Radicado: 11001-03-15-000-2019-03414-01

             Demandante: LUZ MAYELI SERRANO MOGOLLÓN Y OTROS

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

MAGISTRADA PONENTE: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil veinte (2020)

Referencia:	ACCIÓN DE TUTELA
Radicación:	41001-23-33-000-2019-00571-01
Demandante:	RODRIGO ARMANDO LARA SÁNCHEZ
Demandado:	JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE NEIVA
Tema:	ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Se pronuncia la Sala frente a la impugnación interpuesta por el titular del Juzgado Sexto Administrativo de Neiva contra la sentencia de primera instancia del 27 de enero del 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual se accedió al amparo solicitado.

ANTECEDENTES

1. Solicitud de amparo

Con escrito radicado el 30 de enero de 202 en la oficina de correspondencia del Consejo de Estado, el ciudadano Rodrigo Armando Lara Sánchez, alcalde del municipio de Neiva para el momento de los hechos, por medio de apoderado, instauró acción de tutela en contra del Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Neiva, con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales al debido proceso y al patrimonio.

Tales derechos los consideró vulnerados con ocasión de la providencidictada por la autoridad accionada el 4 de septiembre de 2019, dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, identificado con el radicado No. 410001-133-33-006-2019-00114-00, en el cual el actor fungía como representante legal del municipio de Neiva, en su calidad de alcalde.

2.Hechos probados y/o admitidos

La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos, relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia:

El actor indicó que el 29 de julio de 2019, el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Neiva, citó a las partes a audiencia de pacto de cumplimiento, para el 15 de agosto de 2019, a las 8 AM; decisión que fue notificada por estado del 30 de julio de 2019, dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos con radicado No. 410001-133-33-006-2019-00114-00, interpuesto por el señor Manuel José Mejía Díaz contra las Empresas Públicas de Neiva y el Municipio de Neiva, donde se pretendía que la Alcaldía Municipal de la ciudad realizara las obras civiles tendientes a mejorar el sistema el alcantarillado del sector del barrio San Martín para solucionar de manera definitiva el problema de contaminación que aqueja a los habitantes del sector.

El mismo 29 de julio de 2019, el despacho del alcalde de Neiva programó para el 15 de agosto de 2019 de 7:00 AM a 5:20 PM, reunión con los diferentes jefes de dependencia para hacer seguimiento al plan de acción y dar lineamientos al cierre de gobierno, actividad a la cual compareció por ser la autoridad del municipio y en donde era obligatoria su asistencia. De la reunión se levantó el acta correspondiente, que fue presentada como prueba dentro del proceso.

La audiencia de pacto de cumplimiento se realizó en la fecha previamente dispuesta por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial Neiva, compareciendo el ente territorial por conducto de su apoderado especial quien estaba facultado por el Decreto 0643 de 2017 – POR MEDIO DEL CUAL SE DELEGA LA REPRESENTACIÓN JUDICIAL Y EXTRAJUDICIAL DEL MUNICIPIO DE NEIVA y Escritura Pública 1995 en donde se le otorgó poder general. Bajo tales circunstancias, se advierte que desde el comienzo del proceso el apoderado actuó conforme a las facultades conferidas, por ende fungía con personería jurídica para atender la diligencia referenciada, además cumplía con los requisitos  de conformidad con los parámetros establecidos por el Comité de Conciliació–– llevado a cabo el día 14 de agosto de 2019.

La autoridad judicial accionada, declaró fallida dicha audiencia por falta de ánimo conciliatorio, manifestando que era indispensable la comparecencia del alcalde del municipio de Neiva y de la gerente de la Empresa de Servicios Públicos de Neiva – Las Ceibas – por lo cual compulsó copias a la Procuraduría General de la Nación, abrió incidente correccional y les confirió 3 días para que justificaran su inasistencia con base en el inciso 2 del artículo 2

 de la Ley 472 de 1998.

El 21 de agosto de 2019, el representante legal del ente territorial presentó memorial justificando su no comparecencia en el cual explicó que, en la fecha y hora en que se adelantó la mencionada diligencia, presidió una reunión programada el 29 de julio de 2019, esto es, un día antes de que se diera a conocer el auto que citó a la audiencia del pacto de cumplimiento, notificado por estado el 30 de julio del mismo año.

Insistió que el asunto debatido fue estudiado por el Comité de Conciliación de la entidad que representa, a quien le asiste la competencia para decidir sobre el mismo. Para corroborar lo dicho, anexó la certificación de la Secretaría General del municipio de Neiva sobre su asistencia a la mencionada reunión, la cual tuvo como fin hacer seguimiento al plan de acción y dar lineamientos al cierre de gobierno.

El accionante manifestó que el municipio de Neiva se adecuó a lo establecido en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, toda vez que el apoderado del ente territorial asistió a la audiencia de pacto de cumplimiento, el cual tenía personería para actuar, y además, presentó la certificación expedida por el Comité de Conciliación y Defensa Judicial que contiene la decisión que adoptaron por el representante legal o su delegado y los miembros permanentes del comité, destacando que aquella decisión se tomó luego de que el apoderado del municipio de Neiva expusiera el caso.

Pese a haber sido presentada oportunamente la justificación, mediante auto del 4 de septiembre de 2019, el Juez Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Neiva impuso sanción al accionante y a la Gerente General de las Empresas Públicas de Neiva, consistente en multa de cinco (5) S.M.L.M.V.

El alcalde del municipio de Neiva interpuso recurso de reposición contra la citada decisión, el cual fue resuelto mediante auto del 4 de octubre de 2019, confirmando lo decidido.

Encontrándose en firme la decisión que impuso la sanción, el 29 de octubre siguiente, la Secretaría del Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Neiva elaboró el oficio No. 2302 con destino a la Oficina de Cobro Coactivo de la Dirección Ejecutiva de Administración de Justicia de Neiva, para que iniciara el aludido procedimiento y, compulsó copias a la Procuraduría Provincial de Neiva para que tramitara el proceso disciplinario respectivo.

El 18 de septiembre de 2019, la Procuraduría Provincial de Neiva dio apertura a la indagación preliminar, frente a la cual, a través de oficio del 2 de octubre de 2019, el secretario del municipio de Neiva se pronunció frente a los hechos y aportó todas las pruebas tendientes a demostrar la inocencia del alcalde, razón por la cual, mediante auto del 18 de noviembre de 2019, el ente investigador resolvió archivar el asunto, al comprobar que, en efecto, el señor Lara Sánchez no incurrió en la falta disciplinaria que pretendían endilgarle.

3. Sustento de la acción constitucional

La parte accionante manifestó que la autoridad judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al patrimonio por cuanto incurrió en un defecto material o sustantivo puesto que: “la autoridad judicial fijó el alcance de una norma desatendiendo otras disposiciones aplicables y que son necesarias para una interpretación sistemática, puesto que aplicó la sanción del inciso 2 del artículo 27 de la Ley 472 de 1998 y la multa de los artículos 60 de la ley 270 de 1996 y 44 de la Ley 1564 del 2012, desconociendo que las entidades públicas están obligadas a conformar un comité de conciliación que decide la postura a adoptar en la audiencia de pacto de cumplimiento, artículo 75 de la Ley 446 de 1998, como lo hiciere el Municipio de Neiva.

Del mismo modo, planteó un defecto fáctico toda vez que “el Juzgado Administrativo desconoció la realidad fáctica de la diligencia a la que concurrió el apoderado del Municipio de Neiva como autoridad competente en virtud del poder conferido y la decisión del comité de conciliación que presentó, desconociendo la certificación contentiva de lo decidido por dicho comité y la certificación expedida por la Secretaría General que justificó la no comparecencia a la diligencia por parte del señor Lara Sánchez.

Invocó además el desconocimiento del precedente contenido en la sentencia de octubre 11 de 2018 del Consejo de Estado, en el cual se estableció que el apoderado de la entidad pública es competente para asistir a la audiencia de pacto de cumplimiento, siempre y cuando se circunscriba a los lineamientos del comité de conciliación, lo cual fue expuesto al juzgad.

4. Petición de amparo constitucional

Con base en lo anterior, el accionante solicitó el amparo de los derechos invocados y, en consecuencia, pidió:

“En concordancia con todo lo expuesto en este escrito, de manera respetuosa solicito a los Honorables Magistrados TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso y al patrimonio del Doctor Rodrigo Armando Lara Sánchez, y en consecuencia dejar sin valor ni efecto la providencia de fecha 04 de septiembre de 2019 _y consecuentemente la sanción pecuniaria de cinco (5) S.M.L.M.V impuesta a mi poderdante a través de aquella.

5. Actuaciones procesales relevantes

5.1. Admisión de la demanda

Mediante auto del 14 de enero de 202, se admitió la acción de tutela y se dispuso la notificación a la autoridad judicial demandada otorgándole el término de dos(2) días para que rindiera informe sobre la demanda interpuesta.

5.2. Intervenciones

Remitida la respectiva comunicació, se allegó al expediente la siguiente intervención.

5.2.1. Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Neiv

El titular del despacho manifestó que los argumentos de la tutela son la conclusión de considerar que el alcalde veía la diligencia de pacto de cumplimiento como otra más, y que había otros asuntos de mayor importancia que requerían su atención.

Agregó que, sobre la solicitud de amparo del derecho fundamental al patrimonio, le genera desconcierto, puesto que no es dable que una autoridad pública que se vio afectada por una multa por no haber atendido una diligencia judicial y que generó el desgaste de recursos humanos y físicos por quienes, sí asistieron, además que concibió la pérdida de una oportunidad procesal; se presente alegando su daño patrimonial

Consideró además que el asunto no tiene relevancia constitucional para ser atendido por vía de tutela, es decir que lo que busca es generar otra instancia para justificar la conducta objeto de la acusación.

6. Sentencia de primera instanci

Mediante sentencia del 27 de enero de 202, el Tribunal Administrativo del Huila accedió al amparo solicitado.

El a quo consideró que, en efecto, le asistía razón a la parte demandante y, en ese sentido, amparó su derecho fundamental al debido proceso y dejó sin efecto las decisiones referentes a la compulsa de copias con destino a la Procuraduría y la sanción de multa por 5 S.M.L.M.V, contenidas en los autos del 4 de septiembre y 4 de noviembre de 2019, dentro del trámite incidental adelantado en el expediente ordinario radicado con el No. 410001-133-33-006-2019-00114-00, con fundamento en las siguientes razones:

Frente al defecto sustantivo, precisó que, revisadas una a una las normas que la parte actora planteó como indebidamente interpretadas y aplicadas, es decir, la sanción consagrada en el inciso 2º del artículo 27 de la Ley 472 de 1998, la multa a que se refieren los artículos 60 de la ley 270 de 1996 y 44 de la Ley 1564 del 2012, y el desconocimiento del artículo 75 de la Ley 446 de 1998 conforme al cual las entidades públicas están obligadas a conformar un comité de conciliación que decida la postura a adoptar en las audiencias de pacto de cumplimiento,  llegó a la conclusión que la parte accionada cometió un yerro al interpretar dichas normas, pues se limitó a imponer sanciones y multas, sin tener en cuenta los procedimientos y alternativas que las disposiciones normativas acusadas brindaban en un caso como el estudiado y por lo tanto, violó su derecho fundamental al debido proceso.

En lo que respecta al defecto fáctico, El Tribunal advirtió que el material probatorio que relacionó el demandante como no valorado apunta a dar fe de la justa causa por no asistir a la diligencia judicial de pacto de cumplimiento, así como, en demostrar que la audiencia pública sí podía ser llevada a cabo, pues a esta asistieron las partes tal y como lo estipula la ley, aspectos que no fueron objeto de estudio en el auto de fecha 4 de septiembre de 2019 del Juzgado Sexto Oral Administrativo de Neiva, comoquiera que no consideró una causa de fuerza mayor o caso fortuito las razones por las cuales el alcalde no asistió a la audiencia programada, además de no tener como parte al apoderado del municipio de Neiva el cual presentó los poderes y certificados respectivos que demostraban tal condición.

Respecto del defecto por desconocimiento del precedente que se atribuyó a la sentencia de unificación de 11 de octubre de 201 del Consejo de Estado, en la cual se estableció que el apoderado de la entidad pública es competente para asistir a la audiencia de pacto de cumplimiento siempre y cuando se circunscriba a los lineamientos del comité de conciliación. En el recurso de reposición, del cual fue objeto la decisión impuesta en auto del 4 de septiembre de 2019, el Juzgado Administrativo se apartó de tal precedente aludiendo que la providencia de unificación citada, analizaba temas diferentes, pero el Tribunal Administrativo no compartió dicha posición puesto que la referida sentencia resolvió:

“PRIMERO: UNIFICAR la jurisprudencia en torno a la competencia del comité de conciliación de las entidades públicas para adoptar la decisión respecto a la procedencia e improcedencia del pacto de cumplimiento dentro del trámite de las acciones populares y para fijar los parámetros dentro de los cuales debe actuar el representante legal o apoderado de la entidad”

Es así como al establecer la sentencia en análisis que los apoderados de las entidades solo podían actuar en la audiencia previa decisión del comité de conciliación, advirtió la Sala del Tribunal Administrativo que, contrario a lo avisado por la parte accionada, dicha sentencia guarda similitud fáctica con el asunto debatido.   

Finalmente, no apreció el Tribunal que con el actuar del demandando se hubiera vulnerado o amenazado el derecho al patrimonio del accionante, pues si bien le fue impuesta una sanción pecuniaria, no obra prueba de que se hubiese cancelado la misma y que ello hubiera afectado sus condiciones mínimas para vivir o las de su familia por lo que decidió no amparar dicho derecho.

7. Impugnación

Según escrit radicado el 30 de enero de 202,la parte accionada expresó sus argumentos exclusivamente atacando los términos en los que fue resuelto el defecto sustantivo, manifestando la correcta aplicación de las normas, ya que como juez no tuvo duda que la parte en este caso en concreto es la entidad pública y la persona jurídica es el municipio, y que en principio su representante legal es el alcalde, también dejó claridad en que se puede actuar mediante apoderados, pero la diligencia de pacto de cumplimiento es especial.

Señaló que, el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 11 de octubre de 2018 Rad. 00440, ha dejado en claro el deber de asistencia de las partes o funcionarios a esa audiencia en especiìfico y los efectos que acarre;consideró que si bien la entidad pública puede entregar un poder a un abogado, este debe ser de carácter especial y no general, ya que no se trata de una conciliación o una transacción, sino de un pacto de cumplimiento que de concretarse tiene los efectos de sentencia y cosa juzgada.

Agregó que el poder presentado por el abogado asistente sí fue evaluado, pero este no contenía la facultad de acordar un pacto de cumplimiento, por lo cual no pudo subsumir una facultad especial en una audiencia donde se involucra la representación de una entidad pública con posible incidencia administrativa y fiscal, en el simple hecho de existir un poder de representación judicial.  

Para la autoridad judicial es claro que existe la norma que obliga a la diligencia, así, como la norma que define que las partes; Ley 472 de 1998,  deben asistir a la misma; sin embargo, el reproche está en que es obligación del Juez Administrativo reconocer al apoderado como representante de la entidad territorial, y por el contrario desconocer que el abogado solo puede ejercer las facultades del poder y si no aparece de forma expresa las condiciones de disposición para el pacto de cumplimiento, por más que asistan abogados no se cumple el presupuesto normativo.

8. Trámite de segunda instancia

Mediante auto de fecha 13 de febrero de 202 la Magistrada Ponente observó que el Tribunal Administrativo del Huila omitió vincular como terceros con interés en las resultas de este proceso (i) a la Alcaldía de Neiva, (ii) al Comité de Conciliación del Municipio de Neiva, (iii) a Las Ceibas – Empresas Públicas de Neiva, (iv) a la Procuraduría Provincial de Neiva, (v) a la Oficina de Cobro Coactivo del Consejo Seccional de la Judicatura del Huila, así como, (vi) a los señores Gloria Enid Perdomo Quiroga y Manuel José Mejía Díaz empleados de Las Ceibas – Empresas Públicas de Neiva - ; para que en el término de 3 días siguientes a su notificación presenten los informes o escritos referentes al proceso de tutela impugnada.

8.1.  Intervenciones

Remitidas las respectivas comunicacione, se allegaron al expediente las siguientes intervenciones.

8.1.1.  Alcaldía de Neiva y Comité de Conciliación del Municipio de Neiv

El secretario Jurídico del municipio de Neiva allegó escrito en donde afirmó que en virtud de los poderes especiales que se otorgan a los abogados de la Alcaldía de Neiva, se les confiere la facultad de actuar en cada una de las etapas de los procesos judiciales que le son asignados, incluidas las acciones constituciones como fue el caso del apoderado que conoció del medio de control de Protección  de los Derechos e Intereses Colectivos que cursó en el Juzgado Sexto Oral Administrativo del Circuito Judicial de Neiva, quien estaba legitimado para representar a la entidad Municipal en la audiencia judicial.

Mencionó, además que aledaño al poder otorgado por la Alcaldía, también ostentaba la calidad de funcionario competente en razón a que asistió a la audiencia pública de pacto de cumplimiento del 15 de agosto de 2019 y presentó junto al poder, la certificación expedida por el Comité de Conciliación en la que se manifestaba la posición del ente territorial para la citada diligencia judicial.

8.1.2. Procuraduría General de la Nació

En memorial allegado a la Secretaría General del Consejo de Estado, la apoderada de la entidad expuso referente a los hechos de la tutela, que tras haber recibido el compulso de copias remitido por la Procuraduría Provincial de Neiva de fecha 20 de agosto de 2019, mediante auto de fecha 12 de septiembre de 2019, ordenó realizar indagación preliminar en averiguación de responsables, decretando las pruebas documentales del caso, con el fin de constituir la veracidad de los hechos e identificar los presuntos responsables.

Finalizó su informe manifestando que al evaluar el mérito de la etapa procesal y conforme al material probatorio obrante en el sumario, fue posible establecer que no existían motivos para continuar con el proceso disciplinario, razón por la cual mediante acto administrativo de fecha 18 de noviembre de 2019, ordenó el archivo de la indagación preliminar.

Solicitó la desvinculación de la entidad representada toda vez que ya se pronunció sobre el asunto en el auto referenciado; asimismo, adjuntó la providencia que ordenó el archivo de la indagación preliminar, obrante en folios 220 a 223 del expediente de tutela.

8.1.3. Gloria Enid Perdomo Quirog

La señora Perdomo Quiroga, que fungía como Gerente General de las Empresas Públicas de Neiva para la época de los hechos, allegó informe en donde manifestó que el Juez Sexto Oral Administrativo del Circuito Judicial de Neiva pretendió aplicar una regulación específica para unas audiencias diferentes y sujetos distintos con tal de soportar una sanción. Adiciona que, en estricto sentido, no existe en el caso sub examine un vacío y lo que hizo el Juez fue dar aplicación a unas normas que no regulan la inasistencia a la audiencia de pacto de cumplimiento.

La señora Gloria Enid Perdomo solicitó, además, que sea confirmada la sentencia de primera instancia, que los alcances del fallo proferido le sean extensivos.

8.1.4. Pese a que las demás entidades fueron notificadas en debida forma, las mismas guardaron silencio.

II.CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia

Esta Sala es competente para conocer de la impugnación del fallo de tutela dictado el 27de enero de 2020por el Tribunal Administrativo del Huila y notificado a las partes el 28 de enero de 2020, según lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015 modificado por el Decreto 1983 de 2017 y en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación.

2. Cuestión previa

La Procuraduría General de la Nación dentro del informe que allegó como parte con interés dentro del requerimiento realizado por la Sala en auto de fecha 13 de febrero de 2020, presentó como anexo, Auto que ordena el archivo de la Indagación Preliminar realizada al señor Rodrigo Armando Lara Sánchez por no encontrar razones suficientes para continuar con el proceso disciplinario. En este orden de ideas solicitó la desvinculación al proceso de tutela.

Frente a la solicitud elevada por Procuraduría General de la Nación se advierte que la misma será denegada, puesto que en este caso la entidad actúa como tercero con interés, más no es parte directa en el proceso.  

3. Problema jurídico

Corresponde a la Sala determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia proferida el 27de enero de 2020 por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual se accedió al amparo solicitado.

Por lo anterior, corresponde verificar si el fallo dictado por el Tribunal Administrativo del Huila que accedió al amparo de los derechos fundamentales invocados por el accionante, se hizo bajo los supuestos de estudio del defecto sustantivo que el impugnante acusa.

Para abordar los problemas jurídicos que subyacen al caso concreto, se analizarán los siguientes aspectos: i) criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; y ii) estudio del caso concreto con fundamento en los argumentos de impugnación.

3.1. La procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales

De conformidad con el precedente jurisprudencial proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 31 de julio de 2012, mediante el cual se unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciale, conforme al cual, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, que la acción de tutela contra providencias judiciales, es procedentePara ello es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación.

Así, es importante precisar bajo qué parámetro se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…».

Es claro que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características.

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo adoptó los criterios referidos, en forma amplia, por la Corte Constituciona para determinar la procedencia de acción constitucional contra providencia judicial, identificando unos requisitos generales y otros específicos sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo (procedencia sustantiva) y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto (procedencia adjetiva).

A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones judiciales, incluidas las de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y, en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación.

En tales condiciones, debe verificarse en primer término que la solicitud de amparo cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad, a saber: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez y iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos supuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto.

En caso contrario, en el evento en que el asunto supere dichos requisitos, sería posible realizar el estudio de la procedibilidad sustantiva, es decir, adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados.

Al respecto, resulta del caso reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.

En tal sentido, la acción de tutela será procedente cuando se hayan verificado: i) la concurrencia de los requisitos adjetivos de procedencia contra providencias judiciales; ii) la configuración de alguno de estos requisitos específicos mencionados -siempre y cuando hayan sido alegados por el interesado en el proceso ordinario-; y que iii) el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales

De igual manera, la Sala encuentra superados los requisitos adjetivos de procedibilidad y por ello procederá con el estudio de fondo del caso concreto conforme los argumentos expuestos en la impugnación.

4. Caso concreto

A juicio de la autoridad judicial accionada, la providencia de 4 de septiembre de 2019no incurrió en el defectosustantivo, por lo tanto y respecto del mismo esta Sala abordará a continuación su estudio:

i) Defecto sustantivo:

La Corte Constituciona, ha explicado que el defecto sustantivo se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica.

Puntualmente, el defecto sustantivo lo configuran los siguientes supuestos:

El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinent o porque ha sido derogad, es inexistent, inexequibl o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislado.

 No se hace una interpretación razonable de la norm.

 La disposición aplicada es regresiv o contraria a la Constitució.

 El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposició.

La decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norm.

Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación.

Procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente.

De los argumentos traídos en el escrito de impugnación, el Juez Sexto Oral Administrativo del Circuito Judicial de Neiva,señaló que la norma que adujo en el marco de la decisión al imponer la sanción a la parte inasistente dentro de la audiencia de pacto de cumplimiento en el proceso de protección de los derechos e intereses colectivos, fue el artículo 27 de la Ley 472 de 1998.

“ARTICULO 27. PACTO DE CUMPLIMIENTO. <Artículo CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE> El juez, dentro de los tres (3) días siguientes al vencimiento del término de traslado de la demanda, citará a las partes y al Ministerio Público a una audiencia especial en la cual el juez escuchará las diversas posiciones sobre la acción instaurada, pudiendo intervenir también las personas naturales o jurídicas que hayan registrado comentarios escritos sobre el proyecto. La intervención del Ministerio Público y de la entidad responsable de velar por el derecho o interés colectivo será obligatoria.

La inasistencia a esta audiencia por parte de los funcionarios competentes, hará que incurran en causal de mala conducta, sancionable con destitución del cargo.

Si antes de la hora señalada para la audiencia, alguna de las partes presenta prueba siquiera sumaria de una justa causa para no comparecer, el juez señalará nueva fecha para la audiencia, no antes del quinto día siguiente ni después del décimo día, por auto que no tendrá recursos, sin que pueda haber otro aplazamiento.

En dicha audiencia podrá establecerse un pacto de cumplimiento a iniciativa del juez en el que se determine la forma de protección de los derechos e intereses colectivos y el restablecimiento de las cosas a su estado anterior, de ser posible.

El pacto de cumplimiento así celebrado será revisado por el juez en un plazo de cinco (5) días, contados a partir de su celebración. Si observare vicios de ilegalidad en alguno de los contenidos del proyecto de pacto, éstos serán corregidos por el juez con el consentimiento de las partes interesadas.

La audiencia se considerará fallida en los siguientes eventos:

a) Cuando no compareciere la totalidad de las partes interesadas;

b) Cuando no se formule proyecto de pacto de cumplimiento;

c) Cuando las partes no consientan en las correcciones que el juez proponga al proyecto de pacto de cumplimiento.

En estos eventos el juez ordenará la práctica de pruebas, sin perjuicio de las acciones que procedieren contra los funcionarios públicos ausentes en el evento contemplado en el literal a).”

Pese a que en su escrito el impugnante no hace referencia y reproche alguno a la sentencia de Unificación del Consejo de Estado Rad. 00440 de 2018, para la Sala es importante su análisis, toda vez se pretende establecer lo efectos que la misma fija con respecto a quienes y bajo qué circunstancias están legitimados para asistir a la audiencia de pacto de cumplimiento, así como demostrar que las actuaciones elevadas por el municipio de Neiva no fueron en contra vía de la Ley 472 de 1998, y que la decisión tomada por la entidad judicial en primera instancia se ajusto al precedente que existe en la materia.

Resalta el impugnante que el artículo 27 de la Ley 472 de 1998 precitado, hace referencia específicamente que a la diligencia deben asistir “las partes”, interpretación exegética de la norma que hace la parte demandada, puesto que en este entendido el alcalde del municipio de Neiva era el único obligado para asistir a la audiencia de pacto de cumplimiento en representación del ente territorial.

Afirmación que demuestra el yerro en el que incurrió el Juez Administrativo demandado y que va en contravía de la sentencia de unificación de octubre 11 de 2018 del Consejo de Estado, en la cual se estableció que el apoderado de la entidad pública es competente para asistir a la audiencia de pacto de cumplimiento siempre y cuando se circunscriba a los lineamientos del comité de conciliación, situación fáctica que se cumple a cabalidad en este caso y que quedó demostrada con el certificado otorgado por el comité de conciliación del municipio y que contenía los requisitos exigidos por la precitada Ley 472 de 1998 para actuar dentro de la diligencia judicial, exponiendo el sentido de la conciliación y facultando al representante judicial para que lo expusiera dentro de la audiencia, documento que fue presentado por el apoderado del municipio en la diligencia.  

Conforme a todo lo anterior, el Tribunal Administrativo del Huila indicó la existencia del defecto sustantivo en la providencia del 4 de septiembre de 2019, por cuanto:

“El artículo 27 inciso 2º del la Ley 472 de 1998 frente a la inasistencia a la audiencia de pacto de cumplimiento señaló: la inasistencia a esta audiencia por parte de los funcionarios competentes, hará que incurran en causal de mala conducta, sancionable con destitución del cargo -, encontrando la sala que dicha disposición señala como sujeto pasivo de la sanción al funcionario competente, atribuye a la misma calidad de causal de mala conducta y establece como pena de destitución, sin que tales aspectos estén determinados en la providencia sancionadora y por ende se ha producido su trasgresión y de contera la vulneración del derecho objeto de tutela.

Es que el demando al citar a audiencia de pacto de cumplimiento con auto de 29 de julio de 2019, ordenó notificar dicha decisión a las partes y al ministerio público lo que ocurrió mediante anotación en estado No. 66 del 30 de julio de 2019, y además se remitió al correo electrónico dispuesto para notificaciones judiciales de la entidad, sin avizorarse que se hubiera ordenado citar al alcalde del municipio de Neiva de la época y no había lugar a ello pues para el momento el ente territorial había otorgado poder al abogado Óscar Mauricio Fierro Núñez para que representara sus intereses con expresa facultad de conciliar “conforme a las decisiones del comité de conciliación” y la personería se le reconoció en la misma audiencia de pacto.

Por ser un asunto de competencia de esta jurisdicción es de recibo el artículo 160 del CPACA, el cual estableció que quienes concurran al proceso deben hacerlo mediante abogado, precisando que los abogados vinculados a las entidades públicas pueden  obrar mediante poder otorgado en la forma ordinaria (especial o general) o por delegación efectuada mediante acto administrativo, de manera que la presencia de los representantes legales no se requiere, salvo que alguna disposición de manera expresa lo exija y ellos no ocurre en la audiencia de pacto de cumplimiento como tampoco ocurre en la audiencia inicial (artículo 180 CPACA) donde es imperativa la asistencia del apoderado de las partes.”

Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, para la Sala, a la luz del artículo 27 de la Ley 472 de 1998 no existe requisito alguno que exija que a la misma deba asistir únicamente el representante legal del ente territorial, y por ello es admisible como ocurrió en el caso objeto de estudio, que a la audiencia pública referida se presentara el apoderado del municipio de Neiva, el cual desde el comienzo del proceso constitucional de protección de derechos colectivos se le reconoció personería jurídica para actuar, esto gracias al pode– otorgado por la Alcaldía para asistir, y representar los intereses del municipio en los procesos en donde fungiera como parte.

Ahora bien, el artículo 160 del CPACA otorga la posibilidad a los representantes de las entidades públicas de la Nación ejercer el derecho de postulación:

“Quienes comparezcan al proceso deberán hacerlo por conducto de abogado inscrito, excepto en los casos en que la ley permita su intervención directa.

Los abogados vinculados a las entidades públicas pueden representarlas en los procesos contenciosos administrativos mediante poder otorgado en la forma ordinaria, o mediante delegación general o particular efectuada en acto administrativo.”

Nótese cómo tras la lectura de la normativa precitada se puede corroborar que el municipio de Neiva, representando por el Alcalde Municipal de la ciudad, cumplió cabalmente con los requisitos exigidos en la ley para que el apoderado judicial que asistió a la audiencia de pacto de cumplimiento lo hiciese con plena capacidad para actuar dentro de la misma, ya que esta no trae consigo disposiciones especiales que condicionen su realización. Dicho estudio de la norma deja entrever cómo el Juez Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Neiva no realizó una interpretación razonable de la misma, exigiendo erradamente la presencia de la parte, en este caso, el el alcalde como representante del municipio para que la audiencia se pudiese llevar a cabo, presupuesto legal que no se encuentra contemplado en las disposiciones normativas que regulan la materia, como los son la Ley 472 de 1998 y el propio Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Además, para la Sala no es de recibo el argumento conforme al cual pretende desvirtuar el defecto sustantivo, puesto que el mismo no logra sustentar bajo qué referentes legales basó su interpretación, es decir, que el representante del municipio (alcalde) estaba obligado a asistir a la diligencia judicial y que sin que este estuviera presente la misma no se podía realizar, además en el escrito de impugnación manifiesta “lo que consideré fue que debía asistir la parte, y sí, la parte puede entregar un poder a un abogado, pero ese acto debe ser especial, no un poder general”, afirmación que legalmente es inexistente como ya lo observamos en el estudio de las normas referidas y, por ende, es una mera exigencia a voluntad del Juez admnistrativo.

Así las cosas, después de analizado el defecto material que el impugnante acusó bajo la interpretación del artículo 27 de la Ley 472 de 1998, es claro que el accionado sí incurrió en una errónea interpretación del mismo, tal y como lo consideró en primera instancia el Tribunal Administrativo del Huila, por lo que esta Sala de Decisión mantendrá incólume el fallo que amparó el derecho fundamental al debido proceso del accionante.  

Ahora bien, y teniendo en cuenta la petición que hace la señora Gloria Enid Perdomo Quiroga, como Gerente General de Las Ceibas – Empresas Públicas de Neiva -  como tercera con interés dentro del proceso, y toda vez que la misma fue sancionada en la misma providencia que fue objeto de estudio y en donde al igual que el alcalde del municipio de Neiva resultó sancionado, se pronuncia la Sala respecto de la solicitud de extender los alcances de este fallo a los temas pertinentes.  

En este orden de ideas y debido a que el auto de fecha 4 de septiembre de 2019 proferido por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Neiva resolvió:

PRIMERO: IMPONER sanción consistente en multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes a RODRIGO ARMANDO LARA SÁNCHEZ, identificado con c.c 7.687.852. de Neiva – Huila en calidad de Alcalde Municipal de Neiva y a GLORIA ENID PERDOMO QUIROGA, identificada con c.c 55.161.748 de Neiva, en calidad de Gerente General de Las Ceibas Empresas públicas de Neiva E.S.P, por la desatención del numeral 3 del artículo 44 del Código General del Proceso, el numeral 4 del artículo 60A de la Ley 270 de 1996 y el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, por incumplir sin justa causa la citación a la audiencia programada para el día 15 de agosto de 2019 a las 8:00 AM. Según lo ordenado por el artículo 27 de la 472 de 1998; de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que pese a que la providencia objeto de censura fue dictada vinculando tanto al señor alcalde municipal de Neiva, como a la Gerente General de Las Ceibas Empresas Públicas de Neiva E.S.P, las motivaciones que condujeron a la sanción de uno y otro sujeto son distintas en cuanto a los supuestos facticos que dieron lugar a ella puesto que, por un lado, la condena del señor Lara Sánchez se origino por no haber acudido de manera directa y personal a la diligencia judicial programada, sino mediante apoderado judicial de la entidad con los lineamientos establecidos por el comité de conciliación, y por el otro, en lo que respecta a la señora Gloria Enid Perdomo Quiroga, se tiene que los fundamentos que condujeron a la imposición de la sanción se basaron en que la justificación que presentó la referida funcionaria para excusar su inasistencia a la audiencia pública de pacto de cumplimiento se concretó en que para la fecha en que se adelantó dicha diligencia, la señora Perdomo Quiroga se encontraba de viaje.

Por lo tanto, esta Sala encuentra que no es posible hacer extensivos los alcances de este fallo por cuanto, el objeto y la causa que se desarrollan en esta providencia conciernen exclusivamente a la posibilidad que tienen las entidades públicas de asistir por intermedio de apoderado judicial a la audiencia de pacto de cumplimiento, bajo los lineamientos del comité de conciliación más no, referente a si una excusa presentada bajo los parámetros en que lo hizo la señora Gloria Enid Perdomo Quiroga constituye o no justificante para no comparecer a la diligencia publica mencionada.

Así las cosas, la Sala no accede a la solicitud de la señora Gloria Enid Perdomo Quiroga de hacer extensivos los alcances de este fallo de tutela puesto que, como quedó demostrado, los supuestos fácticos en uno y otro caso, es decir, el alcalde del Municipio de Neiva accionante en esta tutela y la Gerente General de Las Empresas Públicas de Neiva en calidad de tercero con interés, son distintos y en ese orden de ideas los supuestos normativos que esta Sala ha desarrollado en esta providencia no encuadran en lo que pretende la señora Perdomo Quiroga.

6. Conclusión

Por lo expuesto, se confirmará la decisión de primera instancia, adoptada por el Tribunal Administrativo del Huila de fecha 27 de enero de 2020, en la cual se amparó el derecho al debido proceso al señor Rodrigo Armando Lara Sánchez, al no encontrar acreditado el defecto sustantivo planteado por el accionado.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

FALLA:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación elevada por la Procuraduría General de la Nación por los motivos expuestos en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: NEGAR la petición de extensión de los alcances de este fallo, solicitado por la señora Gloria Enid Perdomo Quiroga, quien para el momento de los hechos fungía como Gerente General de Las Ceibas Empresas Públicas de Neiva E.S.P, por los motivos expuestos en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO: CONFIRMAR la sentencia del 27 de enero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, por los motivos expuestos en la parte motiva.

CUARTO: Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

QUINTO: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Magistrada

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Magistrada

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Magistrado

NÚMERO DE CARACTERES: <NUMCHARS>        NÚMERO DE PALABRAS: 8114