RECHAZO DE LA DEMANDA - Caducidad / SOLICITUD EXTENSION DE JURISPRUDENCIA - Suspende término de caducidad / RECHAZO DE SOLICITUD DE EXTENSION DE JURISPRUDENCIA - Reinicia término de caducidad / TERMINO DE CADUCIDAD - Se establece que es a partir del día siguiente a la ejecutoria del auto de rechazo / CONCILIACION PREJUDICIAL - Suspende término de caducidad / PRESENTACION DE LA DEMANDA ANTE LA JURISDICCION CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA - Dentro de término de caducidad

[S]e establece que es a partir del día siguiente a la ejecutoria del auto del 3 de julio del 2014, esto es, el 4 de diciembre del mismo año, que se debe empezar a contar el término de caducidad, por lo que los 4 meses con los que contaba el actor para acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y solicitar su nulidad con el consecuente restablecimiento del derecho vencían inicialmente el 4 de abril del 2015, pero como compareció ante el Ministerio Público el 5 de febrero de la misma anualidad, a fin de agotar el requisito de procedibilidad de conciliación, este término fue suspendido, razón por la que le quedaba 1 mes y 29 días en su favor.  Revisada la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial expedida por el Ministerio Público el 12 de marzo del 2015, se colige que el término para presentar la demanda vencía el martes 12 de mayo del 2015 y como fue presentada el 18 de marzo del mismo año como se observa a folio 248 del expediente, se colige que fue dentro del término establecido en la norma que el actor acudió ante esta jurisdicción a fin de controvertir el acto acusado.  En conclusión, se observa que la demanda fue presentada el 18 de marzo del 2015, en otras palabras, encontrándose dentro del término establecido por la ley para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 102 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 164 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 269

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ

Bogotá, D.C., ocho (8) de marzo de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 25000-23-42-000-2015-01728-01(0961-17)

Actor: JAIME ENRIQUE BENAVIDES PINTO

Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL - DPS

Referencia: RESUELVE APELACIÓN CONTRA AUTO QUE RECHAZÓ DEMANDA POR HABER OPERADO EL FENÓMENO JURÍDICO DE LA CADUCIDAD. DECISIÓN: REVOCA DECISIÓN DEL A QUO.

Ha venido el proceso de la referencia con el informe de la Secretaría de la Sección del 15 de marzo del 2017[1], para decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 7 de julio del 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que rechazó la demanda por haber operado la caducidad de la acción.

ANTECEDENTES.

Pretensiones[2].

El señor Jaime Enrique , por conducto de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011, presentó demanda encaminada a obtener la nulidad del Oficio F-OAP-021-MEM-V04 del 10 de septiembre del 2012, por medio del cual el Jefe de la Oficina Jurídica del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en lo que sigue DPS, le negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos como consecuencia de su relación laboral del 2 de mayo del 2001 al 13 de abril del 2012 en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, en adelante DAPRE, y el DPS, en igualdad de condiciones con los empleados de nómina y con fundamento en el monto de los honorarios contractuales.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) declarar la existencia de la relación laboral con el DPS desde el 2 de mayo del 2001 al 13 de abril del 2012; ii) condenar al DPS al pago de todos los emolumentos derivados del vínculo laboral, teniendo en cuenta el monto de los honorarios contractuales y la totalidad de factores salariales, inclusive los valores cancelados por concepto de viáticos, entre otros; y iii) las demás consecuenciales.

1.2. Hechos[3]

Para una mejor comprensión del asunto, el Despacho se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos planteados por la parte demandante:

Manifestó que se desempeñó a través de diferentes contratos de prestación de servicios entre el 2 de mayo del 2001 y el 13 de abril del 2012, iniciando con el 048 del 2001 celebrado entre el actor y el DAPR - Fondo de Inversiones para la Paz (FIP) y finalizando con el 792 del 2012 suscrito con el DPS.

Indicó que el 24 de agosto del 2012, solicitó reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos como consecuencia de su relación laboral del 2 de mayo del 2001 al 13 de abril del 2012 en el DAPRE y el DPS, en igualdad de condiciones con los empleados de nómina y con fundamento en el monto de los honorarios contractuales. Además, la extensión de los efectos de las sentencias de la Sección Segunda, Subsecciones A y B del Consejo de Estado, correspondientes a los expedientes radicados bajo los números 2152-06, 4798-02, 0370-03, 2776-05 y 3530-01, y de la Corte Constitucional la C-614 del 2009, así como las proferidas por su Sala Plena 539 y 634 del 2011.

Señaló que la anterior petición fue negada a través del Oficio F-OAP-021-MEM-V04 del 10 de septiembre del 2012, proferido el Jefe de la Oficina Jurídica del DPS, el cual fue recibido el 13 del mismo mes y año a través de la empresa de mensajería 472 bajo la guía RB637480071CO.

Informó que dentro de la oportunidad legal establecida en el inciso 2º del artículo 102 del CPACA, el 23 de octubre del 2012 solicitó al Consejo de Estado la extensión de los efectos de las sentencias de la Sección Segunda, Subsecciones A y B del Consejo de Estado, correspondientes a los expedientes radicados bajo los números 2152-06, 4798-02, 0370-03, 2776-05 y 3530-01, y de la Corte Constitucional la C-614 del 2009, así como las proferidas por su Sala Plena 539 y 634 del 2011, la cual fue rechazada mediante auto del 5 de agosto del 2013 con ponencia del Consejero Alfonso Vargas Rincón.

Finalmente, sostuvo que interpuso recurso de queja contra la anterior decisión, el cual fue desatado a través de providencia del 3 de julio del 2014, confirmando el rechazo de la solicitud de extensión de jurisprudencia, la cual que se notificó por estado el 28 de noviembre del 2014.

1.3. El auto objeto de apelación[4].

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante auto proferido el 7 de julio del 2016, rechazó la demanda por haber operado la caducidad. Lo anterior con fundamento en los siguientes argumentos:

Estableció que frente al medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho la Ley 1437 del 2011 en el literal d) de su artículo 164, estableció que la oportunidad para presentar la demanda es de 4 meses contados a partir del día siguiente a la notificación, comunicación, ejecución o publicación de acto administrativo, según sea el caso.

Determinó que la fecha de notificación del acto administrativo acusado fue el 13 de septiembre del 2012, por lo que en principio la oportunidad para presentar la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho vencía el 14 de enero del 2013, y teniendo en cuenta que la solicitud de conciliación extrajudicial se presentó el 5 de febrero del 2015 y la demanda el 18 de marzo de la misma anualidad, coligió que debía rechazarse por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad.

1.4. El recurso de apelación[5].

La parte demandante, a través de su apoderado interpuso recurso de apelación contra el auto que rechazó la demanda, para lo cual manifestó que el a quo no tuvo en cuenta que su solicitud de extensión de jurisprudencia formulada ante el Consejo de Estado el 23 de octubre del 2012, interrumpió los términos para presentar la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho según el artículo 102 del CPACA[6].

CONSIDERACIONES

Conforme al artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 del 2011[7], la Sala es competente para decidir de plano el recurso de apelación interpuesto contra la providencia que rechazó la demandada por haber operado el fenómeno jurídico de la acción, al encontrarse prevista en el numeral 1º del artículo 243 ibídem[8], y haberse interpuesto y sustentado dentro de la oportunidad prevista por el numeral 2º del artículo 244 ejusdem.

2.1. Problemas jurídicos.

De acuerdo con el cargo formulado en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la decisión del a quo que rechazó la demanda por haber operado la caducidad de la acción, los problemas jurídicos que deberá resolver la Sala, consisten en determinar:

i) Si la solicitud de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado suspende los términos para la presentación de la demanda conforme a lo establecido en el artículo 102 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 del 2011; y,

ii) Establecer en tales condiciones, a partir de qué momento se debe comenzar a realizar el conteo del término de caducidad.

Bajo ese contexto, la Sala se pronunciará sobre los siguientes aspectos: i) del mecanismo de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado; ii) de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y, iii) del caso concreto.

Del mecanismo de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado.

El legislador expresamente le otorgó valor normativo a la jurisprudencia y dispuso que las autoridades al resolver los asuntos de su competencia deberán tener en cuenta las sentencias de unificación a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Fue así como a través del artículo 10º del CPACA estableció ese deber obligatorio de hacerlo oficioso, así:

"ARTÍCULO 10. DEBER DE APLICACIÓN UNIFORME DE LAS NORMAS Y LA JURISPRUDENCIA. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas."

Ahora bien, en caso de que no se cumpla ese deber oficioso por parte de las autoridades de aplicar la extensión de los efectos de las sentencias de unificación, éste puede ser solicitado por el interesado a través del mecanismo de extensión de jurisprudencia del Consejo de Estado, cuya finalidad consiste en beneficiar a aquellas personas que consideran que se les deben hacer extensivos los efectos de una sentencia de obligatoria cumplimiento que presenta identidad fáctica y jurídica con el asunto sobre el cual piden un trato idéntico. Éste encuentra establecido en el artículo 102 del CPACA y señala:

"ARTÍCULO 102. EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS POR PARTE DE LAS AUTORIDADES. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Para tal efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado. Dicha petición contendrá, además de los requisitos generales, los siguientes:

1. Justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada.

2. Las pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso.

3. Copia o al menos la referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor.

Si se hubiere formulado una petición anterior con el mismo propósito sin haber solicitado la extensión de la jurisprudencia, el interesado deberá indicarlo así, caso en el cual, al resolverse la solicitud de extensión, se entenderá resuelta la primera solicitud.

La autoridad decidirá con fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada, así como los demás elementos jurídicos que regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea procedente.

Esta decisión se adoptará dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción, y las autoridades podrán negar la petición con fundamento en las siguientes consideraciones:

1. Exponiendo las razones por las cuales considera que la decisión no puede adoptarse sin que se surta un período probatorio en el cual tenga la oportunidad de solicitar las pruebas para demostrar que el demandante carece del derecho invocado. En tal caso estará obligada a enunciar cuáles son tales medios de prueba y a sustentar de forma clara lo indispensable que resultan los medios probatorios ya mencionados.

2. Exponiendo las razones por las cuales estima que la situación del solicitante es distinta a la resuelta en la sentencia de unificación invocada y no es procedente la extensión de sus efectos.

3. Exponiendo clara y razonadamente los argumentos por los cuales las normas a aplicar no deben interpretarse en la forma indicada en la sentencia de unificación. En este evento, el Consejo de Estado se pronunciará expresamente sobre dichos argumentos y podrá mantener o modificar su posición, en el caso de que el peticionario acuda a él, en los términos del artículo 269.

Contra el acto que reconoce el derecho no proceden los recursos administrativos correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional a que hubiere lugar. Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. En estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código.

La solicitud de extensión de la jurisprudencia suspende los términos para la presentación de la demanda que procediere ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Los términos para la presentación de la demanda en los casos anteriormente señalados se reanudarán al vencimiento del plazo de treinta (30) días establecidos para acudir ante el Consejo de Estado cuando el interesado decidiere no hacerlo o, en su caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 269 de este Código." (Subraya fuera del texto original)

Para que puedan extenderse los efectos de una sentencia de unificación la persona interesada debe cumplir los siguientes requisitos: i) presentar la petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho; ii) que no haya operado la caducidad del medio de control que procedería; iii) justificar de manera razonada las circunstancias por las que el peticionario considera se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho resuelta en la sentencia invocada; iv) presentar las pruebas que el peticionario tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer cuando comparece a un proceso; y v) copia o al menos la referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor.

Así mismo, vale la pena resaltar que el término de caducidad del medio de control que fuera procedente en el caso puesto a consideración de la administración para efectos de la extensión se suspende con la presentación de la solicitud de extensión de jurisprudencia, término que según la ley se reanudará en los siguientes eventos: i) una vez vencido el plazo de 30 días con los que cuenta el interesado para solicitar la extensión de jurisprudencia ante el Consejo de Estado; y ii) con la ejecutoria de la providencia proferida por esta Corporación que decide de manera negativa la solicitud de extensión de jurisprudencia.

Ahora bien, resulta pertinente hacer mención al trámite que el legislador consagró con el objeto de resolver la petición de extensión de jurisprudencia por parte de las autoridades a las que el administrado elevó dicha solicitud. Los pasos que se estipularon para resolver la aludida petición son los siguientes: i) una vez presentada la petición de extensión ante la autoridad pública competente esta debe solicitar concepto a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos previstos en del artículo 614 del Código General del Proceso; y ii) una vez recibido el concepto o vencido el término para rendirlo la entidad competente cuenta con el plazo de 30 días para negar o conceder la petición.

En el evento de que la entidad niegue total o parcialmente la solicitud de extensión de jurisprudencia o no se manifieste dentro del plazo que la ley establece de 30 días, el administrado podrá acudir dentro de los 30 días siguientes ante el Consejo de Estado con el fin de que se revise la situación planteada ante la autoridad administrativa, trámite cuya finalidad es efectuar un control sobre el cumplimiento efectivo de sus decisiones en los términos establecidos en el artículo 269 del CPACA, que consagra:

"ARTÍCULO 269. PROCEDIMIENTO PARA LA EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente.

Del escrito se dará traslado a la administración demandada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por el término común de treinta (30) días para que aporten las pruebas que consideren. La administración y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado podrán oponerse por las mismas razones a las que se refiere el artículo 102 de este código.[12]

Vencido el término de traslado referido anteriormente, se convocará a una audiencia que se celebrará en un plazo máximo de quince (15) días contados a partir de la notificación a las partes; en dicha audiencia se escuchará a las partes en sus alegatos y se adoptará la decisión a que haya lugar.

Si la solicitud se estima procedente, el Consejo de Estado ordenará la extensión de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho a que hubiere lugar. Esta decisión tendrá los mismos efectos del fallo aplicado.

Sin embargo, si la extensión del fallo implica el reconocimiento de un derecho patrimonial al peticionario, que deba ser liquidado, la liquidación se hará mediante el trámite incidental previsto para la condena in genere y el escrito que lo promueva deberá ser presentado por el peticionario, ante la autoridad judicial que habría sido competente para conocer la acción que dio lugar a la extensión de la jurisprudencia, dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de la decisión del Consejo de Estado.

Si el mecanismo para la reclamación del derecho sustancial fuera el de nulidad y restablecimiento del derecho, negada la solicitud se enviará el expediente a la autoridad administrativa para que resuelva el asunto de fondo, según las reglas generales, si no lo hubiere decidido con anterioridad. Si ya existiere decisión administrativa de fondo, o si el mecanismo judicial para la reclamación fuere diferente al de la pretensión de nulidad restablecimiento del derecho, con la ejecutoria de la providencia del Consejo de Estado se reanudará el término para demandar, conforme a las reglas establecidas para la presentación de la demanda."

Ahora, el Consejo de Estado se encuentra en la facultad de extender los efectos de las sentencias a las que hace mención el artículo 270 del CPACA[13], siempre y cuando se haya agotado el trámite previo ante la autoridad administrativa competente de reconocer el derecho y la solicitud efectivamente guarde identidad fáctica y jurídica con la providencia que se invocó en la petición elevada ante la administración.

Así mismo, esta Corporación puede negar la extensión de jurisprudencia por los mismos motivos atribuidos a la autoridad pública ante la cual se presenta la petición, a saber: i) la existencia de caducidad; ii) si se advierte la necesidad de surtir un periodo probatorio; iii) si la situación del solicitante es distinta a la de la sentencia invocada; y iv) si existen motivos para cambiar la posición jurisprudencial que el administrado pretende que se le extienda.

Ahora bien, de acuerdo con el estudio normativo de la figura de extensión de jurisprudencia, es posible advertir que la misma fue diseñada por el legislador como un trámite previo y optativo a la presentación de una demanda, esto por cuanto su interposición i) no es obligatoria; ii) suspende la caducidad de la acción y iii) habilita al interesado a demandar en el evento que sea negada la extensión de efectos de una sentencia.

De la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

La caducidad, es la sanción procesal que sufre una persona que consiste en la imposibilidad jurídica de ejercer la acción procedente para reclamar determinado derecho por el simple paso del tiempo y la inactividad de su titular. Es una figura, que hace nugatorio el ejercicio del derecho de acción, y se relaciona exclusivamente con la opción de acudir en juicio para demandar.

De acuerdo al Régimen Procesal Administrativo contenido en la Ley 1437 del 2011[14] y según su artículo 164, la oportunidad para presentar la demanda es así:

"(...) Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada:

1. En cualquier tiempo, cuando:

a) Se pretenda la nulidad en los términos del artículo 137 de este Código;

b) El objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables;

c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe;

d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo;

e) Se solicite el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo, siempre que este último no haya perdido fuerza ejecutoria;

f) En los demás casos expresamente establecidos en la ley.

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad:

(...)

d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales; (...)".

De conformidad con lo anterior, la Sala observa que la norma establece de manera clara cuáles son los términos para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y las situaciones en que se puede acudir ante la jurisdicción en cualquier tiempo, excluyendo un evento del otro; razón por la que, no hay lugar a que quien pretenda ejercer el contencioso subjetivo de nulidad contra un acto administrativo de carácter particular, presente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en cualquier tiempo, pues tal hecho solo es admisible en los casos establecidos previamente por la ley.

Por su parte, el artículo 161 ibídem, estableció como requisito de procedibilidad para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo un trámite conciliatorio en aquellas circunstancias en que se formulen pretensiones con contenido económico. Al respecto la citada norma estableció:

"(...) Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos:

1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales (...)".

En este evento, la ley también previó que el término de realización del trámite de la conciliación extrajudicial, suspende para efectos de la caducidad dicho término. En este sentido, el artículo 3º del Decreto 1716 del 2009[15] señaló:

"(...) Artículo 3. Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta:

a) Que se logre un acuerdo conciliatorio, o

b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640 de 2001,

c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero.

En caso de que el acuerdo conciliatorio sea improbado por el juez o magistrado, el término de caducidad suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día hábil siguiente al de la ejecutoria de la providencia correspondiente.

La improbación del acuerdo conciliatorio no hace tránsito a cosa juzgada (...)".

Así pues, el término de caducidad de la acción o medio de control se suspende a partir de la interposición de la solicitud de conciliación extrajudicial, de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, que dispuso:

"(...) El término de caducidad se suspende en los siguientes momentos:

Hasta que se dé el acuerdo conciliatorio.

Hasta que se registre el acta de conciliación cuando dicho trámite se requiera por mandato de la ley.

Una vez se expidan las constancias a las que se refiere el artículo 2° de la mencionada ley.

Hasta que se venza el término de 3 meses, el cual es el tiempo en que debe surtirse la conciliación, contados a partir de la presentación de la solicitud.

(...)".

En tal virtud, se puede concluir que el término de la caducidad queda suspendido por la solicitud de conciliación, pero cuando ocurra cualquiera de las situaciones anteriormente enunciadas finaliza la suspensión, la que ocurra primero, de igual forma, la suspensión del término de caducidad se caracteriza por darse una sola vez y por no admitir prorroga alguna.

Es de anotar, que el término de 4 meses para presentar la demanda no es un plazo que el legislador estableció de manera caprichosa para cerrar las puertas de acceso a la administración de justicia. Por el contrario, detrás de los términos de caducidad existen razones de fondo, relacionadas, principalmente, con la seguridad jurídica y con la garantía de los derechos subjetivos de los particulares y de la propia administración. En cuanto a la seguridad jurídica, porque debe existir siempre un momento definitivo para que se consoliden los actos administrativos que han creado, extinguido o modificado situaciones jurídicas de carácter particular. Pero también porque los actos administrativos que definen situaciones o reconocen o niegan derechos a los particulares no pueden ser indefinidamente susceptibles de cuestionamiento en sede administrativa o jurisdiccional.

La caducidad como presupuesto procesal de la acción debe examinarse por el juez al momento de decidir sobre la admisión de la demanda. De advertirse de entrada que la demanda fue presentada fuera del término legal, es obvio que sobrevenga el rechazo de plano de la demanda, pues sería contrario al principio de economía procesal que se tramitara y fallara una acción que fue presentada extemporáneamente.

El examen preliminar debe hacerse a partir de la confrontación de la fecha de notificación, comunicación o publicación el acto, según el caso, con la fecha de presentación de la demanda. De modo que si de esa confrontación se concluye, sin mayor esfuerzo, que ha operado la caducidad habrá que rechazarse de plano la demanda. Sin embargo, el juez no puede exceder el análisis a puntos que constituyen el fondo del asunto, pues entraría a decidir una cuestión de fondo que no es procedente al momento de admitir la demanda sino en el fallo.

1. Del caso en concreto.

Atendiendo la tesis planteada por el apelante y la situación fáctica en el expediente, se evidencia que en el sub lite la parte demandante en ejercicio del medio de control y nulidad y restablecimiento del derecho establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 del 2011 solicitó la nulidad del Oficio F-OAP-021-MEM-V04 del 10 de septiembre del 2012, por medio del cual el Jefe de la Oficina Jurídica del DPS, le negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos como consecuencia de su relación laboral del 2 de mayo del 2001 al 13 de abril del 2012 en el DAPRE y en el DPS, en igualdad de condiciones con los empleados de nómina y con fundamento en el monto de los honorarios contractuales. Es de anotar, que en dicho acto no se dijo nada en relación con su petición de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado.

Frente a este supuesto, el a quo al estudiar los requisitos de admisibilidad de la demanda manifestó que para el 18 de marzo del 2015, fecha en la cual se presentó la misma, ya se había configurado la caducidad de la acción, pues el término para presentar la demanda en tiempo se venció el 14 de enero del 2013.

Al respecto, la Sala se permite analizar la situación fáctica que rodeó la actuación administrativa donde fue expedido el acto cuya nulidad se pide en este proceso, encontrando que:

Mediante petición del 24 de agosto del 2012[16], el señor Jaime Enrique Benavides Pinto solicitó reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos como consecuencia de su relación laboral del 2 de mayo del 2001 al 13 de abril del 2012 en el DAPRE y en el DPS, en igualdad de condiciones con los empleados de nómina y con fundamento en el monto de los honorarios contractuales. Además, la extensión de los efectos de las sentencias de la Sección Segunda, Subsecciones A y B del Consejo de Estado, correspondientes a los expedientes radicados bajo los números 2152-06, 4798-02, 0370-03, 2776-05 y 3530-01, y de la Corte Constitucional la C-614 del 2009, así como las proferidas por su Sala Plena 539 y 634 del 2011.

La anterior petición fue negada a través del Oficio F-OAP-021-MEM-V04 del 10 de septiembre del 2012[17], proferido el Jefe de la Oficina Jurídica del DPS, el cual fue recibido el 13 del mismo mes y año a través de la empresa de mensajería 472 bajo la guía RB637480071CO[18], con fundamento en los siguientes términos:

"(...) de manera atenta me permito manifestarle que la vinculación de su poderdante, con el hoy denominado Departamento para la Prosperidad Social - DPS, fue a través de contratos de prestación de servicios, lo cual no genera vinculación laboral alguna, ni reconocimiento de pago de prestaciones sociales propias de una vinculación de funcionario público.

(...)"

El 23 de octubre del 2012, solicitó al Consejo de Estado la extensión de los efectos de las sentencias de la Sección Segunda, Subsecciones A y B del Consejo de Estado, correspondientes a los expedientes radicados bajo los números 2152-06, 4798-02, 0370-03, 2776-05 y 3530-01, y de la Corte Constitucional la C-614 del 2009, así como las proferidas por su Sala Plena 539 y 634 del 2011, la cual fue rechazada mediante auto del 5 de agosto del 2013[19] con ponencia del Consejero Alfonso Vargas Rincón.

Contra la anterior decisión interpuso recurso de queja, el cual fue desatado a través de providencia del 3 de julio del 2014[20] con ponencia del Consejero Luis Rafael Vergara Quintero, confirmando el rechazo de la solicitud de extensión de jurisprudencia, la cual que se notificó por estado el 28 de noviembre del 2014[21], quedando ejecutoriada el 3 de diciembre del mismo año.

El 5 de febrero del 2015[22], presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 147 Judicial para Asuntos Administrativos convocando al DPS, la que se declaró fallida ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo por no existir ánimo conciliatorio entre las partes, expidiéndose la constancia el 12 de marzo del 2015.

Posteriormente, el 18 de marzo del 2015[23] presentó demanda tendiente a que se declarara la nulidad del Oficio F-OAP-021-MEM-V04 del 10 de septiembre del 2012[24], proferido el Jefe de la Oficina Jurídica del DPS, la que fue inadmitida por el a quo mediante auto del 10 de diciembre del 2015[25] al considerar que"(...) es menester que la misma sea subsanada en el sentido de aportar constancia de notificación del acto acusado".

En tal virtud, el apoderado de la parte demandante a través de escrito de subsanación del 16 de diciembre del 2015[26], manifestó que "Se hizo entrega en mi oficina el 13/09/2012 a la hora de las 10:34 a.m.", para lo cual allegó planilla de impresión del documento Orfeo del 11 de septiembre del 2012.

Al examinar con detenimiento lo anterior, se evidencia con claridad que el demandante mediante petición del 24 de agosto del 2012, además de solicitar el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos como consecuencia de su relación laboral del 2 de mayo del 2001 al 13 de abril del 2012 en el DAPRE y en el DPS, en igualdad de condiciones con los empleados de nómina y con fundamento en el monto de los honorarios contractuales, también pidió la extensión de los efectos de las sentencias de la Sección Segunda, Subsecciones A y B del Consejo de Estado[28], por estimar que los supuestos fácticos y jurídicos se ajustaban a su situación particular.

Es de recordar, que la anterior solicitud tiene la connotación de suspender los términos establecidos en el artículo 164 del CPACA para la presentación de la demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, esto, según lo establecido en los artículos 102 y 269 ibídem, que prevén:

"ARTÍCULO 102. EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS POR PARTE DE LAS AUTORIDADES. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos.

Para tal efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado. (...)

Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. En estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código.

La solicitud de extensión de la jurisprudencia suspende los términos para la presentación de la demanda que procediere ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Los términos para la presentación de la demanda en los casos anteriormente señalados se reanudarán al vencimiento del plazo de treinta (30) días establecidos para acudir ante el Consejo de Estado cuando el interesado decidiere no hacerlo o, en su caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 269 de este Código."

(...)". (Subraya fuera del texto original).

ARTÍCULO 269. PROCEDIMIENTO PARA LA EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente.

(...)

Si el mecanismo para la reclamación del derecho sustancial fuera el de nulidad y restablecimiento del derecho, negada la solicitud se enviará el expediente a la autoridad administrativa para que resuelva el asunto de fondo, según las reglas generales, si no lo hubiere decidido con anterioridad. Si ya existiere decisión administrativa de fondo, o si el mecanismo judicial para la reclamación fuere diferente al de la pretensión de nulidad restablecimiento del derecho, con la ejecutoria de la providencia del Consejo de Estado se reanudará el término para demandar, conforme a las reglas establecidas para la presentación de la demanda. (Subraya fuera del texto original)

Igualmente, que la citada petición con anterioridad fue negada a través del Oficio F-OAP-021-MEM-V04 del 10 de septiembre del 2012[29], proferido el Jefe de la Oficina Jurídica del DPS, el cual fue conocido por la parte demandante el 13 del mismo mes y año a través de la empresa de mensajería 472 bajo la guía RB637480071CO[30], agotándose así la finalidad de la notificación, esto es, el conocimiento de la decisión por parte del interesado.

Así mismo, en los términos establecidos en los artículos 102 y 269 del CPACA, esto es, dentro de los 30 días siguientes a la negación de la extensión por parte del DPS, mediante escrito radicado en esta Corporación el 23 de octubre del 2012 solicitó la extensión de los efectos de las sentencias radicadas bajo los números internos 2152-06, 4798-02, 0370-03, 2776-05 y 3530-01, proferidas por la Sección Segunda, Subsecciones A y B del Consejo de Estado, y de la Corte Constitucional la C-614 del 2009, así como las proferidas por su Sala Plena 539 y 634 del 2011, por estimar que los supuestos fácticos y jurídicos se ajustan a su situación particular, petición que fue rechazada por auto del 5 de agosto del 2013 de la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado.

Igualmente, que a través del auto del 3 de julio del 2014 con ponencia del Consejero Luis Rafael Vergara se confirmó la providencia del 5 de agosto del 2013, mediante el cual se rechazó la solicitud de extensión de jurisprudencia, la que fue notificada por estado del 28 de noviembre del 2014 y que quedo ejecutoriada el 3 de diciembre del mismo año, según el artículo 302 del Código General del Proceso - Ley 1564 del 2012.[31]

Así las cosas, el término para presentar la demandada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho empezó a correr a partir del día siguiente a la ejecutoria del auto del 3 de julio del 2014, esto es, el 4 de diciembre del mismo año, conforme a lo establecido en el citado artículo 269 que señala que "(...) con la ejecutoria de la providencia del Consejo de Estado se reanudará el término para demandar, conforme a las reglas establecidas para la presentación de la demanda.", pues el acto acusado también versó sobre la extensión de los efectos de una sentencia del Consejo de Estado.

Partiendo del anterior análisis, se establece que es a partir del día siguiente a la ejecutoria del auto del 3 de julio del 2014, esto es, el 4 de diciembre del mismo año, que se debe empezar a contar el término de caducidad, por lo que los 4 meses con los que contaba el actor para acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y solicitar su nulidad con el consecuente restablecimiento del derecho vencían inicialmente el 4 de abril del 2015, pero como compareció ante el Ministerio Público el 5 de febrero de la misma anualidad[32], a fin de agotar el requisito de procedibilidad de conciliación, este término fue suspendido[33], razón por la que le quedaba 1 mes y 29 días en su favor.

Revisada la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial expedida por el Ministerio Público el 12 de marzo del 2015[34], se colige que el término para presentar la demanda vencía el martes 12 de mayo del 2015 y como fue presentada el 18 de marzo del mismo año como se observa a folio 248 del expediente, se colige que fue dentro del término establecido en la norma que el actor acudió ante esta jurisdicción a fin de controvertir el acto acusado.

En conclusión, se observa que la demanda fue presentada el 18 de marzo del 2015[35], en otras palabras, encontrándose dentro del término establecido por la ley para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

Así las cosas, en la medida que se determinó en esta instancia que la demanda fue presentada dentro del término de caducidad del medio de control ejercido, se procederá a revocar el auto del 7 de julio del 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que rechazó la demanda de la referencia por haberse configurado el presupuesto procesal de caducidad.

En mérito de lo expuesto, la subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado;

RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR el auto del 7 de julio del 2016, por medio del cual, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, rechazó la demanda de la referencia por haberse configurado el presupuesto procesal de caducidad, y en su lugar, el a quo deberá proveer sobre la admisión de la demanda, si a ello hay lugar.

SEGUNDO: Por la Secretaría de la Sección Segunda, devuélvase el expediente al Tribunal Administrativo de origen y déjense las constancias de rigor.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

CARMELO PERDOMO CUÉTER                CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Relatoría: JORM/Lmr.

[1] Folio 277.

[2] Folios 248 a 249.

[3] Folios 249 a 252.

[4] Folios 267 a 268.

[5] Folio 271.

[6] "ARTÍCULO 102. EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS POR PARTE DE LAS AUTORIDADES.

(...)

La solicitud de extensión de la jurisprudencia suspende los términos para la presentación de la demanda que procediere ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

(...)" (Inciso declarado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-816-11 del 1º de noviembre del 2011, Magistrado Ponente Dr. Mauricio González Cuervo.)

[7] "(...) Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica.

(...)".

[8] "(...) Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:

1. El que rechace la demanda

(...)".

[9] "(...) La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas:

2. Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes ante el juez que lo profirió. De la sustentación se dará traslado por Secretaría a los demás sujetos procesales por igual término, sin necesidad de auto que así lo ordene. Si ambas partes apelaron los términos serán comunes. El juez concederá el recurso en caso de que sea procedente y haya sido sustentado.

(...)".

[10] Artículo declarado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE, por los cargos analizados, por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-634-11 del 24 de agosto del 2011, Magistrado Ponente Dr. Luis Ernesto Vargas Silva.

[11] El Inciso en subraya fue declarado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-816-11 de 1o. de noviembre de 2011, Magistrado Ponente Dr. Mauricio González Cuervo.

[12] Inciso modificado por el artículo 616 del Código General del Proceso – Ley 1564 del 2012.

[13] "ARTÍCULO 270. SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009."

[14] "Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo."

[15] "Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001."

[16] Folios 3 a 5.

[17] Folios 8 a 9.

[18] Folios 10 y 260 a 264.

[19] Folios 12 a 14.

[20] Folios 15 a 20.

[21] Folio 21.

[22] Folio 191.

[23] Folios 248 a 255.

[24] Folios 8 a 9.

[25] Folio 259.

[26] Folio 260.

[27] Folio 264.

[28] Correspondientes a los expedientes radicados bajo los números 2152-06, 4798-02, 0370-03, 2776-05 y 3530-01, y de la Corte Constitucional la C-614 del 2009, así como las proferidas por su Sala Plena 539 y 634 del 2011.

[29] Folios 8 a 9.

[30] Folios 10 y 260 a 264.

[31] "Artículo 302. Ejecutoria. Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recurso.

(...)

Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos."

[32] Folio 191.

[33] Ver artículo 3º del Decreto 1716 de 2009. "Artículo 3°. Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso (...)"

[34] Folio 191.

[35] Folio 248.