contables de la campaña de revocatoria del mandato.

En consecuencia, resolvió lo siguiente:

“PRIMERO.- DECLÁRASE la configuración del fenómeno procesal de la cosa juzgada en la demanda interpuesta por el señor JOSÉ CIPRIANO LEÓN CASTAÑEDA contra la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL; en consecuencia, ESTÉSE a lo resuelto en la sentencia de 3 de noviembre de 2017, proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta, Consejero Ponente, Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio, dentro del proceso con radicado No. 250002341000201701152-01. (Mayúsculas del texto original).

[…]”.

7. La impugnación

El actor manifestó que “[…] no me pueden igualar los argumentos expuestos por el suscrito accionante con el citado fallo de cosa juzgada […]” porque el artículo quince (15) de la Ley 1751 (sic) de 2015 no expresa que quien debe certificar es la Registraduría Distrital sino el registrador del estado civil correspondiente.

Agregó que la norma tampoco señaló que deban cumplirse los trámites de validación de los estados contables por parte del Consejo Nacional Electoral, pues le corresponde a la Registraduría Nacional del Estado Civil, concretamente la Registraduría Distrital, por lo cual pidió interpretar la disposición “[…] como debe ser y no tergiversada […]”.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, según lo dispuesto en los artículos 150 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el acuerdo No. 015 de febrero veintidós (22) de 2011 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estad.

2. Problema jurídico

Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por el a quo en la sentencia de abril doce (12) de 2018, a través de la cual declaró la cosa juzgada y dispuso estarse a lo resuelto en la sentencia de noviembre tres (3) de 2017 dictada por esta corporación, en segunda instancia, en la acción de cumplimiento 25000-23-41-000-2017-01152-01 que negó las pretensiones de la demanda.

3. Generalidades de la acción de cumplimiento

La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos.

Con base en la regulación establecida en el artículo 87 de la Constitución y el desarrollo previsto en la Ley 393 de 1997, dicha posibilidad opera a partir de la orden que imparte el juez de lo contencioso administrativo a la autoridad renuente.

Este mecanismo procesal tiene carácter subsidiario, puesto que no procede cuando el demandante tenga a su alcance otro instrumento judicial para lograr la efectividad de la norma legal o del acto que estima incumplidos.

Tampoco procede cuando el ejercicio del medio de control pretenda el cumplimiento de normas legales y de actos administrativos que establezcan gastos.

De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la prosperidad de esta acción está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; (ii) que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; (iii) que la norma esté vigente; (iv) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; (v) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y (vi) que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento, ni persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos.

4. La constitución de la renuencia

En el artículo 8º, la Ley 393 de 1997 señaló que “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”. (Negrillas fuera del texto).

Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple  derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento

.

Esta corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”

Es importante que la solicitud permita determinar que lo pretendido por el interesado es el cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es el agotamiento del requisito de procedibilidad consistente en la constitución en renuencia de la entidad demandada.

Como fue establecido en el numeral 5º del artículo 10º de la Ley 393 de 1997, la constitución de la renuencia de la entidad accionada debe acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano la solicitud.

Dentro de las pruebas aportadas con la demanda, obra fotocopia del escrito presentado por el señor León Castañeda ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, el dos (2) de febrero del presente año, en el cual requirió el cumplimiento del artículo quince (15) de la Ley 1757 de 2015 para que fuera expedida la certificación para continuar el trámite establecido en el artículo 33 de la norma en el proceso de revocatoria del mandato (ff. 5 a 8).

No consta en el expediente que haya recibido respuesta en el término fijado en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, por lo cual está agotado el requisito de procedibilidad de la acción.

5. El caso concreto

Según quedó expuesto, el actor pretende el cumplimiento del artículo quince (15) de la Ley 1757 de 201 para que la Registraduría Distrital expida la certificación sobre el cumplimiento de los requisitos para la continuación del proceso de revocatoria del mandato del alcalde mayor de Bogotá.

La norma dispuso lo siguiente:

“ARTÍCULO 15. Certificación. Vencido el término de verificación del que trata el artículo anterior y hechas las verificaciones de ley, el respectivo Registrador del Estado Civil certificará el número total de respaldos consignados, el número de apoyos válidos y nulos y, finalmente, si se ha cumplido o no con los requisitos constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la propuesta de mecanismo de participación democrática.

Si el número mínimo de firmas requerido no se ha cumplido y aún no ha vencido el plazo para su recolección podrá continuarse con el proceso por el periodo que falte por un mes más, con previo aviso a la respectiva Registraduría del Estado Civil. Vencida la prórroga, el promotor deberá presentar nuevamente a la Registraduría los formularios diligenciados para su verificación.

PARÁGRAFO. El Registrador del Estado Civil correspondiente no podrá certificar el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales cuando el promotor no haya entregado los estados contables dentro del plazo contemplado en esta ley o cuando los estados contables reflejen que la campaña excedió los topes individuales y generales de financiamiento permitidos por el Consejo Nacional Electoral”.

En la sentencia impugnada, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, declaró la cosa juzgada y ordenó estarse a lo resuelto por esta corporación en la sentencia de noviembre tres (3) de 2017 dentro del proceso No. 25000-23-41-000-2017-01152-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio.

En la impugnación, el demandante estimó que sus argumentos no pueden ser equiparados con lo expuesto en dicho fallo y que el artículo quince (15) de la Ley 1757 de 2015 debe aplicarse “como debe ser […]”.

Advierte la Sala que en la sentencia de noviembre tres (3) de 2015, la Sección Quinta resolvió en segunda instancia la acción de cumplimiento radicada con el número 25000-23-41-000-2017-01152-01 y promovida por el señor Giovanny Flórez Chaparro contra la Registraduría Nacional del Estado Civil.

El actor pretendía, entre otros, el cumplimiento del artículo quince (15) de la Ley 1757 de 201 para que la Registraduría Nacional expidiera la certificación prevista en dicha norma sobre el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales para la continuación del proceso de revocatoria del mandato del alcalde mayor de Bogotá.

En la citada sentencia, esta corporación revocó la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que había ordenado el cumplimiento de la disposición y en su lugar negó las pretensiones de la demanda porque no estaba demostrado el cumplimiento del segundo de los requisitos exigidos para la expedición de la certificación, pues no había culminado el trámite de validación de los estados contables presentados por el comité promotor de la iniciativa.

En la presente acción, el señor León Castañeda también persigue el cumplimiento del artículo quince (15) de la misma Ley 1757 de 2015 para que igualmente sea expedida la certificación a que se refiere la norma, por parte de la Registraduría Nacional, para que el trámite de la revocatoria del mandato del alcalde mayor de Bogotá pueda seguir su curso (ff. 1 a 4).

Estima la Sala que le asiste razón al a quo, dado que es incuestionable que ambos procesos están sustentados en la pretensión de cumplimiento del artículo quince (15) de la Ley 1757 de 2015 en procura de obtener la certificación que debe expedir el organismo para la continuación del procedimiento de revocatoria y en el mismo argumento jurídico, según el cual estaban cumplidos los requisitos establecidos en la norma legal para la expedición de la certificación.

Así, es clara la identidad de objeto y de causa entre la acción resuelta en la sentencia de noviembre tres (3) de 2017 y el presente medio de control de cumplimiento, puesto que coinciden en las pretensiones y el fundamento jurídico que respaldó el ejercicio de las acciones.

En lo que corresponde a las partes, recuerda la Sala, como lo hizo el a quo, que esta corporación mantiene el criterio en virtud del cual “[…] considera que pare estar en presencia del fenómeno de la cosa juzgada en las acciones de cumplimiento, en principio, no es necesaria la identidad de partes, en específico de la demandante, pues al igual que acontece con las acciones populares, el carácter público de la acción de cumplimiento implica que puede instaurarse por cualquier persona y que así mismo la sentencia que decide la solicitud de cumplimiento respecto de actos administrativos de carácter general y abstracto o de normas con fuerza material de ley genera efectos erga omnes y, por tanto, cobija a toda la comunidad y no a un sujeto en particular […”.

En la demanda de este proceso y en la impugnación, el actor no aportó ningún elemento de juicio que permita establecer que la controversia resuelta mediante la sentencia de noviembre tres (3) de 2017 haya cambiado frente al alegado incumplimiento del artículo quince (15) de la Ley 1757 de 2015.

Entonces, la sentencia del a quo será confirmada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

F A L L A

PRIMERO: Confírmase la providencia impugnada, esto es la sentencia de abril doce (12) del presente año dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo veintidós (22) de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Consejero

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero