COSA JUZGADA - Noción / COSA JUZGADA - Elemento formal y elemento material

El objeto de la cosa juzgada es que los hechos y conductas que se han resuelto judicialmente no puedan ser debatidos nuevamente en un proceso posterior. Lo anterior por cuanto lo decidido por el juez adquiere las características de vinculante, obligatorio y, por lo tanto, de inmutable. El elemento formal de la cosa juzgada tiene que ver con la imposibilidad de que el juez pueda volver a pronunciarse dentro del mismo proceso sobre un asunto que decidió en providencia ejecutoriada o, que otro juez, en proceso diferente resuelva sobre una materia debatida con identidad de pretensiones y fundamentos jurídicos. El elemento material de la cosa juzgada tiene relación con la intangibilidad de la sentencia, en el entendido que se tiene por cierto que el juez de conocimiento se ocupó de la relación objeto de la contienda y que la decisión la adoptó respetando las formas propias del juicio.

NOTA DE RELATORIA: Al respecto consultar sentencia del 1 de febrero de 2010, exp. 2009-00025-02, C.P. Susana Buitrago Valencia.

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Requisitos para que se configure la cosa juzgada / COSA JUZGADA - Existencia respecto de la solicitud de cumplimiento del artículo 2, literal a, numeral 4 de la Ley 1562 de 2012

Según lo prevé el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, los elementos constitutivos de la cosa juzgada, son: (i) identidad de objeto; (ii) identidad de causa y, (iii) identidad jurídica de partes. Ahora bien, la Sala considera que para estar en presencia del fenómeno de la cosa juzgada en las acciones de cumplimiento, en principio , no es necesaria la identidad de partes, en específico de la demandante, pues al igual que acontece con las acciones populares, el carácter púbico de la acción de cumplimiento implica que puede instaurarse por cualquier persona  y que así mismo la sentencia que decide la solicitud de cumplimiento respecto de actos administrativos de carácter general y abstracto o de normas con fuerza material de ley genera efectos erga omnes y, por tanto, cobija a toda la comunidad y no a un sujeto en particular. Por otra parte, porque la acción de cumplimiento que prevé el artículo 87 de la Constitución Política, se creó con la finalidad de obtener de las autoridades públicas la materialización de normas con fuerza de ley o actos administrativos, lo cual, sin lugar a dudas y tratándose de actos de carácter impersonal y abstracto, redunda en beneficio de la colectividad y no de una persona específicamente considerada. Aunado a lo anterior, no escapa al juicio de la Sala que el referido mecanismo constitucional también tiene como propósito lograr el respeto por la ley como principio fundamental en un Estado de Derecho, en aras de lograr la satisfacción del interés general, lo cual, valga la pena aclarar, como se verá en el caso objeto de estudio, puede garantizarse mediante una única orden judicial de cumplimiento dirigida a la respectiva autoridad pública. Para la Sala en el asunto bajo estudio se presentó el fenómeno de la cosa juzgada, toda vez que el 10 de abril de 2014, dentro del expediente No. 2013-02849-01, demandante: Luz Edith Ardila Garzón, demandado: Ministerio de Salud y Protección Social, con ponencia de la Consejera de Estado Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, la Sección Quinta del Consejo de Estado se pronunció sobre el cumplimiento del artículo 2, literal a), numeral 4 de la Ley 1562 de 2012… es pertinente tener en cuenta que el artículo 7 de la Ley 393 de 1997 prevé que en la acción de cumplimiento la sentencia que ponga fin al proceso hará tránsito a cosa juzgada, cuando el deber omitido fuere de aquellos en los cuales la facultad de la autoridad renuente se agota con la ejecución del primer acto. Tal circunstancia se da en el presente caso, pues tratándose del ejercicio de la facultad reglamentaria respecto del artículo 2, numeral 4, literal a) de la Ley 1562 de 2012, es claro que ésta se agota por parte del Ministerio de Salud y Protección Social al cumplir efectivamente la orden que mediante sentencia del 10 de febrero de 2014 le impuso el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que se reitera, fue confirmada por esta Corporación… en los términos del artículo 29 de la Ley 393 de 1997, se encuentra legitimada para iniciar el correspondiente incidente a fin de que, como primera medida, el Ministerio de Salud y Protección Social dé efectivo cumplimiento a la orden contenida en el fallo del 10 de abril de 2014, confirmatorio del proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que valga la pena reiterar, tiene efectos erga omnes. También puede solicitar al juez de primera instancia impongan las sanciones del caso con ocasión del incumplimiento de dicha orden judicial.

FUENTE FORMAL: LEY 393 DE 1997 - ARTICULO 29 / CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 332

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil catorce (2014)

Radicación número: 41001-23-33-000-2013-00469-01(ACU)

Actor: ANGELA MARCELA GOMEZ JIMENEZ

Demandado: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL

La Sala se pronuncia sobre la apelación que interpuso el Ministerio de Salud y Protección Social contra la sentencia del 10 de diciembre de 2013, proferida por la Sala Primera Oral de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, en la cual se dispuso:

“PRIMERO: ORDENAR al Ministro de Salud y Protección Social (Alejandro Gaviria Uribe) o a quien haga sus veces o esté encargado de sus funciones, que a más tardar en el término de diez (10) días siguientes a la notificación de esta decisión, proceda a radicar en la Presidencia de la República el reglamento ordenado en el artículo 2º de la Ley 1562 de 2012 (…)”.

1. La solicitud

La señora Ángela Marcela Gómez Jiménez, por intermedio de apoderada judicial, instauró acción de cumplimient contra el Ministerio de Salud y Protección Social, con el fin de obtener la observancia del numeral 4º, del literal a) del artículo 2º de la Ley Nº 1562 de 2012 “Por la cual se modifica el sistema de riesgos laborales y se dictan otras disposiciones en materia de salud ocupacional”.

A título de pretensión planteó la siguiente:

“Que sea reglamentado el artículo 2, numeral 4, literal a) de la Ley 1562 de 2012, en pro de las garantías de protección de Riesgos Laborales de los estudiantes que realizan prácticas académicas de las que trata el artículo y numeral mencionado.”

  

2. Fundamentos fácticos y jurídicos de la pretensión de cumplimiento

Expuso la actora que en el numeral 4º, del literal a) del artículo 2º de Ley N.º 1562 de 2012, se estableció que serán afiliados en forma obligatoria al Sistema General de Riesgos Laborales los: “(…) estudiantes de todos los niveles académicos de instituciones educativas públicas o privadas que deban ejecutar trabajos que signifiquen fuente de ingreso para la respectiva institución o cuyo entrenamiento o actividad formativa es requisito para la culminación de sus estudios, e involucra un riesgo ocupacional, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida dentro del año siguiente a la publicación de la presente ley por parte de los Ministerio de Salud y Protección Social”. (Negrita fuera de texto)

  

Que a efectos de reglamentar el citado numeral, al Ministerio de Salud y Protección Social se le concedió un año contado a partir de la entrada en vigencia de dicha ley. Sin embargo, ya trascurrió ese plazo y la entidad no ha reglamentado la materia.

Informó que mediante correo certificado - guía de entrega N.º 6764923 de SURENVIOS S.A.S. - solicitó al Ministerio de Salud y Protección Social que cumpliera con el deber de reglamentar el numeral 4º, del literal a) del artículo 2º de Ley N.º 1562 de 2012.

Que tal requerimiento fue recibido por esa entidad el día 12 de septiembre de 2013 (sic), pese a lo cual a la fecha de interposición de la acción de cumplimiento no ha dado respuesta, con lo cual se constituyó en renuencia.    

3. Trámite de la solicitud

El Tribunal Administrativo del Huila, en providencia de 20 de noviembre de 2013 admitió la solicitud y ordenó notificar al Ministerio de Salud y Protección Socia. Le concedió un término de tres días para ejercer el derecho a la defensa.

Vencido el término de traslado el Ministerio de Salud y Protección Social guardó silencio.   

4.  Sentencia impugnada

Se trata de la proferida el 10 de diciembre de 2013 por la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Administrativo del Huila, en la cual dispuso:

“PRIMERO: ORDENAR al Ministro de Salud y Protección Social (Alejandro Gaviria Uribe) o a quien haga sus veces o esté encargado de sus funciones, que a más tardar en el término de diez (10) días siguientes a la notificación de esta decisión, proceda a radicar en la Presidencia de la República el reglamento ordenado en el artículo 2º de la Ley 1562 de 2012 (…)”.

Para adoptar la decisión el a-quo consideró que la disposición legal que se pedía hacer cumplir imponía al Ministerio de Salud y Protección Social la obligación de reglamentar la afiliación al sistema general de riesgos laborales de los estudiantes de todos los niveles académicos que se encontraran en las condiciones descritas en la norm, lo que debió hacer “dentro del año siguiente a la publicación” de la Ley 1562 de 11 de julio de 2012.

Que dicho mandato es exigible a la entidad accionada, pues ha expirado el plazo que se le concedió para reglamentar dicha norma, toda vez que Ley Nº 1562 se publicó el julio 11 de 2012 en el Diario Oficial No. 48.488.

5. La apelación

En escrito de 13 de enero de 2014, el Ministerio de Salud y Protección Social apeló la decisión de primera instancia.

En síntesis, formuló los siguientes motivos de reparo:

Que el Ministerio actualmente lidera el proceso para reglamentar el numeral 4º, literal a) del artículo 13 del Decreto - Ley 1295 de 199, lo cual puede verificarse en el documento titulado “Análisis para la afiliación de los estudiantes al Sistema General de Riesgos Laborales - Ley 1562 de 2012.”.

Que para ello trabaja de manera coordinada con los Ministerios de Educación y Trabajo, porque la implementación de la norma influye directa y negativamente en esas entidades, puesto que la norma no definió quién debe cubrir las cotizaciones de los estudiantes, circunstancia que ha dificultado el cumplimiento de la ley. Que, por tal razón, la reglamentación en cuestión, como mínimo, durará otros seis meses.

Que esa entidad no se ha sustraído del deber de preparar el Decreto que reglamenta la materia para que el Presidente de la República lo firme, lo que se aprecia en cada una de las actuaciones adelantadas por el Ministerio con tal fin.

Que por esas razones, lo procedente es revocar el fallo del Tribunal Administrativo del Huila o, en su defecto, que se modifique el numeral primero de la parte resolutiva de dicha providencia en el sentido de ampliar el plazo concedido para reglamentar el numeral 4º, literal a) del artículo 13 del Decreto - Ley 1295 de 1994, modificado por el artículo 2º de la Ley 1562 de 2012.      

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia

De conformidad con los artículos 150 de la Ley 1437 de 2011 y 1° del Acuerdo Nº 015 del 22 de febrero de 2011, por medio del cual la Sala Plena del Consejo de Estado modificó su reglamento, esta Sección es competente para pronunciarse sobre la apelación que interpuso el Ministerio de Salud y Protección Social contra la sentencia de 10 de diciembre de 2013 de la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Administrativo del Huil, pues la acción de cumplimiento está dirigida contra una entidad del nivel nacional.

2. Generalidades de la acción de cumplimiento

La acción de cumplimiento que prevé el artículo 87 de la Constitución Política y que desarrolla la Ley 393 de 1997, propende por la materialización efectiva de aquellos mandatos contenidos en leyes o en actos administrativos, a efectos de que el Juez de lo Contencioso Administrativo le ordene a la autoridad que se constituya renuente, el acatamiento de aquello que la norma prescribe.

Este mecanismo procesal idóneo para hacer efectiva la aplicación de normas o de actos administrativos contentivos de un mandato, al igual que la acción de tutela es subsidiario. No procede cuando la persona que promueve la acción tiene o tuvo otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del acto incumplido; tampoco cuando su ejercicio persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos.

Ahora bien, conforme con la Ley 393 de 1997 son exigencias para la prosperidad de la acción de cumplimiento: (i) Que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; (ii) Que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en la norma o en el acto administrativo de una manera precisa, clara y actual; (iii) Que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas sea renuente a cumplir; (iv) Que tal renuencia se acredite por el demandante de la manera como lo exige la ley, y (v) Que tratándose de actos administrativos de carácter particular, no haya otro instrumento judicial para lograr el cumplimiento, salvo que de acudir a la previa constitución en renuencia se pueda producir un perjuicio grave e inminente para el que ejerce la acción.

4. Del requisito de procedibilidad: La renuencia

La Sección Quinta del Consejo de Estado ha sostenid que la renuencia es la rebeldía de una autoridad o de un particular que ejerce funciones públicas, en cumplir una norma con fuerza de ley o un acto administrativo que consagra en su cabeza un deber claro, imperativo e inobjetable.

La renuencia es requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento. Como lo consagra en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, consiste en que antes de acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, esto es, a fin de poder demandar judicialmente, el actor deba solicitar a la autoridad o al particular que cumpla funciones públicas que acaten el deber imperativo previsto en la norma o en el acto administrativo, señalándoselo de manera precisa y clara.

Al respecto de este presupuesto procesal de la acción de cumplimiento, la Sección Quinta del Consejo de Estad ha considerado que si en el escrito por medio del cual se pretende constituir en renuencia no se le precisa a la autoridad presuntamente incumplida cuál es concretamente la norma que consagra la obligación exigible, la demanda de cumplimiento carecerá del requisito, lo que acarrea su rechazo.

Esta Sección también ha dicho que la renuencia se puede configurar en forma tácita o expresa. La primera modalidad se presenta cuando quien debe acatar el deber omitido deja transcurrir 10 días desde que se radica la solicitud sin que se dé respuesta a la misma, esto es, guarda silencio, mientras que la segunda forma de renuencia se demuestra cuando de manera expresa se manifiesta en contra de atender la norma con fuerza material de ley o el acto administrativ.  

Por lo tanto a fin de acreditar la constitución en renuencia cuando esta es expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta de la autoridad en el entendido que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado y a fin de establecer que la contestación tenga coherencia en corresponder al cumplimiento del deber solicitad.

5. Norma cuyo cumplimiento se demanda. Observancia del requisito de procedibilidad

El literal a), numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1562 de 2012, que se pide hacer cumplir, es del siguiente tenor:

“Artículo 2°. Modifíquese el artículo 13 del Decreto-ley 1295 de 1994, el cual quedará así: Artículo 13. Afiliados. Son afiliados al Sistema General de Riesgos Laborales:

a) En forma obligatoria:

(…)

4. Los estudiantes de todos los niveles académicos de instituciones educativas públicas o privadas que deban ejecutar trabajos que signifiquen fuente de ingreso para la respectiva institución o cuyo entrenamiento o actividad formativa es requisito para la culminación de sus estudios, e involucra un riesgo ocupacional, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida dentro del año siguiente a la publicación de la presente ley por parte de los Ministerio de Salud y Protección Social. (…)”. (Negrita y subraya fuera de texto)

La observancia de este artículo se reclamó por la actora  al Ministerio de Salud y Protección Social por escrito que se envió a través de correo certificado y que recibió la accionada el 11 de septiembre de 2013, según se aprecia en la guía N.º 6764923 de la sociedad SURENVIOS S.A.S., obrante al folio 9 del expediente.

En tal escrito, la señora Gómez Jiménez manifestó:

“Motiva la presente solicitud el incumplimiento de la Ley 1562 de 2012 “Por la cual se modifica el sistema de riesgos laborales y se dictan otras disposiciones en materia de salud ocupacional” artículo 2, numeral 4 literal a). (…)

PETICIONES:

“Que sea reglamentado el artículo 2, numeral 4 literal a) de la Ley 1562 de 2012, en pro de las garantías de protección de Riesgos Laborales de los estudiantes que realizamos prácticas académicas de las que trata el artículo y numeral mencionado.”. (Negrita y subrayado de la Sala)

Como se aprecia, la demandante, señora Ángela Marcela Gómez Jiménez exigió al Ministro de Salud y Protección Social atender a lo señalado en el artículo 2º, literal a), numeral 4º de la Ley 1562 de 2012, atinente a producir la reglamentación que permita implementar la afiliación al Sistema General de Riesgos laborales de los estudiantes de todos los niveles académicos que se encuentren en las condiciones descritas en la norma.

Cumplió entonces con el requisito de procedibilidad que prevé el artículo 8° de la Ley 393 de 1997, presupuesto procesal para ejercitar la acción de cumplimiento.

El Tribunal Administrativo del Huila accedió a las súplicas de la demanda y le ordenó al Ministro de Salud y Protección Social que a más tardar en el término de 10 días, contados a partir de la notificación de la sentencia, procediera a radicar ante el Presidente de la República la reglamentación del artículo 2º, literal a), numeral 4º de la Ley 1562 de 2012.

El Ministerio apeló tal decisión. Alegó que se revoque la orden pues se halla en proceso de producir el respectivo Decreto Reglamentario de la norma, razón por la cual no puede endilgársele desatención al mandato de proceder a ello. A título subsidiario pidió que se modifique el fallo a quo a fin de concederle un término más amplio para tener lista la reglamentación que se reclama.  

Ahora bien, sería del caso que la Sala se pronunciara sobre la apelación que el Ministerio de Salud y Protección Social presentó contra la sentencia de 10 de diciembre de 2013 de la Sala Primera Oral de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, no obstante, evidencia que en el presente asunto operó el fenómeno de cosa juzgada, razón por la cual se anticipa que se revocará la decisión de primera instancia con fundamento en los siguientes argumentos.

6. De la cosa juzgada. Reiteración jurisprudencial.

La Sección Quinta del Consejo de Estado ha expresad que el objeto de la cosa juzgada es que los hechos y conductas que se han resuelto judicialmente no puedan ser debatidos nuevamente en un proceso posterior. Lo anterior por cuanto lo decidido por el juez adquiere las características de vinculante, obligatorio y, por lo tanto, de inmutable.

Indicó que el elemento formal de la cosa juzgada tiene que ver con la imposibilidad de que el juez pueda volver a pronunciarse dentro del mismo proceso sobre un asunto que decidió en providencia ejecutoriada o, que otro juez, en proceso diferente resuelva sobre una materia debatida con identidad de pretensiones y fundamentos jurídicos.

A la vez sostuvo que el elemento material de la cosa juzgada tiene relación con la intangibilidad de la sentencia, en el entendido que se tiene por cierto que el juez de conocimiento se ocupó de la relación objeto de la contienda y que la decisión la adoptó respetando las formas propias del juicio.

Sobre el particular, esta Corporación manifestó:

“A la cosa juzgada o "res judicata"  se le ha asimilado al principio del "non bis in idem y tiene por objeto que los hechos y conductas que ya han sido resueltas a través de cualquiera de los medios aceptados por la ley, no vuelvan a ser debatidos en otro juicio posterior. Tal cualidad de lo resuelto obliga a las partes, porque lo antes decidido tiene carácter vinculante y obligatorio y, por lo tanto, es inmutable al tener plena eficacia jurídica.

Desde un punto de vista genérico, la cosa juzgada está regulada por los artículos 332 del C. de P.C. y 175 del C.C.A., en los cuales se establecen los elementos formales y materiales para su configuración.

El elemento formal implica que no es posible volver sobre una decisión tomada en providencia ejecutoriada, dentro del mismo proceso, o en otro en el que se debata la misma causa petendi e idénticos fundamentos jurídicos, lo cual tiene como propósito garantizar la estabilidad y la seguridad del orden jurídico.

Por su parte, el material, hace alusión a la intangibilidad de la sentencia en firme, pues se tiene por cierto que la actividad jurisdiccional se ocupó plenamente de la relación objeto de la contienda y que ésta fue decidida con la plenitud de las formas propias del juicio.”.

De acuerdo con lo anterior, según lo prevé el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, los elementos constitutivos de la cosa juzgada, son: (i) identidad de objeto; (ii) identidad de causa y, (iii) identidad jurídica de partes.  

Ahora bien, la Sala considera que para estar en presencia del fenómeno de la cosa juzgada en las acciones de cumplimiento, en principi, no es necesaria la identidad de partes, en específico de la demandante, pues al igual que acontece con las acciones populare

, el carácter púbico de la acción de cumplimiento implica que puede instaurarse por cualquier person y que así mismo la sentencia que decide la solicitud de cumplimiento respecto de actos administrativos de carácter general y abstracto o de normas con fuerza material de ley genera efectos erga omnes y, por tanto, cobija a toda la comunidad y no a un sujeto en particular.

Por otra parte, porque la acción de cumplimiento que prevé el artículo 87 de la Constitución Política, se creó con la finalidad de obtener de las autoridades públicas la materialización de normas con fuerza de ley o actos administrativos, lo cual, sin lugar a dudas y tratándose de actos de carácter impersonal y abstracto, redunda en beneficio de la colectividad y no de una persona específicamente considerada.

Aunado a lo anterior, no escapa al juicio de la Sala que el referido mecanismo constitucional también tiene como propósito lograr el respeto por la ley como principio fundamental en un Estado de Derecho, en aras de lograr la satisfacción del interés general, lo cual, valga la pena aclarar, como se verá en el caso objeto de estudio, puede garantizarse mediante una única orden judicial de cumplimiento dirigida a la respectiva autoridad pública.      

Para la Sala en el asunto bajo estudio se presentó el fenómeno de la cosa juzgada, toda vez que el 10 de abril de 2014, dentro del expediente Nº 2013-02849-01, demandante: Luz Edith Ardila Garzón, demandado: Ministerio de Salud y Protección Social, con ponencia de la Consejera de Estado Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, la Sección Quinta del Consejo de Estado se pronunció sobre el cumplimiento del artículo 2º, literal a), numeral 4º de la Ley 1562 de 2012.  

En ese proceso la actora solicitó: “el cumplimiento al numeral 4° del artículo 2° de la Ley 1562 de 2012 en el sentido de expedir la reglamentación relacionada con la afiliación al sistema de riesgos laborales de los estudiantes de todos los niveles académicos de instituciones educativas públicas o privadas que deben ejecutar trabajos que signifiquen fuente de ingreso para la respectiva institución o cuyo entrenamiento o actividad formativa es requisito para la culminación de sus estudios, e involucra un riesgo ocupacional”. (Subraya y negrita fuera de texto)

En primera instancia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, mediante sentencia del 10 de febrero de 2014, accedió a las súplicas de la demanda y, en consecuencia, dispuso:  “1°) Declarar que el Ministerio de Salud y la Protección Social, ha incumplido lo establecido en el numeral 4° del artículo 2° de la Ley 1562 de 2012 y, 2°) Como consecuencia de lo anterior, se ordena al Ministro de Salud y de la Protección Social que dentro de los cuatro (4) meses siguientes (…), dé estricto cumplimiento a la orden contenida en el numeral 4° del artículo 2° de la Ley 1562 de 2012, y en consecuencia, reglamente la afiliación al Sistema General de Riesgos Laborales de los estudiantes de todos los niveles académicos de instituciones educativas públicas o privadas que deban ejecutar trabajos que signifiquen fuente de ingreso para la respectiva institución o cuyo entrenamiento o actividad formativa es requisito para la culminación de sus estudios.”.

Luego de estudiar las pruebas allegadas al proceso y el contenido de la norma, la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 10 de abril de 2014, confirmó el fallo dictado por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, toda vez que la norma que se pedía cumplir sí imponía al Ministerio de Salud y Protección Social un deber imperativo e inobjetable respecto del cual se había sustraído.

En la sentencia de 10 de abril de 2014, en concreto, se dijo:

“Para la Sala no hay duda de que la norma que se señala incumplida, contiene un mandato claro, expreso e imposible de eludir a cargo del Ministerio de Salud y Protección Social, consistente en expedir dentro del año siguiente a la publicación de esa ley (11 de julio de 2012), la reglamentación atinente a la afiliación al sistema de riesgos laborales de los estudiantes de todos los niveles académicos de instituciones educativas públicas o privadas que deben ejecutar trabajos que signifiquen fuente de ingreso para la respectiva institución o cuyo entrenamiento o actividad formativa es requisito para la culminación de sus estudios, e involucra un riesgo ocupacional.

(…)

Así, teniendo en cuenta el anterior criterio, la Sala considera que si bien se mencionó en el trámite de la acción, que se han adelantado reuniones y actuaciones tendientes a reglamentar el tema que la norma demandada como incumplida establece, y que, se hizo un recuento de ello, lo cierto es que el Ministerio no ha dado cumplimiento a la obligación de reglamentar lo concerniente a la afiliación al Sistema de Riesgos Laborales de los estudiantes de todos los niveles académicos de instituciones educativas públicas o privadas que deben ejecutar trabajos que signifiquen fuente de ingreso para la respectiva institución o cuyo entrenamiento o actividad formativa es requisito para la culminación de sus estudios e involucra un riesgo ocupacional, para lo cual tenía un término de 1 año, contado a partir de la fecha de sanción de la Ley 1562 de 2012 (11 de julio de 2012), el cual venció, el 11 de julio de 2013.

En consecuencia, superado con amplitud el plazo fijado por el legislador para expedir la reglamentación, habrá de confirmarse la decisión de primera instancia que accedió a las pretensiones de la acción de cumplimiento instaurada por la señora Luz Edith Ardila Garzón y ordenó al Ministerio demandado dar cumplimiento a la orden prevista en la norma en mención.”

Ahora, como quedó reseñado en el acápite de antecedentes, en el sub examine la señora Ángela Gómez Jiménez solicita que se ordene al Ministerio de Salud y Protección Social que reglamente “el artículo 2, numeral 4, literal a) de la Ley 1562 de 2012, en pro de las garantías de protección de Riesgos Laborales de los estudiantes que realizan prácticas académicas de las que trata el artículo y numeral mencionado.”.

Sin embargo, de acuerdo con lo expuesto, a juicio de la Sala, los hechos, pretensiones y parte demandada en el presente asunto son los mismos respecto de los cuales la Sección Quinta del Consejo de Estado, con ponencia de la Consejera de Estado Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, ya se pronunció en la sentencia del 10 de abril de 2014 en el sentido de determinar que el Ministerio de Salud y Protección Social sí desconoció el término que se le concedió en el artículo 2º, numeral 4, literal a) de la Ley 1562 de 2012.

De esta manera, al existir un pronunciamiento expreso sobre el citado punto de controversia, es evidente que se configura el fenómeno de cosa juzgada por tratarse de una materia ya definida por esta Sección en una anterioridad oportunidad.  

Por otra parte, es pertinente tener en cuenta que el artículo 7º de la Ley 393 de 1997 prevé que en la acción de cumplimiento “la sentencia que ponga fin al proceso hará tránsito a cosa juzgada, cuando el deber omitido fuere de aquellos en los cuales la facultad de la autoridad renuente se agota con la ejecución del primer acto”.

Tal circunstancia se da en el presente caso, pues tratándose del ejercicio de la facultad reglamentaria respecto del artículo 2º, numeral 4, literal a) de la Ley 1562 de 2012, es claro que ésta se agota por parte del Ministerio de Salud y Protección Social al cumplir efectivamente la orden que mediante sentencia del 10 de febrero de 2014 le impuso el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que se reitera, fue confirmada por esta Corporación.

Sin perjuicio de lo anterior, la Sala considera necesario poner de presente que en atención al hecho de que la acción de cumplimiento busca la satisfacción del interés general, la materialización efectiva de las normas con fuerza de ley y de los actos administrativos y el respecto por la legalidad en el ordenamiento jurídico, no cabe duda de que la actora (Ángela Marcela Gómez Jiménez), en los términos del artículo 2   de la Ley 393 de 1997, se encuentra legitimada para iniciar el correspondiente incidente a fin de que, como primera medida, el Ministerio de Salud y Protección Social dé efectivo cumplimiento a la orden contenida en el fallo del 10 de abril de 2014, confirmatorio del proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que valga la pena reiterar, tiene efectos erga omnes. También puede solicitar al juez de primera instancia impongan las sanciones del caso con ocasión del incumplimiento de dicha orden judicial.       

Por lo anterior, si bien el Tribunal Administrativo del Huila en la sentencia del 10 de diciembre del 2013 concluyó acertadamente que el Ministerio de Salud y Protección Social incumplió el deber imperativo e inobjetable contenido en el artículo 2º, literal a), numeral 4º de la Ley 1562 de 2012, la circunstancia de que tal materia ya haya sido objeto de pronunciamiento por esta Sección, conlleva a que tal decisión, como se anticipó, deba revocarse para, en su lugar, declarar la existencia de cosa juzgada.   

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

PRIMERO.- REVOCAR la sentencia de 10 de diciembre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila para, en su lugar, DECLARAR que en el presente asunto operó el fenómeno de cosa juzgada en relación con la solicitud de cumplimiento respecto del artículo 2º, literal a), numeral 4º de la Ley 1562 de 2012, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO.- Devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

ALBERTO YEPES BARREIRO

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

SUSANA BUITRAGO VALENCIA