ESPACIO PUBLICO - Sistema de circulación peatonal y vehicular / VIAS PUBLICAS - Constituyen espacio público cuya integridad está a cargo del municipio

Es más, en el artículo 5° del Decreto 1504 de 1998, referente a los elementos constitutivos y complementarios del espacio público se precisa que entre los constitutivos del mismo, ya sean artificiales o construidos, se encuentran: a) Áreas integrantes de los sistemas de circulación peatonal y vehicular, constituidas por: i) Los componentes de los perfiles viales tales como: áreas de control ambiental, zonas de mobiliario urbano y señalización, cárcamos y ductos, túneles peatonales, puentes peatonales, escalinatas, bulevares, alamedas, rampas para discapacitados, andenes, malecones, paseos marítimos, camellones, sardineles, cunetas, ciclopistas, ciclovías, estacionamiento para bicicletas, estacionamiento para motocicletas, estacionamientos bajo espacio público, zonas azules, bahías de estacionamiento, bermas, separadores, reductores de velocidad, calzadas, carriles;(…). Según se observa, como vías públicas vienen concebidas las áreas destinadas al tránsito público, vehicular o peatonal, o afectadas por él, que componen la infraestructura vial de la ciudad y que comprende: avenidas, calles, carreras, transversales, diagonales, calzadas, separadores viales, puentes vehiculares y peatonales o cualquier otra combinación de los mismos elementos que puedan extenderse entre una y otra línea de las edificaciones. Así las cosas, no queda duda de que las vías públicas constituyen espacio público cuya integridad corresponde proteger al Estado dada su destinación al uso común que prevalece sobre cualquier interés particular, cometido que en esta oportunidad compete cumplir al Municipio de Riohacha.

LEGITIMACION EN LA CAUSA POR ACTIVA EN ACCION POPULAR - El factor vecindad es irrelevante para efectos de su ejercicio

Como en la contestación de la demanda el Municipio de Riohacha aduce la falta de legitimación en causa por activa de las actoras, cabe recordar que el Consejo de Estado reiteradamente ha sostenido que en materia de acciones populares el factor de vecindad es irrelevante para efectos de su ejercicio, dado que: “…conforme lo precisó en sentencia de 6 de diciembre de 2001, Expediente núm. AP-0231, Actor: Néstor Gregory Díaz Rodríguez, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, y ahora se reitera, del texto de los artículos 1º, 2º, 4º, 9º, 12 y 13 de la Ley 472 de 1998, se deduce que por la naturaleza de dicha acción, su objetivo y los derechos frente a los cuales recae, toda persona, natural o jurídica, además de las organizaciones y entidades que se mencionan en el artículo 12, está legitimada en la causa por activa; y la acepción “toda”, conforme al Diccionario de la Real Academia Española, se refiere a “lo que se toma y se comprende entera y cabalmente...”. De tal manera que si la ley no consagra limitante alguna, debe entenderse que es irrelevante el factor vecindad para efectos de instaurar la acción.

NOTA DE RELATORIA: Se cita sentencia de 1º de noviembre de 2001, proferida dentro del expediente AP-  3654, Consejero ponente doctor Germán Rodríguez Villamizar y C-215 de 1999.

VIAS PUBLICAS DE RIOHACHA - Obstaculización con árboles, maleza, aguas lluvias y servidas / HUMEDAL EN MUNICIPIO DE RIOHACHA - Orden de conservación: derecho al medio ambiente sano

Esta prueba corrobora la obstaculización de las vías públicas identificadas por las actoras, a consecuencia de la existencia no solo de árboles, pasto, plantas, maleza, cigüeñas y gallinazos, sino del estancamiento de aguas tanto lluvias como servidas, razón por la cual, el a-quo se refirió inicialmente al sitio como un humedal. Tal como lo anota en su escrito de censura, la inconformidad del Municipio de Riohacha radica en el hecho de no haberse determinado previamente si el sitio en cuestión constituía o no un humedal. Al respecto cabe recordar que el mismo a-quo respalda su decisión, en el hecho de encontrar evidente la descarga de aguas residuales y las perturbaciones ocasionadas por el trazado de las calles, y además observó que en las acciones que ordenó acometer al ente territorial va envuelta tácitamente la misión de establecer si se está o no en presencia de un humedal y la actuación a seguir en caso de que así sea. Con todo, para adquirir la certeza de la existencia o no de un humedal en el lugar de los hechos, el Consejero Ponente, mediante auto del 11 de octubre de 2006, ordenó: (…). La Corporación Autónoma Regional de La Guajira, mediante oficio 04.00.0072 – 5-0012 del 25 de enero de 2007, rinde el concepto técnico que le fue solicitado, en el cual expresa lo siguiente: “De acuerdo con la visita practicada, se pudo apreciar que efectivamente existe un cuerpo de agua permanente, que en épocas de invierno puede alcanzar una lámina o espejo de agua de más o menos seis (6) metros, cuenta con un perímetro de 470 metros, 1.17 hectáreas, su localización geográfica es Norte: 11° 52.6856,  W-72° 90.5715; alberga en su interior grandes familias de aves, reptiles y una vegetación específicamente adaptada a esas condiciones como son el buchón de agua, enea, junco o jacinto y otras, denominadas hidrófilas. “Por lo anterior consideramos que este lugar si constituye un humedal, tal como lo afirma el accionante y lo confirma el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira, en su inspección judicial del 19 de noviembre de 2004.”. Establecido como se encuentra que el estancamiento de agua con presencia de vegetación y fauna a que se refiere la inspección judicial practicada en el lugar de los hechos constituye un humedal, debe confirmarse la sentencia apelada bajo este entendido, es decir que se trata de un humedal, razón por la cual el Municipio de Riohacha (La Guajira) no procederá a su relleno sino a su conservación, acometiendo las labores de todo orden necesarias para ello, incluidas las dispuestas por el a-quo.  Además, se adicionará en el sentido de que también se encuentra vulnerado el derecho colectivo al medio ambiente.

HUMEDAL - Definición; clasificación

Este concepto técnico se remite a la Resolución 0196 del 1° de febrero del año 2006, proferida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), “Por la cual se adopta la guía técnica para la formulación de Planes de Manejo para Humedales en Colombia”; así como también en el Anexo IA del citado documento, donde se define el humedal “…como las extensiones de marismas, pantanos y tuberas, o superficies cubiertas de agua, sean estas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis (6) metros.”. Igualmente se tiene en cuenta que, según lo señalado en el sistema de clasificación de tipo de humedales de la citada Resolución, se establecen como artificiales los siguientes: “-Estanques de acuicultura. -Estanques artificiales de menos de ocho (8) hectáreas. -Tierras de regadíos.-Tierras agrícolas inundadas estacionalmente. -Zona de explotación de sal. -Área de almacenamiento de agua. -Excavaciones de canteras de arena y grava, piletas de residuos mineros. -Áreas de tratamiento de aguas servidas. -Piletas de sedimentación y piletas de oxidación. -Canales de transportación y drenajes, zanjas. -Sistemas Kársticos y otros sistemas hídricos subterráneos.”

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., primero (1°) de marzo dos mil siete (2007)

Radicación número: 41001-23-31-000-2004-00552-01(AP)

Actor: NUBIA AMEZQUITA LOPEZ Y OTRAS

Demandado: MUNICIPIO DE RIOHACHA

RECURSO DE APELACION CONTRA LA PROVIDENCIA DE 3 DE MARZO DE 2005 PROFERIDA POR EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA.

Procede la Sala a decidir la apelación interpuesta por la apoderada del Municipio de Riohacha (La Guajira), contra la sentencia proferida el 3 de marzo de 2005 por el Tribunal Administrativo de La Guajira, que declaró la vulneración del derecho colectivo al goce del espacio público; ordenó la medida de restablecimiento pertinente; y reconoció a favor de las actoras la suma equivalente a quince (15) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la ejecutoria de la sentencia por concepto del incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

I – ANTECEDENTES

I.1. NUBIA AMÉZQUITA LÓPEZ, MARIA AMÉZQUITA LÓPEZ e ISABEL HERNRÍQUEZ, en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de La Guajira, con miras a lograr la protección del derecho colectivo al goce del espacio público y a la libre circulación por la vía pública, previstos en el literal d) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, así como también los artículos 82 y 24 de la Constitución Nacional, en su orden, que estima vulnerados por el Municipio de Riohacha (La Guajira).

Los hechos en que se fundamenta la demanda son, en resumen, los siguientes:

1.- En las calles 31, 32 y 33 entre carreras 10 y 11 del Municipio de Riohacha (La Guajira) se viene presentando desde hace mucho tiempo la obstaculización y perturbación del tránsito o circulación de personas y vehículos por la vía pública debido al crecimiento en sus inmediaciones de árboles y maleza, lo que propicia la creación de basureros clandestinos.

2.- La comunidad del barrio “Quince de Mayo” y los demás barrios aledaños han esperado que el municipio proceda a solucionar el problema planteado, lo cual no ha ocurrido porque al parecer no es del interés del alcalde actual ni de quienes lo antecedieron.

3.- Tal situación constituye una negligencia administrativa teniendo en cuenta que en el Departamento de La Guajira y el Municipio de Riohacha el período de lluvias es relativamente escaso, por lo que el verano es de mayor duración, época en la cual se le facilita a este último efectuar las obras de rehabilitación de calles, entre ellas las antes mencionadas, sin que en efecto haya ocurrido así.

4.- Es responsabilidad del Estado y de los entes correspondientes garantizar a la comunidad los derechos colectivos a la libre circulación por la vía pública y al goce del espacio público peatonal y vehicular.

I.1.  PRETENSIONES.  Mediante el ejercicio de la acción popular las actoras persiguen:

“1. Que cese inmediatamente la vulneración de los derechos colectivos mencionados anteriormente.

2.  Que el municipio apropie los recursos y de manera inmediata proceda a la contratación de un personal que mediante la utilización de instrumentos (como guadañadora) inicie la limpieza o descombre de la maleza que obstaculiza el tránsito de la vía en cada calle a fin de que los rayos solares penetren con mayor intensidad y pasado un tiempo determinado poder echar un relleno para que no se vuelva a presentar la problemática planteada y como consecuencia de esta rehabilitar la vía.

3. Condénese al municipio de Riohacha a pagar a los accionantes una suma superior al incentivo mínimo establecido en la Ley (10 salarios mínimos) por la omisión y/o negligencia en el cumplimiento de la normatividad constitucional y ambiental respeto del caso que nos ocupa.”.

II. CONTESTACION DE LA DEMANDA.

II.1. EL MUNICIPIO DE RIOHACHA (LA GUAJIRA), por intermedio de apoderado, contesta la demanda, se opone a sus pretensiones y propone la excepción de falta de legitimación en causa para pedir por no residir las actoras en el lugar donde supuestamente se están vulnerando los derechos colectivos.

Estima improcedente la presente acción popular para alcanzar pretensiones tales como las perseguidas por las actoras.

Sostiene que no se puede invocar el artículo 24 constitucional porque se refiere a la libertad de locomoción y residencia de todo colombiano con las limitaciones de ley, el cual le permite inclusive, entrar, salir, permanecer y residenciarse en nuestro país.  

Agrega que ese derecho no se refiere a obstáculos físicos como una vía perturbada por árboles o basuras como narran las actoras en su demanda, razón por la cual objeta el argumento jurídico utilizado por ellas como fuente legal de la violación del derecho colectivo.

Rechaza la falta de legitimación e interés jurídico de las accionantes por cuanto no demuestran una perturbación real y objetiva, describen los hechos en un sector y aseguran estar residenciadas en otro y por lo tanto desconectadas de una posible afectación.

Sostiene que las actoras buscan afanosamente problemas sociales para exponerlos como acciones populares con el pretexto de que se están vulnerado y amenazando derechos e intereses colectivos, ejerciendo acciones populares contra entidades públicas sin estar legitimadas para actuar, lo que evidencia el marcado fin lucrativo y temerario que las anima, más aún cuando tampoco aportan prueba alguna de la afectación.

Alega que tampoco se acredita que el goce de lo público esté en detrimento del interés colectivo y reprueba la falta de responsabilidad ciudadana con la que ensayan el argumento fáctico de que las calles 31, 32 y 33 con carrera 10 y 11 están convertidas en un basurero.

III.-  LA PROVIDENCIA IMPUGNADA

El Tribunal Administrativo de La Guajira considera que las actoras sí están legitimadas para el ejercicio de la presente acción popular, pues en el plenario no existe evidencia respecto de que les asista ánimo de enriquecerse con la presentación de la demanda o  de que su actuar sea temerario.  Además recuerda que el Consejo de Estado en todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo ha venido aceptando que el no vivir en el vecindario donde ocurren los hechos perturbadores de los derechos e intereses colectivos no impide hacer uso del mencionado mecanismo judicial.

Glosa que la única prueba arrimada regularmente al proceso es la inspección judicial ordenada y practicada por el ponente mediante la cual se comprobó la existencia de una zona extensa inundada “en parte con aguas lluvias y en parte con aguas servidas”, con maleza, pastos y plantas nativas hasta de dos metros de altura que dificultan la visibilidad, donde hacen presencia garzas y gallinazos.  

Desataca que en la misma diligencia de inspección se estableció que “Este humedal separa en 2 zonas el barrio de oriente a occidente y también de norte a sur. Las calles y carreras terminan en el humedal incluidas las que están pavimentadas. La calle 31 pudo observarse a distancia y que está en las mismas circunstancias.”.

Se duele de la orfandad probatoria y considera que así no puede acceder a las súplicas de la demanda tal como fueron planteadas porque correría el riesgo de ordenar el relleno de un humedal natural, con el consiguiente impacto negativo sobre el medio ambiente, más aún tratándose de una región como la media Guajira caracterizada por la carencia de agua, sin hablar del desastre ecológico que se generaría.

Empero reconoce que la evidente descarga de aguas servidas en el sector y el trazado de las calles está ocasionando severas perturbaciones a los derechos colectivos de los habitantes del barrio “Quince de Mayo” y aledaños.

Por todo lo anterior, mediante sentencia de 3 de marzo de 2005, resolvió:

“1) Se declara que el MUNICIPIO DE RIOHACHA ha violado el derecho colectivo de goce al espacio público de la comunidad del barrio “Quince de Mayo” y aledaños de la ciudad de Riohacha.

2) En consecuencia se ordena al señor alcalde encargado del MUNICIPIO DE RIOHACHA, doctor HIRALDO RAFAEL BELEÑO GOMEZ, o quien haga sus veces, que tome las acciones necesarias para que en el término de seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, desarrolle las siguientes acciones:

1. Se hará un estudio del impacto ambiental que produciría el relleno del humedal del barrio “Quince de Mayo”.
2. En caso que el resultado del estudio arroje la conclusión que es más conveniente su conservación, así lo dispondrá y procederá a efectuar la limpieza y desviar las aguas servidas que se descargan en él. Además a hacer un nuevo trazado de las calles 31, 32 y 33 entre carreras 10 y 11.
3. En caso contrario, el MUNICIPIO DE RIOHACHA procederá al relleno del humedal y a la rehabilitación de las calles 31, 32 y 33 entre carreras 10 y 11, con sus respectivos andenes para la circulación de personas y vehículos.

3) Conformar un comité de vigilancia integrado por un delegado del señor procurador regional de La Guajira y un delegado de la comunidad del barrio “Quince de Mayo”, que deberá rendir informe mensualmente a este despacho sobre el cumplimiento de lo aquí dispuesto.  Por secretaría se comunicarán las anteriores sanciones.

4) Se fija como incentivo a cargo del MUNICIPIO DE RIOHACHA y a favor de las actoras señoritas NUBIA AMÉZQUITA LOPEZ, MARIA AMÉZQUITA LOPEZ e ISABEL HENRÍQUEZ, el equivalente en pesos de quince (15) salarios mínimos legales mensuales, vigentes a la fecha de ejecutoria de la presente providencia, para todas. (…).”.

IV.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION

El Municipio de Riohacha (La Guajira) apela el fallo de primera instancia argumentando que la única prueba en la que el a-quo fundamenta su decisión es la inspección judicial practicada en el lugar de los hechos, que da cuenta de la existencia de una extensa zona inundada por aguas lluvias y servidas, con pastos, plantas nativas, garzas y gallinazos, área posteriormente denominada como humedal, calificación esta última que motivó a ordenarle la realización de un estudio de impacto ambiental para establecer si procede rellenarlo o conservarlo.

A su juicio el Tribunal debió fallar ordenando el estudio de impacto ambiental tendiente a esclarecer lo más conveniente con relación al humedal, lo cual traería consigo permitirle al ente territorial adelantar las obras respectivas, es decir, establecer la preinversión e inversión de las labores más convenientes para lograr un equilibrio urbanístico y ambiental de esta zona de la ciudad.

En consecuencia de lo anterior esboza que le sorprende el hecho de haberse dictado un fallo sin antes establecer si el sitio materia de la acción es o no un humedal, pues de serlo estaría protegido por las leyes ambientales y mal haría entonces el municipio en destruirlo o alterarlo.

V- CONSIDERACIONES DE LA SALA

V.1.  LA PROTECCION CONSTITUCIONAL AL ESPACIO PÚBLICO Y SU DESARROLLO LEGAL.

Al tenor de lo dispuesto en el artículo 82 de la Carta Política, es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.

El espacio público viene definido en el artículo 5° de la Ley 9ª de 198– como

“...(…) el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de las necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.

Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen por consiguiente zonas para el uso y el disfrute colectivo.”. (Negrillas y subrayas fuera del texto).

El Decreto 1504 de 199, acoge en su artículo 2° la definición antes transcrita y en el su artículo 3°, ibídem, precisa que comprende los siguientes aspectos:

a) Los bienes de uso público, es decir aquellos inmuebles de dominio público cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio nacional, destinados al uso o disfrute colectivo;

b) Los elementos arquitectónicos, espaciales y naturales de los inmuebles de propiedad privada que por su naturaleza, uso o afectación satisfacen necesidades de uso público;

c) Las áreas requeridas para la conformación del sistema de espacio público en los términos establecidos en este decreto.

Es más, en el artículo 5°, ibídem, referente a los elementos constitutivos y complementarios del espacio público se precisa que entre los constitutivos del mismo, ya sean artificiales o construidos, se encuentran:

a) Áreas integrantes de los sistemas de circulación peatonal y vehicular, constituidas por:

i) Los componentes de los perfiles viales tales como: áreas de control ambiental, zonas de mobiliario urbano y señalización, cárcamos y ductos, túneles peatonales, puentes peatonales, escalinatas, bulevares, alamedas, rampas para discapacitados, andenes, malecones, paseos marítimos, camellones, sardineles, cunetas, ciclopistas, ciclovías, estacionamiento para bicicletas, estacionamiento para motocicletas, estacionamientos bajo espacio público, zonas azules, bahías de estacionamiento, bermas, separadores, reductores de velocidad, calzadas, carriles;(…)

Según se observa, como vías públicas vienen concebidas las áreas destinadas al tránsito público, vehicular o peatonal, o afectadas por él, que componen la infraestructura vial de la ciudad y que comprende: avenidas, calles, carreras, transversales, diagonales, calzadas, separadores viales, puentes vehiculares y peatonales o cualquier otra combinación de los mismos elementos que puedan extenderse entre una y otra línea de las edificaciones. 

Así las cosas, no queda duda de que las vías públicas constituyen espacio público cuya integridad corresponde proteger al Estado dada su destinación al uso común que prevalece sobre cualquier interés particular, cometido que en esta oportunidad compete cumplir al Municipio de Riohacha.

V.2.  EL CASO BAJO ESTUDIO.

Como en la contestación de la demanda el Municipio de Riohacha aduce la falta de legitimación en causa por activa de las actoras, cabe recordar que el Consejo de Estado reiteradamente ha sostenido que en materia de acciones populares el factor de vecindad es irrelevante para efectos de su ejercicio, dado que:

“…conforme lo precisó en sentencia de 6 de diciembre de 2001, Expediente núm. AP-0231, Actor: Néstor Gregory Díaz Rodríguez, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, y ahora se reitera, del texto de los artículos 1º, 2º, 4º, 9º, 12 y 13 de la Ley 472 de 1998, se deduce que por la naturaleza de dicha acción, su objetivo y los derechos frente a los cuales recae, toda persona, natural o jurídica, además de las organizaciones y entidades que se mencionan en el artículo 12, está legitimada en la causa por activa; y la acepción “toda”, conforme al Diccionario de la Real Academia Española, se refiere a “lo que se toma y se comprende entera y cabalmente...”. De tal manera que si la ley no consagra limitante alguna, debe entenderse que es irrelevante el factor vecindad para efectos de instaurar la acción.

Sobre el particular es oportuno traer a colación la sentencia de 1º de noviembre de 2001, proferida dentro del expediente AP-  3654, Consejero ponente doctor Germán Rodríguez Villamizar, en la que se analizó el  aspecto aquí controvertido, y que la Sala prohija en esta oportunidad:

“...1. Finalidad y procedencia de las acciones populares

Las acciones populares consagradas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política,  reglamentadas por la Ley 472 de 1998, tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares cuando ellos actúen en desarrollo de funciones administrativas.

Ahora bien, en la forma y términos de la reglamentación contenida en los artículos 1, 2, 4 y 9 de la ley 472 de 1998, los elementos necesarios para la procedencia  de las acciones populares, son los siguientes:

a) La finalidad es la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva.

b) Procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos o intereses.

c) Se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración, o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.

d) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de esta acción son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Nacional, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia, como por ejemplo los mencionados en el artículo 4 de la ley 472 de 1998.

e) La titularidad para su ejercicio, como su nombre lo indica, está dada por su naturaleza popular, por lo tanto puede ser ejercida por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la ley 472 de 1998.

2. La legitimación por activa en las acciones populares

Teniendo en cuenta que en general existe confusión con relación a la legitimación del demandante para actuar, la Sala considera necesario entrar a precisar dicho aspecto.

Al respecto, el numeral 1 del artículo 12 de la Ley 472 de 1998 establece que “toda persona natural o jurídica” podrá ejercitar las acciones populares, razón por la cual, en aplicación del principio de interpretación que establece que cuando la ley no realiza distinción alguna, no le es dado hacerla al intérprete, y teniendo en cuenta la finalidad de esta clase de acciones, es decir, la protección de los derechos e intereses que están en cabeza de toda la comunidad, se entiende entonces la razón por la cual tanto el constituyente de 1991 como el legislador establecieron de manera clara que “cualquier persona” puede ejercer estos mecanismos judiciales para la protección de los derechos o intereses de naturaleza colectiv.

En ese orden de ideas, se tiene que cualquier persona como integrante de la sociedad tiene derecho a que le sean protegidos los derechos e intereses colectivos y, en este caso en particular, el derecho a gozar de un ambiente sano, por lo que es perfectamente claro que, según lo preceptuado en la ley y lo considerado por la jurisprudencia, todas las personas están legitimadas para ejercitar una acción popular cuando exista una amenaza o sea lesionado algún derecho o interés de índole colectiva.

Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-215 del 14 de abril de 1999, se pronunció en los siguientes términos:

“2. Naturaleza y ámbito de protección de las Acciones Populares y de Grupo

“Cabe anotar, que la Constitución de 1991 no distingue como lo hace la doctrina, entre intereses colectivos e intereses difusos, para restringir los primeros a un grupo organizado y los segundos a comunidades indeterminadas, pues ambos tipos de intereses se entienden comprendidos en el término “colectivos”.   Las acciones populares protegen a la comunidad en sus derechos colectivos y por lo mismo, pueden ser promovidas por cualquier persona a nombre de la comunidad cuando ocurra un daño a un derecho o interés común, sin más requisitos que los que establezca el procedimiento regulado por la ley.

“Finalmente, hay que observar que estas acciones tienen una estructura especial que la diferencia de los demás procesos litigiosos, en cuanto no son en estricto sentido una controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que se trata de un mecanismo de protección de los derechos colectivos prexistentes (sic) radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad, pero que igualmente están en cada uno de los miembros que forman la parte demandante de la acción judicial.” (subraya la Sala).

Así las cosas, las actoras se encuentran legitimadas para el ejercicio de la acción popular de que aquí se trata, en  la cual debe decidirse el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Riohacha contra la sentencia de primera instancia, al estimar que antes de fallar debió establecer si la zona motivo de la inconformidad constituye o no un humedal.

Al respecto se tiene que las demandantes se quejan de la obstaculización de las calles 31, 32 y 33 entre carreras 10 y 11 del barrio “Quince de Mayo” del Municipio de Riohacha, y la perturbación de la circulación tanto vehicular como peatonal por las mismas, a consecuencia del crecimiento en sus inmediaciones de árboles y maleza, lo que además propicia la generación de basureros clandestinos.

En escritos posteriores las mismas actoras manifiestan que las calles antes especificadas han desaparecido de los planos de la ciudad, registrados en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (folios 40 y siguientes).

Por su parte, el ente territorial sostiene que las demandantes no demuestran la perturbación de tales vías y refuta el argumento de que esas calles están convertidas en basurero lo cual, a su juicio, desnudaría un comportamiento no adecuado del servicio público domiciliario de aseo. Es más, en los alegatos de conclusión (folios 50 y siguientes) acepta expresamente su existencia al  manifestar que “… las vías citadas por las accionantes no prestan una óptima condición de desplazamiento…”. Es pues claro el reconocimiento del Municipio en cuanto a que dichas calles existen.

Por lo demás, en la diligencia de inspección judicial practicada en el lugar de los hechos, cuya acta reposa a folio 38 del expediente, se consigna:

“…el despacho se traslada hasta la calle 32 con carrera 9 de la ciudad, a partir de ahí se hace un recorrido a pie por las calles 32, 33 y 34 con carreras 8, 9, 10 y 11 las anteriores pertenecen al Barrio 15 de Mayo del Municipio de Riohacha.(…)”,

De esta manera se disipa cualquier duda sobre la existencia de las mencionadas vías.

Respecto de lo afirmado por las actoras en su demanda en torno a la condición de dichas calzadas, en la diligencia de inspección judicial se estableció lo siguiente:

“(…) En el centro del sector el despacho pudo observar una zona extensa que está actualmente inundada en parte con aguas lluvias y en parte con aguas servidas. Tiene además maleza, pastos y plantas nativas con alturas de hasta 2 metros que dificultan la visibilidad.  Se observaron también aves tales como cigüeñas y gallinazos.  Este humedal separa en 2 zonas el barrio de oriente a occidente y también de norte a sur. Las calles y carreras terminan en el humedal incluidas las que están pavimentadas. La calle 31 pudo observarse a distancia y que está en las mismas circunstancias.”

Esta prueba corrobora la obstaculización de las vías públicas identificadas por las actoras, a consecuencia de la existencia no solo de árboles, pasto, plantas, maleza, cigüeñas y gallinazos, sino del estancamiento de aguas tanto lluvias como servidas, razón por la cual, el a-quo se refirió inicialmente al sitio como un humedal.

En el fallo apelado el a-quo echa de menos la existencia de pruebas. Sin embargo esta falencia no se refiere a la obstaculización en sí de la vía pública, que se encuentra demostrada, sino a los elementos de juicio suficientes para la concesión de la pretensión de las actoras quienes piden que se limpie o descombre la maleza que obstaculiza el tránsito en la vía para luego rellenar el lugar,  lo cual no sería prudente ordenar ante el hecho de que el sitio, según las características encontradas, pueda constituir un posible humedal.

Empero el a-quo concluye que ante la evidente descarga de aguas servidas en el sector y el trazado de las calles, lo cual está ocasionando perturbaciones a los derechos colectivos de los habitantes del barrio “Quince de Mayo” y sectores aledaños, estima necesario que el Municipio de Riohacha ejecute una serie de acciones, precisadas en el fallo, con el fin de no agravar más la situación que no solo compromete el espacio público sino el medio ambiente sano.

Tal como lo anota en su escrito de censura, la inconformidad del Municipio de Riohacha radica en el hecho de no haberse determinado previamente si el sitio en cuestión constituía o no un humedal.  

Al respecto cabe recordar que el mismo a-quo respalda su decisión, en el hecho de encontrar evidente la descarga de aguas residuales y las perturbaciones ocasionadas por el trazado de las calles, y además observó que en las acciones que ordenó acometer al ente territorial va envuelta tácitamente la misión de establecer si se está o no en presencia de un humedal y la actuación a seguir en caso de que así sea.  

Aún cuando tal orden no está consignada de manera expresa, su tácita disposición se desprende de una interpretación armónica de lo consignado en el numeral segundo de la parte resolutiva del fallo apelado.  Más exactamente de su aparte final donde se dice que “en caso contrario” el municipio procederá al relleno y a la rehabilitación de las calles 31, 32 y 33 entre carreras 10 y 11, con sus respectivos andenes para el paso de personas y vehículos.  Esto significa que acometerá el mencionado relleno y rehabilitación de vías si el estudio de impacto ambiental, también ordenado, determina que el sitio no participa de las características para ser considerado como un humedal, o que lo conservará, disponiendo su limpieza, el desvío de las aguas servidas y un nuevo trazado de las calles, si se trata de tal.  

Con todo, para adquirir la certeza de la existencia o no de un humedal en el lugar de los hechos, el Consejero Ponente, mediante auto del 11 de octubre de 2006, ordenó:

“1°.- Oficiar al Instituto Geográfico Agustín Codazzi Seccional de La Guajira para que certifique si las calles 31, 32 y 33, entre carreras 10 y 11 de barrio “Quince de Mayo” del Municipio de Riohacha, vienen previstas o reconocidas como tales en la nomenclatura urbana de ese ente territorial.  Junto con su certificación adjuntará las pruebas que respalden el sentido de la misma, como por ejemplo planos, mapas o croquis del lugar o cualquier otro documento que sirva para ello.  Por secretaría se le hará llegar a dicho instituto fotocopia de la inspección judicial y del escrito de una de las demandantes, visibles a folios 38, 40 y 41, respectivamente.

2°.-  Solicitar a la CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE LA GUAJIRA –CORPOGUAJIRA- que, previa visita a las calles 31, 32 y 33, entre carreras 10 y 11 del Municipio de Riohacha (La Guajira), determine si el estancamiento de aguas junto con el crecimiento de maleza, pastos y plantas nativas, así como también la existencia de cigüeñas y gallinazos, que se forma en ese lugar, constituye un humedal, tal como lo concibe el Tribunal Administrativo de la Guajira y lo plasma en el acta de la inspección judicial visible a folio 38 del expediente.  En caso afirmativo precisará las medidas a adoptar para su preservación; si en la zona existe contaminación ambiental como consecuencia del estancamiento de aguas lluvias y servidas a que se refiere la inspección judicial practicada en el lugar; en todo caso realizará un estudio sobre el impacto ambiental que causa la existencia de un humedal en la zona.  Por secretaría se le hará llegar a la Corporación fotocopia del acta de dicha diligencia, visible a folio 38 del expediente.”

En cumplimiento de lo anterior el Instituto Geográfico Agustín Codazzi Regional Guajira contestó que:

“Consultada nuestra cartografía catastral las calles 31, 32 y 33 con carreras 10 y 11 no están definidas en nuestro plano de conjunto. La carrera 10 solo está definida hasta la calle 18 y la carrera 11 hasta la calle 27ª.

Estamos a la espera de que la oficina de Planeación Municipal nos haga llegar la nueva nomenclatura vial de la ciudad de Riohacha para proceder a la actualización de las mismas en nuestra base cartográfica.

Anexamos fotocopia del sector del plano de conjunto donde puede observarse la ubicación de las mencionadas calles y carreras.”  (Folios 89 a 92).

A su turno, la Corporación Autónoma Regional de La Guajira, mediante oficio 04.00.0072 – 5-0012 del 25 de enero de 2007, rinde el concepto técnico que le fue solicitado, en el cual expresa lo siguiente:

“De acuerdo con la visita practicada, se pudo apreciar que efectivamente existe un cuerpo de agua permanente, que en épocas de invierno puede alcanzar una lámina o espejo de agua de más o menos seis (6) metros, cuenta con un perímetro de 470 metros, 1.17 hectáreas, su localización geográfica es Norte: 11° 52.6856,  W-72° 90.5715; alberga en su interior grandes familias de aves, reptiles y una vegetación específicamente adaptada a esas condiciones como son el buchón de agua, enea, junco o jacinto y otras, denominadas hidrófilas.  Como aspecto negativo es la conformación de un basurero ubicado en la orilla del humedal, no se apreció vertimientos directos de aguas residuales domésticas que puedan poner en riesgo la vida del mismo y dentro del aspecto social se observa que se han ubicado alrededor de éste numerosas familias de muy bajos recursos los cuales están expuestos a problemas de salubridad.

Por lo anterior consideramos que este lugar si constituye un humedal, tal como lo afirma el accionante y lo confirma el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira, en su inspección judicial del 19 de noviembre de 2004.

Con relación a la elaboración del estudio de impacto ambiental por parte de la institución para atender todo lo relacionado con la conservación y recuperación de este humedal, le manifestamos que CORPOGUAJIRA ha apoyado la realización de los trabajos de grado de los estudiantes de ingeniería del medio ambiente de la Universidad de La Guajira denominados: “DIAGNOSTICO Y PLAN DE MANEJO AMBIENTAL PARA LOS JAGUEYES UBICADOS EN LOS BARRIOS 15 DE MAYO Y LA ESPERANZA EN LA CIUDAD DE RIOHACHA”, año 2000 y “RECUPERACION AMBIENTAL DEL JAGUEY DEL BARRIO LA ESPERANZA CON FINES RECREATIVOS Y PESQUEROS”, AÑO 2002.”

Este concepto técnico se remite a la Resolución 0196 del 1° de febrero del año 2006, proferida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), “Por la cual se adopta la guía técnica para la formulación de Planes de Manejo para Humedales en Colombia”; así como también en el Anexo IA del citado documento, donde se define el humedal

“…como las extensiones de marismas, pantanos y tuberas, o superficies cubiertas de agua, sean estas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis (6) metros.”

Igualmente se tiene en cuenta que, según lo señalado en el sistema de clasificación de tipo de humedales de la citada Resolución, se establecen como artificiales los siguientes:

“-Estanques de acuicultura.

-Estanques artificiales de menos de ocho (8) hectáreas.

-Tierras de regadíos.

-Tierras agrícolas inundadas estacionalmente.

-Zona de explotación de sal.

-Área de almacenamiento de agua.

-Excavaciones de canteras de arena y grava, piletas de residuos mineros.

-Áreas de tratamiento de aguas servidas.

-Piletas de sedimentación y piletas de oxidación.

-Canales de transportación y drenajes, zanjas.

-Sistemas Kársticos y otros sistemas hídricos subterráneos.”

Establecido como se encuentra que el estancamiento de agua con presencia de vegetación y fauna a que se refiere la inspección judicial practicada en el lugar de los hechos constituye un humedal, debe confirmarse la sentencia apelada bajo este entendido, es decir que se trata de un humedal, razón por la cual el Municipio de Riohacha (La Guajira) no procederá a su relleno sino a su conservación, acometiendo las labores de todo orden necesarias para ello, incluidas las dispuestas por el a-quo.  Además, se adicionará en el sentido de que también se encuentra vulnerado el derecho colectivo al medio ambiente.

De otra parte, atendiendo los derroteros sentados por la Sala en cuanto se refiere a la fijación del incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, se reformará la decisión del a-quo para señalar como incentivo a cargo de la demandada la suma equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,  administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A

REFORMAR la sentencia apelada la cual quedará así:

Primero: CONFÍRMASE bajo el entendido de que el cuerpo de agua con presencia de vegetación y fauna a que se refiere el presente asunto constituye un humedal, razón por la cual el Municipio de Riohacha (La Guajira) no procederá a su relleno sino a su conservación, acometiendo las labores de todo orden necesarias para ello, incluidas las dispuestas por el a-quo; cuyo cumplimiento será verificado por el Comité que al efecto viene designado y cuya conformación se prohija.  

Segundo: DECLÁRASE que también se encuentra vulnerado el derecho colectivo al goce de un ambiente sano.

Tercero:  FÍJASE como incentivo a cargo de la entidad demandada y a favor de la parte actora la suma de diez (10) salarios mínimos legales mensuales.

Cuarto: Envíese el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión de 1o. de marzo de 2007.

MARTHA SOFIA SANZ TOBÓN            CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

      Presidenta

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA