IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Para solicitar el cumplimiento de norma constitucional / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Para solicitar el cumplimiento de providencias judiciales

El actor solicita el cumplimiento del inciso 4º del artículo 67 de la Constitución Política y la sentencia C-376 de 2010 de la Corte Constitucional y del artículo 183 de la Ley 115 de 1994. En relación con el cumplimiento del artículo 67 de la Constitución Política, se advierte que es inadecuada la acción de cumplimiento en relación con normas fundamentales, "pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas" (...) Asimismo, el accionante solicitó el cumplimiento de la sentencia C-376 de 2010 de la Corte Constitucional, frente a lo cual al abordar los presupuestos de procedencia de la acción de cumplimiento en el sub examine, la Sala reitera en esta oportunidad la tesis que ha sostenido con respecto a que este medio de control no es el mecanismo judicial idóneo para solicitar el cumplimiento de providencias judiciales, sino únicamente de normas con fuerza material de ley o actos administrativos , por lo que se impone confirmar la improcedencia declarada en primera instancia, por cuanto se persigue el cumplimiento de normas que hacen parte de la Constitución Política y providencias judiciales

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO – Niega / NORMA SOBRE LA CUAL SE EXIGE CUMPLIMIENTO – Obligación del Gobierno Nacional de regular los cobros que puedan hacerse por concepto de derechos académicos en los establecimientos educativos estatales / OBLIGACIÓN CONTENIDA EN LA NORMA - No es aplicable para instituciones de educación superior / PRINCIPIO DE AUTONOMÍA UNIVERSITARIA

[L]a parte actora solicita el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 183 de la Ley 115 de 1994, con la finalidad de que se ordene a la demandada que reglamente el cobro de derechos académicos en instituciones de educación superior. (...) No obstante para la Sala, la obligación prevista no es aplicable para instituciones de educación superior. En efecto, la norma que se pide hacer cumplir hace referencia a la regulación de los cobros académicos de los establecimientos educativos estatales, entendidos estos, por la misma norma que se pide hacer cumplir, como aquellos que ofrezcan educación formal preescolar, básica y media pero no la educación superior como lo pretende el actor, pues respecto de las universidades la normativa aplicable es la Ley 30 de 1992, como pasa a explicarse. (...) En desarrollo de las atribuciones a él conferidas por el constituyente de 1991, el Congreso expidió la Ley 30 de 1992 "Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior", uno de cuyos principales objetivos es "garantizar la autonomía universitaria y velar por la calidad del servicio público a través del ejercicio de la suprema inspección y vigilancia de la educación Superior". De conformidad con el artículo 28 ibídem, la autonomía universitaria se concreta en la libertad académica, administrativa y económica de las instituciones de educación superior (...) Así pues, resulta claro que, las instituciones de educación superior gozan de una autonomía en materia académica, administrativa y económica, razón por la cual como lo explicó el Ministerio de Educación Nacional en el escrito con el cual dio respuesta a la constitución en renuencia del actor, las instituciones de educación superior pueden fijar a su criterio los valores de los cobros por concepto de derechos académicos, en atención al principio de autonomía universitaria. (...) En consecuencia, para la Sala se debe confirmarse la decisión de primera instancia en cuanto a la solicitud de cumplimiento del artículo 183 de la Ley 115 de 1994, porque no es aplicable a establecimientos educativos de educación superior como lo pretende el actor, estos últimos regulados por la Ley 30 de 1992 que frente a tal aspecto prima la autonomía universitaria

FUENTE FORMAL: LEY 30 DE 1992 – ARTÍCULO 28 / LEY 115 DE 1994 - ARTÍCULO 183

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., nueve (9) de mayo de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 25000-23-41-000-2019-00041-01(ACU)

Actor: SANTIAGO CARDOZO CORRECHA

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia de 12 de marzo de 2019, a través de la cual la Subsección "A" de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca: i) rechazó la demanda por cuanto no se cumplió con el requisito de renuencia respecto de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia - UNAD, ii) negó las pretensiones de la demanda respecto del cumplimiento del artículo 183 de la Ley 115 de 1994 y iii) declaró improcedente la acción respecto del cumplimiento del inciso 4º del artículo 67 de la Constitución Política y de la sentencia C-376 de 2010 de la Corte Constitucional.

1. ANTECEDENTES

1.1. Solicitud

Por medio de escrito radicado el 23 de enero de 2019[1], ante la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el señor Santiago Cardozo Correcha ejerció acción de cumplimiento contra el Ministerio de Educación, con el fin de obtener la observancia de lo dispuesto en el artículo 183 de la Ley 115 de 1994, el inciso 4º del artículo 67 de la Constitución Política y la sentencia C-376 de 2010 de la Corte Constitucional, y se ordene a la demandada que reglamente el cobro de derechos académicos en instituciones de educación superior.

1.2. Hechos

La Sala sintetiza los supuestos fácticos de la demanda así:

1.2.1. En desarrollo del artículo 67 constitucional, el Congreso expidió la Ley 115 de 1994 denominada Ley General de Educación, en donde su artículo 183 le dio facultades al Gobierno Nacional para regular los cobros que las instituciones educativas estatales hacían por concepto de derechos académicos, facultad que se materializó con ocasión de la expedición del Decreto 135 del 17 de enero de 1996.

En el mentado Decreto, se estableció que el cobro de los derechos académicos sería determinado por el Consejo Directivo de la respectiva institución en respeto a la autonomía universitaria, pero se establecieron los parámetros que debían tener en cuenta bajo los principios de gratuidad, solidaridad social, redistribución económica y las políticas y normas sobre productividad, precios y salarios, al igual que se determinaron los criterios para concretar los valores según las condiciones de las familias o la focalización de los grupos sociales.

1.2.2. El artículo 183 de la Ley 115 de 1994 fue objeto de estudio por parte de la Corte Constitucional en la sentencia C-376 de 2010, en donde se declaró exequible condicionalmente, manteniendo la facultad reglamentaria del Gobierno Nacional para determinar el cobro de los derechos académicos en todos los niveles excepto en básica primaría.

1.2.3. El demandante señaló que la Ley 715 de 2011 definió la competencia de la Nación en materia de educación para regular costos, tarifas de matrículas y pensiones; y de manera posterior se expidió el Decreto No. 4807 de 2011 que reglamentó la gratuidad educativa desde transición hasta undécimo, pero no reglamentó el cobro de los derechos académicos dependiendo de la capacidad de pago de cada estudiante o su núcleo familiar, generando un vacío normativo.

1.2.4. El 21 de diciembre de 2018, el actor presentó solicitud de cumplimiento ante el Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación, éstos últimos, que las remitieron por competencia al Ministerio de Educación quien por conducto de la Subdirectora de Inspección y Vigilancia respondió la petición afirmando que la Ley 115 de 1994 no regula la educación superior, para la cual se debe recurrir a la Ley 30 de 1992.

Explicó que los derechos pecuniarios de las instituciones de educación superior se encuentran dentro del marco de la autonomía universitaria, en consecuencia son las mismas instituciones las que fijan los incrementos y valores de los derechos pecuniarios que por razones académicas pueden exigir.

1.2.5. La parte actora aludió que el Ministerio carece de lógica argumentativa al hacer referencia al Decreto No. 110 de 1994 ya que dicha norma aplica a las entidades privadas que pueden fijar montos sin tener en cuenta el estado socio económico de sus estudiantes, pero existen universidades públicas que no tienen un sistema de matrículas diferencial como la Universidad Surcolombiana, la Universidad Nacional Abierta y a Distancia, y la Universidad Militar Nueva Granada, instituciones que hacen un cobro desproporcionado de las matrículas sin regulación alguna bajo la excusa de la autonomía universitaria.

1.3. Pretensiones

En el escrito de demanda se solicitó:

"Solicito al despacho de conocimiento que ORDENE al Ministerio de Educación Nacional o a la entidad que sea competente que se sirva cumplimiento al deber legal contenido en el artículo 183 de la Ley 115 de 1994 en el entendido de reglamentar el cobro de derechos académicos en instituciones de educación superior conforme lo señala la norma referida además de lo dispuesto en el inciso 4o del artículo 67 de la Constitución Política y la sentencia C-376 de 2010 de la Corte Constitucional, estableciendo los criterios que deben tener en cuenta las universidades públicas para determinar el valor a sufragar por parte de los estudiantes dependiendo de su nivel socioeconómico.".

1.4. Trámite en primera instancia

Previo reparto, en auto del 25 de enero de 2019, la Subsección "A" de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda de cumplimiento, ordenó poner en conocimiento la misma al Ministerio de Educación Nacional para que ejerciera su derecho de defensa y contradicción y vinculó a la Universidad Surcolombiana, a la Universidad Nacional Abierta y a Distancia y a la Universidad Militar Nueva Granada, como terceros interesados en el presente asunto.

1. Informes

1.5.1. La Universidad Nacional Abierta y a Distancia informó que fue creada por la Ley 52 de 1981 y transformada por la Ley 396 de 1997 y el Decreto 2770 de 2006 en un ente universitario autónomo del orden nacional con régimen especial, personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y capacidad para gobernarse, facultades garantizadas en la Ley 30 de 1992.

Indicó que el Consejo Superior Universitario de la UNAD es quien, con fundamento en los principios de justicia, equidad, moralidad, celeridad, eficacia y conforme a los criterios de gratuidad y características de los niveles socioeconómicos de los estudiantes, determina los costos educativos.

Señaló que los acuerdos del Consejo Directivo establecen las estructuras tarifarias y demás derechos pecuniarios para los estudiantes de la UNAD.

Propuso la excepción de falta de requisito de procedibilidad por cuanto el demandante no agotó la renuncia frente a la UNAD.

Aseguró que todas las actuaciones de la UNAD han estado conformes a la Constitución y la Ley, por lo que solicitó se tenga por probada la excepción propuesta.

1.5.2. La Universidad Militar Nueva Granada solicitó que se despachen de manera desfavorable las súplicas de la demanda.

Indicó que el artículo 28 de la Ley 30 de 1992 reconoce a las universidades el derecho de darse y modificar sus propios estatutos, garantizando los derechos de todos los ciudadanos; que la Ley 805 de 2003 estableció que la universidad Nueva Granada es un ente autónomo del orden nacional con personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, con capacidad para autogobernarse, lo que le permite expedir sus propias reglas internas, y definir los valores de matrícula y demás derechos pecuniarios que por razones académicas se pueden exigir, los cuales son enviados al Ministerio de Educación Nacional para su revisión.

Precisó que el Consejo Superior Universitario tiene el deber de fijar las categorías de estudiantes y los valores de los servicios que brinda la universidad en cumplimiento de sus funciones misionales, y es al inicio de cada año cuando se fijan los montos de los programas ofrecidos de conformidad a la caracterización de la población estudiantil y los incentivos especiales otorgados a estudiantes del sector Defensa, descuentos a minorías, programas de investigación, categoría institucional, entre otros factores.

Mencionó que en el Acuerdo 08 de 2018 se fijaron los valores pecuniarios para el año 2019, respetando el incentivo del 30% de descuento para estudiantes con clasificación Institucional.

Solicitó que las pretensiones de la demanda no prosperen, por cuanto se ha actuado conforme a los reglamentos internos, y a los mandatos constitucionales y legales expedidos por el Gobierno y el Ministerio de Educación.

1.5.3. El Ministerio de Educación Nacional si bien allegó contestación, la misma lo fue de manera extemporánea, razón por la cual no será tenida en cuenta.

1.5.4. La Universidad Surcolombiana a pesar de haber sido debidamente notificada, guardó silencio.

1.6. Sentencia impugnada

La Subsección "A" de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de 12 de marzo de 2019: i) rechazó la demanda por cuanto no se cumplió con el requisito de renuencia respecto de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia - UNAD, ii) negó las pretensiones de la demanda respecto del cumplimiento del artículo 183 de la Ley 115 de 1994 y iii) declaró improcedente la acción respecto del cumplimiento del inciso 4º del artículo 67 de la Constitución Política y de la sentencia C-376 de 2010 de la Corte Constitucional.

En cuanto a la negativa respecto del cumplimiento del artículo 183 de la Ley 115 de 1994, indicó que al estudiar su contenido, la norma prevé claramente que el Gobierno Nacional reglamentará los cobros académicos teniendo en cuenta el nivel socioeconómico de los educandos, las variaciones en el costo de vida, la composición familiar y los servicios complementarios de la institución educativa; además que las secretarías departamentales, distritales y municipales de educación deberán asumir la prestación del servicio público educativo estatal.

No obstante, concluyó que la norma no ha sido  incumplida por el gobierno nacional y el Ministerio de Educación por cuanto expidió el Decreto 4807 de 2011 con el que reglamentó los cobros académicos.

Asimismo, explicó que en virtud del numeral 11 del artículo 189 Superior, la facultad reglamentaría es facultativa y por tanto el artículo demandado no implicaba que contiene una obligación clara, expresa y exigible.

Finalmente, advirtió que si el Decreto 4807 de 2011 ha generado un vacío normativo porque no reglamentó a cabalidad la gratuidad educativa y el cobro de los derechos académicos dependiendo de la capacidad de pago de cada estudiante o su núcleo familiar, el actor cuenta con los medios de control adecuados para debatir la legalidad de dicho decreto y, si es del caso, lograr su anulación, actuaciones que no son procedentes estudiarlas o debatirlas en el presente medio de control de cumplimiento.

1.7. Impugnación

La parte accionante impugnó la sentencia de primera instancia. Al respecto, reiteró los argumentos de primera instancia y precisó los siguientes aspectos:

1. La acción de cumplimiento se dirigió única y exclusivamente en contra del Ministerio de Educación Nacional y fue ante esta autoridad que finalmente el 26 de diciembre de 2018 se radicó el respectivo requisito de procedibilidad como consta dentro del expediente y el cual fue posteriormente contestado.

Por lo tanto, es equivocado el argumento del a quo sobre la prosperidad de la excepción propuesta por la UNAD porque esta institución educativa y las demás que se vincularon no pueden ser consideradas autoridades administrativas con potestad reglamentaria.

2. El accionante en primera instancia solicitó la práctica de prueba mediante informe en el escrito inicial, pidiendo al Magistrado Ponente que se sirviera ordenar oficiar a la UMNG, UNAD y Universidad Surcolombiana para que contestarán una serie de cuestionamientos jurídicos y así se desvirtuarán los argumentos, según los cuales en las instituciones públicas de nivel superior se cobra dependiendo del nivel socioeconómico.

No obstante, el Magistrado Ponente en vez de decretar estas pruebas y ordenar oficiar a las universidades, de manera arbitraria optó por vincular a las instituciones educativas y así evitarse la labor que le correspondía.

3. En cuanto a la obligación contenida en el artículo 183 de la Ley 115 de 1994, indicó que no es facultad ilimitada, porque del contenido de la norma no se infiere ninguna posibilidad de abstenerse a cumplirla.

Aludió a que la potestad reglamentaria sí bien puede ser considerada facultativa tiene límites fijados por la jurisprudencia tanto del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, por lo que sí una norma con fuerza material de ley le impone una obligación al Presidente de la República para que reglamente una norma, el ejecutivo no puede abstenerse de cumplirla argumentando que es facultativo hacerlo porque entonces se estaría rompiendo la institucionalidad que surge de la separación de poderes.

Por tanto, incurre en error el a quo al considerar que la obligación impuesta a la administración nacional mediante el artículo 183 de la Ley 115 de 1994 es facultativa porque en la misma sentencia afirma que es clara, expresa y actualmente exigible, existiendo una notable contradicción en el argumento deductivo utilizado en la sentencia impugnada.

4. La sentencia impugnada pretende valerse de una norma derogada -Decreto 135 de 1996- para argumentar el cumplimiento del deber legal contenido en el artículo 183 de la Ley 115 de 1994.

El Tribunal Administrativo cae en un error de interpretación de la norma al sustentar sus argumentos en la aplicación del Decreto Nacional 135 de 1996 que ya fue derogado expresamente por el Decreto Nacional 4807 de 2011.

El a quo dio por hecho que el Gobierno Nacional había cumplido lo dispuesto en el artículo 183 de la Ley 115 de 1994 porque expidió un decreto que luego fue derogado.

En suma, la lógica argumentativa del a quo es cuestionable porque daría a entender que la obligación actualmente exigible no tendría efecto sí se realizó un acto administrativo que luego se derogó y, entonces, carecería de sustento cualquier acción de cumplimiento; por lo tanto, consideró que el Consejo de Estado debe revocar íntegramente la sentencia de primera instancia y, en su lugar, emitir fallo sustitutivo accediendo a las pretensiones.

5. Finalmente, indicó que la tesis del a quo frente a la existencia de medios de control para subsanar esta situación es errada. Toda vez que en su criterio, una eventual anulación del Decreto Nacional 4807 de 2011 dejaría intacto el Decreto Nacional 135 de 1996 que regula el cobro de derechos académicos en instituciones educativas públicas de todos los niveles, desde transición hasta superior; sin embargo, esto no sería posible porque la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada del artículo 183 de la Ley 115 de 1994, en el entendido que no procede el cobro de derechos académicos en el nivel escolar de básica primaria pero sí en los otros niveles y como el Decreto Nacional 135 de 1996 no hizo distinción entre los niveles de educación básica y media, tendría un contenido inconstitucional por lo que básicamente no podría aplicarse.

Por lo tanto, la argumentación del a quo es ilógica porque llegaría a producirse el mismo fenómeno de manera circular por lo que carecería de eficacia la acción de cumplimiento.

1.8. Solicitud de coadyuvancia en segunda instancia

Por medio de memorial radicado el 3 de mayo de 2018, la señora Fany Carolina Cuevas Gómez presentó memorial en el que solicitó ser tenida como coadyuvante del accionante.

Asimismo, aludió que en el presente asunto se presenta una nulidad procesal con fundamento en los numerales 5º y 8º del artículo 133 de Código General del Proceso, por cuanto el accionante en primera instancia solicitó la práctica de prueba mediante informe en el escrito inicial, pidiendo al Magistrado Ponente que se sirviera ordenar oficiar a la UMNG, UNAD y Universidad Surcolombiana para que contestarán una serie de cuestionamientos jurídicos y así se desvirtuarán los argumentos, según los cuales en las instituciones públicas de nivel superior se cobra dependiendo del nivel socioeconómico.

No obstante, el Magistrado Ponente en vez de decretar estas pruebas y ordenar oficiar a las universidades, de manera arbitraria optó por vincular a las instituciones educativas y así evitarse la labor que le correspondía, lo cual, en su criterio, configura la nulidad procesal.

2.     CONSIDERACIONES

2.1. Competencia

Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra el fallo de primera instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –C.P.A.C.A.– Ley 1437 de 2011,[2] y el Acuerdo 015 de 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de las "apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento".

2.2. Cuestión previa – solicitud de coadyuvancia

Como se indicó en los antecedentes, la señora Fany Carolina Cuevas Gómez presentó memorial en el que solicitó ser tenida como coadyuvante del accionante.

Asimismo, aludió que en el presente asunto se presenta una nulidad procesal con fundamento en los numerales 5º y 8º del artículo 133 de Código General del Proceso.

Al respecto, se tiene que en cuanto a legitimación por activa en materia de acciones de cumplimiento, a todos interesa, por igual, el sometimiento a la legalidad que se logra por la vía del cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo. Así las cosas, si a todos interesa el sometimiento a la legalidad, la parte activa de la relación jurídica procesal en esta clase de acciones la puede integrar válida y suficientemente cualquier persona.

En ese sentido lo entendió la Ley 393 de 1997 al referirse a la persona legitimada para interponer la acción de cumplimiento, pues parte del principio de que "toda persona" o "cualquier persona" puede acudir a esa acción, tal como expresamente lo prevé el artículo 87 constitucional. No obstante, el cumplimiento de la ley que se persigue por la vía de la acción de cumplimiento solo se puede exigir de aquel que, conforme al ordenamiento jurídico, sea el competente para cumplir con el deber omitido, quien, además, debe tener la calidad de autoridad pública o particular que ejerce funciones públicas.

Así entendida esa relación jurídica procesal, es claro, entonces que el deber de vinculación oficiosa que surge para el juez en esta clase de acciones sólo se predica de la persona que "conforme al ordenamiento jurídico, tenga competencia para cumplir con el deber omitido". Y, en cuanto a los terceros intervinientes en la acción de cumplimiento, es del caso precisar que su vinculación siempre será admisible sin necesidad de acreditar interés subjetivo alguno, pues, se insiste, a todos interesa el cumplimiento de la ley, por cuanto ese interés, en cuanto predicable de toda la colectividad, permite, además, concluir en el carácter esencialmente voluntario de las intervenciones de terceros en ésta acción.

De acuerdo con lo anterior, la Sala considera que debe accederse a la solicitud de coadyuvancia formulada la señora Fany Carolina Cuevas Gómez y, en este sentido, se declarará en la parte resolutiva de esta providencia,

No obstante, la señora Fany Carolina Cuevas Gómez, en su escrito de coadyuvancia, también solicitó que se declarara la nulidad de todo lo actuado por cuanto en su criterio se incurrió en la nulidad prevista en los numerales 5º y 8º del artículo 133 de Código General del Proceso.

Al respecto, esta Sala recuerda que en cuanto a los límites de la coadyuvancia en materia de acción de cumplimiento, esta Sección ha indicado:

"La Sala no dará trámite al recurso planteado por quien se presentó en condición de coadyuvante de las pretensiones de la acción de cumplimiento, habida cuenta que en la formulación de la apelación desconoció que su actuación está limitada a la actividad de quien funge como accionante - quien no apeló -, y además está supeditada a los argumentos y pretensiones expresados en la solicitud inicial.

Lo anterior por cuanto el objeto de la apelación desborda el planteamiento de la solicitud de cumplimiento en tanto reclama que el juez de la segunda instancia se pronuncie respecto de aspectos que no fueron planteados ni en la demanda ni en el escrito mediante el cual se agotó el requisito de procedibilidad.  

Sobre el particular, esta Corporación en relación con los límites de los coadyuvantes, puntualizó:

"La Sala advierte que la coadyuvancia a la demanda, presentada por la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral –ACEMI-, en los alegatos de conclusión, no tiene que ver con los aspectos tratados por la actora en su demanda. (...) Así las cosas, para la Sala es claro que cuando una tercera persona coadyuva los argumentos expuestos en la demanda, como sucede en el sub judice, es necesario que jurídicamente exista coincidencia con la causa petendi propuesta por el actor, ya que de lo contrario, se estaría vulnerando el principio constitucional del debido proceso y, por ende, el derecho de defensa, máxime si se tiene en cuenta que la referida "coadyuvancia", en su contexto, está integrada por elementos fácticos y jurídicos nuevos, que indudablemente afectan a la parte demandada, al no poder ser controvertidas por esta, dado que fue presentada en la oportunidad procesal correspondiente a los alegatos de conclusión."[3]".

De acuerdo con lo anterior, si bien esta Sala considera que debe aceptarse a la señora Fany Carolina Cuevas Gómez como coadyuvante del actor, lo cierto es que su petición de nulidad desborda los argumentos y fundamentos de quien dice coadyuvar.

En efecto, de los argumentos planteados por el actor no se advierte que aquel solicite que se declare la nulidad procesal en el presente asunto, como lo alega la señora Cuevas. Así las cosas, como se indicó que "su actuación está limitada a la actividad de quien funge como accionante - quien no apeló -, y además está supeditada a los argumentos y pretensiones expresados en la solicitud inicial", la Sala negará su solicitud de nulidad procesal y frente a los reproches expuestos por el actor referentes a los mismos hechos por los cuales la coadyuvante alegó la nulidad, la Sala abordará su análisis en el acápite de la constitución de renuencia.

2.3. Generalidades de la acción de cumplimiento[5]

La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos".

Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.

De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos.

Como lo señaló la Corte Constitucional "el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo" (subraya fuera del texto) [6].

Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos:

i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)[7].

ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º).

iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8 señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito "cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable" caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda.

iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º).

2.3.1. Normas contra las que procede la acción de cumplimiento y requisitos

Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción de cumplimiento comprenden tanto la ley en sentido formal como la ley en sentido material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el Presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política.[8]

Sin dejar a un lado, la procedencia de la acción de cumplimiento contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa lo anterior, si se tiene en cuenta que no es dable el mecanismo constitucional previsto en el artículo 87 constitucional frente a actos de mera ejecución, pues tales determinaciones no tienen la categoría de un verdadero acto administrativo, ya que solo se limitan a materializar una orden judicial o administrativa .[9]

Dentro de este contexto, resulta pertinente manifestar que es inadecuada la acción de cumplimiento en relación con normas fundamentales, "pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas"[10].

Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción y, para ello, es necesario que el demandante previamente a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado.[11]

Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que haga desplazar el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable. Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales.

Lo cual se explica en "garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones. No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio..."[12].

Como consecuencia de lo anterior, y a manera enunciativa por vía de ejemplo, la acción constitucional en estudio no procede para exigir el cumplimiento de obligaciones consagradas en los contratos estatales,[13] imponer sanciones,[14] hacer efectivo los términos judiciales de los procesos,[15] o perseguir indemnizaciones,[16] por cuanto, para dichos propósitos, el ordenamiento jurídico establece otros cauces procesales, al tratarse de situaciones administrativas no consolidadas.

Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción de cumplimiento no se puede incoar frente a normas que generen gastos,[17] a menos que estén apropiados;[18] o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior.

2.3.2. La diferencia entre la acción de cumplimiento con otras acciones constitucionales

Finalmente, pertinente resulta resaltar, por pedagogía, la diferencia que existe entre la acción de cumplimiento con otras de categoría constitucional como son las populares, de grupo o de tutela, veamos:

La acción de cumplimiento y la popular tienen como rasgo distintivo en que la primera "busca la protección del ordenamiento jurídico y en algunos casos la eficacia del derecho del particular, contenido en una norma legal..."[20], por su parte la segunda "procura la protección de derechos e intereses colectivos, a través de medidas dirigidas a evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio o la restitución de las cosas a su estado anterior cuando fuere posible."

Y, la diferencia entre la acción de cumplimento y la de tutela es explicada por la jurisprudencia constitucional al señalar:

"Cuando lo que se busca es la protección directa de derechos constitucionales fundamentales que pueden verse vulnerados o amenazados por la omisión de la autoridad, se está en el ámbito de la acción de tutela. Cuando lo que se busca es la garantía de derechos de orden legal o lo que se pide es que la administración de aplicación a un mandato de orden legal o administrativo que sea específico y determinado, lo que cabe en principio, es la acción de cumplimiento"[22].

Por su parte, la acción de grupo es disímil a la de cumplimiento, ya que la primera de ellas centra su objetivo en la reparación de los daños ocasionados a un grupo de personas que no puede ser inferior a veinte, mientras la figura jurídica del artículo 87 constitucional se contrae en la búsqueda de la efectividad de las leyes o los actos administrativos.

2.3.3. De la renuencia

El inciso segundo del artículo 8° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5° del artículo 10 ibídem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad demandada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud. De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento.

Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia al Ministerio de Educación Nacional, antes de instaurar la demanda.

Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que "el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento"[23].

Para cumplir con el requisito de renuencia el accionante solicitó al Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación, éstos últimos, que las remitieron por competencia al Ministerio de Educación, por medio de petición del 21 de diciembre de 2018, (folios 15 al 31), el cumplimiento de lo establecido en el artículo 183 de la Ley 115 de 1994, el inciso 4º del artículo 67 de la Constitución Política y la sentencia C-376 de 2010 de la Corte Constitucional, con la finalidad de que se reglamentara el cobro de derechos académicos en instituciones de educación superior.

A su turno, obra Oficio No. 2018-ER-319565 del 14 de enero de 2019 (folios 32 a 35), suscrito por la Subdirectora de Inspección y Vigilancia en el que respondió la petición afirmando que la Ley 115 de 1994 no regula la educación superior, para la cual se debe recurrir a la Ley 30 de 1992.

De acuerdo con lo anterior, explicó que los derechos pecuniarios de las instituciones de educación superior operan dentro del marco de la autonomía universitaria, en consecuencia son las mismas instituciones las que fijan los incrementos y valores de los derechos pecuniarios que por razones académicas pueden exigir. En consecuencia, se encuentra probado que la parte accionante constituyó en renuencia al Ministerio de Educación Nacional.

Por otra parte, el Tribunal en primera instancia rechazó la demanda de cumplimiento respecto de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia – UNAD, por cuanto no se cumplió con el requisito de renuencia.

Al respecto, la Sala considera que dicha decisión debe ser revocada por cuanto la vinculación del referido ente universitario la realizó, en el auto del 25 de enero de 2019, en calidad de tercero con interés y no como autoridad demandada en el presente medio de control, razón por la cual no es exigible el mentado requisito, como acertadamente aludió el demandante en su escrito de impugnación.   

Finalmente, el actor también aludió en su escrito de impugnación que en primera instancia solicitó la práctica de prueba mediante informe en el escrito inicial, pidiendo al Magistrado Ponente que se sirviera ordenar oficiar a la UMNG, UNAD y Universidad Surcolombiana para que contestarán una serie de cuestionamientos jurídicos y así se desvirtuarán los argumentos, según los cuales en las instituciones públicas de nivel superior se cobra dependiendo del nivel socioeconómico.

Al respecto, debe advertirse que tal reproche no es posible resolverse en esta instancia, toda vez que el actor debió solicitar la respectiva adición del auto admisorio del 25 de enero de 2019, al advertir que no se pronunció respecto de las pruebas que aludió solicitar, asimismo no se advierte la necesidad de decretarse las mismas en esta instancia, por cuanto la Sala considera que con las obrantes en el plenario son suficientes para resolver el presente asunto.

2.3.4. De la procedencia de la acción de cumplimiento

2.3.4.1. El actor solicita el cumplimiento del inciso 4º del artículo 67 de la Constitución Política y la sentencia C-376 de 2010 de la Corte Constitucional y del artículo 183 de la Ley 115 de 1994.

En relación con el cumplimiento del artículo 67 de la Constitución Política, se advierte que es inadecuada la acción de cumplimiento en relación con normas fundamentales, "pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas"[24].

Sobre la imposibilidad de perseguir el cumplimiento de disposiciones de la Constitución Política, esta Sección ha dicho:

"Para decidir la impugnación, lo primero es recordar que esta Sección en innumerables oportunidades ha indicado que a través del ejercicio de la acción de cumplimiento no es posible reclamar el acatamiento de normas consagradas en la Constitución Política, toda vez que la acción consagrada en el artículo 87 ídem, desarrollada a través de la Ley 397 de 1997, se creó con el único fin de perseguir el "(...) efectivo cumplimiento de una ley o acto administrativo" y no de normas de superior jerarquía por expresa disposición del Constituyente"[25].

Asimismo, el accionante solicitó el cumplimiento de la sentencia C-376 de 2010 de la Corte Constitucional, frente a lo cual al abordar los presupuestos de procedencia de la acción de cumplimiento en el sub examine, la Sala reitera en esta oportunidad la tesis que ha sostenido con respecto a que este medio de control no es el mecanismo judicial idóneo para solicitar el cumplimiento de providencias judiciales[26], sino únicamente de normas con fuerza material de ley o actos administrativos[27], por lo que se impone confirmar la improcedencia declarada en primera instancia, por cuanto se persigue el cumplimiento de normas que hacen parte de la Constitución Política y providencias judiciales.

2.3.4.2. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que de no proceder, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante.

De igual forma, en reiterada jurisprudencia[28] esta Sección ha desarrollado "la existencia de otro mecanismo judicial", como causal de improcedencia de la acción de cumplimiento, en aquellos casos en los que no se acredite un perjuicio irremediable. Así, en sentencia de 24 de mayo de 2012, se reiteró que "la razón de ser de esta causal de improcedencia es garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido como propio para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones."

Bajo este panorama, la Sala considera que en el presente caso la acción de cumplimiento es procedente toda vez que el actor no cuenta con otros mecanismos de defensa judicial para solicitar a la autoridad demandada el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 183 de la Ley 115 de 1994.

2.3.4.3.  La Sala considera que el cumplimiento pretendido no implica la ejecución de un gasto.

2.3.4.4. Finalmente, se destaca que lo solicitado por el actor no implica la protección de derechos fundamentales, así como tampoco la protección de derechos colectivos.

2.3.5. Del caso concreto

En el sub judice, como se dijo, la parte actora solicita el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 183 de la Ley 115 de 1994, con la finalidad de que se ordene a la demandada que reglamente el cobro de derechos académicos en instituciones de educación superior.

Al respecto, se tiene que el artículo 183 de la Ley 115 de 1994 "Por la cual se expide la ley general de educación" prevé lo siguiente:

"ARTÍCULO 183. DERECHOS ACADÉMICOS EN LOS ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS ESTATALES. <Artículo CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE[29]> El Gobierno Nacional regulará los cobros que puedan hacerse por concepto de derechos académicos en los establecimientos educativos estatales. Para tales efectos definirá escalas que tengan en cuenta el nivel socioeconómico de los educandos, las variaciones en el costo de vida, la composición familiar y los servicios complementarios de la institución educativa.

Las secretarías de educación departamentales, distritales o los organismos que hagan sus veces, y las de aquellos municipios que asuman la prestación del servicio público educativo estatal, ejercerán la vigilancia y control sobre el cumplimiento de estas regulaciones.".

De conformidad con lo anterior, para la Sala es claro que la norma citada prevé la obligación de al Gobierno Nacional de reglamentar los cobros académicos de los establecimientos educativos estatales teniendo en cuenta el nivel socioeconómico de los educandos, las variaciones en el costo de vida, la composición familiar y los servicios complementarios de la institución educativa; además que se señala que las Secretarías Departamentales, Distritales y Municipales de Educación deberán asumir la prestación del servicio público educativo estatal.

No obstante para la Sala, la obligación prevista no es aplicable para instituciones de educación superior. En efecto, la norma que se pide hacer cumplir hace referencia a la regulación de los cobros académicos de los establecimientos educativos estatales, entendidos estos, por la misma norma que se pide hacer cumplir, como aquellos que ofrezcan educación formal preescolar, básica y media pero no la educación superior como lo pretende el actor, pues respecto de las universidades la normativa aplicable es la Ley 30 de 1992, como pasa a explicarse.

De acuerdo con la regulación constitucional sobre la materia (artículos 68 y 69), para la prestación del servicio público de educación en el nivel superior están facultados tanto el Estado como los particulares, quienes podrán fundar establecimientos educativos, dentro de las condiciones que para su creación y gestión establezca la ley.

En los términos del artículo 69 superior, "se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen especial para las Universidades del Estado".

En desarrollo de las atribuciones a él conferidas por el constituyente de 1991, el Congreso expidió la Ley 30 de 1992 "Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior", uno de cuyos principales objetivos es "garantizar la autonomía universitaria y velar por la calidad del servicio público a través del ejercicio de la suprema inspección y vigilancia de la educación Superior".

De conformidad con el artículo 28 ibídem, la autonomía universitaria se concreta en la libertad académica, administrativa y económica de las instituciones de educación superior. En ejercicio de ésta, las universidades tienen derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir, y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos, adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.  

Así pues, resulta claro que, las instituciones de educación superior gozan de una autonomía en materia académica, administrativa y económica, razón por la cual como lo explicó el Ministerio de Educación Nacional en el escrito con el cual dio respuesta a la constitución en renuencia del actor, las instituciones de educación superior pueden fijar a su criterio los valores de los cobros por concepto de derechos académicos, en atención al principio de autonomía universitaria.  

En efecto, en el Oficio No. 2018-ER-319565 del 14 de enero de 2019 (folios 32 a 35), suscrito por la Subdirectora de Inspección y Vigilancia en el que respondió la petición del actor, se indicó claramente:

En primer lugar, la Ley 115 de 1994, normativa a la que usted hace referencia para sustentar su solicitud, es aplicable como bien lo señala, a la Educación Preescolar, Básica y Media, mientras que en lo que respecta a la educación superior, se aplica la Ley 30 de 1992. "Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior en Colombia.

El artículo 122 de la citada ley, establece:

"Artículo 122. Los derechos pecuniarios que por razones académicas pueden exigir las instituciones de Educación Superior, son los siguientes:

a) Derechos de Inscripción.

b) Derechos de Matrícula.

c) Derechos por realización de exámenes de habilitación, supletorios y preparatorios.

d) Derechos por la realización de cursos especiales y de educación permanente. e) Derechos de Grado.

f) Derechos de expedición de certificados y constancias.

Parágrafo 1 °. Las instituciones de Educación Superior legalmente probadas fijarán el valor de todos los derechos pecuniarios de que trata este artículo y aquellos destinados a mantener un servicio médico asistencia! para los estudiantes, los cuales deberán informarse al Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes) para efectos de la inspección y vigilancia, de conformidad con la presente ley.

Parágrafo 2° Las instituciones de Educación Superior estatales u oficiales podrán además de los derechos contemplados en este artículo, exigir otros derechos denominados derechos complementarios, los cuales no pueden exceder del 20% del valor de la matrícula".

En consonancia de lo anterior, a través del Decreto 110 de 1994, se establecen los criterios para la inspección y vigilancia respecto a los derechos pecuniarios que pueden cobrar las instituciones de educación superior de carácter privado, norma posteriormente incorporada en el Decreto 1075 de 2015 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Educación", el cual señala:

"Artículo 2.5.3.9.1.1. Incremento del valor de los derechos pecuniarios. Las instituciones de educación superior de carácter privado que hayan incrementado o pretendan incrementar el valor de los derechos pecuniarios por encima del índice de inflación del año inmediatamente anterior, deberán presentar al Ministerio de Educación Nacional un informe que contenga la justificación precisa de los factores en los que se fundamenta el aumento. Con base en esta información el Ministerio de Educación Nacional, dentro de los treinta (30) días siguientes, establecerá si el alza está o no en consonancia con los fines y objetivos de la educación superior consagrados en la ley, y así lo comunicará a la institución respectiva.

Parágrafo. Para efectos de poder realizar la evaluación, el Ministerio de Educación Nacional solicitará la información que considere del caso".

Por otra parte, mediante la Resolución 20434 de 2016, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, se dictaron disposiciones relacionadas con la administración de la información en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior (SNIES) y el reporte de información sobre el incremento de derechos pecuniarios de las instituciones de educación superior, resolución posteriormente modificada por la Resolución 19591 de 2017, la cual señala:

"Artículo 3. Modificación del artículo 9 de la Resolución 20434 de 2016. Modifíquese el artículo 9 de la Resolución 20434 de 2016, el cual quedará así:

«Artículo 9. Reporte de valores de los derechos pecuniarios. Las instituciones de educación superior y las demás entidades habilitadas legalmente para ofrecer y prestar el mencionado servicio público, en cumplimiento de su deber de informar lo establecido por el artículo 122 de la Ley 30 de 1992, darán a conocer al Ministerio de Educación Nacional, a través del SNIES, módulo financiero, entre el primero (1) de noviembre y el quince (15) de diciembre de cada año, la siguiente información:

El valor de la matrícula y los demás derechos pecuniarios de la siguiente anualidad, para estudiantes nuevos y antiguos, el incremento correspondiente respecto a la vigencia anterior. En caso de realizar incrementos diferenciales para cada programa académico o para cada cohorte, se deberá informar el monto incrementado en cada caso en particular. Los actos de aprobación, expedidos por la autoridad interna competente, mediante los cuales se establecen los valores e incrementos de los derechos pecuniarios a aplicar en la siguiente vigencia.

Expuestos los anteriores preceptos legales que regulan los derechos pecuniarios de las instituciones de educación superior, es de tener en cuenta que en el marco de la autonomía universitaria que el artículo 69 de la Constitución Política y los artículos 28 y 29 de la Ley 30 de 1992, le confieren a las instituciones de educación superior, éstas tienen la capacidad de establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional, por lo que de acuerdo con el artículo 122 de dicha ley, son las mismas instituciones de educación superior, las que fijan los incrementos y valores de los derechos pecuniarios que por razones académicas pueden exigir."

En consecuencia, para la Sala se debe confirmarse la decisión de primera instancia en cuanto a la solicitud de cumplimiento del artículo 183 de la Ley 115 de 1994, porque no es aplicable a establecimientos educativos de educación superior como lo pretende el actor, estos últimos regulados por la Ley 30 de 1992 que frente a tal aspecto prima la autonomía universitaria.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

1. FALLA

PRIMERO: ACEPTAR la solicitud de coadyuvancia presentada por la señora Fany Carolina Cuevas Gómez, respecto de la parte actora.

SEGUNDO: NEGAR la nulidad procesal alegada por la señora Fany Carolina Cuevas Gómez, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.

TERCERO: REVOCAR la sentencia de 12 de marzo de 2019 en lo concerniente al rechazo por no agotar el requisito de constitución en renuencia respecto de la  Universidad Nacional Abierta y a Distancia – UNAD. De acuerdo con lo expuesto en esta providencia.

CUARTO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia de 12 de marzo de 2019, en cuanto i) declaró improcedente la acción respecto del cumplimiento del inciso 4º del artículo 67 de la Constitución Política y de la sentencia C-376 de 2010 de la Corte Constitucional y ii) negó las pretensiones de la demanda respecto del cumplimiento del artículo 183 de la Ley 115 de 1994.

QUINTO: NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

SEXTO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Magistrada

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Magistrada

Salva voto

ALBERTO YEPES BARREIRO

Magistrado

[1] Ver folios 1 a 14.

[2] "Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (...)"

[3] Sentencia del 7 de julio de 2011, Exp. 2006-00197-00, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno.

[4] Consejo de Estado, Sección Quinta, Consejera Ponente: Susana Buitrago Valencia, sentencia de 27 de marzo de 2014, Acción de cumplimiento - Fallo de segunda instancia Radicación No. 250002341000201200583-01, Actor: Jeimmy Lorena Silva Fiaga, Demandados: Presidente de la República y la Ministra de Justicia y del Derecho en calidad de Presidente del Consejo Superior de la Carrera Notarial.

[5] Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias dictadas por esta Sección: sentencia de 15 de diciembre de 2016, Expediente: 25000-23-41-000-2016-00814-01; 26 de mayo de 2016, Expediente: 52001-23-33-000-2016-00136-01, con ponencia de Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 10 de noviembre de 2016, radicación 20001-23-33-000-2016-00371-01 CP Alberto Yepes Barreiro ; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 11001-33-42-048-2016-00636-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez (E).

[6] Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara.

[7] Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

[8] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", Consejero ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546.

[9] Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P Alberto Yepes Barreiro, expediente 25000-23-41-000-2013-00486-01

[10] Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU)

[11] Consejo de Estado, Sección Quinta Consejera Ponente Dra. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de 2012, 76001-23-31-000-2011-00891-01 (ACU).

[12] Consejo de Estado, Sección Quinta Consejero ponente, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU).

[13] Consejo de Estado, sentencia del 28 de septiembre de 1999, expediente ACU-927.

[14] Consejo de Estado, sentencia del 18 de febrero de 1999, expediente ACU-585.

[15] Consejo de Estado, sentencia del 3 de diciembre de 1997, expediente ACU-088.

[16] Consejo de Estado, sentencia del 1 de octubre de 1998, expediente ACU-403.

[17] Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-000-2000-4673-01(ACU).

[18] Consejo de Estado, sentencia de 14 de mayo de 2015, expediente, radicado 25000-23-41-000-2015-00493-01, C.P. Alberto Yepes Barreiro.

[19] Sentencia ibídem.

[20] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia 28 de octubre de 2003, radicado 25000-23-25-000-2004-0903-01(AP).

[21] Sentencia ibídem.

[22] C-1194/01

[23] Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo.

[24] Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU)

[25] Sentencia del 22 de noviembre de 2012, Exp. 2012-00364-01, C.P. Susana Buitrago Valencia – Ver sentencia del 31 de julio de 2014, Exp. 20104-00720-01, C.P. Alberto Yepes Barreiro

[26] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 12 de mayo de 2016, Rad. 25000-23-41-000-2016-00207-01(ACU) M.P. Alberto Yepes Barreiro

[27] Artículo 1º de la Ley 393 de 1997.

[28] Cfr. Sentencia de 24 de mayo de 2012, radicado n° 05001-23-31-000-2010-02067-01(ACU), M.P. Alberto Yepes Barreiro, Sentencia de 23 de agosto de 2012, radicado n° 25000-23-31-000-2012-00425-01(ACU). M.P. Mauricio Torres Cuervo, Sentencia de 21 de junio de 2012, radicado n° 05001-23-31-000-2006-01095-01(ACU). M.P. Mauricio Torres.

[29] Artículo declarado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-376-10 de 19 de mayo de 2010, Magistrado Ponente Dr. Luis Ernesto Vargas Silva, 'en el entendido que la competencia que la norma otorga al Gobierno Nacional para regular cobros académicos en los establecimientos educativos estatales, no se aplica en el nivel de educación básica primaria, la cual es obligatoria y gratuita'.