ACCIÓN DE SIMPLE NULIDAD - Finalidad. Procedencia frente a acto administrativo particular / INTERÉS GENERAL - Acciones procedentes para salvaguardarlo / TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES - Restablecimiento del orden jurídico / PROPIEDAD DEL SUBSUELO - Acciones procedentes para salvaguardarlo / TERRITORIO - Inalienabilidad   / ACCIÓN PUBLICA DE NULIDAD - Protección del territorio nacional

La Resolución 1181 impugnada autorizó enajenar una porción del territorio colombiano; entendido como parte del ámbito espacial para el ejercicio de la soberanía nacional, y por lo tanto inalienabilidad, con mayor razón cuando es la propia Carta Política la que al tratar del territorio, en el Artículo 101, inciso 4º consagra: “También son parte de Colombia, el subsuelo ...” y en el Artículo 322 ibidem establece: “El estado es propietario del subsuelo...”, para reafirmar así la inalienabilidad del territorio colombiano y la soberanía nacional sobre el mismo. No constituye pues, una simple discusión sobre la propiedad. Y es principio general previsto en el Artículo 2º de la Constitución Política que como fin esencial del Estado debe mantenerse la integridad territorial. Se está en presencia, entonces, de un tema que reviste interés general para todos los habitantes, interés que es prevalente como el principio general previsto en el Artículo 1º de la Carta Fundamental. La premisa anterior debe servir para legitimar en este caso, a los actores en el proceso. Se tiene, pues, que si un acto administrativo como lo es la resolución mencionada, desintegra con su decisión el territorio, está afectando intereses generales cuya protección es deber del Estado a instancia de cualquier ciudadano. En el caso sub judice, los actores son personas naturales; demandaron estando vigente la Constitución de 1991 y persiguen, con sus pretensiones, solamente el restablecimiento del orden jurídico en el evento de declarar nula la resolución que autorizó enajenar el subsuelo como parte del territorio. Debe razonarse acerca de las acciones previstas en el C.C.A.  y a la llamada doctrina de móviles y finalidades frente a la constitución actual, en el sentido de precisar los derechos de las personas previstos en la carta como derechos individuales, sociales, culturales y colectivos en que algún momento puedan ser vulnerados por los actos de la administración. No cabe duda que la constitución ha ampliado de alguna manera las acciones previstas en la ley y desarrolladas por la jurisprudencia. Se anota además cómo éste acto administrativo en ningún momento constituye justo título sobre la propiedad del subsuelo de Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo de Cusiana y, por consiguiente, no pueden alegarse derechos adquiridos sobre ese bien público. En este orden de ideas conviene advertir, para los efectos que se relacionan con la naturaleza de las acciones instauradas, cómo, tanto del Artículo 66 de la Ley 167 de 1941, como el Artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, es posible deducir que conforme a una y otra disposición, toda persona podía solicitar por sí o por apoderado ante esta jurisdicción la demanda de nulidad “contra los actos administrativos”, o que se declare “la nulidad de los actos administrativos”, es decir, que en una y en otra norma se encontraban y se encuentra la posibilidad jurídica al alcance de toda persona que quisiera o que quiera ejercitar el contencioso objetivo contra los actos administrativos, sin restricción o limitación alguna, dado que ni en la ley anterior, ni en el ordenamiento vigente, se precisaba o se precisa que sólo procedía o procede la acción pública de nulidad contra una determinada clase de actos administrativos. Estima la Sala que además de los casos expresamente previstos en la ley, la acción de simple nulidad también procede contra los actos particulares y concretos cuando la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, es especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos. De otra parte, el criterio jurisprudencial así aplicado, habrá de servir como de control jurisdiccional frente a aquellos actos administrativos que no obstante afectan intereses de particulares, por su contenido y trascendencia impliquen, a su vez, el resquebrajamiento del orden jurídico y el desmejoramiento del patrimonio económico, social y cultural de la Nación.

ESTADO - Elementos. Factor geopolítico / TERRITORIO - Concepto. Clasificación: territorio sujeto, territorio límite y territorio objeto / DOMINIO EMINENTE

El núcleo de la controversia que aquí se ventila tiene que ver con el territorio como uno de los elementos constitutivos del Estado: es el factor geopolítico. El territorio es concebido en el Derecho Constitucional desde tres puntos de vista: Territorio sujeto, Territorio límite y Territorio objeto. El primero hace referencia a la personalidad misma del Estado; desde el punto de vista, sin territorio no es posible la expresión de voluntad del Estado. El segundo consiste en el ámbito especial para el ejercicio de la soberanía, y, por lo tanto, para la determinada territorialidad de la ley. Y el tercero atañe al dominio eminente, vale decir a las prerrogativas que tiene el Estado sobre el territorio y los bienes públicos que de él forman parte. Estas teorías se positivizan en los artículos 101, 102 y 332 de la Constitución Nacional, determinado el territorio de manera tridimensional.

COSA JUZGADA - Presupuestos para que se configure

Doctrinaria y jurisprudencialmente se ha definido que para la configuración de la cosa juzgada debe tomarse en cuenta y examinar si en el caso que se estudia confluyen: la misma causa petendi, el mismo objeto y las mismas partes. Es decir, que el nuevo proceso se adelante por la misma causa que dio lugar a la anterior, o sea, que en uno y otro, los motivos para pedir la decisión del juzgador sean los mismos. A tal identidad, sin duda, no hay lugar en el caso examinado y así se deduce no solo de las razones expresadas por cada demandante para promover las respectivas acciones, sino de los motivos aducidos que claramente no corresponden con los expresados por quienes fueron actores en anteriores procesos. No existe tampoco identidad de objeto, entendido éste como las pretensiones o declaraciones exigidas del juez.

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN - Improcedencia en proceso que se discute propiedad del subsuelo de la nación / BIENES DE USO PUBLICO - Inalienabilidad. Imprescriptibilidad / lRACPROPIEDAD DEL SUBSUELO / PRESCRIPCIÓN - Improcedencia / USUCAPIÓN / BALDÍO / BIEN IMPRESCRIPTIBLE

Se propone por parte de los opositores a las pretensiones de los demandantes, que en el sub judice hay lugar a declarar la caducidad de la acción, o la prescripción del derecho en contra de la Nación. Sobre el particular estima la Sala que en tratándose de la propiedad del subsuelo y de las minas, estas figuras jurídicas resultan inaplicable, en razón a que por expresa disposición de la ley, tales bienes son imprescriptibles, inalienables e inembargables, características éstas que le impiden a los particulares hacerse al dominio de los mismos ya sea mediante la usucapión o por cualquier otro medio que pretenda la transferencia del derecho de propiedad de la Nación a aquellos. Con absoluta claridad, el Código de Procedimiento Civil en el numeral 4 del Artículo 407, entre otras normativas, al regular las demandas sobre declaración de pertenencia dispone: “La declaración de pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público.  Deduce entonces que la ley 120  /98, que la declaración judicial de pertenencia no puede recaer sobre terrenos declarados imprescriptibles, como lo serían los baldíos, conforme lo dispone el Artículo 3º de la Ley 48 de 1882, al consagrar que “las tierras baldías se reputan bienes de uso público y su propiedad no prescribe contra la Nación, en ningún caso, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 2519 del C.C.”. Puede agregarse a lo anterior que conforme al Artículo 61 del Código Fiscal, “El dominio de baldíos no puede adquirirse por prescripción”. El anterior planteamiento por lo demás coincide con lo expresado en la Sala de Negocios Generales, el 29 de julio de 1964, al dar respuesta a una consulta del Ministerio de Agricultura.

PROPIEDAD DEL SUBSUELO - Regulación legal / BIEN OCULTO - Concepto. Consagración legal / SUBSUELO PETROLÍFERO - Propiedad estatal. Naturaleza / HIDROCARBUROS / MINAS - Régimen Aplicable / BALDÍOS - Concepto / BIEN FISCAL - Concepto. Consagración legal

Cabe precisar cómo si bien en virtud del Artículo 202 de la Constitución Nacional de 1886, el Estado Colombiano recobró el dominio del subsuelo, normas legales posteriores reafirmaron y desarrollaron ese precepto constitucional, entre las cuales conviene hacer referencia, entre otras, al Artículo 4º de la Ley 110 de 2 de diciembre de 1912 o Código Fiscal, el cual estableció que eran bienes fiscales del Estado: “a) los que tienen este carácter entre los enumerados en el Artículo 202 de la Constitución, sin perjuicio de los derechos adquiridos por personas naturales o jurídicas”; ...“c) Las minas distintas de las mencionadas en el Artículo 202 de la constitución y el aparte anterior de este artículo, como la de carbón, hierro, azufre, petróleo, asfalto, etc., descubiertas o que se descubran en terrenos baldíos y en los que con tal carácter hayan sido adjudicados con posterioridad al 28 de octubre de 1873, sin perjuicio así mismo de los derechos adquiridos por personas naturales o jurídicas”; igualmente en estrecha relación con dicha norma superior, el Artículo 2º de la Ley 200 de 1936, prescribió : “Se presumen baldíos los predios rústicos no poseídos en la forma que se determina en el artículo anterior”. De otra parte, el Artículo 1º de la Ley 27 de 7 de octubre de 1935, dispuso: “Son bienes ocultos de la Nación, de los Departamentos y los Municipios, y pueden denunciarse como tales, aquellos que además de estar simplemente abandonados en su sentido material por la entidad dueña de ellos, estén en condiciones tales que su carácter de propiedad pública se haya oscuro hasta el punto de que para que entren de nuevo a formar parte efectiva del patrimonio común de la Nación, de los Departamentos y de los Municipios, respectivamente, haya necesidad de ejercer acciones en juicio”. Exigía la norma del abandono material del bien por parte del ente oficial, que el carácter de propiedad pública se hubiera oscuro, que en su reincorporación al patrimonio público sólo pudiera conseguirse mediante el ejercicio de las acciones judiciales correspondientes y que la administración no tuviera conocimiento del bien. Con anterioridad a la suscripción del contrato general de Martínez Landínez con la Nación, el Artículo 28 del Código Fiscal definía los bienes ocultos como “aquellos respecto de los cuales se haya hecho oscuro su carácter primitivo de propiedad nacional, sea por actos de maliciosa usurpación, por incuria de las autoridades, o por otra causa semejante”. Cabe resaltar, cómo el Estado, ni en vigencia de la Constitución de 1886, ni posteriormente, abandonó o ha abandonado el subsuelo pretrolífero de los terrenos en cuestión. Recuerda la Sala que al estado no le obliga ejercer actos de posesión sobre sus propios bienes en razón a que precisamente por ser dueño, sea así mismo su legítimo poseedor, de tal forma que no pueden los particulares disputarse ese dominio por simples actos de posesión.

TERRITORIOS NACIONALES - Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo de Cusiana / CUSIANA - Propiedad. Regulación legal

Bajo el régimen jurídico anterior a la Constitución Nacional de 1991, se conocieron como “territorios nacionales”, asiento territorial de Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo de Cusiana jamás salieron del dominio eminente del Estado. Si bajo el régimen federal de 1863 esta prerrogativa se trasladó a la Unión a los nueve Estados soberanos, también es cierto que el Artículo 78 de la Constitución de Río Negro dispuso que esos territorios serían regidos por una ley especial, lo que significan que nunca salieron de la administración del Estado, que en este caso de la Unión. En 1886, al reorganizar el Estado Colombiano como República Unitaria se dijo originalmente en el Artículo 4º de la Constitución. El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen únicamente a la Nación, esta disposición es concordante con el Artículo 202 de dicha carta, mediante el cual el constituyente recobra para la Nación el dominio sobre las minas como bien fiscal. Se tiene, pues, que el subsuelo de Santiago de Atalayas y Pueblo Viejo Cusiana nunca salió del dominio eminente del Estado y, por consiguiente, no era posible controversia alguna sobre la propiedad de dicho subsuelo porque no podía constituir un bien oculto. Por la razón de las anteriores apreciaciones se reforma el criterio de la Sala, según el cual, el subsuelo de los terrenos llamados Santiago de Atalayas y Pueblo Viejo Cusiana, desde el punto de vista constitucional y legal, no era posible transferirlo ni excluirlo, por ningún modo, del patrimonio estatal por pertenecer exclusivamente a la República de Colombia, según disposición expresa contenida en el Artículo 202 de la Carta Fundamental de 1886. Luego, cualquier acto dispositivo en contrario, deviene en inoponible por ser abiertamente inconstitucional y no constituye, desde luego, justo título por ser violatorio del derecho público de la Nación.

LEY DE MINAS - Interpretación / INTERPRETACIÓN CON AUTORIDAD - Ley 20 de 1969 / PROPIEDAD DEL SUBSUELO - Presupuestos para que se configure propiedad a favor de particular / YACIMIENTO - Presupuestos para que se configure propiedad a favor de particular

Resulta de especial interés en el estudio del caso examinado, por su relación directa con la situación de los demandantes y con la materia en controversia, hacer referencia a la Ley 97 de 17 de diciembre de 1993, “por la cual se interpreta con autoridad la Ley 20 de 1969 y se dictan otras disposiciones”. Como bien se advierte en la exposición de motivos, surge dicho estatuto del consejero jurídico general de la administración estatal, (Ministerios de Hacienda y Crédito Público, Minas y Energía y Procuraduría General de la Nación, entre otros), en el sentido de sostener que el título que declara la propiedad del subsuelo en cabeza de un particular debe estar vinculado a un yacimiento descubierto con anterioridad al 22 de diciembre de 1969, cuando entró en vigencia la Ley 20 de ese año. Tal criterio orientador de la Ley 97 de 1993 coincide en sus motivaciones con las consignadas en la exposición de motivos de la Ley 20 de 1969, de tal forma que, como lo manifiesta el apoderado de la Nación, “demuestra la consonancia entre la ley interpretada y la interpretativa”. Se advirtió por los ponentes que por esta ley se suspendió el trámite del proyecto de ley No. 18 de 1991, mediante el cual se pretendía decretar la expropiación sin indemnización del subsuelo de Santiago de Atalayas y Pueblo Viejo de Cusiana y se produjo presentar un proyecto de ley general, impersonal, y abstracto interpretativo de la Ley 20 de 1969. “Es impostergable entonces -se dice en la motivación- dar curso a la iniciativa legislativa que, interpretando la Ley 20 de 1969 y adaptando medidas de protección del erario, eliminen cualquier sombra de duda sobre la propiedad del subsuelo y la riqueza en él contenida” y agrega: “...La Nación, el Estado y los particulares que pretender discutir la propiedad de minas y yacimientos, tendrán unas claras reglas de juego, de suerte que tanto en lo sustantivo como en lo adjetivo los derechos y su definición y alcance no queden sujetos al capricho, al albur o a la recursiva y a veces interesada interpretación de ley”. No encuentra pues, la Sala inconsonancia de ninguna naturaleza en la expedición del estatuto interpretativo de la Ley 20 de 1969 y si, por el contrario, aprecia su conveniencia frente a los fines de la norma expresados por el legislador.

PROPIEDAD DEL SUBSUELO - Yacimiento de Cusiana: límites a la libertad de disposición por el Estado / SUBSUELO PETROLÍFERO - Límites a la libertad de disposición por el Estado / CUSIANA / YACIMIENTOS DE HIDROCARBUROS - Límites a la libertad de disposición por el Estado

De la estructura normativa y de los distintos antecedentes legislativos a que se ha hecho referencia en esta providencia, deduce la Sala que en verdad no podía el gobierno nacional disponer, en la forma que lo hizo, del subsuelo de los terrenos denominados Santiago de Atalayas y Pueblo Viejo Cusiana para transferir su dominio a manos de particulares, así se hubiera realizado alguna negociación en tal sentido. La naturaleza misma del bien a transferir, es decir, los yacimientos de hidrocarburos, impedía e impide ante la Constitución Nacional de 1886 y ante la Carta Política de 1991, así como frente a las disposiciones legales anteriormente transcritas y comentadas, que su dominio pase a manos de terceros que no satisfacen las exigencias del régimen exceptivo que permitía tal negociación. No se probaron en el sub judice los “derechos constituidos a favor de terceros” ni se acreditaron “situaciones jurídicas subjetivas y concretas debidamente perfeccionadas y vinculadas a yacimientos descubiertos”, con anterioridad al 22 de diciembre de 1969, según lo previó el Artículo 1º de la Ley 20 de ese año. De igual manera no se satisfizo lo previsto en el Artículo 1º de la Ley 97 de 1993 respecto de lo que debe entenderse por “derechos constituidos a favor de terceros”; ni se cumplió lo consagrado en el Artículo 2º del mismo ordenamiento en cuanto al entendimiento que debe hacerse del concepto “yacimiento descubierto de hidrocarburos”.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente:  DANIEL SUAREZ HERNÁNDEZ

 Santafé de Bogotá, D.C., veintinueve (29) de octubre de mil novecientos noventa y seis (1996)

Radicación número: S-404

Actor: JESUS PEREZ GONZALEZ Y OTROS

Demandado:  NACIÓN - MINISTERIO DE HACIENDA

Mediante escrito presentado el 24 de octubre de 1991 ante la Secretaría de la Sección Tercera del Consejo de Estado, el ciudadano Jesús Pérez González-Rubio, en ejercicio de la acción pública de nulidad, solicita que se hagan las siguientes declaraciones:

“1. Que es parcialmente nula la Resolución No. 113 del 28 (sic) de mayo de 1971, firmada por el Presidente de la República de la época y sus Ministros de Hacienda y Minas y Petróleos, en cuanto autoriza la cesión del subsuelo a particulares. En consecuencia pido la nulidad de la siguiente expresión contenida en el Artículo 1º de su parte resolutiva: «el 45% del ...subsuelo». El texto completo de la resolución es del siguiente tenor (ver anexo No. 1 que hace parte integral de esta acápite de la demanda).

“2. Que es parcialmente nula la Resolución 1181 de 1940 (octubre 23) firmada por el Presidente de entonces y su Ministro de Minas y Petróleos, en cuanto determina la cesión del 45%, proindiviso, que debe pagarse al General Martínez Landínez de los terrenos reivindicados por él para la nación como mandatario de ésta, «comprende... el subsuelo de los terrenos expresados». Debe ser declarada nula ésta expresión y más concretamente la palabra «subsuelo». El texto de la Resolución 1181 de 1940 reza así: (Ver anexo No. 2 que hace parte integral de éste apartado de la demanda)”.

 Igualmente, el abogado Alfredo Castaño Martínez mediante escrito presentado el 21 de octubre de 1991, también ante la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación y en ejercicio de la acción pública de nulidad, al corregir el acápite de «Lo que se demanda» solicita que se declare «que es Nulo el Acto Administrativo Complejo integrado por las Resoluciones Números 102 de 1940 (Abril 13) dictada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; la Resolución Ejecutiva número 1181 de 1940 (octubre 23), proferida por el señor Presidente de la República y el Ministerio de Minas y Petróleos; la Resolución Ejecutiva Número 113 de 1971 (mayo 29); el Decreto Ejecutivo Número 0739 de mayo 12 de 1969 dictado por el señor Presidente de la República y su Ministro de Hacienda y Crédito Público 'Por el cual se organiza un Comité Consultativo' y el Concepto rendido por el Comité Consultivo creado por el Decreto ejecutivo por el Decreto Ejecutivo # 0739 de mayo 12 de 1969, por ser violatorias de la Constitucional (sic) y las leyes de la República» que integran el Acto Administrativo Complejo acusado, por ser violatorios de la Constitución y las leyes de la República”.

1. Fundamentos de Hecho.

Se relata en las demandas que mediante la Resolución No.1181 del 23 de octubre de 1940, el Presidente de la República decidió pagarle en especie al General Jorge Martínez Landínez, cediéndole el cuarenta y cinco por ciento (45%) proindiviso de la propiedad de los terrenos reivindicados por él para la Nación. Tal reconocimiento comprende “el suelo y el subsuelo de los terrenos expresados...”.

Por medio del Decreto 0739 de 1969 se creó un Comité Consultivo integrado por los Viceministros de Hacienda y Crédito Público, Minas y Petróleos y por el Secretario general del Ministerio de Justicia, prescindiendo de la función consultiva de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, para que estudiara el expediente relacionado con la denuncia del bien oculto sobre los terrenos de Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo de Cusiana, con miras a que recomendara al Gobierno las decisiones a tomar frente al escrito presentado por los doctores Enrique Caballero Escovar y Jesús Antonio Guzmán, así como la solicitud del Presidente de Ecopetrol elevada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público el 15 de noviembre de 1968.

Dicho Comité Consultivo recomendó que debía reafirmarse el derecho de la Nación sobre la propiedad del subsuelo y del suelo del globo de terreno antes mencionado y otorgar a los causahabientes del denunciante o a sus representantes legales, las escrituras públicas en virtud de las cuales se efectúe el pago de la alícuota del 45% del dominio del suelo y del subsuelo que les corresponde según el contrato celebrado entre el denunciante y la Nación el 22 de diciembre de 1920.

Por medio de la Resolución No.113 de 29 de mayo de 1971 se dio cumplimiento a la Resolución No. 1181 de 23 de octubre de 1940, acogiendo las recomendaciones del comité mencionado. Se autorizó al Ministro de Hacienda y Crédito Público para proceder a darle cumplimiento a la primera resolución mediante la suscripción de las escrituras respectivas, encomienda que el Ministro nombrado cumplió ante la Notaría Séptima del Círculo de Bogotá, cediéndoles a los beneficiarios el 45% de los terrenos, incluido el subsuelo, de los terrenos denominados Santiago de Atalayas y Pueblo Viejo de Cusiana.

2. Disposiciones violadas.

Los actores citan como vulneradas las siguientes disposiciones: en la demanda de Pérez González-Rubio, los artículos 202 de la Constitución Nacional anterior y 332 de la Carta Política vigente, artículos 1º y 13º de la Ley 20 de 1969, y 1º de la Ley 27 de 1935. En la de Castaño Martínez se relacionan los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 55, 120 y 202 de la Constitución Nacional anterior; 3º, 8º., 101, 102, 113, 115, 189, 209, 237 y 332 de la Carta Política vigente; 6º y 10º de la Ley 160 de 1936 que subrogó el 27 de la Ley 37 de 1931; el 1º de la Ley 29 de 1873; 1002, 1116, 1117, 1126 de la Ley 106 de 1873 (Código Fiscal); 1º, 3º, 5º, 8º., y 9º. de la Ley 20 de 1969; 3º, 5º, 7º, y 8º, del Decreto 1275 de 1970; 674 y 675 del Código Civil; 1º y 5º de la Ley 153 de 1887; y, 4º y 108 de la Ley 110 de 1912.

3. Concepto de la Violación.

En la primera de las demandas estudiadas se sostiene que los actos acusados, es decir, las Resoluciones 113 de 1971 y 1181 de 1940, son violatorias del Artículo 202 de la Constitución de 1886, por cuanto éste reserva para la Nación la propiedad del subsuelo, al hacerlo respecto de las minas, incluyendo en este concepto el de los yacimientos de hidrocarburos. Igualmente vulneran el Artículo 332 de la nueva Constitución que consagra los mismos principios y frente al cual las aludidas resoluciones son inexequibles en razón de la inconstitucionalidad sobreviniente que se da cuando una ley es constitucional bajo una Constitución y deja de serlo al producrise su modificación. De otra parte, se refiere a que conforme al Artículo 9º de la Ley 153 de 1887, la Constitución es la ley derogatoria y reformatoria de la legislación preexistente, de tal forma que bien puede el Consejo de Estado, como la Corte, decir que una norma está derogada, aunque así no lo prueba decidir. Por ser la Constitución normas suprema, sus disposiciones se prefieren.

Sostiene el demandante en mención, que si los bienes enunciados en el Artículo 202 de la Carta, los hidrocarburos (Ley 20 de 1969), las minas de oro, plata, platino, plomo, mercurio, carbón, hierro, cobre, estaño, zinc, etc., son bienes de uso público y no son bienes fiscales, son entonces inalienables e imprescriptibles. No pueden salir del patrimonio estatal, ni total, ni parcialmente, sin violar las normas constitucionales relacionadas y la Ley 20 de 1969. Los actos que así lo dispongan son nulos.

Considera además que el subsuelo, de acuerdo con el Artículo 1º de la Ley 27 de 1935 no puede ser bien oculto, pues conforme a las normas anteriores pertenece al Estado. Así las cosas, no podía el General Martínez Landínez recuperar el subsuelo para la Nación por cuanto no había salido del patrimonio público. Similar consideración cabe frente al petróleo, el cual no puede tenerse como un bien oculto. Cita al respecto la sentencia del Consejo de Estado de 16 de diciembre de 1943 donde se precisó que el petróleo conserva su carácter de propiedad nacional por no haber salido del patrimonio estatal antes de 1873.

Afirma que la Resolución 113 de 1971 atenta contra la Ley 20 de 1969, por cuanto en el subsuelo pueden hallarse minas o hidrocarburos que no pueden ingresar al patrimonio privado salvo que existieran derechos adquiridos vinculados a un yacimiento descubierto bajo una legislación que autoriza la propiedad privada de minas y yacimientos de hidrocarburos. En el sub judice, el título provendría de un contrato sobre denuncia de bien oculto celebrado el 22 de diciembre de 1920. Para darle a los particulares un subsuelo minero petrolífero se requería que aquellos hubieran tenido una situación jurídica subjetiva y concreta, perfeccionada y vinculada a un yacimiento descubierto. Pero lo cierto es que el primer yacimiento descubierto en el área de Santiago de Atalayas y Pueblo Viejo de Cusiana fue descubierto en 1985. En tales condiciones, considera el actor que si no había un yacimiento descubierto, no podía validamente la administración constituir derechos en favor de los particulares sobre la riqueza del subsuelo.

Precisa, de otra parte, que la acción ejercitada es la de nulidad en defensa del orden jurídico abstracto y que la anulación del acto demandado no restablece el derecho de la nación. Estima que no puede el Consejo de Estado darle a esta acción el carácter de nulidad y restablecimiento del derecho y recuerda la preeminencia del interés general sobre el particular, en aquellos casos en que se presente conflicto entre los derechos particulares y el interés público o social.

En la segunda de las demandas presentadas, se afirma que la República de Colombia tiene un derecho de dominio exclusivo, inalienable, imprescriptible, a perpetuidad, sobre el suelo, el subsuelo y el espacio aéreo, desde el 28 de octubre de 1873. Acude el actor a distintos textos de los profesores Sarria y Arrieta referentes a la situación que históricamente han tenido los particulares, frente a los derechos de propiedad sobre las minas y yacimientos que se encuentran en territorios de la Nación.

Estima el demandante que el reconocimiento hecho mediante las resoluciones ejecutivas y el decreto acusado, a los cesionarios, causahabientes o representantes sucesores del General Martínez Landínez, del 45% del valor del subsuelo del inmueble denunciado, fue violatorio de las normas constitucionales y legales que reservaron a la Nación Colombiana el dominio eminente radical y absoluto, real, únicamente a la Nación, sobre las minas, baldíos y el subsuelo hidrocarburífero a partir de la vigencia de la Constitución de 1886, salvo los derechos constituidos por los Estados Soberanos en favor de terceros, de los cuales no formó parte el General Martínez Landínez, por cuanto a 28 de octubre de 1873, cuando se hizo la reserva a la Nación, ni a la vigencia de la Constitución de 1886, el aludido General no poseía título de propiedad emanado del Estado. De otra parte sostiene que el contrato sobre denuncia de bienes ocultos, celebrado diciembre de 1920, no puede considerarse como título, y si lo fuera, sería posterior al 28 de octubre de 1873, fecha en que se hizo la reserva nacional del subsuelo, con excepción de los derechos constituidos por los extinguidos Estados Soberanos de la Confederación Granadina. En tales condiciones encuentra violadas las normas constitucionales y legales relacionadas como tales en la demanda.

Aparte de lo anterior, aduce el actor que hubo falsa motivación y desviación de poder del gobierno al dictar las resoluciones ejecutivas y el decreto demandados, actos que configuran el acto complejo acusado. Estima que el Gobierno Nacional al dictar el conjunto de actos cuestionados, como una unidad jurídica compleja, excedió y extralimitó su función administrativa, al adoptar decisiones, desatar un litigio y decidir el derecho sobre los efectos del contrato de denuncia de bienes ocultos, primero, y luego al reconocer derechos a los herederos, causahabientes, cesionarios y mandatarios de los presuntos sucesores del General Martínez Landínez, con prescidencia de la consulta ante el Consejo de Estado, suplantando la jurisdicción de los jueces, a quienes correspondía decidir sobre el monto de las recompensas y determinar en favor de quienes se ordenarían. Se violaron así disposiciones constitucionales, la Ley 20 de 1969, así como los artículos 12 y 50 de la Ley 38 de 1887, además de otras disposiciones que se mencionan en el libelo demandatorio.

El mismo demandante formuló solicitud de suspensión provisional de las siguientes frases o expresiones contenidas en el Artículo 1º de la Resolución No. 113 de 28 de mayo de 1971, en cuanto se autoriza la cesión del subsuelo a particulares: “...el 45% del ...subsuelo”, y de la Resolución Ejecutiva No.1181 de 1940, en la parte que dice “...Este reconocimiento comprende (el suelo) y el subsuelo de los Terrenos expresados...”.

La anterior petición de suspensión provisional fue denegada por el señor Consejero que conoció de dicha demanda “por no encontrarse que la infracción de las normas invocadas como fundamento de la demanda es manifiesta y ostensible, y por requerirse de un debate probatorio solamente se puede dar dentro del proceso”. La demanda fue admitida. El señor Consejero doctor Julio César Uribe Acosta salvó su voto por considerar que las resoluciones ejecutivas acusadas constituyen actos de ejecución dictados para dar cumplimiento a la sentencia de 30 de octubre de 1939 de la Corte Suprema de Justicia, proferida como culminación de una amplia controversia que no es posible revivir, sin desconocer el Estado de Derecho y los efectos de la cosa juzgada.

Contestación de las demandas.

El apoderado de los ministros de Hacienda y Crédito Público y de Minas y Energía, contestó ambas demandas y con similares argumentos aceptó como ciertos la mayoría de los hechos referidos en cada una. Precisó sí, que no fue en virtud del contrato de denuncio de bien oculto que la Nación se obligó para con el General Martínez Landínez a entregarle el 45% del bien oculto, sino que el contrato disponía que el contratista tendría derecho al 45% del valor de los bienes denunciados.

Con respecto a las pretensiones o declaraciones manifestó:

En punto referente a la nulidad de la Resolución No.113 de 28 de mayo de 1971, “en cuanto autoriza la cesión del subsuelo a particulares”, advirtió que la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Minas y Energía, en acción de lesividad había demandado ante el Consejo de Estado dicho acto, por consiguiente, mal podría oponerse a tal pretensión.

En cuanto concierne con la nulidad de la Resolución No.1181 de 1940 al determinar que la cesión del 45%, proindiviso que debe pagarse al General Martínez Landínez de los terrenos reivindicados por él para la Nación, “comprende ... el subsuelo de los terrenos expresado”, expresión “subsuelo” cuya nulidad en concreto se pide.

Señaló cómo la mentada resolución se dictó con fundamento en la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de 30 de octubre de 1939 y en el Artículo 1º de la Ley 128 de 1938. Que tal providencia determinó la nulidad de la Resolución No.53 de 9 de marzo de 1938, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, confirmada mediante Resolución No.204 de 26 de julio de 1938. En dicho acto se determinó que los peritos tendrían en su cuenta que se trataba de terrenos baldíos para efectos de excluir el subsuelo. La Corte dispuso que el avalúo debería comprender el precio comercial “teniendo en cuenta su suelo y subsuelo”. Aduce así mismo que por la Ley 128 de 1938 se abrió la posibilidad para que el Gobierno unilateralmente optara por pagar en especie la participación correspondiente.

Considera el apoderado de la Nación que al estudiarse la sentencia de la Corte, fechada el 30 de octubre de 1939, puede colegirse que los argumentos de la misma, “carecen de solidez jurídica que una determinación de estas requiere”. Cuestiona entonces la posición de la Corte al exigir las exclusiones de hidrocarburos en el contrato, si éste se había suscrito previamente al denuncio de los bienes y considera que la manifestación de que “los títulos anteriores al 28 de octubre de 1873 dan derecho a la propiedad del subsuelo”, implica simplificar demasiado asunto tan complejo.

Para establecer en qué estado se encontraban para 1979 los terrenos recuperados por Martínez Landínez, se refiere al apoderado de la Nación a la obra “El régimen de la Tierra en la América Española durante el período Colonial” del español José María Ots Capdequí donde se concluye que “el dominio del suelo no daba derecho al dominio del subsuelo”, apoyándose a su vez en lo expresado por Juan Solórzano. Igualmente alude a lo expresado por el profesor Eustorgio Sarria en su obra Derecho de Minas- Régimen Jurídico del Subsuelo, en el sentido de que la Corona sí se preocupó por reglamentar lo referente a los productos del subsuelo, para lo cual desvinculó a éste del suelo. El dominio del subsuelo minero se consideraba dividido en eminente o radical y dominio útil, el primero de los cuales pertenecía siempre a la Corona y el segundo, o sea el de goce, a los vasallos por concesión que les hacía el rey, con la condición de explotar las minas con persistencia, so pena de perderlas, y bajo la misma sanción debía pagarle al soberano las regalías. Así se inició el llamado sistema regalista o dominial. Transcribe el apoderado del ente público, el razonado estudio que hizo el referido profesor Sarria sobre la legislación española en relación con la propiedad del subsuelo, para sostener su inconformidad con la doctrina de la Corte Suprema de Justicia plasmada en sentencia de 23 de octubre de 1940, la que contiene, según criterio, un error histórico y jurídico, para llegar, luego de un recuento fáctico y legislativo, hasta el Artículo 202 de la Constitución de 1886, en cuyo desarrollo se expidió la Ley 38 de 1887 que adoptó como legislación nacional el Código de Minas del extinguido estado soberano de Antioquía, situación que condujo a los yacimientos de petróleo ubicados en terrenos de propiedad privada quedaron sometidos al régimen de adjudicación establecido en el Artículo 5º de la Ley antes citada. Esta situación cambió al entrar en vigencia la Ley 30 de 1903, en virtud de la cual la adjudicación de los yacimientos de petróleo se sustituyó por la concesión de los mismos, tal como lo señalan los artículos 1116 y 1117 del Código Fiscal de 1873. Posteriormente, al expedirse un nuevo Código Fiscal en 1912, se retornó al sistema de adjudicación pero sólo con respecto a los que se hallaban en terrenos baldíos o que como tales se habían adjudicado luego de la vigencia de la Ley 30 de 1903. Los demás, es decir, los ubicados en terrenos particulares o en baldíos adjudicados antes de regir dicha ley, continuaron bajo el régimen de concesión. Concluye el representante judicial de la Nación que en relación con los predios a que se refiere este proceso, “nunca se hizo ni pudo hacerse oscura su propiedad por parte del Estado. Por consiguiente fue un error haber considerado que el señor Martínez Landínez lo recuperó para la Nación. Cómo podría haberlo hecho si nunca salió del dominio nacional?”.

Explica a continuación el apoderado del ente oficial cómo a pesar de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, no podía el Gobierno de 1971 incluir en el pago a los herederos y cesionarios de Martínez Landínez el 45% del subsuelo, por cuanto la época ya regía la Ley 20 de 1969, la cual estableció un principio general: la propiedad sobre la riqueza del subsuelo pertenece a la Nación, salvo que se dé una situación jurídica subjetiva y concreta debidamente perfeccionada y vinculada a un yacimiento descubierto, circunstancias que no se presentan en el sub judice. Concluye entonces, que al no existir yacimiento descubierto, ningún acto administrativo, ninguna escritura pública y ninguna manifestación de voluntad de la administración puede validamente constituir derechos en favor de particulares sobre la riqueza del subsuelo, entendiendo que la propiedad sobre el subsuelo carece de razón si no está referida a los yacimientos, minerales o fósiles, que en él reposen.

Concluye entonces que los pretendidos propietarios del subsuelo de la comunidad Santiago de Atalayas y Pueblo Viejo de Cusiana no tiene ningún derecho sobre él y que el proceder de la administración de entonces violó la Constitución Nacional y las leyes reguladoras de las actividades comentadas.

Obrando en su propio nombre y como comunero con la Nación, el doctor Enrique Caballero Escovar, al impugnar demanda del doctor Pérez González Rubio, expresó que ponía en duda la adecuación del ejercicio de la acción pública de nulidad en el sub judice, por cuanto en el fondo no se trata sino de la ejecución de un contrato de honorarios. Estima que son ciertos los hechos de la demanda, pero equivocada su interpretación, en razón a que el asunto ya fue estudiado por la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 30 de octubre de 1939 y desde entonces es cosa juzgada.

Hizo referencia el impugnante a la posibilidad de que un bien baldío pueda llegar a convertirse en bien oculto y al respecto aludió al enfrentamiento entre el Ministro de Minas y el Procurador General de la Nación en 1922, entidad ésta que sostuvo la misma tesis del actor en este proceso. El Ministerio decidió en favor de la admisión del denuncio de los terrenos como bienes ocultos. Esa misma orientación la sostuvo la Corte en la sentencia de 1939 “en el sentido de establecer que la participación del denunciante de los bienes ocultos recuperados para la Nación comprende el suelo y el subsuelo de los terrenos”. Aduce que los bienes denunciados por el señor Martínez Landínez, “no solamente respecto del suelo se hacía oscuro el carácter primitivo de propiedad nacional, sino también respecto del subsuelo”. Manifiesta además que la demanda tiene una llamativa “adehala” consistente en que si en Santiago de las Atalayas y en Pueblo Viejo de Cusiana nunca se separó del patrimonio del Estado el subsuelo, tampoco pudo dejar de pertenecer a él todo el petróleo subyacente”. Sin embargo, anota que no coincide en esta apreciación el demandante con la Corte Suprema, por cuanto esta entidad hizo ver que Colombia hubiera perdido la facultad de explotar petróleo en el lugar, del cual se hubiera adueñado Barrera Neira & Cía, la que engañosamente habían obtenido del ejecutivo la declaración de sus títulos se remontaban a 1759.

Sostiene que fue la misma Corte la que demostró: que el denunciante lo hizo oportunamente; que con base en esa declaración el Ministerio de Agricultura y comercio dictó la Resolución 431 que declaró bien oculto ese latifundio; que estaba tan convencido el Gobierno de la existencia del petróleo en la región, que prohibió la explotación de hidrocarburos dentro de sus límites; que no es lo mismo desprenderse del subsuelo que hacer concesiones sobre el mismo a particulares y que la participación del denunciante comprende suelo y subsuelo, dentro de éste, los hidrocarburos. Concluye que después del fallo del 30 de octubre de 1939, todas las demás decisiones oficiales son simples actos de ejecución, no susceptibles de polémica, por cuanto la sentencia hizo tránsito a cosa juzgada. En posterior escrito advierte la improcedencia de la acción de nulidad.

El abogado Guillermo Sarmiento Rodríguez, en su propio nombre y como comunero con la Nación en el suelo y subsuelo de los predios a que este proceso se refiere, impugnó la demanda del doctor Pérez-González Rubio y se opuso a sus peticiones. Aceptó los hechos y descartó la violación de las normas constitucionales y legales, por cuanto la Carta no es excluyente de que los particulares puedan participar de las riquezas del subsuelo y además, en el nuevo régimen constitucional se adjudica la propiedad del subsuelo y de los recursos naturales no renovables al Estado, sin perjuicio de los derecho adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes. Sostiene que la Ley 20 de 1969 no es aplicable en el sub judice según concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 11 de junio de 1988. Para explicar el concepto de la violación se remite el impugnante al estudio que sobre el tema hizo el doctor Alberto Paredes Gómez, cuyo texto reposa en el libro “Santiago de las Atalayas Pueblo Viejo de Cusiana”. Con relación a la acción instaurada manifiesta que en la demanda se hacen acrobacias jurídicas para tratar de explicar que se ejercita un a acción pública de nulidad frente a situaciones subjetivas y concretas relacionadas con controversias contractuales.

El abogado Carlos Alberto Navia Raffo, en su propio nombre impugnó la demanda del actor Castaño Martínez. Adujo que la acción pública de simple nulidad no es procedente por cuanto se dirige contra un acto administrativo complejo que resuelve situaciones jurídicas concretas y particulares, que no pueden desconocerse, ni modificarse, sin el consentimiento de los beneficiarios. Que el actor carece de interés jurídico para intentar la acción de plena jurisdicción y que si lo tuviera ya habría caducado. Que el Decreto 0739 de 1969 y la Resolución 113 de 29 de mayo de 1971, por contener actos de trámite, no son demandables ante esta jurisdicción. Que los conceptos y las opiniones no constituyen actos administrativos y no son, por tanto, susceptibles de control jurisdiccional. Que el acto jurídico complejo está compuesto por otras decisiones y actuaciones no incluidas en la demanda, o sea, que la demanda es incompleta e imprecisa, y por ello se genera su ineptitud.

Afirma que el acto administrativo que ordenó la transferencia de una cuota parte de unos bienes de propiedad del Estado, se expidió el 23 de octubre de 1940, es decir, que entre la presentación de la demanda y la expedición del acto transcurrió un lapso de 51 años, término en el cual prescribe y caduca cualquier acción. Cuestiona así mismo el impugnante la posición jurídica de la Nación al pretender que se “revoque” la sentencia de 30 de octubre de 1939, de la Corte Suprema de Justicia con desconocimiento del principio de la cosa juzgada, para que el Estado incumpla no solo sus obligaciones contractuales, sino también las providencias judiciales.

Sostiene que en el sub judice se trata de una acción simulada contra unos contratos, ejercida por quien no es parte en los mismos. Que se quiere crear una cortina de humo para que no pueda verse que la propiedad del suelo y del subsuelo de Santiago de las Atalayas o Pueblo Viejo de Cusiana no fue adquirido ni por adjudicación de baldíos ni dentro de la regulación petrolera nacional, sino que fue adquirida de la Nación a título de dación en pago de una obligación contractual adquirida en 1920, cuyo cumplimiento fue ordenado por la Corte en sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada desde 1939 y sólo se cumplió en 1971.

Culmina su escrito de impugnación con la transcripción de un extenso estudio elaborado a petición del impugnante acerca de la propiedad privada del petróleo, la Ley 20 de 1969 y derechos de los copropietarios en Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo de Cusiana, de todo lo cual deduce la falta de fundamento jurídico de las demandas presentadas, para concluir propone las excepciones de “inepta demanda, demanda incompleta, carencia de acción, caducidad de la acción de revisión de contratos y, prescripción”.

Actuando también a nombre propio, el abogado Guillermo Sarmiento Rodríguez impugnó la demanda instaurada por el Abogado Alfredo Castaño Martínez. Calificó de temeraria e incompleta la acción, por cuanto si se trataba de un acto complejo, éste debía demandarse en su totalidad y no sólo algunas de sus partes. Además afirma que tales actos son de trámite y ejecución y, por lo mismo, no son susceptibles de ser objeto de demanda de simple nulidad. Estima que el acceder a las peticiones se iría en contravía a los principios de respeto a la cosa juzgada, la caducidad y la prescripción.

Critica que no se llame a los terceros con interés jurídico de la acción, como lo son todos los comuneros particulares con el estado. Igualmente cuestional la personería del actor para demandar en acción pública de nulidad por cuanto se trata de actos que afectan situaciones netamente particulares. Acude en su respaldo a una providencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, fechada el 2 de agosto de 1990, en relación con el contencioso de restablecimiento del derecho y el objetivo de nulidad, para entonces concluir “que no le asiste personería al accionante, por tratarse de situaciones subjetivas y concretas relacionadas sobre controversias contractuales y no podrá aceptarse que la acción de simple nulidad es la correcta...”, dado que no demostró interés jurídico que le permitiera demandar por considerarse lesionado en sus derechos.

Con respecto a los fundamentos de derecho, estima el impugnante que no se violaron los artículos 202 de la Carta política de 1886 y 332 de la Constitución vigente, por el hecho de ceder la Nación parte de unos bienes fiscales para cumplir un contrato y una sentencia de la Corte Suprema de Justicia, en razón a que la Carta no excluye a los particulares de participar en las riquezas del subsuelo, teniendo en cuenta además, que la última “adjudica la propiedad del subsuelo y de los recursos naturales no renovables al Estado, sin perjuicio a los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes”. Aduce así mismo que la Ley 20 de 1969 no resulta aplicable de acuerdo con el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado de 11 de julio de 1988. Complementa su impugnación refiriéndose al estudio realizado por el doctor Alberto Paredes Gómez, publicado en el libro “Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo de Cusiana”, del cual anexa un ejemplar.

Por su parte el abogado Francisco Morales Casas se constituyó en impugnante de las dos demandas presentadas, frente a cuyas pretensiones abiertamente se opuso. Fundamentalmente su argumentación se concreta en seis tesis: la primera, consiste en que el sub judice operó el fenómeno del bien oculto, por cuanto las tierras eran del Estado, su titulación se hizo oscura y finalmente, esas tierras retornaron al Estado Colombiano; la segunda, según la cual el Estado nunca perdió su condición de titular del derecho de dominio sobre ese latifundio, sobre la columna de aire, suelo y subsuelo, sin que existiera solución de continuidad desde que nació ese primitivo derecho, hasta cuando el Estado para pagar cedió parte de sus derechos; la tercera, conforme a la cual, de todas las minas y /o yacimientos ubicados en el latifundio, el Estado no ha sido el único titular del dominio, dado que desde el nacimiento de dicho derecho sobre el suelo y el subsuelo y hasta septiembre de 1971 el Estado fue siempre el único titular de tal derecho, así como sobre las minas y /o yacimientos situados en el referido latifundio; según la cuarta, los títulos de venta otorgados por el Estado con los cuales se desprendió de una parte de si derecho de dominio operaron a plenitud; por tanto, no son nulas las escrituras públicas corridas en la Notaría Séptima de Bogotá, no está viciada de nulidad la Resolución Ejecutiva No. 113 de 29 de mayo de 1971, ni la No. 1181 de 1940; conforme a la quinta tesis, no son baldíos las tierras de “Santiago de las Atalayas” y “Pueblo Viejo de Cusiana” y, por último, según la sexta tesis, la acción invocada no es de simple nulidad, sino de restablecimiento del derecho. De la exposición y ampliación de las tesis relacionadas, concluye este impugnante que no deben prosperar las súplicas de las demandas.

Al alegar de conclusión el impugnante Carlos Alberto Navia Raffo manifiesta que el actor no explica si demanda dos actos administrativos autónomos e independientes, o un solo acto administrativo complejo. De donde resulta imprecisa la demanda. En su criterio se trata de un solo acto administrativo complejo dilatado en el tiempo. Sostiene que por tratarse de un acto administrativo complejo que resuelve situaciones jurídicas particulares y concretas, las cuales no pueden modificarse sin el consentimiento de los beneficiarios. Por tal razón es improcedente la acción pública de simple nulidad. Al respecto alude a la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la improcedencia de este tipo de acción en situaciones como las que plantea este proceso. Expresa que el actor carece de interés jurídico para demandar en acción de plena jurisdicción (la cual estaría caducada). Por otra parte recuerda que la Resolución 113 de 1971 es acto de trámite y por lo mismo no demandable ante esta jurisdicción. Reitera las por él denominadas excepciones de inepta demanda, demanda incompleta, carencia de acción, caducidad de la acción de revisión de contratos y, prescripción. Se remite, además, a lo manifestado en su escrito de impugnación.

El abogado Andrés Rodríguez Pizarro solicitó como impugnador de la demanda que se negaran todas las pretensiones. También argumenta que contra los actos creadores de situaciones individuales y concretas o es procedente la acción de nulidad a menos que norma expresa lo autorice. Afirma que la acción de nulidad tenía como objeto “tutelar la legalidad objetiva”, en tanto que “la privada” buscaba obtener la nulidad de los actos violatorios de derechos civiles y sólo lo podía promover el titular de tales derechos. Se refiere el memorialista a las distintas etapas legislativas en torno de los actos de la administración, desde la Ley 30 de 1913, pasando por la Ley 167 de 1941, hasta el Decreto 01 de 1984 y el Decreto 2304 de 1989, en cuyas disposiciones se diferenciaron las acciones de nulidad contra los actos administrativos, según se trate de contenido general o particular. También expresó que en el caso examinado no existe norma alguna que permita a cualquier ciudadano actuar dentro de la acción de nulidad.

El actor Jesús Pérez González - Rubio al alegar de conclusión reiteró a la nulidad de la Resolución No. 113 de 1971 y así lo deduce de confrontarla con el Artículo 1º de la Ley 20 de 1969, en cuanto esta norma reafirma que el subsuelo es de la Nación, salvo las excepciones correspondientes. De otra parte se pregunta y considera como punto clave a definir, si la Ley 20 de 1969 le era aplicable a los herederos y cesionarios del General Martínez Landínez, para así establecer si la Resolución 113 de 1971 podía otorgar autorización válida al Ministro de Hacienda y Crédito Público para darle cumplimiento a la Resolución Ejecutiva 1181 de 1940. Al efecto transcribe algunos conceptos de quien fuera ponente en el Senado de la Ley 20 de 1969, el doctor Hernando Durán Dusán, para luego concluir que la Resolución 113 de 1971 “es claramente ilegal” por cuanto el supuesto derecho de los comuneros no estaba vinculado a ningún yacimiento descubierto.

Así mismo anota cómo el INCORA declaró en favor de la Nación la extinción del dominio sobre el predio denominado El Emporio o Santiago de las Atalayas, mediante actos que fueron demandados ante el Consejo de Estado, el cual mediante sentencia ejecutoriada el 13 de enero de 1971, cuatro meses y medio antes de la expedición de la Resolución 113 del mismo año, consideró válida la extinción del dominio privado al no anular las resoluciones acusadas. En esas condiciones estima el demandante que al declararse extinguido el dominio privado en el predio Santiago de las Atalayas, y al no existir entonces “derechos constituidos a favor de terceros”, los yacimientos de hidrocarburos y los depósitos minerales que allí se encontraban pertenecían inexorablemente a la Nación y no podía el Gobierno autorizar a un Ministro el otorgamiento de las escrituras para transferir un derecho de propiedad sobre el subsuelo de los predio referidos.

Aduce también una falsa motivación en la Resolución 113 de 1971 cuando en ella se afirma que en virtud del contrato suscrito con Martínez Landínez, la Nación se obligó a entregarle el 45% de los predios a que se refiere este proceso, a partir del momento en que el contratista lograra para la Nación la recuperación de los terrenos...”. Sostiene así mismo que durante la vigencia de la Constitución de 1886, el subsuelo o el petróleo no podían considerarse bienes ocultos. Transcribe en apoyo de su criterio lo pertinente de la sentencia de 16 de diciembre de 1943 del Consejo de Estado, en donde se plasmó la tesis para hablar de un bien oculto se requiere el abandono material del mismo por la entidad dueña de él, que el carácter de propiedad pública se haya hecho oscuro, que su reincorporación al patrimonio público no pueda obtenerse sino mediante acciones y recursos en juicio y que haya desconocimiento del bien por parte de la administración. Tales requisitos estima el actor que no se presentan en el sub judice. Transcribe igualmente, conceptos del doctor Indalecio Liévano Aguirre, expresados en su ponencia para primer debate de la Ley 20 de 1969, donde hace recuento histórico acerca de las propiedad del subsuelo frente a la legislación española y a la normatividad colombiana.

Sostiene, además, que los terrenos en conflicto no podían considerarse para la época del contrato y de los procesos del General Martínez Landínez como bienes ocultos, a más de que ni en el poder, ni en la sentencia, se refirió al subsuelo, sino a las “tierras”, “terrenos” o “bienes”. Aduce de igual manera, que por tratarse de un bien de uso público, el subsuelo de los predios en conflicto se hallaban fuera del comercio jurídico y por consiguiente sobre los mismos no podían otorgarse escrituras a particulares. Por último, reitera lo expuesto en su demanda sobre la inexequibilidad de las Resoluciones 113 de 1971 y 1181 de 1940 por razón de la inconstitucionalidad sobreviniente.

En su alegato de conclusión sostiene el demandante Castaño Martínez que los actos demandados son de trámite y de ejecución encaminados a dar cumplimiento a lo pactado en la cláusula Novena del contrato de denuncio de bienes ocultos celebrado entre la Nación y Martínez Landínez. Afirma que los actos administrativos que se expidan en el proceso de contratación o de ejecución del contrato pueden juzgarse como tales. Insiste en que la acción propuesta es de simple nulidad en defensa del orden jurídico abstracto y refuerza su posición al respecto con lo expresado por la Sala el 21 de noviembre de 1991 al decidir sobre el recurso de súplica contra el auto inadmisorio de la demanda radicada bajo el número 6976, del cual fue ponente el señor Consejero doctor Julio César Uribe Acosta. Manifestó la sala que no obstante tratarse de actos de cumplimiento y ejecución, con la acción de nulidad se pretende obtener la declaración de ineficacia de dichos actos, e implícitamente la declaración de que los bienes no han salido de su órbita o poder. Asegura que la competencia de la Corporación para decidir sobre la acción formulada no ofrece duda alguna.

 Estima que desde la vigencia de la Carta de 1886 el Estado y la Nación colombianos, recobraron el dominio de todas las minas y yacimientos de hidrocarburos existente en el territorio nacional, salvo los derechos constituidos a favor de terceros. Pero éstos, según el Artículo 5º de la Ley 38 de 1887 les exigió a cada uno de los propietarios de tales derechos que cada uno de ellos tendría preferencialmente un año contado a partir de la fecha de la ley para buscar, catar y denunciar las minas que hubiere dentro de su heredad. Pasado ese año, cualquiera podía denunciar las minas conforme a la ley.

 Observa que por su razón de la naturaleza de los actos enjuiciados, su unilateralidad, su condición de administrativos de trámite, no creadores de situaciones jurídicas individuales, ni reconocedores de derechos subjetivos con justo título, impersonales y abstractos, la acción reviste el carácter de la Nulidad sui géneris. Agrega que las pretensiones de la demanda tienen vocación y aptitud para esperar fallo de mérito, por cuanto el actor es un simple ciudadano, tercero entre las partes contratantes y acude en defensa del orden jurídico y del patrimonio del Estado que es lo de toda la nación. Contra dicha acción no puede proponerse la caducidad, por cuanto los bienes fiscales públicos involucrados son inenajenables e imprescriptibles por ser bienes de la unión nacional y patrimonio del Estado Colombiano. Alude a pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia, fechados el 12 de junio de 1913 y 29 de agosto de 1963, en los cuales se estableció, para el primer caso, que los derechos constituidos a favor de terceros sobre toda clase de minas, a que hacía referencia el Artículo 202 de la Carta anterior, no son otros que los referentes a las minas denunciadas, tituladas y explotadas de acuerdo a las leyes anteriores a la expedición de la Constitución de 1886, por tanto, excluidos esos derechos, todas las minas de cualquier otra clase de sustancias que fueran son propiedad del Estado. Similar fue el criterio expresado en la segunda providencia citada. Parecidas tesis, afirma el actor, ha sostenido el Consejo de Estado en providencias de 28 de enero y 11 de mayo de 1971, y continúa manteniéndolo en providencia del 4 de marzo de 1994 en el proceso de Carlos Julio Zerda Bautista.

Manifiesta el accionante que si el dominio del subsuelo lo recobró la Nación y el Estado Colombiano a partir de la vigencia del Artículo 202 de la Constitución Nacional, dominio que fue ratificado por la Ley 20 de 1969 y por la interpretación con autoridad dada por el Gobierno y el Congreso de la República, en el Decreto 1994 de 1989 y la Ley 97 de 1993, la cesión hecha a título de dación en pago de los terrenos en controversia y la expedición de los actos acusados, “devienen inexistentes jurídicamente, además de su ilicitud ostensible y nulas de nulidad absoluta, por afectar bienes fiscales inenajenables e imprescriptibles como lo son los hidrocarburos del subsuelo inexplorado e inexplotado técnicamente con taladro...”.

Considera, de otra parte, que el Artículo 1º de la Ley 20 de 1969 no convalida situaciones ni derechos anteriores a la fecha de vigencia de la ley, sino que exige que el derecho constituido radique en un yacimiento descubierto, con el objeto de establecer una consonancia frente al Artículo 202 de la anterior Constitución, de tal forma que no viene a ser una norma con carácter retrospectivo o retroactivo, convalidante de meras expectativas anteriores a su vigencia, sino que apenas busca que se cumpla la disposición constitucional mencionada. Recuerda cómo anexó sendas certificaciones de la Dirección General de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía, según las cuales con anterioridad al 22 de diciembre de 1969, no existe yacimiento alguno descubierto de petróleo o gas en los predios denominados Santiago de las Atalayas Pueblo Viejo de Cusiana. Sólo 16 años después, en 1985 se descubrió un yacimiento de petróleo. Así mismo se certificó que no se encontró registrada la sentencia que declare de propiedad privada el subsuelo petrolífero de los predios antes nombrados.

Argumenta el demandante Castaño Martínez, luego de transcribir apartes de las sentencias de 30 de octubre de 1939 y de 20 de febrero de 1953, proferidas por la Corte Suprema de Justicia, que entre esta última providencia y el 22 de diciembre de 1969 y desde esta fecha al 22 de mayo de 1971 cuando se expidió la Resolución No. 113 acusada, “ya había operado el fenómeno de la prescripción liberatoria de la obligación contractual contemplada en el Artículo 2536 del Código Civil”, dado que el término de prescripción de las acciones ejecutivas y ordinarias que pudo ejercitar el General Martínez Landínez o sus cesionarios y causahabientes contra la Nación, para reclamar las compensaciones de los valores de los terrenos denunciados, los cuales obviamente excluían el subsuelo por mandato legal, comenzó a correr desde el 30 de octubre de 1939 y octubre de 1940, fechas de la sentencia de la Corte y Resolución No. 113 antes anotadas. Concluye que en el plenario no se acreditó título específico de adjudicación de hidrocarburos, o la sentencia definitiva que reconociera derecho cierto sobre el subsuelo, o bien, la vinculación a uno o varios yacimientos descubiertos por el General Martínez Landínez, sus herederos o cesionarios, antes del 22 de diciembre de 1969, para acogerse al régimen exceptivo previsto por la Constitución y la ley respecto de los derechos constituidos a favor de terceros.

Concepto del Ministerio Público.

La señora Procuradora Quinta Delegada ante esta Corporación, en su concepto de fondo sostuvo que la acción escogida innegablemente tiene por finalidad la salvaguardia de la legalidad objetiva que fue quebrantada con la expedición de los actos acusados. Descarta, por consiguiente, la caducidad de la acción manifiesta que por el simple transcurso del tiempo no pueden cambiar las características propias y especiales de los bienes estatales.

Por otra parte manifiesta que en virtud de los artículos 4º y 202 de la Constitución de 1886, la Nación recobró la totalidad de su dominio sobre las minas y yacimientos de hidrocarburos existentes en el territorio nacional, volviendo así al régimen de propiedad del subsuelo que regía con anterioridad a 1858 cuando se implantó el régimen federal. Cita normas posteriores que reafirmaron lo precedente, entre ellas la Ley 38 de 1887 (Código de Minas de Antioquia) y la Ley 20 de 1969. Destaca cómo del régimen legal se excepcionan los casos en los cuales existe una situación jurídica subjetiva y concreta debidamente perfeccionada, pero vinculada a un yacimiento descubierto. Sobre el particular, es decir, sobre los derechos existentes y legalmente constituidos, alude la señora Procuradora Delegada a decisiones de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, para concluir que no se presenta esa situación en el sub judice, como, de igual manera, no se satisface en este proceso la exigencia legal de que la situación jurídica subjetiva y concreta se encuentre relacionada con un yacimiento descubierto. Estima que tales excepciones, antes y después de la vigencia de la Ley 20 de 1969, por tener un mismo fundamento constitucional, deben tener el mismo tratamiento en la ley.

Afirma también la señora Procuradora que si bien es posible que mediante sentencias se hayan reconocido derechos particulares en el subsuelo, los mismos no se encuentran radicados en yacimientos descubiertos, sin que ello signifique la existencia de derechos constituidos en favor de los particulares, dado que se requiere, como requisito esencial, que se consoliden sobre yacimiento descubierto. En las anteriores condiciones considera el Ministerio Público que tal “derecho constituido” no pueden alegarlo los supuestos propietarios en el caso examinado, en razón a que para el 22 de diciembre de 1969, fecha de vigencia de la Ley 20 de ese año, no se había descubierto ningún yacimiento de petróleo en el subsuelo. Concluye entonces el concepto, con la manifestación de que sobre los yacimientos de hidrocarburos los particulares no podían tener ningún derecho por cuanto las minas han sido y continúan en poder del Estado. Así las cosas, todo acto administrativo que disponga cosa diferente es violatorio de la Constitución Nacional y de la ley y, por consiguiente, los actos acusados deben anularse.

Al referirse a los planteamientos de los opositores, recuerda la señora Delegada que con relación a los predios rústicos no puede hablarse de que la noción de titularidad del Estado se “tornó oscura”. Lo anterior por cuanto que el Estado carece de títulos de esos terrenos, y la regla que opera es la contraria, al particular le corresponde obtener sus títulos, en tanto que respecto del Estado vale la presunción de baldíos de los predios rústicos no poseídos conforme se determinan en la Ley 200 de 1936. Por esa condición de baldíos, los terrenos a que se refiere este proceso pertenecían al Estado Colombiano y a los pretendidos propietarios les correspondía acreditar los títulos correspondientes. Estima la señora Procuradora que se hacía innecesario “el cometido patriótico” del general Martínez Landínez al hacer la denuncia de bien oculto, y sostiene que “no fue más que una patraña cuidadosa y pacientemente urdida para apropiarse de unas riquezas nacionales”.

Hace igualmente referencia el concepto fiscal a los fallos que se han producido sobre el tema que ocupa la atención de la Sala. (Sentencias de 15 de noviembre de 1927 de la Corte Suprema de Justicia, fallo del 11 de octubre de 1926 del Tribunal Superior) así como la diligencia de entrega para cumplir las providencias anteriores. Con anterioridad a esta diligencia el denunciante había solicitado el pago de la suma contratada y el Ministerio ordenó el avalúo pericial de los terrenos, mediante la Resolución No.53 de 9 de marzo de 1938, en la cual se hizo alusión a la prohibición que existía en ese momento para hacer pagos en especie. Contra dicho acto recurrió el denunciante alegando que no eran terrenos baldíos, sino de propiedad del Estado, y solicitó que en lugar del pago en dinero, se le transfiriera la propiedad en proporción al 45% de los recuperado. La resolución inicial se mantuvo. El acto referido lo demandó ante la Corte Suprema de Justicia y la Corte se pronunció en sentencia de 30 de octubre de 1939. Señala además con anterioridad al fallo de la Corte, el juez Civil del Circuito de Orocué, al hacer la diligencia de entrega, hizo referencia al suelo y al subsuelo, términos éstos no contenidos ni en la providencia del Tribunal, ni en la del 15 de noviembre de 1927 de la Corte. Estima el Ministerio Público que el Juez del Circuito de Orocué al cumplir la comisión de entrega, modificó las sentencias del Tribunal y de la Corte.

Con respecto a la sentencia de 30 de octubre de 1939, pilar fundamental de los opositores, manifiesta la Procuradora delegada que fue un fallo que vino a desconocer en el fondo lo que ya estaba resuelto en la sentencia de 15 de noviembre de 1927 y permitió la inclusión del subsuelo en el avalúo pericial, aún en contra de los ordenamientos constitucionales, razón por la cual se le puede aplicar a dicho fallo el principio de inoponibilidad frente al Estado. Por la misma época, agrega, se derribó la prohibición del pago en especie y “providencialmente” se expide la Ley 128 de 1938 que permitió el pago en especie. Por lo anterior, el Ministerio Público califica de deleznable el pretendido derecho de los opositores y lo acomodaticia que ha sido y continúa siéndolo toda la situación. Refiere cómo, a raíz del fallo de la Corte y de la Ley 128 de 1938, la administración profirió la Resolución 1181 de 23 de octubre de 1940, mediante la cual se ordenó el pago en especie con inclusión del suelo y subsuelo de los terrenos referidos. En 1971 se autorizó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para otorgar las correspondientes escrituras.

Concluye la Procuradora Delegada que en lo anterior solo existe una apariencia de legalidad, por cuanto lo que se armó fue un andamiaje, “de suerte que lo que inicialmente se pactó el contrato de denuncia de bien oculto y como supuesto beneficio para los intereses de la Nación, se fue tornando lenta e imperceptiblemente en un gran perjuicio...”. Pide la nulidad de las resoluciones acusadas.

El representante judicial de la Nación, presentó extenso alegato de conclusión en el cual reitera los argumentos expuestos en la contestación de las demandas. Sostiene que el contrato de bienes ocultos y las resoluciones expedidas en su desarrollo son actos administrativos y, por tanto, los derechos que por ellos se reconozcan en favor de los particulares, no son de los adquiridos “como justo título y conforme a las leyes civiles” sino conforme a las leyes administrativas o fiscales. Deduce de lo anterior que por no haberse hecho efectiva la Resolución Ejecutiva 1141 de 1940, antes de la expedición de la Ley 20 de 1969, se imposibilitó su cumplimiento una vez entró ésta en vigencia, por ser de orden público y de aplicación inmediata. Por tanto, para la expedición de la Resolución No. 113 de 1971, el Gobierno ha debido contar con la autorización del Congreso. Como no lo hizo, la misma quedó viciada de nulidad.

Hizo igualmente referencia a la posición del Consejo de Estado en torno de la propiedad privada del subsuelo petrolífero, y transcribió lo pertinente de la sentencia de 4 de marzo de 1994 de la Sección Tercera, elaborada con ponencia de quien ahora proyecta ésta, en el proceso radicado bajo el número 7120, actor Carlos Julio Zerda Bautista, en donde se precisan los requisitos para el reconocimiento de la propiedad privada del subsuelo petrolífero.

Aludió así mismo a la posición del Ministerio Público en torno del tema analizado y precisó cómo los dos últimos Procuradores Generales se han mostrado partidarios de que la validez del título depende de la existencia de un yacimiento descubierto a más tardar el 22 de diciembre de 1969.

Contiene el alegato del señor apoderado de la Nación un recuento histórico en torno de la propiedad del subsuelo en Colombia, con inicio en época anterior a la Colonia. Expone similares apreciaciones a las referidas en la contestación de las demandas y sigue muy de cerca el criterio del ilustre profesor Eustorgio Sarria, cuyos conceptos, en lo pertinente, se permite transcribir, para concluir que los terrenos adjudicados por la Corona no comprendían el subsuelo. Alude luego a la época de la República y relata que en ella se produjo la nacionalización de las minas como consecuencia de la declaración del Libertador contenida en el Decreto 24 de octubre de 1829. Bajo este régimen, sostiene, “La Nación se desprendió de todas las minas a favor de los Estados soberano...”, tal situación se mantuvo en vigencia de la Constitución de 1863. Posteriormente, la Ley 29 de 1873 amplió la reserva de la Nación a todas las minas en general. Vino luego el Artículo 202 de la Constitución de 1886 y la Ley 38 de 1887 dictada en desarrollo de la norma constitucional, mediante la cual se adoptó como legislación nacional el Código de Minas del extinguido estado soberano de Antioquia, lo cual trajo como consecuencia que los yacimientos de petróleo ubicados en terrenos de propiedad privada quedaron sometidos al régimen de adjudicación establecido en la ley mencionada. No obstante, el modo de adjudicación allí establecido se sustituyó por la concesión de los yacimientos de petróleo en atención a lo previsto en la Ley 30 de 1903. Más adelante, en el Código Fiscal de 1912 se volvió al sistema de adjudicación. Vino luego la Ley 160 de 1936 y más tarde la Ley 20 de 1969, en torno de la cual se expone las motivaciones que se hicieron de la misma, sus efectos y consecuencias, así como la interpretación que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha hecho de ese estatuto. Hizo referencia luego a la Ley 97 de 1993, especialmente sobre la exposición de motivos de la misma, relacionados estrechamente con los de la Ley 20 de 1969, así como al decreto reglamentario de esta última No. 1994 de 1989, para concluir que se deben despachar favorablemente las peticiones de las demandas y declarar que los sedicentes propietarios del subsuelo de la Comunidad de Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo de Cusiana no tienen ningún derecho.

Consideró la Sección Tercera que por la “importancia jurídica y trascendencia social” el presente negocio debía conocerlo la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación y así lo dispuso por auto de 7 de julio de 1994, decisión que fue recurrida pero se rechazó por considerarse improcedente el recurso (fls. 654 a 663).

Algunos intervinientes solicitaron la práctica de una audiencia pública, peticiones que fueron denegadas por considerarse extemporáneas.

Fue igualmente promovido un incidente de nulidad de los procesos acumulados, por estimar el proponente que se había presentado un incumplimiento de lo previsto en el numeral 3 del Artículo 207 del C.C.A., al no haber notificado personalmente, ni emplazado a las personas que según la demanda pudieran resultar afectadas con la decisión que se tomara, incurriendo por tanto en la causal de nulidad consagrada en el numeral 9 del Artículo 140 del C. de P.C.. Al decidir la anterior solicitud, se consideró que por naturaleza misma de las acciones incoadas no se imponía la notificación a terceros según lo pretendía el proponente de nulidad y, por tanto, mediante auto de 7 de diciembre de 1994 se rechazó la nulidad planteada. (fls. 65 -68).

Luego, en proveído de fecha 16 de agosto de 1995, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo determinó citar a los actuales herederos y cesionarios de los derechos vinculados al suelo y subsuelo de los terrenos denominados Santiago de las Atalayas Pueblo Viejo de Cusiana, para que comparecieran a este proceso con el fin de hacer valer sus derechos. Dispuso también el emplazamiento y mientras se cumplía el mismo ordenó suspender el proceso (fls. 73 a 82). De esta decisión salvaron su voto los señores Consejeros Guillermo Chaina Lizcano y Mario Alario Méndez. Solicitada la aclaración del anterior proveído por el apoderado de Francisco, José Manuel y Margarita Pineda Jimeno, la Sala Plena no accedió a la misma por considerarla improcedente (fls. 106 a 116).

Los señores Juan Pineda Jimeno y Elvira Jimeno de Pineda, por conducto de apoderado, en memorial visible a folios 211 a 229, en su condición de herederos como terceros indeterminados se opusieron e impugnaron las demandas. Manifestó su apoderado no encontrarse de acuerdo con las peticiones contenidas en aquellas, por contrariar los principios de la cosa juzgada, la caducidad y la prescripción. Afirma que no se llamaron oportunamente a los terceros con interés jurídico en la acción como lo son los comuneros particulares con el Estado. Estima, además, que no le asiste personería a los accionantes por tratarse de situaciones subjetivas y concretas. Igualmente sostuvo que sus representado tienen un derecho adquirido que no se les puede desconocer, conforme a disposiciones legales, doctrina y jurisprudencia aplicables al caso examinado, respecto de las cuales transcribe apartes pertinentes. Solicitó la práctica de algunas pruebas.

También compadecieron al proceso en su calidad de comuneros a las señoras Amelia Valdivieso Bustamante en su propio nombre y en representación de su hijo Oscar Bustamante Valdivieso; Carmen Patricia Valdivieso y María del Carmen Angela Narcisse Bustamante Pilone de Galvis, quienes por conducto de su apoderado solicitaron declarar extemporánea, improcedente e infundada la acción de nulidad incoada. Consideró el representante judicial que el proceso era nulo en su totalidad a partir del auto admisorio de la demanda. Adujo que la acción instaurada no era de simple nulidad sino de nulidad y restablecimiento del derecho y que, de otra parte, en el sub lite se presente una especie de cosa juzgada porque ya la Sala Civil de única instancia de la Corte Suprema de Justicia se pronunció sobre la misma controversia en 1939. Pidió la práctica de algunas pruebas.

Por auto de Sala Unitaria fechado el 11 de enero de 1996, se reconoció personería a los distintos apoderados de las personas que comparecieron al proceso en su condición de herederos, cesionarios o interesados en el proceso. En el mismo proveído se nombró curador ad litem para representar a las personas allí relacionadas, así como a las demás indeterminadas que pudieran tener algún derecho por hacer valer en el proceso. Las pruebas solicitadas no fueron decretadas. El curador ad litem aceptó el encargo y tomó posesión (folio 339).

En su condición de impugnador el doctor Andrés Rodríguez Pizarro solicitó que se desestimaran las peticiones de las demandas. Consideró que existía claridad acerca de que los actos administrativos acusados por el actor son aquellos de contenido particular y concreto en cabeza del general Martínez Landínez y sus causahabientes. De igual manera estimó que de acuerdo con la Ley 130 de 1913, Ley 167 de 1961, Decreto 01 de 1984 y Decreto 2304 de 1989, “sólo se ha permitido la acción de nulidad contra actos particulares y concretos cuando quiera que exista norma que de manera expresa así lo permita”. Adujo igualmente que en el caso bajo estudio los actos administrativos acusados se originan en el cumplimiento de un contrato que fue ratificado mediante sentencia de la Corte Suprema de Justicia. Tales actos son de tipo particular y por tal razón no existe norma que le permita a cualquier ciudadano actuar dentro de la acción de nulidad. Solicita que se desestimen todas las peticiones de las demandas y que se tomen en cuenta los escritos firmados por el doctor Enrique Caballero Escovar.

El doctor Jaime Buenahora Febres - Cordero en su condición de curador ad litem solicitó que se tuviera a sus representados como litisconsortes en su calidad de comuneros y que se declarara extemporánea, improcedente e infudada las acciones de nulidad promovidas por los demandantes. Arrivó casi textualmente a las mismas conclusiones del impugnador antes nombrado, relacionadas en el párrafo anterior.

Jorge Guzmán Pardo, María Isabel Guzmán Pardo y Claudia Inés Guzmán Pardo, a través de su apoderado se opusieron a las pretensiones de los actores e impugnaron ambas acciones. Planteó su apoderado como tesis fundamental que en el sub Judice había operado el fenómeno de bien oculto, por cuanto las tierras de Santiago de las Atalayas Pueblo Viejo de Cusiana eran del Estado; por obra del tiempo y la actuación de terceros su titulación se hizo oscura, pero finalmente retornaron al Estado, habiendo recuperado su dominio y posesión. Una segunda tesis se refiere a que el Estado nunca perdió su condición de titular del derecho de dominio sobre ese latifundio. La tercera tesis que plantea se fundamenta en que todas las minas y yacimientos situados en ese latifundio el Estado ha sido el único titular del dominio. Una cuarta tesis, consiste en que los títulos de venta otorgados por el Estado con los cuales traspasó en proindiviso una parte de su derecho de dominio, operaron de plenitud. La quinta tesis expuesta por el impugnante consiste en que no son baldíos las tierras de Santiago de las Atalayas Pueblo Viejo de Cusiana. Como sexta tesis hace referencia al error en que inexplicablemente incurrieron los actores. A continuación plantea la séptima tesis según la cual la acción invocada no es de simple nulidad sino de restablecimiento de un derecho. Como conclusión afirma que no deben prosperar los cargos contenidos en las demandas acumuladas. Solicitó la práctica de distintas pruebas (folios 398 a 455).

Mediante la decisión de la Sala Unitaria calendada el 21 de marzo de 1996, al pronunciarse sobre los memoriales antecedentes, se reconoció personería a cada uno de los apoderados y no accedió a decretar las pruebas solicitadas por el apoderado de los impugnantes Guzmán Pardo al considerar que, dada la naturaleza de la acción, las mismas resultaban impertinentes. Se reiteró el criterio expresado en este mismo proceso en el auto de 11 de enero de 1996 ( fol. 456 a 459).

Contra la anterior providencia el apoderado de los Guzmán Pardo interpuso recurso de súplica. El apoderado de Ecopetrol solicitó mantener el auto recurrido. Mediante auto de 2 de julio de 1996, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del señor Consejero doctor Manuel S. Urueta Ayola dispuso la confirmación de la providencia impugnada.

La señora Carmenza Parra Bustamante de Fajardo, por conducto de apoderado solicitó la nulidad de lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda. El Despacho mediante auto del 5 de agosto de 1996 denegó de plano la nulidad propuesta y reconoció personería.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Naturaleza de los actos acusados.

Sea lo primero determinar cual es el objeto de cada una de las demandas cuyas pretensiones se van a decidir en esta sentencia. De una parte, en la radicada bajo el número 7082 y promovida por Alfredo Castaño Martínez, se demanda como acto complejo: la Resolución No. 102 de 13 de abril de 1940, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante la cual se abstuvo de resolver sobre la solicitud del general Martínez Landínez acerca de la forma de pago de su participación; la Resolución Ejecutiva No. 1181 de 23 de octubre de 1940, por la cual se le hizo saber al General Martínez Landínez que el gobierno le iba a pagar en especie; la Resolución Ejecutiva No. 113 de 29 de mayo de 1971, por medio de la cual se autorizó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para darle cumplimiento a la Resolución Ejecutiva No.1181 de 1940, mediante el otorgamiento de las escrituras públicas correspondientes; el Decreto Ejecutivo No.0739 de 1969, por el cual se creó un “Comité Consultivo” para que estudiara el expediente relacionado con la denuncia de bien oculto y recomendara al gobierno las decisiones sobre el pago de honorarios; y el concepto rendido por dicho Comité Consultivo, en el cual se fundamentó la Resolución 113 de 1971. De otra, en la demanda radicada bajo el número 7056, instaurada por Jesús Pérez Gonzáles Rubio, se acusan las Resoluciones Ejecutivas números 113 de 29 de mayo de 1971, en la parte que dice: “el 45% del ...subsuelo”; y la 1181 de 23 de octubre de 1940, en cuanto a la cesión del 45% proindiviso que debe pagarse al general Martínez Landínez de los terrenos por él reivindicados para la Nación, en cuanto dice: “comprende ...el subsuelo de los terrenos expresados...”.

Estima la Sala que en verdad el acto complejo, denominado así por el demandante, no alcanza tal condición, en razón a que las determinaciones o pronunciamientos de la administración supuestamente lo integrarían, no permiten, de una parte y respecto del concepto del comité consultivo, configurar un verdadero acto administrativo, entendido éste como una manifestación de voluntad en ejercicio de la función administrativa o, de otra, con relación al Decreto 0739 de 1969, por el cual se creó dicho comité, no pasaría de ser mas que un acto de simple trámite, por lo que, en uno y otro caso, no serían susceptibles de ser controlados jurisdiccionalmente.

De otra parte, observa la Sala que dentro del denominado por el actor acto complejo, se relacionó la Resolución No.102 de 13 de abril de 1940, proferida por el Ministerio de Hacienda y Crédito público. Sin embargo, cabe advertir que dicha resolución, por determinación de la propia administración, contenida en la Resolución No.1181 de 23 de octubre de 1940 dispuso su revocatoria, vale decir, que la aludida resolución dejó de existir, se extinguió en virtud del último acto mencionado. En tales condiciones la demanda, en cuanto concierne con la Resolución No. 102 de 1940, no puede prosperar.

Diferente es la situación que se presenta con respecto a las resoluciones ejecutivas demandadas, las cuales si se toman como verdaderos actos administrativos, contentivos de la voluntad unilateral de la administración. La primera, es decir, la número 1181 de 23 de octubre de 1940, dictada por el Presidente de la República le hizo saber al General Martínez Landínez la decisión del Gobierno de pagarle en especie la obligación contraida por la denuncia de bienes ocultos, en cuantía equivalente al 45 en proindiviso de la propiedad de los terrenos por aquel reivindicados. La segunda, o sea, la número 113 de 29 de mayo de 1971, autorizó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que en cumplimiento de la Resolución 1181 de 1940 se suscribieran las escrituras públicas correspondientes de transferencias a los herederos y cesionarios del General Martínez Landínez del 45% del suelo y subsuelo de los terrenos denominados Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo de Cusiana. En dicha resolución se señalaron la forma y proporción en que adjudicarían los respectivos derechos, incluido el subsuelo, evidente punto controversial, se establecieron los requisitos para hacerlos efectivos y se determinaron los terrenos que quedaron excluidos de la tradición efectuada, es decir, que no se limitó simplemente a desarrollar lo establecido en la anterior resolución, sino que fijó parámetros y condiciones para el reconocimiento y pago de derechos reclamados.

2. Naturaleza de la acción incoada.

No obstante la expresa manifestación de los demandantes en el sentido de que la acción escogida por cada uno de ellos es la de simple nulidad consagrada en el Artículo 84 del C.C.A. y en ningún momento la de nulidad con restablecimiento del derecho, prevista en el Artículo 85 ibidem, teniendo en cuenta que opositores o impugnantes aducen que la acción instaurada en cada caso corresponde a esta última, procede la Sala a definir la controversia que sobre dicho tema se presenta.

Ahora bien, encuentra conveniente la Sala, hacer referencia a la relación que surge entre algunos de los puntos en litigio y el territorio. Sobre el particular se anota que el núcleo de la controversia que aquí se ventila tiene que ver con el territorio como uno de los elementos constitutivos del Estado: es el factor geopolítico. El territorio es concebido en el Derecho Constitucional desde tres puntos de vista: Territorio sujeto, Territorio límite y Territorio objeto.

El primero hace referencia a la personalidad misma del Estado; desde el punto de vista, sin territorio no es posible la expresión de voluntad del Estado.

El segundo consiste en el ámbito espacial para el ejercicio de la soberanía, y, por lo tanto, para la denominada territorialidad de la ley.

Y el tercero atañe al dominio eminente, vale decir a las prerrogativas que tiene el Estado sobre el territorio y los bienes públicos que de él forman parte. Estas teorías se positivizan en los artículos 101, 102 y 332 de la Constitución Nacional, determinado el territorio de manera tridimensional. El profesor Hans Kelsen precisa este concepto así:

“El territorio del Estado es considerado, generalmente como una porción definida de la superficie terrestre. Esta idea es incorrecta. El territorio del Estado, como ámbito espacial de validez del orden jurídico nacional no es una superficie, sino un espacio de tres dimensiones. La validez, lo mismo que la eficacia del orden jurídico nacional no sólo se extiende a los ancho y a lo largo, sino también en altura y profundidad. Por ser la tierra un globo, la forma geométrica de ese espacio-El espacio estatal-es aproximadamente la de un cono invertido. El vértice de éste se halla en el centro de la Tierra, en donde se encuentran los espacios cónicos, es decir, los territorios de todos los Estados. Lo que la teoría tradicional define como “territorio del Estado”, o porción de la superficie terrestre encerrada en los limites estatales, es solamente un plano visible formado por una sección transversal del espacio cónico a que antes nos referimos. El espacio que se encuentra sobre ese plano, y el que queda debajo, pertenecen jurídicamente al Estado hasta donde su poder coercitivo se extiende, es decir, hasta donde se extiende la eficacia del orden jurídico nacional” (Teoría General del Derecho y del Estado, Ed. Universidad Nacional autónoma de México, 1988, pág. 257).

Lo anterior permite precisar que la Resolución 1181 impugnada autorizó enajenar una porción del territorio colombiano; entendido como parte del ámbito espacial para el ejercicio de la soberanía nacional, y por lo tanto inalienable, con mayor razón cuando es la propia Carta Política la que al tratar del territorio, en el Artículo 101, inciso 4º consagra: “También son parte de Colombia, el subsuelo ...” y en el Artículo 322 ibidem establece: “El estado es propietario del subsuelo...”, para reafirmar así la inalienabilidad del territorio colombiano y la soberanía nacional sobre el mismo. No constituye pues, una simple discusión sobre la propiedad. Y es principio general previsto en el Artículo 2º de la Constitución Política que como fin esencial del Estado debe mantenerse la integridad territorial. Se está en presencia, entonces, de un tema que reviste interés general para todos los habitantes, interés que es prevalente como el principio general previsto en el Artículo 1º de la Carta Fundamental.

La premisa anterior debe servir para legitimar en este caso, a los actores en el proceso. Se tiene, pues, que si un acto administrativo como lo es la Resolución 1181 de 1940, desintegra con su decisión el territorio, está afectado intereses generales cuya protección es deber del Estado a instancia de cualquier ciudadano.

En el caso sub Judice,, los actores son personas naturales; demandaron estando vigente la Constitución de 1991 y persiguen, con sus pretensiones, solamente el restablecimiento del orden jurídico en el evento de declarar nula la resolución que autorizó enajenar el subsuelo como parte del territorio. Debe razonarse acerca de las acciones previstas en el C.C.A. (arts. 84 y 85) y a la llamada doctrina de móviles y finalidades frente a la constitución actual, en el sentido de precisar los derechos de las personas previstos en la carta como derechos individuales, sociales, culturales y colectivos en que algún momento puedan ser vulnerados por los actos de la administración. No cabe duda que la constitución ha ampliado de alguna manera las acciones previstas en la ley y desarrolladas por la jurisprudencia.

Se anota además cómo éste acto administrativo en ningún momento constituye justo título sobre la propiedad del subsuelo de Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo de Cusiana y, por consiguiente, no pueden alegarse derechos adquiridos sobre ese bien público.

Ahora bien, para la Sala es incuestionable que las demandas presentadas en este proceso no tienen finalidad distinta a la de salvaguardar la legalidad objetiva que se pudo vulnerar con la expedición de las resoluciones acusadas, y que los actores sólo pretenden mediante las mismas, defender el orden jurídico abstracto, sin buscar beneficiario particular de ninguna naturaleza. Ninguno de los demandantes, en criterio de la Sala, procura en su favor el resarcimiento de algún perjuicio individualmente recibido, o pretende el restablecimiento del algún derecho particular vulnerado. Por el contrario, en lugar del inexistente beneficio de carácter particular o subjetivo, las consecuencias de la anulación de los actos demandados se proyectarían hacia la gran mayoría de la sociedad colombiana, al impedirse la enajenación de bienes fiscales de trascendental significado económico para el erario nacional.

En este orden de ideas conviene advertir, para los efectos que se relacionan con la naturaleza de las acciones instauradas, cómo, tanto del Artículo 66 de la Ley 167 de 1941, como el Artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, es posible deducir que conforme a una y otra disposición, toda persona podía solicitar por sí o por apoderado ante esta jurisdicción la demanda de nulidad “contra los actos administrativos” (Art. 66), o que se declare “la nulidad de los actos administrativos”(Art. 84), es decir, que en una y en otra norma se encontraban y se encuentra la posibilidad jurídica al alcance de toda persona que quisiera o que quiera ejercitar el contencioso objetivo contra losactos administrativos, sin restricción o limitación alguna, dado que ni en la ley anterior, ni en el ordenamiento vigente, se precisaba o se precisa que sólo procedía o procede la acción pública de nulidad contra una determinada clase de actos administrativos.

Lo anteriormente expresado fue objeto de un reconocido estudio de la Sala Plena de la Corporación, con ponencia del doctor Carlos Gustavo Arrieta, al dictar la sentencia de 10 de agosto de 1961, en la cual consignó la tesis conocida como “de los motivos y finalidades”, al sostener que conforme a los artículos 62 a 65 y 83 de la Ley 167 de 1941, la acción popular de nulidad resultaba procedente contra todos los actos administrativos, sin hacer distinciones entre los creadores de situaciones jurídicas generales y los de alcance particular. Se expresó también en dicho fallo que la procedencia de la acción de nulidad no se determina “por la generalidad del ordenamiento impugnado”, sino por “los motivos determinantes de la acción y las finalidades que a ella ha señalado la ley”, consistentes aquellos en “titular el orden jurídico y la legalidad abstracta contenida en esos estatutos superiores”, y éstas en “someter a la administración pública al imperio del derecho objetivo”. Así mismo se anotó que frente a los actos administrativos de carácter particular, por expresa consagración del Artículo 67 de la Ley 167 de 1941 y del Artículo 85 del C.C.A. vigente, se permite igualmente a la persona afectada por un acto administrativo, en un derecho particular amparado por una norma jurídica, demandar no sólo la nulidad del acto, sino también el restablecimiento del derecho, el cual constituye el motivo determinante de la anteriormente llamada acción plena de jurisdicción, hoy denominada acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

El anterior criterio jurisprudencial fue reiterado por la Sala, con algunas precisiones, en providencia de 21 de agosto de 1972, con ponencia del señor Consejero doctor Humberto Mora Osejo, al sostener que la diferencia fundamental entre las acciones de nulidad y de plena jurisdicción “consiste en que mientras aquella tiene por objeto tutelar el orden jurídico abstracto sobre la base de la vigencia del principio de la jerarquía normativa y origina un proceso que, en principio, no implica litigio o contraprestación de pretensiones, porque el interés procesal del actor se confunde con el de la colectividad, a la cual en el fondo representa, con el objeto de que la jurisdicción, también en interés público, declare la verdad, ésta, por el contrario, tiene por finalidad la garantía de derechos privados...” En este mismo orden de ideas, complementó la sala su criterio al manifestar: “En fin, las acciones de nulidad y plena jurisdicción difieren en cuanto al efecto de la sentencia, declarativo y erga omnes en aquella, prevalecientemente de condena e interpartes en ésta” (negrilla fuera de texto).

Por los demás, posteriormente, en providencia de 6 de mayo de 1991, con ponencia del señor Consejero doctor Alvaro Lecompte Luna, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo reafirmó expresamente la actualidad de la aludida concepción doctrinaria y jurisprudencial al manifestar: “En otras palabras, el sentido, la orientación y la inteligencia de la doctrina de los móviles y finalidades expuestas en 1961 y aclarada a (sic) sentencia de 8 de agosto de 1972, fundamentalmente se mantiene a la luz de las nuevas normatividades”.

Para la Sala no cabe duda que en el sub judice, los motivos y finalidades de los aquí demandantes no fueron otros que procurar la defensa de la objetividad, la de tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta contenida en normas superiores, para que el Estado o la administración pública se sometan al imperio del derecho objetivo, teniendo en cuenta además que el contencioso popular de anulación constituye el contencioso exclusivo de legalidad. Tales fines y motivos resultan aún más relievantes si se observa que en el caso examinado es evidente el interés de la comunidad en que se mantenga y se conserve el orden jurídico general; que ninguno de los actores aduce, ni deja entrever siquiera algún interés de particular y si, por el contrario, ostensiblemente permiten captar, según lo señaló, como finalidad primordial de las acciones instauradas, de una parte, la defensa del orden jurídico y, de otra, la protección de patrimonio nacional, de eminente y absoluto contenido general, cuya integridad, en perjuicio de los colombianos, se ve amenazada en virtud de las expresiones pertinentes a que se refiere la censura que contra los actos acusados formulan los demandantes.

En virtud de las anteriores consideraciones, y en procura de reafirmar una posición jurisprudencial en torno de eventuales situaciones similares a la que ahora se examina, estima la Sala que además de los casos expresamente previstos en la ley, la acción de simple nulidad también procede contra los actos particulares y concretos cuando la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, es especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos. De otra parte, el criterio jurisprudencial así aplicado, habrá de servir como de control jurisdiccional frente a aquellos actos administrativos que no obstante afectar intereses de particulares, por su contenido y trascendencia impliquen, a su vez, el resquebrajamiento del orden jurídico y el desmejoramiento del patrimonio económico, social y cultural de la Nación.

Con tal sentido y bajo la óptica de que se ésta decidiendo exclusivamente sobre la legalidad de las resoluciones demandadas,la Sala asumió el conocimiento de las respectivas demandas y ahora procede en esta providencia a decidir de mérito sobre las pretensiones incoadas.

 3. De la cosa juzgada.

Ahora bien, en razón de que por parte de algunos intervinientes se han cuestionado las demandas sobre la base de que en el caso bajo estudio ha operado el fenómeno de la cosa juzgada, por cuanto que se han proferido anteriores pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia en torno de los temas debatidos en el sub judice, desde ahora anuncia la Sala que por razón de las especiales circunstancias fácticas y jurídicas que se presentan en este proceso, no habrá lugar a declarar que aquí se estructura la figura jurídico-procesal mencionada.

En efecto, doctrinaria y jurisprudencialmente se ha definido que para la configuración de la cosa juzgada debe tomarse en cuenta y examinar si en el caso que se estudia confluyen: la misma causa petendi, el mismo objeto y las mismas partes. Es decir, que el nuevo proceso se adelante por la misma causa que dio lugar a la anterior, o sea, que en uno y otro, los motivos para pedir la decisión del juzgador sean los mismos.

A tal identidad, sin duda, no hay lugar en el caso examinado y así se deduce no solo de las razones expresadas por cada demandante para promover las respectivas acciones, sino de los motivos aducidos que claramente no corresponden con los expresados por quienes fueron actores en anteriores procesos.

No existe tampoco identidad de objeto, entendido éste como las pretensiones o declaraciones exigidas del juez. Así lo infiere la Sala del examen de las peticiones deprecadas en procesos anteriores y las formuladas en el sub lite. Basta señalar cómo en la decisión judicial de 15 de noviembre de 1927, la Corte Suprema condenó a la Sociedad denominada Barrera Neira & Compañía en Liquidación, “a restituir a la Nación...Los terrenos comprendidos dentro de la alinderación...”, y demás puntos derivados de esa condena; a su vez, en el fallo de 30 de octubre de 1939, la Corte declaró la nulidad de la Resolución No.53 de 9 de marzo de 1938 y su confirmatoria No. 204 de 26 de julio de 1938, proferidas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cuanto por medio de ellas se determinó que los peritos en el evalúo de los terrenos a que alude este proceso, “tendrán en cuenta que se trata de terrenos baldíos, ...sin hacer salvedad del subsuelo que pueda corresponder a la Nación...”, para disponer que dicho avalúo “debe comprender y abarcar el precio comercial de los terrenos de Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo de Cusiana... teniendo en cuenta que su suelo y el subsuelo...”, sin perjuicio de lo previsto en la Ley 128 de 1938, “...para reconocer al demandante en especie la participación que le corresponde en el suelo y el subsuelo de los mencionados terrenos”. En cambio, dentro de la presente actuación se pretende un pronunciamiento con respecto a la legalidad de la Resolución Ejecutiva No. 1181 de 1940, por la cual se le hace saber a Martínez Landínez que se le cede el 45% de la propiedad, no del “45% del valor comercial”, y de la Resolución Ejecutiva No. 113 de 1971, mediante la cual se autorizó el otorgamiento de escrituras “...del 45% del suelo y subsuelo de los terrenos...”. En tales condiciones mal podría considerarse que existe en el caso bajo examen idéntico objeto al de los procesos fallados por la Corte en las sentencias de 1927 y 1939 anteriormente referidas.

Por último, no se encuentran en el sub judice una identidad de partes, en razón a que mientras en el proceso anterior actuó como demandante el general Martínez Landínez, con señalado interés patrimonial en su comportamiento, en el presente de los actores son dos ciudadanos distintos, ajenos a las resultas económicas del proceso y quienes solamente ejercitan la acción pública de nulidad con el único y exclusivo objeto de conseguir que desaparezcan del mundo jurídico los actos demandados, en cuanto hacen referencia a la enajenación del 45% del subsuelo de los territorios tantas veces citados de Pueblo Viejo de Cusiana y Santiago de Atalayas, y, en tales condiciones, velar por el fuero imperativo de la norma o normas superiores de derecho que consideran vulneradas.

Precisamente, al hacer referencia a la falta de identidad de partes en el sub judice, anota la Sala que con miras a que terceros intervinientes pudieran actuar en el proceso, para impugnar o coadyuvar las demandas, proponer excepciones y solicitar la práctica de pruebas, como en efecto varios lo hicieron, en cumplimiento del Artículo 207 del C.C.A., y dada la naturaleza misma de los actos administrativos enjuiciados y de las acciones incoadas, se dispuso la fijación en lista por el término de cinco días. Fue así como los intervinientes que a bien lo tuvieron, directamente o por apoderado, comparecieron a los procesos como impugnadores para cumplir en ambos un acucioso desempeño procesal.

4. La caducidad y la prescripción.

Se propone por parte de los opositores a las pretensiones de los demandantes, que en el sub judice hay lugar a declarar la caducidad de la acción, o la prescripción del derecho en contra de la Nación. Sobre el particular estima la Sala que en tratándose de la propiedad del subsuelo y de las minas, estas figuras jurídicas resultan inaplicable, en razón a que por expresa disposición de la ley, tales bienes son imprescriptibles, inalienables e inembargables, características éstas que le impiden a los particulares hacerse al dominio de los mismos ya sea mediante la usucapión o por cualquier otro medio que pretenda la transferencia del derecho de propiedad de la Nación a aquellos. Con absoluta claridad, el Código de Procedimiento Civil en el numeral 4 del Artículo 407, entre otras normativas, al regular las demandas sobre declaración de pertenencia dispone: “La declaración de pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público.

Ahora bien, en torno de la misma cuestión, cabe señalar que en Sala de Decisión, al resolver un recurso ordinario de súplica contra el auto admisorio de la demanda, en proceso relacionado con el mismo tema, la Sección Tercera, con ponencia del señor Consejero doctor Carlos Bentancur Jaramillo, en proveido de 21 de noviembre de 1991, sostuvo en lo pertinente:

“Pero no es menos cierto que esta regla de prescripción extraordinaria para la alegación de motivos de nulidad absoluta de los contratos, tienen que ver solamente con los derechos patrimoniales susceptibles de enajenación e igualmente prescriptibles.

“Se hace esta afirmación porque cuando el negocio jurídico implica el traspaso o la enajenación de ciertos bienes considerados por el ordenamiento como inenajenables e imprescriptibles, no podrá hablarse, en ningún caso, de que la acción para impugnar el acto o contrato que contiene dicha enajenación está sujeta a caducidad o prescripción extraordinaria. Si así lo fuera bastaría el simple transcurso del tiempo (los 20 años) para volver, indirectamente, enajenable y prescriptible un bien público que no tuviera estas notas o características”.

Por otra parte, cabe señalar también, cómo en la Ley 120 de 1928, Artículo 5º, específicamente y para el caso de los yacimientos de hidrocarburos, se estableció:

“La declaración judicial de pertenencia de que trata esta ley, solo recaerá sobre el inmueble o la parte de éste que haya sido poseído realmente el demandante por medio de los hechos positivos a que da derecho el dominio, según el Código Civil; y no comprenderá ni afectará las zonas de terreno, los yacimientos de hidrocarburos y demás bienes que hayan sido o sean materia de reservas de la nación, o que hayan sido declarados imprescriptibles”.

Dedúcese entonces que la ley 120 /98, que la declaración judicial de pertenencia no puede recaer sobre terrenos declarados imprescriptibles, como lo serían los baldíos, conforme lo dispone el Artículo 3º de la Ley 48 de 1882, al consagrar que “Las tierras baldías se reputan bienes de uso público y su propiedad no prescribe contra la Nación, en ningún caso, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 2519 del C.C.”. Puede agregarse a lo anterior que conforme al Artículo 61 del Código Fiscal, “El dominio de baldíos no puede adquirirse por prescripción”. El anterior planteamiento por lo demás coincide con lo expresado en la Sala de Negocios Generales, el 29 de julio de 1964, al dar respuesta a una consulta del Ministerio de Agricultura.

Hechas las anteriores precisiones referentes a la viabilidad de las acciones de nulidad intentadas por los demandantes, corresponde a la Sala estudiar el fondo del asunto sometido a su consideración. Para tal efecto encuentra conveniente hacer alguna referencia histórica sobre los antecedentes normativos, doctrinarios y jurisprudenciales en cuanto concierne a la propiedad del suelo y del subsuelo en cuanto respecta al país. El punto relacionado con la propiedad del subsuelo y de los yacimientos petrolíferos resulta fundamental para la decisión de los litigios a que se refiere este proceso.

5. Antecedentes históricos - normativos.

En este orden de ideas le parece a la Sala conveniente retomar lo expresado sobre el particular por la Sección Tercera de esta Corporación, en sentencia de 4 de marzo de 1994, al decidir el proceso promovido por Carlos Julio Zerda Bautista, radicado bajo el número 7120; decisión tomada con ponencia de quien también proyecta ésta. Se acude a la providencia referida en razón de la similitud del tema allí controvertido, el cual, sin ser idéntico, sí mantiene características cercanamente similares que permiten hacer apreciaciones jurídicas muy semejantes e igualmente valederas para una y otra situación.

Sostuvo la Sección Tercera en el fallo aludido:

“Conviene previamente señalar que en el derecho real español, al contrario de lo regulado por el derecho romano, el subsuelo pertenecía al soberano, bajo la concepción del dominio eminente. Así lo imponían las necesidades económicas y políticas de la época a los reyes de España considerar el subsuelo minero como accesorio del suelo y, por consiguiente, tener al dueño de este como dueño también de aquél.

“En derecho minero español, se diferenció el tratamiento legal que se le debía dar al suelo y al subsuelo, hasta el punto de configurar una doble propiedad inmueble. 'La opinión más común es que ellos (los metales) y las minas, o mineros de donde se sacan, se tenga por lo que llaman regalías, que es como decir por bienes pertenecientes a los reyes y supremos señores de las provincias donde se halla. Y por propios, i incorporados de derecho, i costumbre en su patrimonio. i corona real, ora se hallen y descubran en lugares públicos, ora en tierras y posesiones de personas particulares. En tanto grado que aunque estas aleguen, i prueben, que poseen las tierras i sus términos por particular merced, i concesión de los mismos príncipes se les hizo, no les valdría ni aprovechará esto, para adquirir, i ganar para sí las minas, que en ellas se descubrieren, si eso no se hallare especialmente dicho i expresado en la dicha merced' (Derecho de Minas-Régimen Jurídico del Subsuelo-Eustorgio Sarria y Mauricio Sarria Barragán).

“Tal diferenciación la advierte OTS CAPDEQUI 'aún en aquellos días excepcionales, al hacer mercedes a los caudillos y empresarios, jefes de expediciones descubridoras, siempre se estableció una diferencia entre el suelo y el subsuelo', para concluir 'que la regalía en orden a las minas no tuvo limitación ni en la calidad de la tierra, pública o privada, ni en calidad de los yacimientos mineros: que el dominio del suelo no daba ningún derecho al dominio del subsuelo'.

“Era entonces decisión real que el subsuelo pertenecía al rey y no a sus vasallos. Así se consagró en las Ordenanzas de Minería de Nueva España, entre las cuales, según citas del profesor Eustorgio Sarria, se disponía:

'Las minas son propias de mi real corona Sin separarlas de mi real patrimonio, las concedo a mis vasallos en propiedad y posesión'.

“Igualmente, en la Ley 11, título 28, partida 3ª del año 1263, se consagró: 'Las reudas de los puertos et las salinas et las mineras pertenecen a los reyes'; y en el año 1396, Novísima Recopilación, Ley I, Título XVIII, Libro IX, se estableció que 'todas las mineras de plata y oro y plomo y de otro cualquier metal de cualquier cosa que sea, en nuestro señorío real, pertenece a nos, por ende ninguno sea osado de laborar sin nuestra especial licencia y mandato'.

“Previos los antecedentes brevemente enunciados, la legislación sobre propiedad minera en nuestro país, se ha dividido en tres períodos: el primero, que comprende desde la conquista, hasta la época de la Confederación Granadina en 1858; el segundo, que se inicia en esta última y culmina al entrar en vigencia la Constitución de 1886 y, por último, desde 1886 hasta la época actual.

“En el primer período básicamente continuó rigiendo la legislación española y, por consiguiente, el criterio de que el subsuelo pertenecía a la Corona y no al dueño del suelo. Esta división entre el suelo y el subsuelo se mantuvo, y fue así como la Constitución de 1821 y el Decreto del Libertador de 24 de octubre de 1829, o reglamento sobre Minería, reafirmaron para el Estado el dominio pleno sobre todas las minas. Este último estatuto en su Artículo 1º dispuso: 'Conforme a las leyes, las minas de cualquier clase corresponden a la República, cuyo Gobierno las concede en propiedad y posesión a los ciudadanos que las pidan, bajo las condiciones expresadas en las leyes y ordenanzas de minas, y con las demás que contiene este Decreto'.

“Cabe señalar cómo en la exposición de motivos de la Ley 20 de 1969, al referirse a este período se precisa que durante la colonia y los primeros cuarenta y ocho años de vida independiente, todas las minas, estuvieran en terrenos baldíos o privados, 'pertenecían exclusivamente a la Corona después a la República, que no a los particulares'.

“El segundo período, comenzó al organizarse la Confederación Granadina por la Constitución de 1858, seguida por las de 1861 y 1863, y en tal virtud la situación jurídica del subsuelo se modificó, contrariando la tradición legislativa del país sobre la propiedad minera. Se declaró entonces que pertenecían a la Confederación los Baldíos, las vertientes saladas y las minas de esmeraldas y de sal gema que se encontraran en terrenos nacionales o particulares; se autorizó a los Estados Soberanos a regular los asuntos que no fueron competencia de la Confederación. Por lo que procedieron a legislar sobre el régimen minero de cada uno. En este período se expidió el Código Fiscal de 1873, y en el Artículo 1116 se reservó la propiedad de las minas y depósitos de carbón, guano y cualquier otro abono:... en tanto que por el Artículo 1126 se declara como pertenecientes a la Unión las minas de cobre, hierro y demás metales no preciosos, las de azufre y otros no expresados en el Título 14 del Código, entre los cuales figura el petróleo.

“Fue en este mismo período que se expidió la Ley 27 de 1867 o Código de Minas del Estado Soberano de Antioquia, adoptado luego para toda la República, previamente concordado con el nuevo régimen constitucional, mediante la Ley 38 de 1887, estatuto que determinó la propiedad de las minas de esmeraldas y sal gema, para la Nación; las de oro, plata, platino y cobre, para el Estado, y todas las demás para el propietario del terreno.

“Para el tercer período, iniciado con la expedición de la Constitución Nacional de 1886, el sistema anterior fue modificado, al implantarse nuevamente el dominio eminente, como titular el Estado (Art. 4 y 202), no solo de las minas que pertenecían a los Estados Soberanos, sino de las cobijadas por la reserva federal hasta entonces vigente. El nuevo sistema se consagró en el Artículo 202 de la Carta, del cual más adelante se ocupará la Sala, dada su importancia para la decisión de este litigio.

“Conviene hacer referencia al Artículo 5º de la Ley 38 de 1887, mediante la cual se adoptó el Código de Minas de Antioquia, previa adecuación al nuevo modelo constitucional, cuyos artículos 5 y 11 establecieron: 'En donde quiera que la propiedad de las minas hubiere sido del propietario del suelo, hasta el 7 de septiembre de 1886, en que empezó a regir la nueva Constitución, cada uno se contará desde la fecha de esta ley, un derecho preferente al de cualquier otro individuo para buscar, catar y denunciar las minas que hubiere dentro de su heredad. Pasado un año, las minas que hubieren dentro de esa heredad serán denunciables por cualquiera, como pueden serlo todas las demás conforme a la ley, con la excepción de que tratan los artículos 3º, y 4º de esta ley'. Así mismo, según el Artículo 11, 'el titular de las minas que, pasando cinco años desde la fecha de la adjudicación, no hubiere establecido trabajos formales de explotación, perderá el derecho adquirido aun cuando pague el respectivo impuesto. Igual pena sufrirá el adjudicatorio que después de establecidos los trabajos dichos, los suspenda por más de un año, salvo por fuerza mayor o caso fortuito'.

“Por virtud de lo previsto en el Decreto 1056 de 1953 (Código de Petróleos), en el Artículo 5º, se consagró como propiedad de propiedad particular el petróleo que se encuentre en terrenos que salieron legalmente del patrimonio nacional con anterioridad al 28 de octubre de 1873 y que no hayan sido recuperados por la Nación por nulidad, caducidad, resolución o por cualquier otra causal legal.

“Culmina este tercer período con la expedición de la Ley 20 de 1969, sus decretos reglamentarios y la Ley No.97 de 17 de diciembre de 1993, “por la cual interpreta con autoridad la Ley 20 de 1969 y se dictan otras disposiciones”.

Agréguese a las normas relacionadas en el último párrafo transcrito, el Decreto 1994 de 1989, reglamentario de la Ley 20 de 1969 ya citada.

Ahora bien, dentro de los distintos períodos normativos de que se han hecho mención, cabe señalar con énfasis muy especial el Artículo 202 de la Carta Fundamental de 1886, dado que en dicho precepto el Estado al pasar del sistema federal hasta entonces vigente, al sistema central o unitario, vino a reivindicar la propiedad de todas las minas y de los yacimientos de hidrocarburos existentes en el territorio nacional, desde luego que “sin perjuicio de los derechos constituidos a favor de terceros”, según lo consagró así, en forma expresa, el mandato constitucional aludido:

“Artículo 202. Pertenecen a la República de Colombia:

“1º) Los bienes, rentas, fincas, valores, derechos y acciones que pertenecían a la Unión Colombiana el 15 de abril de 1886.

“2º) Los baldíos, minas y salinas que pertenecían a los Estados, cuyo dominio recobra la nación, sin perjuicio de los derechos constituidos a favor de terceros por dichos Estados, o a favor de éstos por la nación a título de indemnización.

“3º). Las minas de oro, de plata, de platino y de piedras preciosas que existan en el territorio nacional, sin perjuicio de los derechos que por leyes anteriores hayan adquirido los descubridores y explotaciones sobre algunos de ellos”.

Anteriormente se mencionaron y se transcribieron los artículos 5º y 11 de la Ley 38 de 1887, estatuto mediante el cual se adoptó el Código de Minas de Antioquia, adecuado a las orientaciones jurídicas, económicas, sociales y políticas del nuevo ordenamiento constitucional. En la primera de las citadas disposiciones y teniendo en cuenta la salvedad que el Artículo 202 de la Carta había hecho sobre los derechos constituidos a favor de terceros, se consagró que de no concretarse la expectativa de derecho que el propietario del suelo tenía sobre el subsuelo en razón a que no se realizaba la búsqueda y denuncio de las minas o yacimientos correspondientes dentro del término legal, tal pretendido derecho se extinguía. Se desarrollaba en esa forma la norma constitucional de tal manera que se cumplía la finalidad de la misma, esto es, que todas las minas y yacimientos pasaran a ser propiedad del Estado y que aquellos sobre los cuales existían derechos constituidos se concretaran en la forma legalmente dispuesta. Así las cosas, al no satisfacerse las condiciones impuestas por el legislador, consecuencialmente se generó también la extinción del respectivo derecho constituido.

Precisamente, en torno de los conceptos de las denominadas simples expectativas y de los derechos constituidos sobre el subsuelo, tanto la Corte Suprema de Justicia, como el Consejo de Estado, han tenido oportunidad de analizarlos y pronunciarse. Viene a propósito del punto comentado, lo consignado por la Sección Tercera de esta Corporación en el fallo anteriormente referenciado, en el cual se discurrió en los siguientes términos:

“La Corte, en sentencia de 12 de junio de 1913, sostuvo 'que los derechos constituidos a favor de terceros sobre toda clase de minas, a que se refiere el Artículo 202 de la Constitución, no son otros que los referentes a las minas denunciadas, tituladas y explotadas de acuerdo a las leyes anteriores a la expedición de la Carta Fundamental'. Y que excluidos esos derechos, 'todas las minas de cualquier otra clase, y sustancias que sean, son propiedad del Estado'. En igual sentido la misma Corporación, Sala de Negocios Generales, en providencia de 29 de agosto de 1963, actor: Arcesio Mejía Hoyos expresó que “los derechos constituidos de que habla el ordinal 2º (del Artículo 202 de la Constitución) no son otros que los adquiridos conforme a la legislación anterior, o sea, las situaciones jurídicas individuales creadas a su amparo', precisando además que la excepción consagrada en el Artículo 202 'solo ampara situaciones jurídicas individuales, y la Ley 127-como las demás de los Estados Soberanos que establecieron el sistema de la accesión solo puedo crear una situación impersonal y abstracta, por los motivos ya expresados y además, porque no podía ser objetiva o concreta en relación con cosas cuya existencia todavía se ignoraba cuando entró a regir el precepto constitucional, es decir, respecto de las cuales aún no se había consumado el hecho que podía producir la adquisición del dominio, ya que el derecho adquirido es efecto jurídico de un hecho cumplido conforme a una normación legal, por lo cual supone el conocimiento y la determinación del objeto a que ese hecho se refiere... La situación de tales minas es análoga a la del tesoro antes del hallazgo, y la condición en que están quienes a éste puede tener derecho es de simple expectativa', según Lhemann (Tratado de Derecho Civil Vol. I., Parte 1ª secc. I. Capítulo III. 12. 4), y según Wolff, antes del descubrimiento o hallazgo no se tiene siquiera una expectativa de derecho: 'el descubrimiento funda (antes de la toma de posesión) para el propietario y para el descubridor un derecho de expectativa de propiedad, enajenable y transmisible por herencia. En cambio, semejante derecho no existe todavía antes del descubrimiento del tesoro, y por tanto, al enajenar una finca, no cabe que nadie se reserve derechos sobre tesoros aún no descubiertos' (Henneccerus Kipp Wolff. Tratado de Derecho Civil T. III Capítulo III)”.

“El Consejo de Estado, en providencias de 28 de enero de 1971 6y 11 de mayo del mismo año, ambas de la Sección Tercera, compartió los razonamientos anteriores, es decir la diferenciación que debe hacerse entre las meras expectativas y los derechos constituidos sobre yacimientos petroleros”.

Las anteriores apreciaciones son compartidas por la Sala y coincide con aquellas, en la necesidad que se impone de diferenciar o distinguir entre las simples expectativas y los derechos constituidos sobre los yacimientos petrolíferos, en cuanto éstos guarden relación con el Artículo 202 de la anterior Constitución Nacional. En tales condiciones queda claro que el régimen exceptivo consagrado en dicha disposición superior en favor de los terceros que tuvieran derechos constituidos, sólo se mantiene si esos terceros satisfacen oportunamente las exigencias legales, por cuanto de no ser así, hay lugar a la prevalencia del principio general consagrado en la Carta, según el cual el dominio del subsuelo corresponde en su totalidad al Estado.

6. La Ley 20 de 1969.

De singular importancia para los efectos de la decisión que en esta providencia habrá de tomar la Sala, resulta el examen de la Ley 20 de 22 de diciembre de 1969, por la cual se dictaron algunas disposiciones sobre minas e hidrocarburos, estatuto que en alguna forma se ha entendido como la ratificación legal del Artículo 202 de la Constitución Nacional de 1886, cuyo objetivo primordial fue el de adaptar la legislación minera del país al espíritu de la Carta Constitucional entonces vigente, para acabar con aquellas trabas que entorpecían el desarrollo de las actividades de exploración, explotación y comercialización de los recursos no renovables. En torno de dicho estatuto legal se han presentado distintas interpretaciones, no todas coincidentes, a donde acuden los interesados de acuerdo con el favorecimiento que eventualmente resulta para sus particulares aspiraciones.

En cuanto a la mencionada Ley 20 de 1969, se observa que dicho ordenamiento ya fue objeto de examen en la referida sentencia de 4 de marzo de 1994, proferida por la Sección Tercera de esta Corporación. Los razonamientos contenidos en ese fallo y que a continuación se transcriben, son compartidos y reiterados por la Sala en esta providencia.

“Ahora bien, en cuanto respecta a la aplicación de la Ley 20 de 1969, cuyo Artículo 1º dispone que 'todas las minas pertenecen a la Nación, sin perjuicio de los derechos constituidos a favor de terceros', observa la Sala como ha sido objeto de distintas interpretaciones por parte del demandante y del demandado. Para aquél, prevalece el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de fecha 11 de julio de 1988 que determinó: 'a) La propiedad de las minas, reconocida en actos administrativos, o sentencias definitivas y la de los yacimientos de hidrocarburos reconocida en sentencias judiciales ejecutoriadas... anteriores al 22 de diciembre de 1969, no requieren la vinculación del derecho a yacimientos descubiertos ni la demostración de ese vínculo' y, 'b) el Artículo 3º de la Ley 20 de 1969 no es aplicable a los depósitos de hidrocarburos'.

“De tales conclusiones, salvó su voto el señor Consejero doctor Humberto Mora Osejo, cuyos planteamientos en los actuales momentos comparte la Sala y en lo pertinente les da cabida en esta providencia.

“Le asiste razón a la entidad demandada cuando sostiene que no puede conminársele para que acoja el concepto aludido, por cuanto el mismo no tienen carácter obligatorio y demás fue rendido con anterioridad a la expedición del Decreto 1994 de 1989, reglamentario de la Ley 20 de 1969, que precisó la fecha en que los yacimientos debían haber sido descubiertos y definió lo que debía entenderse por 'yacimiento descubierto'.

“Sin duda, como se sostuvo en la ponencia para primer debate del proyecto de ley en el Senado de la República, norma del Artículo 1º de la Ley 20 de 1969, 'en realidad es la ratificación legal del Artículo 202 de la Constitución Nacional. En tal sentido no introduce principio jurídico nuevo o distinto de lo que ordenó el constituyente de 1886, pero aclara que los derechos constituidos a favor de terceros solo comprenden las situaciones jurídicas concretas y específicas como son en la jurisprudencia y en la doctrina los derechos adquiridos. La norma, pues, es interpretativa y aclaratoria, no creativa del derecho'.

“En la misma exposición de motivos se concluyó, como anteriormente se comentó, que desde la vigencia de la Constitución de 1886 la República recobró el dominio de todas las minas que se hallaban en el territorio nacional, lo que significó volver al régimen de propiedad del subsuelo minero que existía antes del 22 de mayo de 1858 cuando se inició el régimen de la Federación. Igualmente, se advirtió, que las excepciones relacionadas con los derechos constituidos a favor de terceros y los derechos adquiridos por los descubridores y explotadores de algunos yacimientos 'se refieren, de manera exclusiva, a aquellas situaciones jurídicas individualizadas y concretas vinculadas directamente a un depósito minero específicamente determinado y siempre que tales situaciones hubieren estado legalmente perfeccionadas en el momento de entrar en vigencia la Carta Política del 86.....' (Historia de las Leyes, Legislatura de 1969).

“Sobre el particular, se señala en el salvamento de voto aludido, que este régimen jurídico obedece a la finalidad expresada por don Miguel Antonio Caro en el Consejo Nacional de Delegatarios, de hacer que la Nación 'conserve los bienes anexos al atributo de la soberanía, como son el subsuelo y los baldíos', de tal forma que el Artículo 202 de la Carta, implicó en buena parte, si nó una nacionalización, una restauración o recuperación del dominio del Estado sobre las minas y los yacimientos de hidrocarburos.

“De lo anterior, según el salvamento de voto mencionado, resulta que el Artículo 1º de la Ley 20 de 1969 no convalida situaciones ni derechos anteriores a la fecha de vigencia de la ley, sino que a partir de ésta exige que el derecho constituido se radique en un yacimiento descubierto con el objeto de poner en consonancia la legislación con el Artículo 202 de la Constitución. En consecuencia, continúa, 'el precepto que se comenta no tiene carácter retrospectivo, ni menos retroactivo, que permita interpretarlo como convalidante de las meras expectativas anteriores a su vigencia: la disposición exige, ni más ni menos, que se cumpla el Artículo 202 de la Constitución y que, por lo mismo, la excepción que contempla consiste en derechos constituidos en yacimientos descubiertos. En otros términos, antes y después de que entrara en vigencia la Ley 20 de 1969, las excepciones, en cuanto tienen idéntico fundamento constitucional, deben tener el mismo tratamiento en la ley'.

“Los razonamientos anteriores de los cuales infiere la Sala que para la época de su reclamación el actor sólo contaba con una mera expectativa, más nó con un derecho constituido a su favor, para así reclamar la propiedad del subsuelo de los terrenos cuya titularidad alega, encuentra mayor respaldo con la expedición del Decreto 1994 de 1989, reglamentario de la Ley 20 de 1969, en cuanto consagró que la excepción derivada de los derechos constituidos a favor de terceros, 'a partir del 22 de diciembre de 1969, solo comprende las situaciones jurídicas subjetivas y concretas debidamente perfeccionadas y vinculadas a uno o varios yacimientos descubiertos. Se entiende que únicamente reúnen tales requisitos las situaciones individuales creadas con anterioridad a la fecha citada, por un título específico de adjudicación de hidrocarburos como mina o por sentencia definitiva, siempre que tales actos conserven su validez jurídica y que el 22 de diciembre de 1969 esas situaciones estuvieran vinculadas a uno o varios yacimientos descubiertos'.

“Con relación a la norma reglamentaria antes referida, cuya inaplicabilidad pretende el actor, estima la Sala que no le asiste razón al demandante, dado que dicha norma no se hizo cosa diferente de aclarar el Artículo 1º de la Ley 20 de 1969, en armonía con el Artículo 202 de la Carta Política de 1886, sin que el acto implique, en criterio de la Sala, la violación del Artículo 4º de la actual Constitución, ni del Artículo 332 ibidem, de acuerdo con las consideraciones anteriormente expresadas, al hacer referencia a los derechos constituidos”.

“Por el contrario, es ostensible que el demandante no acreditó a pesar de los requerimientos que se le hicieron, el título específico de adjudicación de hidrocarburos como mina o la sentencia definitiva que reconociera su derecho sobre el subsuelo,. o bien, la vinculación a uno o varios yacimientos descubiertos, ya para la época de su solicitud o para la fecha de expedición de la resolución demandada. En tales condiciones no había lugar a que el ministerio declarara la propiedad privada del subsuelo de un inmueble, respecto del cual el actor no demostró los requisitos legales necesarios para acogerse al régimen exceptivo previsto especialmente por la constitución y la ley respecto 'de los derechos constituidos a favor de terceros', en los términos del Artículo 202 de la Constitución Nacional de 1886”.

Observa la Sala cómo inclusive en el Artículo 332 de la Carta Política de 1991 se proyecta el sentido del Artículo 1º de la Ley 20 de 1969, en razón a que la norma constitucional dispone: “El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes”. Al estudiar esta disposición, la Corte Constitucional en sentencia de 18 de enero de 1993, expresó:

“Se reitera, gracias a su amplia formulación, el contenido básico del Artículo 202 de la Codificación anterior. La propiedad del inmueble se desmembra en propiedad superficiaria y en subsuelo; el Estado pertenece este último, así como los recursos no renovables que se encuentran en la superficie o en el subsuelo. Se consagra en favor del Estado una reserva expresa sobre los recursos no renovables, dominio público éste que se configura sin perjuicio de la propiedad privada minera constituida en virtud de derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a Leyes preexistentes”.

Expresa así mismo la Corte, en la sentencia mencionada, que corresponde a los particulares la demostración del presupuesto que el derecho objetivo indica como necesario para reconocer una situación jurídica de propiedad.

“La afirmación de la propiedad que hace la Constitución en favor del estado convierte a la Carta en título de esta reserva minera. Los títulos privados adquiridos con arreglo a leyes preexisten desafían la situación de dominio eminente y normal de Estado, de modo que la carga de su prueba corresponde al interesado en desplazar en su beneficio una parte de la riqueza minera. A este respecto-continúa la Corte- la ausencia de prueba, su insuficiencia o la falta de diligencia del particular en acreditar su existencia de conformidad con los dictados del derecho objetivo, no suponen una transferencia del bien de la esfera privada a la pública, sino la reafirmación del dominio eminente del Estado sobre el subsuelo y sus recursos que como titular originario no habrá sufrido mengua en este caso. En este supuesto resulta absurdo siquiera imaginar que el Estado deba reconocer al particular una indemnización por la extinción de su derecho que, en estricto rigor, debería llamarse simplemente pretensión”.

En desarrollo de los razonamientos que hasta el momento se han hecho, se impone formular el interrogante de si existía para el 22 de diciembre de 1969 un yacimiento descubierto en el subsuelo del denominado resguardo de Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo de Cusiana. La respuesta que así mismo se impone es absolutamente negativa y ninguna prueba en el proceso permite responder afirmativamente. Por el contrario, es el Director General de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía, quien certifica: “Que con anterioridad al 22 de diciembre de 1969, no existe ningún yacimiento descubierto de petróleo o gas en los predios denominados Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo de Cusiana, localizados en los Llanos Orientales. Diez y seis años después a esta fecha, 1985, se descubrió un yacimiento de petróleo en el predio de Santiago de las Atalayas....”.

En las anteriores condiciones, es decir, al no estar vinculado el pretendido derecho de los llamados comuneros a un yacimiento descubierto, mal podía el Gobierno Nacional autorizar “el otorgamiento de las correspondientes escrituras públicas de transferencia a los herederos y cesionarios del general Martínez Landínez, y en la forma que más adelante se indica, del 45% del suelo y subsuelo de los terrenos conocidos con el nombre de Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo de Cusiana...”, como textualmente reza la Resolución acusada, esto es, la número 113 de 29 de mayo de 1971, sobre cuya nulidad, consecuentemente, por el aspecto analizado, habrá de despacharse favorablemente las peticiones de las demandas. Considerando el subsuelo como un bien público, el mismo se encuentra fuera del comercio jurídico, por cuanto es imprescriptible, inenajenable e inembargable.

Considera la Sala que los planteamientos de oposición a las demandas no se ajustan a una estricta interpretación jurídica de los hechos y de las normas legales aplicables al caso examinado. En efecto, no se comparte el criterio de la parte contradictoria cuando pretende sostener que en los terrenos de Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo de Cusiana operó el fenómeno del bien oculto; que el suelo y el subsuelo de esos terrenos debe catalogarse como bienes fiscales, frente a los titulados otorgados por el Estado operan en forma plena y gozan de validez y eficacia; y que, por último, los terrenos referidos no son baldíos y por lo mismo podía el Estado disponer de parte de su dominio.

La Sala está en desacuerdo con el criterio de quienes se oponen a la prosperidad de las demandas y comparte, por el contrario, las apreciaciones que sobre el particular formula la señora agente del Ministerio Público. En tal sentido cabe precisar cómo si bien en virtud del Artículo 202 de la Constitución Nacional de 1886, el Estado Colombiano recobró el dominio del subsuelo, normas legales posteriores reafirmaron y desarrollaron ese precepto constitucional, entre las cuales conviene hacer referencia, entre otras, al Artículo 4º de la Ley 110 de 2 de diciembre de 1912 o código Fiscal, el cual estableció que eran bienes fiscales del Estado: “a) los que tienen este carácter entre los enumerados en el Artículo 202 de la Constitución, sin perjuicio de los derechos adquiridos por personas naturales o jurídicas”;... “c) Las minas distintas de las mencionadas en el Artículo 202 de la constitución y el aparte anterior de este artículo, como la de carbón, hierro, azufre, petróleo, asfalto, etc., descubiertas o que se descubran en terrenos baldíos y en los que con tal carácter hayan sido adjudicados con posterioridad al 28 de octubre de 1873, sin perjuicio así mismo de los derechos adquiridos por personas naturales o jurídicas”; igualmente en estrecha relación con dicha norma superior, el Artículo 2º de la Ley 200 de 1936, prescribió : “Se presumen baldíos los predios rústicos no poseídos en la forma que se determina en el artículo anterior”. De otra parte, el Artículo 1º de la Ley 27 de 7 de octubre de 1935, dispuso: “Son bienes ocultos de la Nación, de los Departamentos y de los Municipios, y pueden denunciarse como tales, aquellos que además de estar simplemente abandonados en su sentido material por la entidad dueña de ellos, estén en condiciones tales que su carácter de propiedad pública se haya oscuro hasta el punto de que para que entren de nuevo a formar parte efectiva del patrimonio común de la Nación, de los Departamentos y de los Municipios, respectivamente, haya necesidad de ejercer acciones en juicio”. Exigía la norma del abandono material del bien por parte del ente oficial, que el carácter de propiedad pública se hubiera hecho oscuro, que su reincorporación al patrimonio público sólo pudiera conseguirse mediante el ejercicio de las acciones judiciales correspondientes y que la administración no tuviera conocimiento del bien.

Con anterioridad a la suscripción del contrato general de Martínez Landínez con la Nación, el Artículo 28 del Código Fiscal definía los bienes ocultos como “aquellos respecto de los cuales se haya hecho oscuro su carácter primitivo de propiedad nacional, sea por actos de maliciosa usurpación, por incuria de las autoridades, o por otra causa semejante”. Cabe resaltar, cómo el Estado, ni en vigencia de la Constitución de 1886, ni posteriormente, abandonó o ha abandonado el subsuelo pretrolífero de los terrenos en cuestión. Recuerda la Sala que al estado no le obliga ejercer actos de posesión material sobre sus propios bienes en razón a que precisamente por ser su dueño, sea así mismo su legítimo poseedor, de tal forma que no pueden los particulares disputarse ese dominio por simples actos de posesión.

Precisamente con referencia a la prosperidad del subsuelo, concretamente petrolífero, el Consejo de Estado, en sentencia de 16 de diciembre de 1943, con ponencia del señor Consejero doctor Diógenes Sepúlveda Mejía, al pronunciarse sobre un litigio de similares características, no idéntico al que se examina, hizo las siguientes consideraciones, cuyos planteamientos jurídicos, en lo pertinente, estima la Sala que vienen a propósito para aplicarlos en esta decisión:

“Para que un bien nacional pueda considerarse como oculto es preciso, entre otras cosas, que haya sido abandonado, en un sentido material, por la entidad dueña de aquél.

“En el caso que se estudia ¿ha habido abandono por parte del Estado del subsuelo petrolífero de los terrenos de la Llana, que han sido declarados bienes ocultos por el Ministerio de Minas y Petróleos?

“Se contesta esta cuestión negativamente. En primer término, el Estado no está en la obligación, ni cabe dentro de sus actividades normales, de explotar los yacimientos de hidrocarburos, pues de acuerdo con las leyes, éstos son objeto de concesiones cuando pertenecen a la Nación. No necesita ejercer actos de posesión material sobre ellos, porque siendo su dueño, con carácter de reserva nacional, potencialmenete es su legítimo poseedor. Los particulares no pueden apropiarse jurídicamente el petróleo por el solo hecho de que ejecuten actos de posesión sobre el suelo. Y esto es así porque dado que la explotación del petróleo está sometida a un régimen de excepción señalado por la ley, mientras no haya sido descubierto aquél y explotado, no puede radicarse un derecho particular sobre él, con las excepciones que contempla el Artículo 10 de la Ley 160 de 1936.

“Sentado lo anterior, puede decirse, también, que no hay oscuridad alguna con respecto al carácter de propiedad nacional del bien denunciado, pues si la sociedad Lobitos Oil Fields tiene actualmente la posesión de las tierras de la Llana, que han sido declaradas como bien oculto de la Nación, y en el respectivo juicio reivindicatorio se demuestra que ellas no son de propiedad de la sociedad, por estar amparadas con una titulación falsa, según se desprende de los términos de las resoluciones acusadas, quiere ello decir que los petróleos que se encuentren en esos terrenos conservan su carácter de propiedad nacional, por no haber salido del patrimonio del Estado en forma legal antes del 28 de octubre de 1873.

“Y no valdría argüir que si no se ejercitan las acciones del caso oportunamente para obtener la declaratoria de que el subsuelo petrolífero es de la Nación, podría operarse sobre ellos la prescripción adquisitiva por parte de la sociedad que hoy ocupa los terrenos de la Llana, porque en tal caso resultaría que si tal prescripción tuviera lugar, no afectaría sino el dominio de los terrenos y en ningún caso el del petróleo, ya que no podía demostrarse válidamente que tales terrenos fueran de propiedad privada antes de la fecha desde la cual arranca la reserva del Estado sobre el subsuelo petrolífero, en la extensión a que se refiere el denuncio.

“...,sino que por sí mismo el petróleo sin descubrir, en las condiciones del que pueda existir en los terrenos de que se trata, no son bienes sobre los cuales pueda recaer la presunción de estar abandonados en un sentido material y respecto de los cuales se haya hecho oscuro su carácter de propiedad nacional” (destacado fuera del texto).

También precisa la Sala que aquellos que, bajo el régimen jurídico anterior a la Constitución Nacional de 1991, se conocieron como “territorios nacionales”, asiento territorial de Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo de Cusiana jamás salieron del dominio eminente del Estado. Si bajo el régimen federal de 1863 esta prerrogativa se trasladó de la Unión a los nueve Estados soberanos, también es cierto que el Artículo 78 de la Constitución de Rionegro dispuso que esos territorios serían regidos por una ley especial, lo que significa que nunca salieron de la administración del Estado, que en este caso de la Unión. En 1886, al reorganizar el Estado Colombiano como República Unitaria se dijo originalmente en el Artículo 4º de la Constitución:

“Artículo 4º El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen únicamente a la Nación.

“Las secciones que componían la Unión Colombiana denominadas Estados y territorios nacionales, continuarán siendo partes territoriales de la República de Colombia, conservando los mismos límites actuales y bajo la denominación de los departamentos.

“Las líneas divisorias dudosas serán determinadas por comisiones demarcadoras nombradas por el Senado.

“Los antiguo territorios nacionales quedan incorporados en las secciones a que primitivamente pertenecieron”.

Esta disposición es concordante con el Artículo 202 de dicha Carta, mediante el cual el constituyente recobra para la Nación el dominio sobre las minas como bien fiscal. Se tiene, pues, que el subsuelo de Santiago de Atalayas y Pueblo Viejo Cusiana nunca salió del dominio eminente del Estado y, por consiguiente, no era posible controversia alguna sobre la propiedad de dicho subsuelo porque no podía constituir un bien oculto.

Por razón de las anteriores apreciaciones se reafirma el criterio de la Sala, según el cual, el subsuelo de los terrenos llamados Santiago de Atalayas y Pueblo Viejo Cusiana, desde el punto de vista constitucional y legal, no era posible transferirlo ni excluirlo, por ningún modo, del patrimonio estatal por pertenecer exclusivamente a la República de Colombia, según disposición expresa contenida en el Artículo 202 de la Carta Fundamental de 1886. Luego, cualquier acto dispositivo en contrario, deviene en inoponible por ser abiertamente inconstitucional y no constituye, desde luego, justo título por ser violatorio del derecho público de la Nación.

Conforme a lo anteriormente expresado, resulta claro que con respecto a los predios a que se refiere este proceso, les correspondía a quienes por aquel entonces alegaban derechos sobre los mismos, es decir, a la sociedad Barrera Neira & Cía., presentar los títulos respectivos sobre los cuales se respalda su reclamación. En tales condiciones se hubiera podido establecer sin mayor dificultad el derecho de dominio del Estado sobre los referidos terrenos, dado que sobre el particular no podía encontrarse alguna oscuridad, por cuanto, se reitera, tales bienes nunca salieron del patrimonio oficial.

Cabe advertir, porque interesa para los fines de esta decisión, que para la fecha en que se profirió el fallo comentado (4 de marzo de 1994), no se había decidido aún sobre las demandas de nulidad de distintas disposiciones del Decreto No. 1994 de 1989, reglamentario de la Ley 20 de 1969, proceso acumulado que fue fallado el 17 de noviembre de 1994, por la Sección Tercera, con ponencia del señor Consejero doctor Juan de Dios Montes Hernández, con pronunciamiento adverso a las súplicas de los demandantes. De todos modos sirve señalar, que en la aludida sentencia del 4 de marzo, la Sección Tercera ya había advertido que carecía de razón la parte actora al impetrar la inaplicabilidad de dicho ordenamiento reglamentario. Resaltó, pues, la Sección Tercera en la sentencia de 17 de noviembre , que” en el texto reglamentario no se encuentran pautas, reglas o principios que contraríen o desconozcan los contemplados en la Carta Constitucional o en la ley en que debería fundarse y en tal virtud no prosperan las pretensiones de las demandas de que trata el plenario”. Quedó, pues, en firme el estatuto contenido en el Decreto 1994 de 1989.

7. La Ley 97 de 1993.

También resulta especial interés en el estudio del caso examinado, por su relación directa con la situación de los demandantes y con la materia en controversia, hacer referencia a la Ley 97 de 17 de diciembre de 1993, “por la cual se interpreta con autoridad de la Ley 20 de 1969 y se dictan otras disposiciones”. Como bien se advierte en la exposición de motivos, surge dicho estatuto del consejero jurídico general de la administración estatal, (Ministerios de Hacienda y Crédito Público, Minas y Energía y Procuraduría General de la Nación, entre otros), en el sentido de sostener que el título que declara la propiedad del subsuelo en cabeza de un particular debe estar vinculado a un yacimiento descubierto con anterioridad al 22 de diciembre de 1969, cuando entró en vigencia la Ley 20 de ese año. Tal criterio orientador de la Ley 97 de 1993 coincide en sus motivaciones con las consignadas en la exposición de motivos de la Ley 20 de 1969, de tal forma que, como lo manifiesta el apoderado de la Nación, “demuestra la consonancia entre la ley interpretada y la interpretativa”.

Se advirtió por los ponentes que por esta ley se suspendió el trámite del proyecto de ley No. 18 de 1991, mediante el cual se pretendía decretar la expropiación sin indemnización del subsuelo de Santiago de Atalayas y Pueblo Viejo de Cusiana y se produjo presentar un proyecto de ley general, impersonal, y abstracto interpretativo de la Ley 20 de 1969. “Es impostergable entonces.-se dice en la motivación- dar curso a la iniciativa legislativa que, interpretando la Ley 20 de 1969 y adaptando medidas de protección del erario, eliminen cualquier sombra de duda sobre la propiedad del subsuelo y la riqueza en él contenida” y agrega: “....La Nación, el Estado y los particulares que pretender discutir la propiedad de minas y yacimientos, tendrán unas claras reglas de juego, de suerte que tanto en lo sustantivo como en lo adjetivo los derechos y su definición y alcance no queden sujetos al capricho, al albur o a la recursiva y a veces interesada interpretación de ley”.

No encuentra pues, la Sala inconsonancia de ninguna naturaleza en la expedición del estatuto interpretativo de la Ley 20 de 1969 y si, por el contrario, aprecia su conveniencia frente a los fines de la norma expresados por el legislador. Se recuerda que la Sección Tercera al proferir la sentencia de 21 de octubre de 1994, en el proceso No. 7374; actor: la Comunidad de Propietarios de los yacimientos petrolíferos contenidos en el subsuelo de las Haciendas Santa Bárbara de las Cabezas y San José de Mata de Indios o la Embocada, con ponencia del señor Consejero Julio César Uribe Acosta se refirió al tema examinado en esta providencia, es decir, a lo normado por la Ley 20 de 1969 e interpretada con autoridad por la Ley 97 de 1993, en el sentido de que los reclamantes de derechos sobre yacimientos de hidrocarburos deben acreditar que tales yacimientos los hubieren descubierto a más tardar el 22 de diciembre de 1969, conforme a los preceptos de los estatutos legales referidos.

En razón a que la controversia estudiada por la Sección Tercera en el fallo que se acaba de mencionar, en el punto relacionado con los yacimientos descubiertos, resulta similar en el fondo con lo examinado en este proceso, y por cuanto, además, en aquella providencia se transcriben, en lo pertinente, los razonamientos expuestos por la Corte Constitucional, al decidir en sentencia de 29 de septiembre de 1994, los procesos acumulados números D-548 y D-555, con ponencia del señor Magistrado doctor Fabio Morón Díaz, adelantados en torno de la constitucionalidad de la ley 97 de 1993, la Sala se permite reproducir los apartes de la sentencia mencionada, así:

“B) A la luz del acervo probatorio anterior, la sala encuentra que la 'parte actora demostró, con la sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia, el día quince (15) de diciembre de mil novecientos sesenta y dos (1962), que habían salido del patrimonio del Estado, “”...antes del veintiocho (28) de octubre de mil ochocientos setenta y tres (1873)....”, el petróleo y demás hidrocarburos que existen en la parte o porción del globo de terreno denominado Santa Bárbara de las Cabezas y también San José de Mata de Indios o de la Embocada, pero no puedo probar, a la luz lo preceptuado en la Ley 20 de 1969, interpretada con autoridad por la Ley 97 de 1993, que sus propietarios hubiesen descubierto «...uno o varios yacimientos de hidrocarburos, a más tardar el 22 de diciembre de 1969...»”, entendiendo por «descubrimiento» lo definido por el legislador en el Artículo 2º de la Ley interpretativa, cuando consagra:

«Artículo 2º. Descubrimiento de hidrocarburos. Se entiende que existe yacimiento descubierto de hidrocarburos cuando mediante perforación con taladro o con equipo asimilable y las correspondientes pruebas de fluidos, se logra el hallazgo de la roca en la cual se comporta como unidad independiente en cuanto a mecanismos de producción, propiedades petrofísicas y propiedades de fluidos».

“En la materia que se estudia la Sala reitera la orientación jurisprudencial que sobre materia sensiblemente igual a la que ahora se define, se fijó en sentencia de 4 de marzo de 1994, Expediente No.7120. Consejero Ponente, doctor Daniel Suárez Hernández, a cuya lectura se remite.

“Aplica, igualmente, el universo jurídico que tiene la sentencia proferida por la Corte Constitucional el 29 de septiembre de 1994, Expedientes D-540' -548 y 555 (acumulados), Magistrado Ponente Doctor Fabio Morón Díaz, en la cual y en lo pertinente, se lee:

«De otra parte, para la Corte Constitucional la ley 20 de 1969 se expidió para llevar a la práctica el mandato constitucional, según el cual la propiedad privada es una función social que implica obligaciones, y en ella se definió que los derechos adquiridos por particulares sobre el subsuelo petrolero, debían estar vinculados a un yacimiento descubierto hasta el momento de la publicación de la misma; naturalmente, se trata de eliminar las trabas de los particulares a la explotación de uno de los recursos naturales no renovables más importantes en una economía como la nuestra. De esta intención del legislador existe suficiente documentación en los antecedentes legislativos de la mencionada Ley 20 de 1969, en especial en su exposición de motivos y en las ponencias correspondientes.

»Además, el actual Código de Minas contenido en el Decreto ley 2655 de 1988 reitera en sus artículos 3º y 5º, lo señalado en la mencionada Ley 20 de 1969, en los términos en que es interpretada ahora por la Ley 97 de 1993, es decir, que la exención prevista en la mencionada ley sólo comprende las situaciones jurídicas subjetivas y concretas debidamente perfeccionadas, vinculadas a yacimientos descubiertos válidos jurídicamente, antes del 22 de diciembre de dicho año.

»Esta Corporación encuentra que en nuestro ordenamiento jurídico, se ha establecido un régimen especial de la propiedad particular sobre el subsuelo y en especial sobre el petróleo, que implica que ella ha sido conferida por el Estado, y que se halla condicionada a las exigencias legales en cuanto a la continuidad del derecho de dominio; además, se encuentra que dicha propiedad no es extraña a las exigencias que sobre su ejercicio haga el legislador, ya que comporta buena parte de la riqueza pública de la Nación y del Estado, que debe ser aprovechada en beneficio de la sociedad. Por ello resulta razonable la interpretación contenida en la ley demandada, que señala que las excepciones reconocidas por la Ley 20 de 1969 son aquellas en las que los derechos particulares estaban vinculados a la existencia de yacimientos descubiertos, al momento de la expedición de la mencionada ley.

«Es cierto que la contenida en la Ley 97 de 1993 es una interpretación plausible y razonable de la voluntad del legislador mismo, que es competente para establecer los requisitos relativos al perfeccionamiento del derecho de dominio, y los que se deben cumplir y acreditar para conservarlo, así como las obligaciones que dimanan de la propiedad como función social que implica obligaciones””.

Por lo demás, vienen a propósito para el tema que ahora se examina, las consideraciones jurídicas que en torno de la Ley 97 de 1993 elaborara la Corte Constitucional en el fallo ya referenciado, cuyos planteamientos se comparten, los cuales, en lo pertinente, son del siguiente tenor:

“En líneas generales, adviértase que una ley interpretativa excluye uno o varios de los diversos sentidos posible contenidos en otra disposición antecedente y de su misma jerarquía, pero ambas disposiciones conservan su propia existencia formal, sin perjuicio de una diferente redacción textual, más descriptiva en cuanto a sus contenidos materiales a fin de definir su alcance. en efecto, la ley no interpreta a otra anterior es una orden necesariamente posterior, que está dirigida a todos los operadores del derecho y en especial a los jueces, para que apliquen en los casos concretos a resolver, una lectura u opción interpretativa de un acto normativo de rango formal y material de ley, y para que esto suceda, no obstante el ejercicio de aproximación armónica entre los términos empleados en una y otra disposición, como lo ordena la ley posterior””.

8. Conclusiones.

De lo expuesto hasta el momento y para concretar su criterio, la Sala concluye:

-De la estructura normativa y de los distintos antecedentes legislativos a que se ha hecho referencia en esta providencia, deduce la Sala que en verdad no podía el gobierno nacional disponer, en la forma que lo hizo, del subsuelo de los terrenos denominados Santiago de Atalayas y Pueblo Viejo Cusiana para transferir su dominio a manos de particulares, así se hubiera realizado alguna negociación en tal sentido.

 -La naturaleza misma del bien a transferir, es decir, los yacimientos de hidrocarburos, impedía e impide ante la Constitución Nacional de 1886 y ante la Carta Política de 1991, así como frente a las disposiciones legales anteriormente transcritas y comentadas, que su dominio pase a manos de terceros que no satisfacen las exigencias del régimen exceptivo que permitía tal negociación.

-No se probaron en el sub judice los “derechos constituidos a favor de terceros” ni se acreditaron “situaciones jurídicas subjetivas y concretas debidamente perfeccionadas y vinculadas a yacimientos descubiertos”, con anterioridad al 22 de diciembre de 1969, según lo previó el Artículo 1º de la Ley 20 de ese año. De igual manera no se satisfizo lo previsto en el Artículo 1º de la Ley 97 de 1993 respecto de lo que debe entenderse por “derechos constituidos a favor de terceros”; ni se cumplió lo consagrado en el Artículo 2º del mismo ordenamiento en cuanto al entendimiento que debe hacerse del concepto “yacimiento descubierto de hidrocarburos”.

-La situación jurídica subjetiva y concreta del general Martínez Landínez, de sus sucesores, cesionarios y causahabientes, no se probó que se hallara vinculada a algún yacimiento descubierto a 22 de diciembre de 1969. Por tanto, si alguna vez, de manera aparente, tuvo existencia ese derecho, al no encontrarse vinculado a un yacimiento descubierto, en la forma y condiciones prescritas por las normas constitucionales y legales comentadas, mal podían entonces generar los efectos jurídicos y económicos que aquellos pretenden frente al Estado Colombiano y, por consiguiente, a su vez, resulta reprochable, constitucional y legalmente, la conducta oficial plasmada en los actos acusados, en cuanto que mediante los mismos se pretende disponer la transferencia de la riqueza petrolera nacional en favor del peculio de algunos particulares, cuando, como se han analizado en esta providencia, era el subsuelo de los terrenos tantas veces mencionados, el bien que de ninguna manera podía ser susceptible de transferencia.

-Por la naturaleza misma de los bienes afectados con las determinaciones contenidas en los actos acusados, dada la propiedad que sobre el subsuelo y los recursos naturales no renovables ha mantenido y mantiene el Estado Colombiano, deriva de expresas disposiciones constitucionales y legales, pero especialmente de los artículos 202 de la Constitución Nacional de 1886 y 332 de la actual Constitución Política, 1º y 13 de la Ley 20 de 1969, y 1º, 2º y 3º, de la Ley 97 de 1993, así como de las demás normas dictadas en torno de la materia jurídica examinada, concluye la Sala que las Resoluciones Ejecutivas números 1181 de 23 de octubre de 1940 y 113 de 28 de mayo de 1971, son nulas en cuanto disponen la cesión o transferencia al General Martínez Landínez, a sus herederos y cesionarios, del 45% del subsuelo de los terrenos conocidos como Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo de Cusiana, cuando se reitera, dicho subsuelo resultaba intransferible.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DeclAranse parcialmente nulas las Resoluciones Ejecutivas números 1181 de 1940 y 113 de 29 de mayo de 1971, en cuanto autorizan la cesión del cuarenta y cinco por ciento (45%) proindiviso del subsuelo de los terrenos conocidos como Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo de Cusiana, para pagarle al general Martínez Landínez, a sus herederos, cesionarios y causahabientes, los derechos resultantes del contrato de denuncia de bien oculto suscrito por aquél con la Nación, el 22 de diciembre de 1920.

Deniéganse las demás pretensiones.

Remítase copias de este fallo al señor Presidente de la República y al señor Ministro de Minas y Energía.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Publíquese en Anales.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de fecha veintinueve (29) de octubre de mil novecientos noventa y seis (1996).

Daniel Suárez Hernández; Presidente, Ernesto Ariza Muñoz, Mario Rafael Alario Méndez, Salvo voto, Germán Ayala Mantilla, Joaquín Barreto Ruíz, Carlos Bentancur Jaramillo, Jesús María Carrillo B., Julio Enrique Correa R., Miren de la L. de Magyaroff, Javier Díaz Bueno, Silvio Escudero de Castro, Clara Forero de Castro, Amado Gutiérrez Velásquez, Luis Eduardo Jaramillo M. Ausente, Juan de Dios Montes Hernández, Carlos A. Orjuela Gongora, Dolly Pedraza de Arenas, Juan Alberto Polo Figueroa, Libardo Rodríguez R., Consuelo Sarria Olcos; Ausente, Manuel S. Urueta AyolaMercedes Tovar de Herran; Secretaria General.

NOTA DE RELATORIA: Transcribe la providencia del 21 de noviembre de 1991 de la Sección Tercera con ponencia del Doctor Carlos Betancur Jaramillo sobre prescripción extraordinaria como causal de nulidad absoluta de contrato para derechos particulares susceptibles de enajenación.

NOTA DE RELATORIA: Transcribe la sentencia del 4 de marzo de 1994; Expediente 7120; Actor: CArlos Julio Zerda Bautista; Consejero Ponente: Doctor Humberto Mora Osejo al concepto 187 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 11 de junio de 1988 e igualmente transcribe la sentencia de 18 de enero de 1993 de la Corte Constitucional.

NOTA DE RELATORIA: Transcribe sentencia del 16 de diciembre de 1943 con ponencia del Consejero Diógenes Sepúlveda Mejía, sobre propiedad del subsuelo petrolífero y bien oculto.

NOTA DE RELATORIA: Menciona la sentencia de 21 de octubre de 1994; Expediente 7374; Actor: La comunidad de Propietario de los Yacimientos Petrolíferos contenido en el subsuelo de las Haciendas Santa Bárbara de las Cabezas y San José de la Mala de Indios o la Embocada; Consejero Ponente Doctor Julio Cesar Uribe Acosta, para destacar que los reclamantes de derechos sobre yacimientos los hubieran descubierto a más tardar el 22 de diciembre de 1969 en la cual se transcribe en el mismo sentido la sentencia del 29 de septiembre de 1994 de la Corte Constitucional con ponencia del doctor Fabio Moron Díaz en el fallo de los procesos acumulados D548 y D555 adelantados en turno a la constitucionalidad de la Ley 97 de 1993.

SALVAMENTO DE VOTO

ACCION DE NULIDAD - Finalidad / ACTO GENERAL / ACTO PARTICULAR / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Características / TEORIA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES / RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO  -Improcedencia / SENTENCIA DE MERITO - Improcedencia

Los demandantes dijeron ejercer la acción de nulidad de que trata el Artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. La acción de nulidad puede ser ejercida por cualquier persona contra actos administrativos de carácter general, y también contra actos de carácter individual, siempre que su anulación no implique el restablecimiento de derechos subjetivos. No es pues, la naturaleza, general o particular, del acto que se impugne, lo que determina la procedencia de una u otra. Son los motivos determinantes de la acción y las finalidades que a ella ha señalado la ley, los elementos que sirven para identificarla y establecer su procedencia. Así, en ejercicio de la acción de nulidad toda persona puede reclamar se declare la nulidad de cualesquiera actos administrativos sean éstos de carácter general o de carácter particular, sin distingos, que la ley no los establece, con el exclusivo propósito de tutelar el orden jurídico, y su finalidad es la de someter a la administración pública al imperio del derecho objetivo. En el contencioso exclusivo de la legalidad. Y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento, la persona que se crea lesionada en un derecho suyo puede solicitar se declare la nulidad de cualesquiera actos administrativos, que la ley no distingue, que estime lesivos y, además, el restablecimiento de derecho o la reparación del daño. En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento, entonces, apunta principalmente a la protección de derechos subjetivos. Así, se repite, no es la naturaleza del acto que se impugna lo que determina la procedencia de una u otra acción, sino los motivos determinantes y las finalidades que en cada caso señala la ley. Ahora bien, la regla general establecida en el Artículo 84 que permite el ejercicio de la acción de nulidad contra cualesquiera actos en el solo interés del mantenimiento del orden jurídico, debe armonizarse con la regla del Artículo 85 que permite el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento contra cualesquiera actos lesivos de derechos individuales, así: La acción de nulidad procede contra actos de contenido general para el mantenimiento del orden jurídico. Cuando se demanda la anulación de actos de carácter general en ejercicio de la acción de nulidad, es presumible la similitud de causas y objetivos, porque la ilicitud de tales actos entraña violación de la legalidad objetiva, de manera que el interés del demandante se diluye en el interés general de la comunidad. Y procede también, con el mismo propósito, contra actos de contenido particular, cuando la declaración de nulidad no implique el restablecimiento del derecho subjetivo violado por el acto, pues si esa declaración tuviera efectos restablecedores, la acción no es entonces de nulidad y restablecimiento, y no podrá proponerse sino por la persona que se crea lesionada en un derecho suyo y, desde luego, dentro de la oportunidad establecida en la ley, que es la señalada en el Artículo 136, inciso segundo, del Código Contencioso Administrativo. Lo anterior permite afirmar la procedencia de la acción de nulidad, ejercida por cualquier persona, contra actos administrativos de carácter general, en todo caso; y contra actos de carácter particular, siempre que su anulación no implique el restablecimiento de derechos subjetivos. Las Resoluciones Ejecutivas 1181 de 23 de octubre de 1940 y 113 de 29 de mayo de 1971 son actos de carácter particular y concreto, cuya anulación tendría como consecuencia no la tutela de la legalidad abstracta, sino el restablecimiento de un derecho concreto de que es titular la persona pública de la Nación, el derecho de propiedad del subsuelo. Reitero que, en mi opinión, no había lugar a pronunciar sentencia de mérito, porque la acción ejercida fue la de nulidad y restablecimiento del derecho, y sólo podía instaurarla el titular del derecho concreto pretendidamente lesionado, esto es, la persona pública de la Nación, y dentro del término de caducidad establecido, y así no se hizo.

PROPIEDAD DEL SUBSUELO / DOMINIO EMINENTE / PROPIEDAD DEL ESTADO - Diferencias / DERECHO REAL  -Diferencia  

Como se dijo en la sentencia que según lo dispuesto en el Artículo 101 inciso cuarto, de la Constitución, era parte de Colombia el subsuelo, y en el Artículo 332 de la misma que el Estado era propietario del subsuelo. Y que por ello no se trataba de una simple discusión sobre la propiedad; que es principio general previsto en el Artículo 2º constitucional que es fin esencial del Estado mantener la integridad territorial: que ello legitimaba, entonces, a los demandantes, pues si un acto administrativo, tal la Resolución Ejecutiva 1181 de 23 de octubre de 1940, desintegra con su decisión el territorio, ello afecta intereses generales cuya protección es deber del Estado a instancias de cualquier ciudadano. Pero creo que razonar así es confundir conceptos distintos. Distintos son el dominio eminente y el dominio o propiedad del Estado. El territorio del estado es, como se lo ha definido, el ámbito espacial de validez del orden jurídico nacional, sobre el cual ejerce dominio el Estado o, más propiamente, dominio eminente, que es la potestad de imponer su derecho sobre los bienes comprendidos dentro de ese territorio. Es atributo de la soberanía. Es distinto el dominio de propiedad, que es derecho real sobre las cosas para usar, gozar y disponer de ellas. Así, el Estado no tiene el dominio o propiedad de todo el territorio del estado, sobre el que también tienen dominio o propiedad los particulares. Pero el estado ejerce su dominio eminente por igual sobre bienes de su propiedad que de propiedad de particulares. Entonces, cuando el Estado transfiere a particulares la propiedad de bienes suyos, no por ello deje de ejercer sobre los mismos su dominio eminente. Es dominio eminente el que atribuye a la nación los artículos 101 y 102 de la Constitución sobre su territorio, incluido el subsuelo. Es propiedad la que da al Estado el Artículo 332 de la misma sobre el subsuelo y sobre los recursos naturales no renovables. Creo por ello impropia la afirmación de que la Resolución ejecutiva 1181 de 12 de octubre de 1940 desintegraba el territorio, y que por lo mismo no se trataba de discusión sobre la propiedad. No. Los actos impugnados no desintegraron el territorio nacional, pues no privaron al Estado de su dominio eminente sobre los territorios de Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo de Cusiana, mediante tales actos se hizo manifiesta la voluntad del estado de ceder a particulares una cuarta parte de su derecho de propiedad sobre el suelo y subsuelo de esos terrenos, que en todo caso seguirían comprendidos dentro del ámbito especial de validez del orden jurídico nacional, esto es, dentro del territorio del estado, se trataba pues, de una controversia sobre la propiedad, que no sobre la integridad territorial.

Consejo de Estado. - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. - Santafé de Bogotá, D.C., octubre veintinueve de mil novecientos noventa y seis (1996).

Consejero ponente: DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ.

Referencia: Expediente No. S404. Demandantes: Jesús Pérez Gonzáles Rubio y Alfredo Castaño Martínez.

Mediante la sentencia de 29 de octubre de 1996 el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, declaró que eran nulas las Resoluciones Ejecutivas 1181 de 23 de octubre de 1940 y 113 de 29 de mayo de 1971, “en cuanto autorizan la cesión del cuarenta y cinco por ciento (45%) proindiviso del subsuelo de los terrenos conocidos como Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo de Cusiana, para pagarle al General Jorge Martínez Landínez, a sus herederos, cesionarios y causahabientes, los derechos resultantes del contrato de denuncia de bien oculto suscrito por aquél con la Nación, el 22 de diciembre de 1920”.

Discrepo de esa sentencia, por las razones que expreso en seguida:

 I.

El 22 de diciembre de 1920 el señor Jorge Martínez Landínez celebró con la Nación un contrato mediante el cual se obligó a denunciar ante el Ministerio de Agricultura y Comercio bienes ocultos de que decía tener conocimiento, a expresar las acciones conducentes a hacer efectivo el derecho a la Nación sobre los bienes denunciados y a presentar pruebas de los hechos en que fundara su denuncio; la Nación, por su parte, decidiría si los bienes denunciados eran o no ocultos y si las acciones indicadas por el contratista eran o no procedentes y, en caso afirmativo, le investiría la personería necesaria para hacer efectivos los derechos de la Nación. Se estipuló también que el señor Martínez Landínez tendría derecho al 45% del valor de los bienes denunciados, en cuanto éstos hubieran entrado a formar parte efectiva del patrimonio del Estado como resultado de sus gestiones.

Así, el señor Martínez Landínez, el 28 de enero de 1921, denunció que el 17 de diciembre de 1759 la Junta de Hacienda Real Audiencia de Santafé de Bogotá adjudicó en remate del señor Domingo Ortíz Manosalbas tres estancias y media ganado mayor de terrenos comprendidos en los resguardos del Pueblo Viejo de Cusiana en los llanos de Santiago, y acompañó copia del acta de remate, en que están señalados los linderos de los terrenos rematados; que finalmente esos terrenos vinieron a ser de propiedad de la sociedad Barrera y Neira & Compañía; que el señor Vicente Clodoveo Barrera, en nombre de esa sociedad y con invocación de lo dispuesto en el Artículo 879 del Código Fiscal expedido mediante la Ley 106 de 1873, solicitó al Ministerio de Obras Públicas y Fomento declarara que esos terrenos no eran baldíos ni de propiedad nacional, sino de esa sociedad, pero que así lo hizo usando de títulos y documentos adulterados, falsos o apócrifos, para hacer aparecer mayor su extensión y sus linderos, que así comprendían una inmensa porción del territorio nacional, siendo que lo rematado fueron solo tres y media estancias de ganado mayor; que para decidir la solicitud de la sociedad Barrera , Neira y Compañía, el Ministerio de Obras Públicas y Fomento, mediante Resolución de 28 de junio de 1907, declaró que no eran baldíos ni de propiedad nacional los terrenos reclamados como propios por la sociedad Barrera, Neira y Compañía, situados en la intendencia nacional del Meta denominados Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo de Cusiana, sino que pertenecían a esa sociedad, esto es, que la declaración del Ministerio de Obras Públicas y Fomento recayó sobre una inmensa porción de terrenos baldíos; que se trataba de terrenos de un subsuelo especialmente rico en hidrocarburos; que debía demandarse ante el Consejo de Estado fuera declarada la nulidad de la Resolución de 28 de junio de 1907, instaurarse ante la Corte Suprema de Justicia acción judicial de reivindicación de dominio e iniciarse la acción criminal a que hubiera lugar.

Mediante Resolución 431 de 17 de enero de 1922, el Ministerio de agricultura y Comercio de declaró bien oculto del Estado el denunciado por el señor Jorge Martínez Landínez y dispuso fuera investido de personería para que en representación de la Nación reclamara e hiciera efectivos sus derechos sobre el bien oculto denunciado; y mediante la escritura pública 52 de 23 de los mismos otorgada en la Notaría Quinta del Circuito de Bogotá, le confirió poder especial para el efecto.

Entonces, el señor Jorge Martínez Landínez, en su calidad de apoderado de la Nación, presentó demanda ante el Tribunal Superior de Bogotá contra la Sociedad Barrera, Neira y Compañía, que culminó en la primera instancia con sentencia de 15 de noviembre de 1927, mediante el cual se declaró que la adjudicación hecha al señor Domingo Ortíz Manosalbas por la Junta de Hacienda de la Real Audiencia de Santafé de Bogotá en remate de 17 de diciembre de 1759, de terrenos que fueron de los resguardados del Pueblo Viejo de Cusiana en los llanos del Casanare, en la antigua jurisdicción de Santiago de las Atalayas, comprendió solamente una extensión de tres y medias estancias de ganado mayor, equivalentes a 782 hectáreas con 8.142 metros cuadrados, limitada según consta en la diligencia de remate, y en mucho inferior a la comprendida dentro de los linderos pretendidos por la sociedad Barrera, Neira y Compañía, que se extienden a varios municipios y corregimientos del departamento de Boyacá; que, entonces, los linderos de los terrenos adjudicados por remate en 1759 fueron adulterados, ampliándolos, y que la Resolución de 28 de junio de 1907 dictada por el Ministerio de Obras Públicas y Fomento no tenía valor legal para subsanar esa adulteración. Y fue condenada esa sociedad a restituir a la Nación los terrenos denominados Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo de Cusiana en lo que excediera de las nombradas tres y media estancias de ganado mayor o 732 hectáreas y 8.142 metros cuadrados, en concepto de que son baldíos.

Esta sentencia, con alguna aclaración, fue confirmada por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Negocios Generales, mediante sentencia de 15 de noviembre de 1927.

Finalmente, el Juez Civil del Circuito de Orocué, el 18 de octubre de 1937, por comisión del Tribunal Superior de Bogotá, hizo entrega a la Nación del suelo y del subsuelo de los terrenos de Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo de Cusiana.

II.

Terminadas así sus gestiones, el señor Jorge Martínez landínez pidió al Ministerio de Hacienda y Crédito Público el pago de lo estipulado en el contrato de 22 de diciembre de 1920, esto es, el 45% del valor de los bienes denunciados, a lo que el Ministerio, mediante Resolución 53 de 9 de marzo de 1938, dio respuesta disponiendo que se procediera al avalúo de los territorios de Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo de Cusiana, habida consideración de que se trataba de terrenos baldíos, que eran los que la Nación había recuperado y recibido; que debían excluirse del avalúo 782 hectáreas y 8.142 metros cuadrados que no pertenecían a la Nación, y que para efectuar el pago debido al señor Jorge Martínez Landínez se solicitara al Congreso una partida igual al 45% de la suma en que fuesen avaluados los terrenos mencionados.

El señor Martínez Landínez impugno la resolución anterior, para que se declarara que los terrenos referidos habían regresado al patrimonio de la Nación no como baldíos, sino como propiedad privada del Estado, y para que se dispusiera que en su lugar del pago en forma ordenada en esa resolución se le transfiera en propiedad una porción igual al 45% de los terrenos. El Ministerio, mediante Resolución 204 de 26 de julio de 1938, confirmó la anterior, advirtiendo que esos terrenos debían avaluarse como baldíos, porque pertenecía a la Nación el subsuelo de éstos.

El señor Martínez Landínez presentó demanda contra la Nación ante la Corte Suprema de Justicia, Sala Civil de Unica Instancia, para que se declarara que eran nulas, en lo pertinente, las Resoluciones 53 de 9 de marzo y 204 de 26 de julio de 1938, de manera que el avalúo de los terrenos comprendiera el suelo y el subsuelo y la participación del 45% que le correspondía fuera equivalente en esa proporción a su valor comercial, y para que se declarara que existía una comunidad entre las partes que comprendía todo lo que tuviera algún valor en los terrenos citados y que cualquiera de los comuneros podía decir que cesara la indivisión y se adjudicara a cada uno de tales cuotas proporcional que en los terrenos dichos le correspondía.

La Corte, mediante sentencia de 30 de octubre de 1939, declaró nulas las Resoluciones 53 de 9 de marzo y 204 de 26 de julio de 1938 y dispuso que el avalúo que había de hacerse debía comprender el precio comercial de los terrenos de Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo de Cusiana teniendo en cuenta su suelo y subsuelo y que la participación del 45% que le correspondía al señor Jorge Martínez Landínez debía ser equivalente en esa proporción al valor comercial del suelo y el subsuelo, pero que no había sido estipulado que ese derecho estaría vinculado a una cuota proporcional de los mismos bienes, todo ello “sin perjuicio de la facultad que tiene el Gobierno Nacional, de acuerdo con la Ley 128 de 1938, para reconocer al demandante en especie la participación que le corresponde en el suelo y el subsuelo de los mencionados terrenos”, y denegó las demás pretensiones.

Así las cosas, se hizo indiscutible el derecho del denunciante, señor Jorge Martínez Landínez, a que se le pagara una suma igual al 45% del valor del suelo y el subsuelo de los terrenos Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo de Cusiana, excluida la proporción de 782 hectáreas y 8.152 metros cuadrados, que no pertenecía a la Nación.

 III.

El señor Jorge Martínez Landínez solicitó al Gobierno decidiera si pagaría en especie o en dinero la participación que le correspondía de acuerdo con el contrato de 22 de diciembre de 1922, y el Gobierno, mediante la Resolución Ejecutiva 1181 de 23 de octubre de 1940 y tras considerar que el avalúo del suelo y del subsuelo de los terrenos dichos resultaba muy difícil, estimó que era lo más equitativo y conveniente para los intereses de las partes hacer el pago en especie, dejando al denunciante en comunidad con la Nación en los terrenos de Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo de Cusiana, y decidió hacerle saber al señor Martínez Landínez que el Gobierno le pagaría en especie, cediéndole el 45% proindiviso de la propiedad del suelo y del subsuelo de los terrenos reivindicados.

Posteriormente, mediante la Resolución ejecutiva 113 de 29 de mayo de 1971, el Gobierno autorizó al ministro de Hacienda y Crédito Público para que en representación de la nación otorgara las correspondientes escrituras públicas para hacer dación a los herederos y cesionarios del señor Martínez Landínez de la propiedad del 45% del suelo y del subsuelo de los terrenos conocidos como Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo de Cusiana.

Son estos los actos, ya se dijo, que fueron declarados nulos, en lo pertinente, mediante la sentencia de 29 de octubre de 1996 dictada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

IV.

Los demandantes dijeron ejercer la acción de nulidad de que trata el Artículo 84 del Código Contencioso Administrativo.

La acción de nulidad puede ser ejercida por cualquier persona contra actos administrativos de carácter general, y también contra actos de carácter individual, siempre que su anulación no implique el restablecimiento de derechos subjetivos. No es pues, la naturaleza, general o particular, del acto que se impugne, lo que determina la procedencia de una u otra acción. Son los motivos determinantes de la acción y las finalidades que a ella ha señalado la ley, los elementos que sirven para identificarla y establecer su procedencia.

Según lo dispuesto en el Artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, toda persona puede solicitar se declare la nulidad de los actos administrativos, cuando infrinjan las normas en que deberían fundarse, haya sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, en forma irregular, con el desconocimiento del derecho de audiencias y de defensa, mediante falsa motivación o desvío de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. Y según lo establecido en el Artículo 85 del mismo Código, que trata de la acción de nulidad y restablecimiento, toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca su derecho o se repare el daño.

Así, en ejercicio de la acción de nulidad toda persona puede reclamar se declare la nulidad de cualesquiera actos administrativos sean éstos de carácter general o de carácter particular, sin distingos, que la ley no los establece, con el exclusivo propósito de tutelar el orden jurídico, y su finalidad es la de someter a la administración pública al imperio del derecho objetivo. En el contencioso exclusivo de la legalidad.

 Y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento, la persona que se crea lesionada en un derecho suyo puede solicitar se declare la nulidad de cualesquiera actos administrativos, que la ley no distingue, que estime lesivos y, además, el restablecimiento de derecho o la reparación del daño. El ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento, entonces, apunta principalmente a la protección de derechos subjetivos.

Así, se repite, no es la naturaleza del acto que se impugna lo que determina la procedencia de una u otra acción, sino los motivos determinantes y las finalidades que en cada caso señala la ley.

Ahora bien, la regla general establecida en el Artículo 84 que permite el ejercicio de la acción de nulidad contra cualesquiera actos en el solo interés del mantenimiento del orden jurídico, debe armonizar con la regla del Artículo 85 que permite el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento contra cualesquiera actos lesivos de derechos individuales, así:

La acción de nulidad procede contra actos de contenido general para el mantenimiento del orden jurídico. Cuando se demanda la anulación de actos de carácter general en ejercicio de la acción de nulidad, es presumible la similitud de causas y objetivos, porque la ilicitud de tales actos entraña violación de la legalidad objetiva, de manera que el interés del demandante se diluye en el interés general de la comunidad. Y procede también, con el mismo propósito, contra actos de contenido particular, cuando la declaración de nulidad no implique el restablecimiento del derecho subjetivo violado por el acto, pues si esa declaración tuviera efectos restablecedores, la acción no es entonces de nulidad y restablecimiento, y no podrá proponerse sino por la persona que se crea lesionada en un derecho suyo y, desde luego, dentro de la oportunidad establecida en la ley, que es la señalada en el Artículo 136, inciso segundo, del Código Contencioso Administrativo.

Lo anterior permite afirmar la procedencia de la acción de nulidad, ejercida por cualquier persona, contra actos administrativos de carácter general, en todo caso; y contra actos de carácter particular, siempre que su anulación no implique el restablecimiento de derechos subjetivos.

Tal es, conforme a la legislación vigente, la doctrina expuesta en la sentencia de 10 de agosto de 1961, conocida como doctrina de los motivos y finalidades, elaborada a propósito de los artículos 66 y 67 de la Ley 167 de 1941, sobre organización de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Anales del Consejo de Estado, t, LXIII, 392 a 396, primera parte, ps. 202 y 203).

Las Resoluciones Ejecutivas 1.181 de 23 de octubre de 1940 y 113 de 29 de mayo de 1971 son actos de carácter particular y concreto, cuya anulación tendría como consecuencia no la tutela de la legalidad abstracta, sino el restablecimiento de un derecho concreto de que es titular la persona pública de la Nación, el derecho de propiedad del subsuelo.

Y siendo así, no había lugar a pronunciar sentencia de mérito, porque la acción de nulidad que dijeron incoar los demandantes era improcedente, y la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que fue realmente ejercitada, sólo podía haber sido ejercida por el titular del derecho concreto pretendidamente lesionado, la Nación, y dentro del término de caducidad, y no lo fue.

Y cabe aquí una precisión. Se dijo en la sentencia que según lo dispuesto en el Artículo 101 inciso cuarto, de la Constitución, era parte de Colombia en el subsuelo, y en el Artículo 332 de la misma que el Estado era propietario del subsuelo. Y que por ello no se trataba de una simple discusión sobre la propiedad; que es principio general previsto en el Artículo 2º constitucional que es fin esencial del Estado mantener la integridad territorial: que ello legitimaba, entonces, a los demandantes, pues si un acto administrativo, tal la Resolución Ejecutiva 1.181 de 23 de octubre de 1940, desintegra con su decisión el territorio, ello afecta intereses generales cuya protección es deber del Estado a instancias de cualquier ciudadano.

Pero creo que razonar así es confundir conceptos distintos. Distintos son el dominio eminente y el dominio o propiedad del Estado. El territorio del estado es, como se lo ha definido, el ámbito espacial de validez del orden jurídico nacional, sobre el cual ejerce dominio el Estado o, más propiamente, dominio eminente, que es la potestad de imponer su derecho sobre los bienes comprendidos dentro de ese territorio. Es atributo de la soberanía.

Es distinto el dominio o propiedad, que es derecho real sobre las cosas para usar, gozar y disponer de ellas. Así, el Estado no tiene el dominio o propiedad de todo el territorio del Estado, sobre el que también tienen dominio o propiedad los particulares. Pero el Estado ejerce su dominio eminente por igual sobre bienes de su propiedad que de propiedad de particulares. Entonces, cuando el Estado transfiere a particulares la propiedad de bienes suyos, no por ello deje de ejercer sobre los mismos su dominio eminente.

Es dominio eminente el que atribuye a la nación los artículos 101 y 102 de la Constitución sobre su territorio, incluido el subsuelo. Es propiedad la que da al Estado el Artículo 332 de la misma sobre el subsuelo y sobre los recursos naturales no renovables.

Creo por ello impropia la afirmación de que la Resolución ejecutiva 1181 de 123 de octubre de 1940 desintegraba el territorio, y que por lo mismo no se trataba de discusión sobre la propiedad. No. Los actos impugnados no se desintegraron el territorio nacional, pues no privaron al Estado de su dominio eminente sobre los territorios de Santiago de las Atalayas y Pueblo Viejo de Cusiana. Mediante tales actos se hizo manifiesta la voluntad del Estado de ceder a particulares una cuota parte de su derecho de propiedad sobre el suelo y subsuelo de esos terrenos, que en todo caso seguirían comprendidos dentro del ámbito especial de validez del orden jurídico nacional, esto es, dentro del territorio del Estado.

Se trataba pues, de una controversia sobre la propiedad, que no sobre la integridad territorial.

Reitero que, en mi opinión, no había lugar a pronunciar sentencia de mérito, porque la acción ejercida fue la de nulidad y restablecimiento del derecho, y sólo podía instaurarla el titular del derecho concreto pretendidamente lesionado, esto es, la persona pública de la Nación, y dentro del término de caducidad establecido, y así no se hizo.

 Tales razones de mi discrepancia.

Mario Alario Méndez.

NOTA DE RELATORIA: Menciona la sentencia de 10 de agosto de 1961 del Doctor Carlos Gustavo Arrieta sobre la teoría de motivos y finalidades.