ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia / REQUISITO DE CONSTITUCIÓN DE RENUENCIA - No acreditado / PERJUICIO IRREMEDIABLE - No acreditado

Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por la citada corporación judicial en la sentencia (…) que declaró improcedente la acción. (…) [C]oncluye la Sala que no fue debidamente acreditado el requisito de constitución de la renuencia respecto del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacional de Colombia, razón por la cual la sentencia impugnada será revocada y en su lugar se rechazará la demanda que es lo procedente en los casos en que no aparece aportada la prueba del agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción, según lo previsto en los artículos 8 y 12 de la Ley 393 de 1997. Como excepción al cumplimiento de este requisito, la norma dispuso la posibilidad de que pueda surgir el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el actor y que deberá en todo caso sustentarse en la demanda, lo cual no ocurrió en este caso.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 87 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 10 - NUMERAL 5 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 8

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil veinte (2020)

Radicación número: 25000-23-41-000-2019-001146-01(ACU)

Actor: HERNANDO AGAPITO SEGURA SABOYÁ

Demandado: FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES DE COLOMBIA

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por el apoderado del actor contra la sentencia de febrero 12 del año en curso, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, declaró improcedente la acción de cumplimiento.

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud

Por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, el señor Hernando Agapito Segura Saboyá presentó demanda contra el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles de Colombia en la cual incluyó la siguiente pretensión:

“… ordenar al Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia ACATAR Y DAR CUMPLIMIENTO INMEDIATO a lo dispuesto en el numeral segundo, literal B, del artículo 317 del Código General del Proceso, decretando el desistimiento tácito y la consecuente terminación del proceso de cobro coactivo No. 133, con el desembargo de los bienes afectados con medida cautelar”. (Mayúsculas del texto original).

2. Hechos

En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente:

Reveló que el 4 de noviembre de 1998, el entonces Instituto de Seguros Sociales, hoy liquidado, expidió la Resolución 002998 mediante la cual declaró la existencia de una deuda a su favor, que es la base del proceso de cobro coactivo 0133 dentro del cual fue librado mandamiento de pago el 31 de julio de 2001 contra el señor Segura Saboyá.

Explicó que dentro de citado proceso fueron decretadas medidas cautelares contra el actor, por lo cual fue embargado un vehículo de su propiedad, según documento remitido a la oficina de tránsito y transporte de Bogotá el 25 de octubre de 2001.

Agregó que por Resolución 0010 de octubre 17 de 2001 se dictó sentencia en el sentido de seguir adelante la ejecución y posteriormente, mediante Resolución 0017 de febrero 7 de 2002, se ordenó la liquidación del crédito y las costas.

Precisó que la última actuación surtida dentro del proceso de cobro coactivo 0133 tuvo lugar el 15 de noviembre de 2012, en la cual la jefe de la unidad de procesos informó a la directora jurídica seccional la confirmación de un fallo de tutela.

Señaló que el 19 de noviembre de 2019, el señor Segura Saboyá solicitó y exigió al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles de Colombia la terminación del proceso de cobro coactivo con base en la figura del desistimiento tácito y apoyado en los artículos 103 del Decreto 2665 de 1988 y 317, numeral segundo, literal B, del Código General del Proceso.

Concluyó que mediante oficio radicado CC 20191340273211 de noviembre 27 de 2019, el organismo negó la solicitud aduciendo que no todo desistimiento tácito significa la terminación del proceso, que la Ley 1194 de 2008 le da competencia al juez para tales efectos solo si la carga es impuesta a la parte procesal que promovió el trámite y que era indispensable el pago total de la obligación.

3. Razones del posible incumplimiento

La parte actora consideró que el artículo 317, numeral segundo, literal B, del Código General del Proceso está siendo incumplido porque la entidad demandada no accedió a la terminación del proceso de cobro coactivo adelantado en su contra en aplicación del desistimiento tácito contemplado en dicha norma legal.

4. Trámite de la solicitud en primera instancia

Mediante providencia de enero 15 del presente año, el magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, admitió la demanda y ordenó la notificación personal al organismo demandado (ff. 16 a 18).

5. Contestación de la demanda

Por intermedio de la jefe de la oficina asesora jurídica, el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales resaltó que por regla general la decisión sobre el cobro de deudas patrimoniales debe efectuarse a través de los jueces, pero tratándose de deudas de carácter fiscal dicha pauta goza de una excepción que está soportada en los artículos 2, 189 numeral 20, 209, 238 y 365 de la Constitución, que autorizan a la administración para adelantar el cobro independiente de las obligaciones a favor de la Nación, mediante el proceso administrativo de jurisdicción coactiva y sin necesidad de acudir a los jueces.

Explicó que el proceso administrativo de cobro coactivo es un procedimiento especial reglamentado por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y por los artículos 823 y siguientes del Estatuto Tributario Nacional, cuyos textos no contemplan la figura de desistimiento tácito invocada por el demandante.

Subrayó que aunque ese mecanismo está regulado por el artículo 317 del Código General del Proceso, no es posible darle aplicación por analogía ya que dicha figura resulta incompatible con este régimen especial porque el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia tiene la doble calidad de juez y parte, lo que hace que la iniciación e impulso del cobro coactivo sea una potestad de la administración pública que no depende de la actuación promovida a instancia de parte.

Destacó que en virtud del artículo 9º de la Ley 393 de 1997 la acción es improcedente cuando el afectado haya tenido otro medio de defensa judicial, advirtió que la naturaleza jurídica del cobro coactivo no permite aplicar esa forma anormal de terminación del proceso y particularmente por tratarse de aportes al sistema de seguridad  social y añadió que la Ley 1194 de 2008 otorgó al juez competencia para declarar el desistimiento tácito cuando la carga es impuesta a la parte que promovió el trámite.

Enfatizó que el señor Segura Saboyá como persona natural y representante legal de la sociedad Industria de Baterías Colombiana en liquidación solicitó que le fuera concedido un acuerdo de pago de total de la obligación en un plazo de 60 meses, dentro de los dos procesos adelantados en su contra, por lo cual quedó establecida la deuda real detallada en la liquidación que sustenta el cobro.

6. Sentencia de primera instancia

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, declaró improcedente la acción por considerar que “… (i) el actor tiene a su disposición otros instrumentos idóneos y eficaces para lograr el cumplimiento del numeral segundo literal b del artículo 317 de la Ley 1564 de 2012 como lo es acudir ante la autoridad administrativa en torno al proceso de cobro coactivo, donde cuenta con la facultad de presentar solicitudes, interponer recursos respecto de las decisiones que se adopten, presentar incidentes de nulidad, entre otros; además, en caso de encontrar vulnerados sus derechos fundamentales en tal procedimiento podría acudir al recurso de amparo y (ii) la parte demandante no acredita ni justifica que de no proceder se configura para ella un perjuicio grave e inminente …”.

7. La impugnación

El apoderado del actor insistió en que el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia ha sido renuente en el cumplimiento del artículo 317 del Código General del Proceso, sin que exista excusa para tales efectos y menos para exculparlo por la parálisis procesal cercana a los 5 años dentro del proceso seguido en su contra.

Destacó que el señor Segura Saboyá no cuenta con otro mecanismo de defensa diferente a la acción de cumplimiento, pues dentro del procedimiento de cobro reglado por el Estatuto Tributario únicamente tiene cabida el recurso de reposición contra la decisión sobre excepciones y las demás actuaciones tendientes al impulso de la actuación no son susceptibles de ningún tipo de medio de impugnación, ni de nulidades.

Admitió que si bien es cierto que la terminación del proceso por aplicación del desistimiento tácito no está contemplada en el procedimiento de cobro coactivo, sostuvo que también lo es que el mandato contenido en el artículo 317 del Código General del Proceso aplica a procesos y actuaciones de cualquier naturaleza y en sus diferentes etapas, por lo cual pidió revocar la sentencia impugnada ante la existencia del deber jurídico que está a cargo de la parte demandada.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, según lo dispuesto en los artículos 150 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el artículo trece del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estad.

2. Problema jurídico

Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por la citada corporación judicial en la sentencia de febrero 12 del presente año que declaró improcedente la acción.

3. Generalidades de la acción de cumplimiento

La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos.

Con base en la regulación establecida en el artículo 87 de la Constitución y el desarrollo previsto en la Ley 393 de 1997, dicha posibilidad opera a partir de la orden que imparte el juez de lo contencioso administrativo a la autoridad renuente.

Este mecanismo procesal tiene carácter subsidiario, puesto que no procede cuando el demandante tenga a su alcance otro instrumento judicial para lograr la efectividad de la norma legal o del acto que estima incumplidos.

Tampoco procede cuando el ejercicio del medio de control pretenda el cumplimiento de normas legales y de actos administrativos que establezcan gastos.

De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la prosperidad de esta acción está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; (ii) que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; (iii) que la norma esté vigente; (iv) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; (v) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y (vi) que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento, ni persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos.

4. La constitución de la renuencia

En el artículo 8º, la Ley 393 de 1997 señaló que “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”. (Negrillas fuera del texto).

Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple  derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento

.

Esta corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”

Es importante que la solicitud permita determinar que lo pretendido por el interesado es el cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es la constitución en renuencia de la parte demandada.

Como quedó establecido en el numeral 5º del artículo 10º de la Ley 393 de 1997, la constitución de la renuencia de la entidad accionada debe acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano la solicitud.

5. El caso concreto

Observa la Sala que para acreditar el cumplimiento del requisito de procedibilidad de la acción, el apoderado del actor acompañó la copia de la solicitud hecha por el actor, el 19 de noviembre de 2019, ante el respectivo funcionario ejecutor del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia dentro del procedimiento de cobro coactivo 0133, adelantado en su contra, en los siguientes términos

         “SEÑOR

FUNCIONARIO EJECUTOR

FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES

NACIONALES DE COLOMBIA

Ciudad

REFERENCIA: PROCESO DE COBRO COACTIVO No. 0133

DEL: INSTITUTO DE SEGURO SOCIAL

FONDO DEL PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA

CONTRA: HERNANDO AGAPITO SEGURA SABOYA (sic)

PATRONAL        01003700134

HERNANDO AGAPITO SEGURA SABOYA (sic), mayor de edad, vecino, residente y con domicilio en esta ciudad, identificado con la cedula (sic) de ciudadanía No. 48.837 expedida en Bogotá, en calidad de demandado dentro del expediente de cobro de la referencia, tal como se acredita dentro del mismo, solicito y exijo de esa entidad en cabeza suya como Funcionario Ejecutor, el cumplimiento del deber legal consagrado en el artículo 317, numeral segundo, literal B del Código General del Proceso, dando aplicación al Desistimiento Tácito dentro del proceso de cobro coactivo, radicado bajo el numeró 0133, adelantado por el extinto Instituto de Seguro Social, en mi contra, con las consecuencias que de tal decisión se deriven …”.

En desarrollo de la misma actuación administrativa, la funcionaria ejecutora y jefe de la oficina asesora jurídica negó la petición, mediante oficio de noviembre 27 de 2019, al señalar básicamente que “… el Estatuto Tributario no contempla la figura de desistimiento tácito y si bien este concepto está regulado en el artículo 317 del Código General del Proceso, no es posible darle aplicación por analogía, toda vez que la figura resulta incompatible con este régimen en la medida que el Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, tiene la doble calidad de juez y parte y por tanto, la iniciación e impulso del cobro coactivo es una potestad de la administración pública que no depende de la actuación promovida a instancia de parte”.

Revisado dicho escrito, advierte la Sala que la solicitud señaló que su propósito era agotar el requisito previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997 pero es claro que fue radicada dentro del curso de la actuación administrativa de cobro coactivo No. 0133, por lo cual hace parte de la controversia propia del trámite adelantado para el cobro coactivo.

Esto significa que la petición del actor no fue hecha en forma autónoma con la finalidad de reclamar al organismo el cumplimiento de la norma con fuerza material de ley sino que la presentó en el interior del procedimiento administrativo para que fuera declarado el desistimiento tácito y la consecuente terminación, por lo cual debía ser estudiada y resuelta dentro del mismo proceso de cobro coactivo.

Desde este punto de vista, concluye la Sala que no fue debidamente acreditado el requisito de constitución de la renuencia respecto del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacional de Colombia, razón por la cual la sentencia impugnada será revocada y en su lugar se rechazará la demanda que es lo procedente en los casos en que no aparece aportada la prueba del agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción, según lo previsto en los artículos 8º y 12 de la Ley 393 de 1997.

Como excepción al cumplimiento de este requisito, la norma dispuso la posibilidad de que pueda surgir el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el actor y que deberá en todo caso sustentarse en la demanda, lo cual no ocurrió en este caso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

F A L L A

PRIMERO: Revocar la sentencia impugnada y en su lugar rechazar la demanda, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo veintidós (22) de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Magistrada

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Magistrada

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Magistrado