ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CAPACIDAD DE CONCILIACIÓN DE LA PERSONA JURÍDICA DE DERECHO PÚBLICO / COMITÉ DE CONCILIACIÓN /  IMPROBACIÓN DE LA CONCILIACIÓN JUDICIAL

[E]n el caso de la entidad demandada que concilió, observa el despacho que aunque la apoderada de la Nación - Fiscalía General de la Nación mantuvo sus facultades enmarcadas dentro del poder a ella conferido, aquella no contaba con el visto bueno del comité de conciliación de la entidad para presentar o aceptar una fórmula conciliatoria, pues respecto a ese requisito manifestó que faltaba el estudio del caso debido a un trámite interno de la entidad -reparto de fichas-. [...]. [D]debido a que la apoderada judicial de la Nación -Fiscalía General de la Nación no contaba con el visto bueno del comité de conciliación de la entidad que representaba (no se había reunido), y que dicho requisito es indispensable para celebrar acuerdo conciliatorio, no estima el despacho que se cumpla con el requisito relativo a la capacidad.

PROCEDENCIA DE LA CONCILIACIÓN / CONCILIACIÓN PREJUDICIAL CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA / CONCILIACIÓN JUDICIAL CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA

De conformidad con el artículo 70 de la Ley 446 de 1998 -que modificó el artículo 59 de la Ley 23 de 1991-, pueden conciliar, total o parcialmente en las etapas prejudicial o judicial, las personas de derecho público, a través de sus representantes legales o por conducto de apoderado , sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo con ocasión de las acciones indemnizatorias -de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y contractual- previstas en el Código Contencioso Administrativo.

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 70 / LEY 23 DE 1991 - ARTÍCULO 59

APROBACIÓN DEL ACUERDO CONCILIATORIO / REQUISITOS DE LA APROBACIÓN DEL ACUERDO DE CONCILIACIÓN

[E]l juez aprobará el acuerdo logrado entre las partes, siempre y cuando se verifique el cumplimiento de los siguientes requisitos: 1. De conformidad con el artículo 61 de la Ley 23 de 1991, modificado por el artículo 81 de la Ley 446 de 1998, la demanda debe haberse presentado durante el término dispuesto para ello en cada caso, en otras palabras, la acción no debe estar caducada. 2. Las partes deben estar debidamente representadas y sus representantes deben tener capacidad para conciliar. 3. Conforme el artículo 59 de la Ley 23 de 1991 –modificado por el artículo 70 de la Ley 446 de 1998-, el acuerdo conciliatorio al que lleguen las partes se debe restringir a las acciones o derechos de naturaleza económica. 4. Según los términos del inciso 3 del artículo 73 de la Ley 446 de 1998, para que el acuerdo conciliatorio sea aprobado, debe contar con las pruebas necesarias que respalden lo reconocido patrimonialmente en el acuerdo. 5. El acuerdo no debe ser violatorio de la ley ni resultar lesivo para el patrimonio público (art. 73 de la Ley 446 de 1998).

FUENTE FORMAL: LEY 23 DE 1991 - ARTÍCULO 59 / LEY 23 DE 1991 - ARTÍCULO 61 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 70 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 73 INCISO 3 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 81

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo del año dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 41001-23-31-000-2008-00349-01(53415)

Actor: LEIDY YISELA TOLEDO NARVÁEZ Y OTROS

Demandado: NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - DECRETO 01 DE 1984

Procede el despacho a pronunciarse sobre la conciliación judicial celebrada entre la parte demandante y la Nación - Fiscalía General de la Nación, el 16 de enero de 2019 ante esta Corporación (fol. 733 a 734 c.ppl.).

I. ANTECEDENTES

Mediante escrito presentado el 4 de junio de 2007, los señores Aldemar Toledo Charry, Viela Narváez Ortiz, Leidy Yisela Toledo Narváez, Jhon Wilmer Toledo Narváez y Yery Edwin Toledo Narváez, mediante apoderado judicial, presentaron demanda en ejercicio de la acción de reparación directa en contra de la Nación - Fiscalía General de la Nación, con el fin de que se le declarara administrativamente responsable por los perjuicios causados con ocasión a la privación injusta de la libertad de la que fue víctima el señor Aldemar Toledo Charry desde el 16 de octubre de 2002 hasta el 21 de julio de 2005 (fol. 1 a 40 c. 1).

Surtido el trámite procesal correspondiente a la primera instancia, mediante sentencia del 20 de mayo de 2014, el Tribunal Administrativo del Huila - Sala Octava de Decisión Escritural resolvió declarar administrativa y patrimonialmente responsable a la Nación - Fiscalía General de la Nación por los perjuicios causados a los demandantes, con ocasión de la privación injusta de la libertad de la que fue víctima el señor Aldemar Toledo Charry (fol. 574 a 589 c.ppl.). La parte resolutiva de la decisión fue la siguiente:

PRIMERO: DECLARAR que la Nación - Fiscalía General de la Nación, es responsable del daño antijurídico del cual fue objeto el señor ALDEMAR TOLEDO CHARRY, por su privación injusta de la libertad entre el 16 de octubre de 2002 y el 21 de julio de 2005.

SEGUNDO: CONDÉNASE a la Nación - Fiscalía General de la Nación, a pagar a favor del señor ALDEMAR TOLEDO CHARRY y la señora VIELA NARVÁEZ ORTIZ y sus hijos JHON WILMER TOLEDO NARVÁEZ, YERY EDWIN TOLEDO NARVÁEZ y LEIDY YISELA TOLEDO NARVÁEZ, a título de indemnizatorio y resarcitorio, los siguientes valores en pesos colombianos:

2.1. Por concepto de perjuicios morales:

Al señor ALDEMAR TOLEDO CHARRY la suma equivalente a CINCUENTA (50) S.M.L.M.V. y a la señora VIELA NARVÁEZ ORTIZ y sus hijos JHON WILMER TOLEDO NARVÁEZ, YERY EDWIN TOLEDO NARVÁEZ y LEIDY YISELA TOLEDO NARVÁEZ el equivalente a CINCUENTA (50) S.M.L.M.V. para cada uno.

2.3. (sic) Por concepto de perjuicios materiales:

2.3.1. Por concepto de lucro cesante consolidado.

Para el señor ALDEMAR TOLEDO CHARRY, la suma de VEINTIOCHO MILLONES TRECIENTOS NOVENTA Y SEIS MIL SETENTA PESOS ($28.396.070).

2.3.2. Por concepto de daño emergente

Para el señor ALDEMAR TOLEDO CHARRY, la suma de OCHO MILLONES DOSCIENTOS VEINTICINCO MIL TRESCIENTOS CUATRO PESOS ($8.225.304).

3. A la señora VIELA NARVÁEZ ORTIZ, por concepto de daño emergente, la suma de DOS MILLONES DOSCIENTOS TREINTA Y SIETE MIL DOSCIENTOS OCHENTA Y DOS PESOS ($2.237.282)

TERCERO: Deniéguense las demás pretensiones de la demanda.

(...)

Inconformes con la anterior decisión, la parte demandante y la Nación - Fiscalía General de la Nación presentaron recursos de apelación (fol. 595-598 y 599-615 c.ppl.).

Por lo anterior, el 10 de febrero de 2015 se realizó la audiencia de conciliación prevista en el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010, la cual se declaró fallida, pues aunque la Nación - Fiscalía General de la Nación presentó fórmula conciliatoria aprobada por el comité de conciliación de dicha entidad, la parte demandante decidió no aceptar la propuesta efectuada (fol. 629 a 630 c.ppl.). Por tal motivo, se concedieron los recursos de apelación presentados, los cuales fueron admitidos por esta Corporación mediante auto del 3 de julio de 2015 (fol. 636 c.ppl.).

Mediante auto del 4 de diciembre de 2015, el despacho le solicitó a la parte demandante que manifestara si le asistía o no interés para celebrar audiencia de conciliación judicial, debido a que el 13 de marzo de 2015 la Fiscalía General de la Nación había presentado la siguiente formula conciliatoria (fol. 703 c.ppl.):  

(...) "[e]l apoderado de la Entidad queda facultado para que proponga un pago del ochenta por ciento (80%) del valor de la condena. Excluyendo de los perjuicios materiales en el concepto de lucro cesante el 25% de las prestaciones sociales, puesto que los reconocimientos en la sentencia son a título de indemnización más no de derechos laborales; aunado a ello, dicha indemnización fue a título de presunción, en consecuencia la propuesta se encuentra ajustada a derecho." (...)[1]   

En memorial del 14 de enero de 2016, los demandantes manifestaron que sí les asistía ánimo conciliatorio, por lo que mediante auto del 30 de junio de 2017 se fijó como fecha para celebrar audiencia de conciliación el día 17 de julio de 2017 (fol. 711, c.ppl.).

Después de varias situaciones[2], el 16 de enero de 2019 se celebró audiencia de conciliación en la cual las partes llegaron al siguiente acuerdo (fol. 733 y 734 c.ppl.):

(...) "Seguidamente, concedió el uso de la palabra a apoderada (sic) de la Fiscalía General de la Nación para que exponga la fórmula de arreglo que tiene que proponer, la cual manifestó: Que a la fecha el Comité de Conciliación no se ha reunido para estudiar sobre la presente conciliación dado que durante este año no se han presentado las respectivas fichas.  

A continuación se le concede la palabra al apoderado de la parte demandante para los mismos efectos, quien manifestó: Considera que ya se surtió el trámite para efectos de darle cabida a la propuesta conciliatoria presentada con anterioridad por la entidad demandada, por lo que solicita se corra traslado de la misma demandante y en esta audiencia se apruebe o no la misma.

Después de discutir las anteriores intervenciones, el despacho interroga a la apoderada de la Fiscalía General de la Nación si con su intervención se entiende que desiste de la propuesta presentada el 9 de febrero de 2015, quien manifiesta que: Se mantiene en la posición de conciliar dada su facultad para hacerlo de acuerdo al poder otorgado y dado que la misma se encuentra vigente.

(...)

Se aclara que la propuesta de conciliación corresponde al 80% del valor de la condena excluyendo los perjuicios materiales en el concepto de lucro cesante el 25% de prestaciones sociales.

Concluye el apoderado de la parte actora que está de acuerdo con la fórmula conciliatoria propuesta por la Fiscalía General de la Nación."

Finalmente, el 25 de febrero de 2019, la apoderada de la Nación - Fiscalía General de la Nación presentó escrito en el cual solicitó que no se aprobara el acuerdo conciliatorio al cual llegaron las partes en la audiencia antes mencionada, bajo los siguientes argumentos (fol. 737 a 741 c.ppl.):

"Honorables Consejeros, para el trámite de segunda instancia el Comité de Conciliación de la Fiscalía General de la Nación, ha establecido que se debe elaborar un nuevo estudio en atención a los cambios jurisprudenciales que se han presentado como lo es la reciente sentencia de unificación del 15 de agosto de 2018 (...)

Por tal razón, el Comité de Conciliación de la Fiscalía General de la Nación ha cambiado su posición anterior en la que presentaba propuestas conciliatorias, ya que no se ajusta a las actuales directrices de defensa que se manejan en la Fiscalía General de la Nación y ha tomado la determinación de estudiar nuevamente estos casos teniendo en cuenta esta nueva jurisprudencia con el fin de ratificarse o no en sus propuestas conciliatorias iniciales.

Honorables Consejeros, la razón del presente memorial se encamina a solicitar al Despacho, la no aprobación del acuerdo conciliatorio suscrito entre las partes en la audiencia de conciliación del pasado 19 de enero de 2019, por cuanto, se ha manifestado, la jurisprudencia actual ha cambiado esencialmente su posición y debe aplicarse en este caso particular (...)"

CONSIDERACIONES

Estima el despacho que se debe improbar el acuerdo conciliatorio logrado entre las partes el 16 de enero de 2019, por los motivos expuestos a continuación:

Competencia

Esta Corporación es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia comoquiera que la demanda se fundamentó en uno de los títulos de imputación previstos en la Ley 270 de 1996[3], consistente en la privación injusta de la libertad.

La conciliación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo

De conformidad con el artículo 70 de la Ley 446 de 1998 -que modificó el artículo 59 de la Ley 23 de 1991-, pueden conciliar, total o parcialmente en las etapas prejudicial o judicial, las personas de derecho público, a través de sus representantes legales o por conducto de apoderado[4], sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo con ocasión de las acciones indemnizatorias -de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y contractual- previstas en el Código Contencioso Administrativo.

De esta forma, el juez aprobará el acuerdo logrado entre las partes, siempre y cuando se verifique el cumplimiento de los siguientes requisitos:

1. De conformidad con el artículo 61 de la Ley 23 de 1991, modificado por el artículo 81 de la Ley 446 de 1998, la demanda debe haberse presentado durante el término dispuesto para ello en cada caso, en otras palabras, la acción no debe estar caducada.
2. Las partes deben estar debidamente representadas y sus representantes deben tener capacidad para conciliar.
3. Conforme el artículo 59 de la Ley 23 de 1991 –modificado por el artículo 70 de la Ley 446 de 1998-, el acuerdo conciliatorio al que lleguen las partes se debe restringir a las acciones o derechos de naturaleza económica.
4. Según los términos del inciso 3 del artículo 73 de la Ley 446 de 1998, para que el acuerdo conciliatorio sea aprobado, debe contar con las pruebas necesarias que respalden lo reconocido patrimonialmente en el acuerdo.
5. El acuerdo no debe ser violatorio de la ley ni resultar lesivo para el patrimonio público (art. 73 de la Ley 446 de 1998).

Así las cosas, para que el acuerdo de conciliación objeto de estudio sea aprobado, se hace necesario establecer si los referidos requisitos se cumplen a cabalidad.

Caducidad de la Acción

Comoquiera que la detención sufrida por el señor Aldemar Toledo Charry culminó como consecuencia de la absolución contenida en la sentencia emitida el 21 de junio de 2005 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva - Sala Tercera de Decisión Penal (fol. 185 a 207 c. 1), para efectos del cómputo del término previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (norma vigente para la fecha de presentación de la demanda[5]), se tendrá en cuenta que a partir del 22 de junio de 2005 tenían los demandantes un plazo de dos años para presentar la acción. Por lo anterior, se tiene que la demanda de reparación directa formulada el 4 de junio de 2007 fue oportuna.  

Capacidad para ser parte y conciliar

En este ítem corresponde verificar si las partes se encontraban facultadas y tenían capacidad para celebrar el acuerdo conciliatorio.

Así las cosas, respecto de la parte demandante, el despacho encuentra que están legitimados por activa todos los demandantes, así: i) el señor Aldemar Toledo Charry como víctima directa al haber sido privado de su libertad[6], la señora Viela Narváez Ortiz en calidad de cónyuge (fol. 279, c. 1), los señores Jhon Wilmer Toledo Narváez (fol. 277, c. 1), Leidy Yisela Toledo Narváez (fol. 276, c. 1) Yery Edwin Toledo Narváez (fol. 278, c. 1) en calidad de hijos del privado de su libertad, de conformidad con los registros civiles de nacimiento obrantes en el plenario.

De otro lado, el despacho advierte que la parte demandante acudió al proceso a través de apoderado judicial constituido en legal forma y, de acuerdo con los poderes aportados[7], tenía la facultad expresa para conciliar (fol. 300 a 303 c. 1).

No obstante, en el caso de la entidad demandada que concilió, observa el despacho que aunque la apoderada de la Nación - Fiscalía General de la Nación mantuvo sus facultades enmarcadas dentro del poder a ella conferido, aquella no contaba con el visto bueno del comité de conciliación de la entidad para presentar o aceptar una fórmula conciliatoria, pues respecto a ese requisito manifestó que faltaba el estudio del caso debido a un trámite interno de la entidad -reparto de fichas-.

Por lo anterior, resulta necesario resaltar que el inciso 2° del artículo 16 de Decreto 1716 de 2009 señala el objeto que cumplen los comités de conciliación y, específicamente, dispone lo siguiente: "Igualmente decidirá, en cada caso específico, sobre la procedencia de la conciliación o cualquier otro medio alternativo de solución de conflictos, con sujeción estricta a las normas jurídicas sustantivas, procedimentales y de control vigentes, evitando lesionar el patrimonio público (...)".

En este sentido, debido a que la apoderada judicial de la Nación -Fiscalía General de la Nación no contaba con el visto bueno del comité de conciliación de la entidad que representaba (no se había reunido), y que dicho requisito es indispensable para celebrar acuerdo conciliatorio, no estima el despacho que se cumpla con el requisito relativo a la capacidad.

Además, tampoco considera el despacho que sea aplicable el concepto emitido por el comité de conciliación de la Fiscalía General de la Nación el 28 de enero de 2015, toda vez que el mismo fue dado en una época en la que la entidad pública sí deseaba conciliar -más de 3 años antes de la última audiencia de conciliación-, conforme a las posturas jurisprudenciales vigentes para ese momento.

De igual forma, resulta conveniente mencionar que tanto en la audiencia de conciliación como en memorial presentado el 25 de febrero de 2019, la apoderada de la entidad demandada dejó constancia de la ausencia de visto bueno por parte del comité de conciliación, de tal manera que no fue una situación nueva o sorpresiva, sino que posiblemente obedeció a la confusión que tuvo la representante judicial de la entidad al ver la postura existente en el expediente para el año 2015 (en la cual se aceptaba la posibilidad de conciliar).

Por lo anterior, se improbará el acuerdo conciliatorio celebrado el 16 de enero de 2019 entre Aldemar Toledo Charry, Viela Narváez Ortiz, Leidy Yisela Toledo Narváez, Jhon Wilmer Toledo Narváez y Yery Edwin Toledo Narváez, en calidad de demandantes y la Nación - Fiscalía General de la Nación, en calidad de demandada.

En mérito de lo expuesto, el despacho,

RESUELVE

PRIMERO: IMPROBAR el acuerdo conciliatorio logrado el día 16 de enero de 2019 entre Aldemar Toledo Charry, Viela Narváez Ortiz, Leidy Yisela Toledo Narváez, Jhon Wilmer Toledo Narváez y Yery Edwin Toledo Narváez, en calidad de demandantes, y la Nación - Fiscalía General de la Nación, en calidad de demandada, por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: Una vez ejecutoriada esta providencia, y considerando que no hay más asuntos pendientes por resolver, por Secretaría INGRESAR el expediente al despacho para proferir sentencia, con observancia de las reglas de turno fijadas por esta Corporación y la ley.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

RAMIRO PAZOS GUERRERO            

Magistrado

Etg/Sln/4c

[1] Folio 642 del cuaderno principal.

[2] Previamente en auto del 30 de junio de 2017, el despacho había fijado como fecha para la audiencia de conciliación el 17 de julio de 2017, la cual no se realizó debido a la inasistencia de la parte demandada. Posteriormente, la Fiscalía General de la Nación justificó su inasistencia y mediante auto del 29 de noviembre de 2018 se fijó como nueva fecha para audiencia el 16 de enero de 2019.

[3] Artículo 65. De la responsabilidad del Estado. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de sus agentes judiciales.//En los términos del inciso anterior el Estado responderá por el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, por el error jurisdiccional y por la privación injusta de la libertad.

[4] Establece el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 640 de 2001 que "en materia de lo contencioso administrativo el trámite conciliatorio, desde la misma presentación de la solicitud deberá hacerse por medio de abogado titulado quien deberá concurrir, en todo caso, a las audiencias en que se lleve a cabo la conciliación."

[5] La demanda fue presentada el 4 de junio de 2007.

[6] Tal y como se aprecia entre otros documentos con la sentencia del 21 de junio de 2005 emitida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva (fol. 185-207, c. 1).

[7] Los actores confirieron poder al abogado Milton Hernán Sánchez Cortés a quien le otorgaron, entre otras, la facultad de conciliar y sustituir.