Radicación:    410012333000201600440 01 (59.125)

Actor: CONSORCIO INGENIERÍA  

Demandado: INCODER

Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

 

 

 

IMPROCEDENCIA DEL RECURSO DE APLACIÓN / CONTRA EL AUTO QUE IMPRUEBA CONCILIACIÓN NO PROCEDE EL RECURSO DE APELACIÓN / INTERPOSICIÓN POR PARTE DEL MINISTERIO PÚBLICO

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO (E)

Bogotá D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 41001-23-33-000-2016-00440-01(59125)

Actor: CONSORCIO INGENIERÍA – FUNDISPRO ESTUDIOS Y DISEÑOS PROYECTOS HUILA

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL (INCODER)

Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – AUTO

Tema: Rechaza recurso por improcedente / estudio sobre el cambio del régimen de apelación de autos en la Ley 1437 de 2011 / contra el auto que decide no aprobar la conciliación judicial no procede la impugnación – la apelación solo procede contra el auto aprobatorio – el recurso solo puede interponerlo el Ministerio Público.

Se pronuncia el Despacho sobre el recurso de apelación interpuesto por el Consorcio Ingeniería – Fundispro Estudios y Diseños Proyectos Huila en contra del auto de 6 de diciembre de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante el cual improbó el acuerdo conciliatorio suscrito con el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural el 23 de agosto de 2016.

I. A N T E C E D E N T E S

1. La solicitud de conciliación prejudicial

En escrito presentado el 28 de junio de 2016[1], el Consorcio Ingeniería – Fundispro Estudios y Diseños Proyectos Huila, por conducto de apoderado debidamente constituido, presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 34 Judicial II para Asuntos Administrativos, con el fin de que fuera declarado el incumplimiento del contrato de consultoría número 753 del 30 de septiembre de 2014, suscrito con el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (en adelante INCODER) y cuyo objeto era la realización de "estudios de factibilidad y diseños detallados de los distritos de adecuación de tierras ubicados en el departamento del Huila". Consecuencialmente, solicitó que se reconocieran y pagaran los valores pendientes que fueron señalados en el acta de liquidación suscrita entre las partes el 2 de febrero de 2016.

Mediante providencia del 14 de julio de 2016[2], la Procuraduría 34 Judicial II para Asuntos Administrativos admitió la solicitud de conciliación y fijó fecha para la celebración de la audiencia.

2. La audiencia de conciliación

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                         

En audiencia de conciliación extrajudicial celebrada el 14 de septiembre de 2016[3], el consorcio Ingeniería – Fundispro Estudios y Diseños Proyectos Huila y el INCODER acordaron conciliar por el valor de $1.181'815.100, suma que correspondía al equivalente del capital adeudado ($921'968.100) y sus respectivos intereses ($259'847.000). Además, se pactó que el valor reconocido debía ser pagado en su totalidad a más tardar el 7 de diciembre de 2016.

3. La providencia apelada

El Tribunal Administrativo del Huila, mediante auto del 6 de diciembre de 2016[4], improbó el acuerdo conciliatorio antes relatado. Para tal efecto, estimó que aquel pretendía pagar una obligación contractual con rubros destinados a la "cancelación de conciliaciones" lo que violaba los presupuestos del artículo 23 de la Ley 1150 de 2011[5], por cuanto fue el mismo INCODER el que reconoció que las facturas pendientes de pago no fueron sufragadas debido a que el recaudo de los recursos propios fue insuficiente para cumplir con tales erogaciones, situación que significaba que "entre las partes no exis[tía] controversia alguna, sino una mera formalidad para pagar la suma adeudada".

Aseguró, además, que el "medio de control" a precaver por la parte convocante no correspondía a uno de controversias contractuales derivado del incumplimiento del contrato de consultoría número 753 de 2014, comoquiera que en el acta de liquidación del contrato se dejaron consignados los valores pendientes de pago, por lo que aquella prestaba mérito ejecutivo y demostraba la "inexistencia de conflicto alguno".

4. El recurso de apelación

En contra de la anterior decisión la parte convocante interpuso recurso de reposición[6], para lo que discutió, en concreto, que la interpretación que realizó el Tribunal de origen del artículo 23 de la Ley 1150 de 2007 era errada, por cuanto en aquel no se prohibió que las entidades públicas pudieran utilizar otros rubros presupuestales para efectos de pagar sus obligaciones contractuales.

Agregó en su recurso, que el a quo cometió un yerro al considerar que el acta de liquidación del contrato 753 de 2014 prestaba mérito ejecutivo, pues aquella no cumplía con los requisitos para que fuera exigible, dado que no fue firmada por el Secretario General del INCODER.

Mediante proveído del 27 de marzo de 2017[7], el Tribunal Administrativo del Huila aseguró que por disposición del artículo 65A de la Ley 23 de 1991[8], el recurso procedente para impugnar el auto que improbó el acuerdo conciliatorio era el de apelación y no el de reposición, por lo que procedió a adecuar el recurso interpuesto al trámite del primero de los nombrados.                                                                              

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                   

II. C O N S I D E R A C I O N E S

1. Consideración previa: legislación aplicable en materia procesal

Previo a pronunciarse de fondo respecto del recurso de apelación interpuesto por la parte convocante contra el auto de 6 de diciembre de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, estima el Despacho pertinente señalar que la solicitud de conciliación prejudicial se presentó el 28 de junio de 2016, por lo que a este asunto le resulta aplicable el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011-, así como las disposiciones del Código General del Proceso[9], en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del estatuto procesal en materia de lo contencioso administrativo.

2. La procedencia del recurso de apelación en el nuevo régimen procesal

En punto a resolver el caso concreto, el Despacho considera oportuno, dado el cambio legislativo relacionado con la apelación de autos contenido hoy en la Ley 1437 de 2011, dejar claro cuáles son las providencias susceptibles del recurso de apelación ante el Consejo de Estado, pues resulta determinante para establecer si la providencia impugnada en el sub judice es susceptible de apelación o no.

En ese sentido, sea lo primero señalar que a la luz de las disposiciones del Código Contencioso Administrativo –Decreto 01 de 1984-, para establecer la procedencia de la apelación de autos no se distinguía el nivel funcional en el que estos fueran dictados[10], por lo que el recurso de alzada siempre resultaba procedente, independientemente de que la providencia fuera dictada por un Juzgado o Tribunal Administrativo.

Ahora bien, con la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011-, se cambió, en cuanto a su procedencia, la estructura del recurso de apelación contra autos, todo en aras de la descongestión de la Rama Judicial y, en concreto, del Consejo de Estado[11].

En efecto, el artículo 243 ibídem estructuró el recurso de apelación frente a los autos, de manera tal que limitó su ámbito de procedencia cuando estos fueran proferidos por Tribunales Administrativos, como pasa a verse:

 "Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:

1. El que rechace la demanda.

2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite.

3. El que ponga fin al proceso.

4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público.

5. El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios.

6. El que decreta las nulidades procesales.

7. El que niega la intervención de terceros.

8. El que prescinda de la audiencia de pruebas.

9. El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente.

"Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia.

"(...)

"Parágrafo. La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil" (se destaca).

De conformidad con el artículo en cita, todo auto proferido con fundamento en esos enunciados por un Juzgado Administrativo es susceptible de ser impugnado, no obstante, se limitó el ámbito de la apelación cuando aquellos fueran dictados por un Tribunal Administrativo en primera instancia, contemplando esta posibilidad únicamente para los casos fundados en los numerales 1, 2, 3 y 4[12], lo cual podría entenderse, a primera vista, como una vulneración del derecho a la igualdad y un recorte injustificado del principio de la doble instancia, pues, lógicamente, tendrá una mayor garantía aquella persona que, en virtud de las normas de competencia, adelante su proceso ante un juzgado administrativo, que quien surta el mismo trámite ante un tribunal administrativo.

Al respecto, en sentencia C – 329 del 27 de mayo de 2015, la Corte Constitucional declaró exequible la expresión "por los jueces administrativos" contenida en el inciso primero del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, así como el inciso 2° del mismo artículo que señaló "Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia", para lo cual consideró que el legislador no vulneró su margen de configuración en materia procesal y tampoco se veía vulnerado el derecho a la igualdad, en consonancia con el carácter relativo –que no absoluto-  del principio de la doble instancia[13].

2.1. El listado de providencias contenido en el artículo 243 del Código Contencioso Administrativo es enunciativo

Sobre el particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo se pronunció en relación con este tema y consideró que la Ley 1437 de 2011 contempló otros autos que no fueron especificados de manera taxativa en el artículo 243 ibídem que, al igual que estos últimos, también eran susceptibles del recurso de apelación, conclusión a la que arribó recurriendo al criterio lex specialist derogat generali[14], por lo que dejó sentado que el precepto era enunciativo.

Como corolario de lo anterior, se solucionó la tensión suscitada entre los artículos 180 numeral 6[16] y el 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues, para el caso en concreto, se determinó que por la especialidad que se predicaba del auto que resolvía una excepción en audiencia inicial, esta debía ser pasible de apelación.

Así mismo, ante la aparente antinomia en la lectura de los incisos 2° y 3° del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[18] y el artículo 226 ibídem[19], se concluyó que la apelación de un auto que decida sobre la intervención de un tercero se hará de conformidad con este último, en lo que se refiere a su procedencia y al efecto en que se concede.

2.2. El alcance del parágrafo del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

Ahora bien, dentro del estudio de procedencia del recurso de apelación en contra de autos en vigencia de la Ley 1437 de 2011, surge otro interrogante susceptible de ser abordado, relativo al alcance del parágrafo del artículo 243 ibídem, pues, sostuvo que "La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil", redacción que a todas luces provoca una tensión con la remisión normativa al procedimiento civil, contenida en el artículo 306 ibídem.

De la lectura del parágrafo del artículo 243 ibídem se puede acudir a dos interpretaciones: i) la literal, exegética y restrictiva, toda vez que su redacción no es susceptible de ser interpretada, pues, lo que buscaba el legislador era restringir la apelación de autos en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa y ii) la sistemática, dándole una interpretación armónica a los artículos 243 y 306 ibídem, puesto que, en materia procesal, la Ley 1437 de 2011 no es absoluta ni mucho menos integral.

Para una parte de la doctrina, al artículo 243 ibídem al igual que su antecesor, el artículo 181 del Código derogado –Decreto 01 de 1984-, se le debe dar una aplicación supletoria al procedimiento civil, por cuanto el procedimiento contencioso administrativo presenta vacíos que deben ser llenados a través de la integración normativa, máxime si, de obviarse la remisión, el auto que decide sobre la acumulación de procesos y el que niega la solicitud de amparo de pobreza perderían su naturaleza apelable[20].

De forma similar, el profesor Carlos Betancur Jaramillo estimó que el parágrafo del artículo 243 ibídem es inconveniente, pues desconoce la existencia de incidentes compatibles con el proceso contencioso administrativo, que tienen regulación completa en el procedimiento civil e impone sobre una misma institución procedimientos diferentes[21].

Como se dejó visto, la redacción del parágrafo del artículo 243 ibídem plantea problemáticas procedimentales que deben ser resueltas mediante una interpretación sistemática de la normativa contenciosa, toda vez que de su aplicación taxativa se derivan incongruencias prácticas y metológicas que no deben ser ajenas a la integración normativa dispuesta en el artículo 306 ibídem.

Entender que el parágrafo del artículo 243 ibídem excluye la integración normativa conllevaría a que el auto que niega el mandamiento de pago[22], el que niega una sucesión procesal, el que decida sobre la acumulación de procesos, entre otros, perdieran la garantía de la doble instancia.  

Aunado a lo anterior, de la lectura literal y restrictiva del parágrafo en mención, se deriva el absurdo de pensar que, en materia procesal, la normativa contenciosa es absoluta e integral, desconociendo la realidad implícita de los vacíos existentes de que trata el artículo 306 ibídem.

Por todo lo anterior, es dable concluir que el alcance del parágrafo del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo debe armonizarse junto a la integración normativa, conclusión que conlleva conservar la naturaleza apelable de los autos que puedan ser dictados en virtud de la aplicación supletoria del procedimiento general contenido en el Código General del Proceso[23].

A manera de conclusión, el recurso de apelación solo procederá contra las providencias referidas en los numerales 1, 2, 3, 4 y 7 del artículo 243, el numeral 6 del Artículo 180 y el artículo 232, todos del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ello sin perjuicio de los autos dictados en virtud de la integración normativa[24].

3. La procedencia del recurso de apelación interpuesto en el sub lite

Ahora bien, analizado el expediente de la referencia, para el Despacho el recurso de apelación interpuesto por la parte convocante deviene en improcedente, toda vez que, a la luz de los postulados y la interpretación que antes se realizó del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, contra la providencia que imprueba la conciliación prejudicial no procede la impugnación.

Sobre el particular, conviene recordar que el Tribunal a quo consideró procedente darle trámite al recurso de apelación interpuesto por la parte convocante con sustento en el artículo 65A de la Ley 23 de 1991, norma que, al respecto, determinó tanto la competencia para dictar providencias que aprueben o imprueben los acuerdos conciliatorios, como la procedencia de la apelación en los siguientes términos:

"El auto que apruebe o impruebe el acuerdo conciliatorio corresponde a la Sala, Sección o Subsección de que forme parte el Magistrado que actúe como sustanciador; contra dicho auto procede recurso de apelación en los asuntos de doble instancia y de reposición en los de única.

"El Ministerio Público podrá interponer el recurso de apelación para ante el Tribunal, contra el auto que profiera el Juez Administrativo aprobando o improbando una conciliación. Las partes podrán apelarlo, sólo si el auto imprueba el acuerdo.

(...)

"Parágrafo. Lograda la conciliación prejudicial, el acta que la contenga será suscrita por las partes y, por el agente del Ministerio Público y se remitirá, a más tardar, al día siguiente, al Juez o Corporación que fuere competente para conocer de la acción judicial respectiva, a efecto de que imparta su aprobación o improbación. El auto aprobatorio no será consultable[25]" (se destaca).

No obstante lo anterior, el numeral 4 el artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[26], a diferencia de la norma antes transcrita, limitó la apelación únicamente para el auto que apruebe el acuerdo conciliatorio, ello aunado a que aquel solo podrá interponerse por el Ministerio Público.

Como viene de verse, existen dos normas en colisión que regulan la misma materia[27], lo que impone, para efectos de determinar cuál es la ley aplicable para efectos de determinar la procedencia de la apelación contra la providencia que imprueba la conciliación, traer a colación los postulados de las Leyes 57 y 153 de 1887 que establecieron, para resolver antinomias normativas, los siguientes criterios:

(i) lex superior derogat inferiori (la ley superior deroga a la inferior): este criterio refleja el principio de jerarquía normativa que informa la conformación de los ordenamientos jurídicos, pues determina que ante un conflicto entre normas de diferentes niveles jerárquicos prevalecerá aquella que se ubique en el eslabón más alto, de conformidad con el entendimiento tradicional de la graduación normativa: constitución, ley y reglamento;

(ii) lex posterior derogat priori (ley posterior deroga a la anterior): regla que pone el acento en el tiempo de expedición de la norma; se trata de un criterio cronológico, que privilegia la aplicación de la disposición promulgada con posterioridad y, finalmente,

(iii) lex specialis derogat generali (ley especial deroga la general): este criterio privilegia el contenido de la norma, así, cuando el conflicto se plantea entre una norma de carácter general y una especial, se aplicará esta última[28].

De conformidad con lo antes dicho, por aplicación del principio lex specialist derogat generali[29], así como el referido a que la ley posterior prevalece sobre la anterior[30], para el Despacho resulta claro que la aplicación del artículo 65A de la Ley 23 de 1991 cede ante la consagración particular, especial y subsiguiente del numeral 4 del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011.

Lo anterior por cuanto, como se dejó visto, la finalidad de la Ley 1437 de 2011, en lo atinente a la apelación de autos, era modificar el régimen procesal que traía la antigua codificación contenciosa administrativa, pues para el legislador era necesario restringir los asuntos susceptibles de impugnación, todo en aras de evitar la congestión judicial del Consejo de Estado[31].

Con todo, a manera puramente ilustrativa, vale aclarar que en el Decreto 01 de 1984[32] e incluso en el proyecto de Ley 198 de 2009 –hoy Ley 1437 de 2011-, el artículo que consagraba el régimen de apelación de autos sí contemplaba la posibilidad de que el auto que improbara la conciliación fuera apelable. La norma estaba consagrada en los siguientes términos:

"Artículo 238. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: (...) 5. El que apruebe o impruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales"[33] (negrillas adicionales).

Sin embargo, el proyecto de norma antes relatado, a su paso por la Cámara de Representantes fue reformado, en punto a disponer que solo sería apelable la providencia que aprobara la conciliación extrajudicial o judicial y que dicho recurso solo podría ser interpuesto por el Ministerio Público[34], redacción que finalmente quedó consagrada en el numeral 4 del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 y por la que, en el presente asunto, se impone el rechazo del recurso interpuesto.

Bajo el contexto antes expuesto, dado que en el presente caso la parte convocante de la conciliación presentó el recurso de alzada contra el auto del 6 de diciembre de 2016, mediante el cual se improbó el acuerdo conciliatorio, y de conformidad con el artículo 243 ibídem, tal decisión no es apelable ante esta Corporación y, además, de serlo, la impugnación solo podía ser interpuesta por el Ministerio Público, el Despacho rechazará el recurso por improcedente.

Ahora bien, en aras de garantizar la primacía del derecho sustancial sobre el formal y en vista que la parte convocante interpuso el recurso que correspondía, pero el Tribunal de origen se lo adecuó al trámite de una apelación, para el Despacho es pertinente ordenar que aquel sea resuelto por el a quo en sede de reposición.

4. La competencia para proferir la presente providencia

En relación con la competencia funcional para proferir la presente decisión, debe destacarse que en este asunto no se está dando por terminado el sumario, pues en estricto sentido el trámite de aprobación o improbación de una conciliación judicial o extrajudicial no constituye por sí mismo un proceso judicial[35].

Dicho lo anterior, en tanto resulta claro que el auto que imprueba una conciliación no pone fin al proceso y que, por ende, la presente decisión no se enmarca dentro de uno de los primeros cuatro numerales del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011[36], forzoso viene a ser que deba adoptarse por la Magistrada Ponente.

En mérito de lo expuesto, se

R E S U E L V E:

PRIMERO: RECHAZAR por improcedente el recurso interpuesto en contra del auto proferido por el Tribunal Administrativo del Huila el 6 de diciembre de 2016, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: El Tribunal de origen ADECUARÁ el trámite del recurso formulado al de reposición, de acuerdo con lo expuesto.

TERCERO: Por secretaría, luego de ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para que le dé el trámite correspondiente.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO           

NDCC / C. 2 / FLS. 226 - 238

[1] Folios 1 - 8 del cuaderno principal de primera instancia.

[2] Folio 104 del cuaderno principal de primera instancia.

[3] Folios 126 - 128 del cuaderno principal de primera instancia.

[4] Folios 202 - 206 del cuaderno de segunda instancia.

[5] De los aportes al Sistema de Seguridad Social. El inciso segundo y el parágrafo 1° del artículo 41 de la Ley 80 quedarán así: "Artículo 41. (...) Para la ejecución se requerirá de la aprobación de la garantía y de la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes, salvo que se trate de la contratación con recursos de vigencias fiscales futuras de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del presupuesto. El proponente y el contratista deberán acreditar que se encuentran al día en el pago de aportes parafiscales relativos al Sistema de Seguridad Social Integral, así como los propios del Sena, ICBF y Cajas de Compensación Familiar, cuando corresponda. Parágrafo 1°. El requisito establecido en la parte final del inciso segundo de este artículo, deberá acreditarse para la realización de cada pago derivado del contrato estatal. El servidor público que sin justa causa no verifique el pago de los aportes a que se refiere el presente artículo, incurrirá en causal de mala conducta, que será sancionada con arreglo al régimen disciplinario vigente".

[6] Folios 210 – 215 del cuaderno de segunda instancia.

[7] Folio 218 del cuaderno de segunda instancia.

[8] "Artículo 65A. El auto que apruebe o impruebe el acuerdo conciliatorio corresponde a la Sala, Sección o Subsección de que forme parte el Magistrado que actúe como sustanciador; contra dicho auto procede recurso de apelación en los asuntos de doble instancia y de reposición en los de única. El Ministerio Público podrá interponer el recurso de apelación para ante el Tribunal, contra el auto que profiera el Juez Administrativo aprobando o improbando una conciliación. Las partes podrán apelarlo, sólo si el auto imprueba el acuerdo. La autoridad judicial improbará el acuerdo conciliatorio cuando no se hayan presentado las pruebas necesarias para ello, sea violatorio de la ley o resulte lesivo para el patrimonio público. Parágrafo. Lograda la conciliación prejudicial, el acta que la contenga será suscrita por las partes y, por el agente del Ministerio Público y se remitirá, a más tardar, al día siguiente, al Juez o Corporación que fuere competente para conocer de la acción judicial respectiva, a efecto de que imparta su aprobación o improbación. El auto aprobatorio no será consultable".

[9] Ley 1564 de 2012, según el criterio hermenéutico fijado en auto de Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación del 25 de junio de 2014. M.P. Enrique Gil Botero, expediente 49.299, en el cual, en virtud del principio del efecto útil de las normas, se llegó a la siguiente conclusión: "En consecuencia, el Despacho fija su hermenéutica en relación con la entrada en vigencia de la Ley 1564 de 2012, para señalar que su aplicación plena en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, así como en materia arbitral relacionada con temas estatales es a partir del 1° de enero de 2014", dado que la jurisdicción de lo contencioso administrativo desde la expedición de la Ley 1437 de 2011 cuenta con la implementación del sistema mixto –principalmente oral-, resultaría carente de armonía dejar de aplicar el Código General del Proceso desde su entrada en vigencia, esto es, el 1 de enero de 2014, pues ya existen las condiciones físicas y logísticas para ello.

[10] "Artículo 181. Son apelables las sentencias de primera instancia de los tribunales de los jueces y los siguientes autos proferidos en la misma instancia por dichos organismos, en pleno o en una de sus secciones o subsecciones, según el caso; o por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda. 2. El que resuelva sobre la suspensión provisional. 3. El que ponga fin al proceso. 4. El que resuelva sobre la liquidación de condenas. 5. El que apruebe o impruebe conciliaciones prejudiciales o judiciales. 6. El que decrete nulidades procesales. 7. El que resuelva sobre la intervención de terceros. 8. El que deniegue la apertura a prueba, o el señalamiento del término para practicar pruebas, o el decreto de alguna pedida oportunamente o deniegue su práctica. El recurso contra los autos mencionados deberá interponerse directamente y no como subsidiario de la reposición. Por regla general el recurso se concederá en el efecto suspensivo".

[11] Al respecto consultar memorias de la Ley 1437 de 2011, volumen I, antecedentes, y auto de 25 de junio de 2014, exp. 49.299, "¿Por qué razón el legislador limitó las decisiones interlocutorias de que puede conocer el Consejo de Estado en sede de recurso de apelación, de forma tal que sólo lo serán aquellas contenidas en los 1 a 4 del artículo 243, en normas especiales del CPACA o de la legislación contenida en el CGP?, la respuesta se encuentra en el propósito de introducir celeridad y eficiencia a la administración de justicia, debido a la congestión y represión de procesos que padece...".

[12] En cuanto al tema, ver por ejemplo, auto del 7 de febrero de 2014, exp. 20738, M.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. "De conformidad con la norma trascrita, únicamente serán apelables ante el Consejo de Estado, los siguientes autos dictados por los Tribunales Administrativos: (1) el que rechace la demanda, (2) el que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite, (3) el que ponga fin al proceso y (4) el que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales".

[13] Sobre este tema se pueden consultar, entre otras, las siguientes sentencias proferidas por la Corte Constitucional: C-040 de 1997, C-384 de 2000, C-900 de 2003, C-1237 de 2005, C-863 de 2008, C-542 de 2010, C-319 de 2013, C-588 de 2012, C-631 de 2012 y C-718 de 2012.

[14] Ley 57 de 1887, Artículo 5°. (...) 1ª. La disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general.

[15] "Se trata de una sub especie del criterio cronológico, estos es, que la norma posterior deroga la anterior; sin embargo, los artículos de un código se expiden al mismo tiempo, sí tienen un orden de enumeración, lo que permite establecer que, frente un conflicto de disposiciones de un código, prevalecerá la consignada en un artículo o disposición posterior, salvo que el asunto esté contenido en un acápite o capítulo especial que regule el asunto de manera distinta a los postulados generales", Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 25 de junio de 2014, expediente 49.299, C.P. Enrique Gil Botero, reiterado por la Subsección C de la Sección Tercera en auto de ponente de 31 de julio de 2014, expediente 49.106, C.P. Enrique Gil Botero.

[16] "el auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso"

[17] Frente a la tensión suscitada entre los artículos 180 numeral 6 y el 243 del Código Contencioso Administrativo, la Sala Plena decidió darle solución conforme al numeral primero del artículo 5 de la Ley 57 de 1887, la que se refiere a la preferencia de la norma especial sobre la general. Véase, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 25 de junio de 2014, expediente 49.299, M.P. Enrique Gil Botero.

[18] Estos consagran: "Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. El recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo, salvo en los casos a que se refieren los numerales 2, 6, 7 y 9 de este artículo, que se concederán en el efecto devolutivo".

[19] "Impugnación de las decisiones sobre la intervención de terceros. El auto que acepta la solicitud de intervención en primera instancia será apelable en el efecto devolutivo y el que niega en el suspensivo. El auto que la resuelva en única instancia será susceptible del recurso de súplica o del de reposición, según el juez sea individual o colegiado, y en los mismos efectos previstos para la apelación".

[20] "Al parágrafo del artículo 243, entendemos, podría dársele dos lecturas: (i) En su tenor expreso, que la apelación sólo procederá de conformidad con lo dispuesto en el C.P.A. y C.A., y al respecto no admite aplicación supletoria del C.G.P.; y (ii) parece dar a entender que por la enumeración cerrada, sólo contra los autos descritos procede el recurso de apelación. En nuestra opinión, pensamos, que no obvia o dirime criterios que algunos autores venían sosteniendo en tiempos pasados, y según los cuales, pese a la enumeración taxativa del artículo 181 del Código derogado, debía entenderse como enunciativa por los vacíos existentes, ante lo cual era pertinente la remisión al Código de Procedimiento Civil para hacer extensiva la apelación contra otros autos interlocutorios. En la actualidad, por ejemplo, el auto que decide la acumulación de procesos o el que niega la solicitud de amparo de pobreza son susceptibles del recurso de apelación; por ello, consideramos, procederá la aplicación supletoria del estatuto general del proceso, y en caso de denegación del recurso de alzada, acudir al de queja". SOLANO SIERRA, Jairo Enrique. Derecho Procesal Contencioso Administrativo, Segunda edición, Ediciones Doctrina y Ley, Bogotá, p. 920.

[21] "Aunque la enumeración del art. 243 parece taxativa, como se dijo cuándo se analizó el art. 181 del código anterior, puede afirmarse que sigue siendo meramente enunciativa. Sería de la primera clase si no existieran vacíos que deban llenarse con instituciones del código procesal civil, tal como lo autoriza el art. 306 del nuevo código; norma que al permitir esa remisión la institución así incorporada al proceso administrativo deberá tomarse en su integridad para evitar su inescindibilidad. Se hace esta advertencia porque el parágrafo del citado art. 243, luego de señalar en forma restrictiva que la apelación solo procederá de conformidad con las normas del nuevo código, agrega que se seguirá éste 'incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil'. Estimo que esa norma es inconveniente porque impone sobre una misma institución procedimientos diferentes. Así, no dudamos que los autos que deciden en primera instancia una acumulación de procesos o el amparo de pobreza, por ejemplo, serán tramitables como lo regula el c. de p. c. y su apelación se hará en los efectos indicados en dicho código, como lo serían aquellos incidentes que deban tramitarse en procesos especiales de que conozca la jurisdicción administrativa". BETANCUR JARAMILLO, Carlos. Derecho Procesal Administrativo. Octava Edición, Señal Editora, 2013, Medellín. p. 537.

[22] Al analizar la procedencia del recurso de apelación contra el auto que niega el mandamiento de pago, el Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera considera, con toda razón, que una regla así de rígida puede resultar contraria a principios y derechos constitucionales. "Puede ocurrir, entonces, que un juez decida, equivocadamente y a pesar de la claridad del artículo 297 que, por ejemplo, una sentencia que condena a una entidad pública a pagar un dinero, proferida por la jurisdicción administrativa, no presta mérito ejecutivo y que, en consecuencia, niegue el mandamiento de pago. Debería, entonces, el beneficiario de la condena iniciar un proceso de responsabilidad para que la administración le responda por el incumplimiento en el pago de aquélla, habida cuenta que el auto que niega el mandamiento no está contemplado como apelable por el CPACA? No se correría así el riesgo de perder el nuevo proceso y también la acreencia? No se correría igualmente el riesgo de tener nueva sentencia favorable y que, sin embargo, de nuevo el juez se equivocara y le dijera que ella tampoco presta mérito ejecutivo y así sucesiva e indefinidamente en el tiempo? Dónde quedarían los derechos de esta persona?" ZAMBRANO BARRERA, Carlos Alberto. "Comentarios sobre los recursos ordinarios contra providencias judiciales en la Ley 1437 de 2011".

[23] No sobra destacar que la reposición es el recurso procedente en contra de los autos señalados en los numerales 5, 6, 8 y 9 del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuando sean proferidos en sede de primera instancia por un tribunal administrativo. Para tal efecto, consúltese, auto de 5 de noviembre de 2015, exp. 51.775, M.P.: Hernán Andrade Rincón.

[24] En un proceso similar, el auto del 7 de febrero de 2014, exp. 20738, el M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez sostuvo: "En efecto, la Ley 1437 de 2011 modificó las reglas aplicables a la apelación de autos proferidos por los tribunales administrativos y, en el caso específico del auto que niega el decreto de pruebas o prescinde de su práctica, sólo contempló que fuera apelable cuando la decisión fuera proferida por los juzgados administrativos".

[25] El texto subrayado fue derogado por el art. 49 de la Ley 640 de 2001.

[26] "4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público" (negrillas fuera del texto).

[27] Sobre la aplicación de la Ley en el tiempo, ver, por ejemplo, auto de Sala Plena del Consejo de Estado del 13 de febrero de 2014, exp. 48.521, M.P. Enrique Gil Botero.

[28] Providencia de 25 de junio de 2014, exp. 49.299, M.P. Enrique Gil Botero.

[29] Ley 57 de 1887, Artículo 5°. (...) 1ª. La disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general.

[30] Ley 153 de 1887. "Artículo 2°. La ley posterior prevalece sobre la ley anterior. En caso de que una ley posterior sea contraria a otra anterior, y ambas preexistentes al hecho que se juzga, se aplicará la ley posterior. Artículo 3°. Estímase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, ó por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería".

[31] Al respecto consultar memorias de la Ley 1437 de 2011, volumen I, antecedentes, y auto de 25 de junio de 2014, exp. 49.299, "¿Por qué razón el legislador limitó las decisiones interlocutorias de que puede conocer el Consejo de Estado en sede de recurso de apelación, de forma tal que sólo lo serán aquellas contenidas en los 1 a 4 del artículo 243, en normas especiales del CPACA o de la legislación contenida en el CGP?, la respuesta se encuentra en el propósito de introducir celeridad y eficiencia a la administración de justicia, debido a la congestión y represión de procesos que padece...".

[32] Véase el numeral 5 del artículo 181 del Código Contencioso Administrativo.

[33] Gaceta del Congreso 1173 del 17 de noviembre de 2009.

[34] Gaceta del Congreso 683 del 21 de septiembre de 2010 y gaceta del Congreso 264 del 27 de mayo de 2010.

[35] Consultar, por ejemplo, auto de 30 de enero de 2017, exp. 58.419, M.P.: Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

[36] Artículo 125. "Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar lo autos interlocutorios o de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código, serán de sala, excepto en los procesos de única instancia".

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