IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO POR EXISTENCIA DE OTRO MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL / MEDIO JUDICIAL IDÓNEO PARA RECLAMAR EL PAGO DE UNA OBLIGACIÓN A CARGO DE LA UGPP - Proceso ejecutivo

Esta Sala de Decisión observa que en el sub judice se configura la causal de improcedencia contenida en el artículo 9 de la Ley 393 de 1993, toda vez que, que la parte actora cuenta con otro medio de defensa judicial para desatar las pretensiones de su demanda (...) sin lugar a dudas, que los actos administrativos que reconozcan un derecho a cargo de determinada autoridad se erigen como títulos ejecutivos y, en consecuencia, su aplicación puede demandarse mediante el proceso ejecutivo. En el caso concreto, está probado que a través de la Resolución (...) no solo reconoció un derecho a favor de la hoy accionante -ser beneficiaria de una pensión de sobreviviente-, sino que además declaró la existencia de una obligación a cargo de la UGPP, consistente en pagar, en calidad de sobreviviente y en un porcentaje del 100% la pensión que su compañero permanente disfrutaba. (...) la causal de improcedencia por "subsidiariedad" está precisamente relacionada con el hecho de que la pretensión pueda ser satisfecha a través de otras herramientas.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 87 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 150 - NUMERAL 10 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 341 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 1 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 5 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 6 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 8 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 9 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 97 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 297 - NUMERAL 4

NOTA DE RELATORÍA: La sentencia desarrolla las generalidades de la acción de cumplimiento, así como la constitución en renuencia y la inexistencia de otro mecanismo de defensa judicial, como requisitos de procedibilidad de la misma. Sobre éste último consultar las sentencias del 24 de mayo de 2012, exp. 05001-23-31-000-2010-02067-01(ACU), M.P. Alberto Yepes Barreiro; del 23 de agosto de 2012, exp. 25000-23-31-000-2012-00425-01(ACU), y del 21 de junio de 2012, exp. 05001-23-31-000-2006-01095-01(ACU), M.P. Mauricio Torres Cuervo, del 21 de julio de 2014, exp. 25000-23-41-000-2014-00637-01, del 4 de diciembre de 2014, exp. 25000-23-41-000-2014-01212-01, del 17 de julio de 2015, exp. 76001-23-31-000-2015-00312-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro, del 16 de marzo de 2017, exp. 50001-23-33-000-2016-00881-01, M.P. Lucy Jeannette Bermudez (E) y del 25 de mayo de 2017, exp. 05001-23-33-000-2017-00132-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro, todas de la Sección Quinta de esta Corporación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., trece (13) de julio de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 470001-23-33-000-2017-00032-01(ACU)

Actor: MAGALYZ DEL CARMEN ÁLVAREZ CUENTAS

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP-

La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la providencia de 24 de abril de 2017, a través de la cual el Tribunal Administrativo del Magdalena "rechazó por improcedente" la acción presentada por la señora Magalyz del Carmen Álvarez Cuentas.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud

En ejercicio de la acción constitucional, la señora Magalyz del Carmen Álvarez Cuentas, a través de apoderado judicial, demandó de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social -en adelante UGPP- el cumplimiento de la Resolución Nº RDP013584 del 29 de marzo de 2016 "por la cual se reconoce una pensión de sobrevivientes (sic)".

2. Hechos

Dentro de la solicitud, la señora Álvarez Cuentas presentó la siguiente situación fáctica que la Sala resume así:

2.1. La señora Álvarez Cuentas manifestó ser la compañera permanente del señor Manuel Antonio Cotes Riascos, quien tenía la calidad de pensionado de la extinta Empresa de Puertos de Colombia.

2.2 El día 19 de julio de 2008 el señor Cotes Riascos falleció, razón por la cual la accionante presentó ante la UGPP solicitud de reconocimiento de la pensión de sobreviviente.

2.3 Surtida la actuación administrativa pertinente, la UGPP mediante Resolución Nº RDP013584 del 29 de marzo de 2016 reconoció a la señora Álvarez Cuentas pensión de sobreviviente y le comunicó que sería incluida en la nómina del mes de agosto de 2016.

2.4 Aseguró, que en el referido mes se acercó a la entidad bancaria con el propósito de reclamar la pensión de sobreviviente reconocida. Sin embargo, adujo que en dicho lugar le informaron que no podían realizar el pago, porque no se encontraba registrada como beneficiaria.

2.5 Afirmó que ante la anterior situación, se comunicó telefónicamente con la entidad demandada y ahí se le informó que la UGPP había suspendido el pago.

2.6 Sostuvo que el día 4 de octubre de 2016, a través de apoderado judicial, presentó ante la UGPP petición en la que solicitaba se explicara el motivo por el cual se había suspendido el pago de la pensión de sobreviviente.

2.7 En escrito del 20 de octubre de 2016, la UGPP dio respuesta a la anterior petición y le comunicó a la señora Álvarez Cuentas que a través de auto del 13 de octubre de 2016 la entidad demandada solicitó su consentimiento para revocar la Resolución Nº RDP013584 del 29 de marzo de 2016, so pena de iniciar las acciones pertinentes a efectos de obtener la "revocatoria" de dicho acto.

2.8 La accionante manifestó que se rehusó a dar su consentimiento para revocar el acto que le reconoció la pensión de sobreviviente, razón por la que, a su juicio, dicho acto administrativo sigue plenamente vigente.

2.9 Señaló que ante el no pago de la pensión a la cual aduce tener derecho, formuló acción de tutela contra la UGPP. Sin embargo, informó que en las dos instancias que surtió dicha acción constitucional, el amparo deprecado fue negado.

3. Fundamentos de la acción

Para la parte actora, la Resolución Nº RDP013584 del 29 de marzo de 2016 se encuentra incumplida, toda vez que la entidad demandada se ha rehusado a darle aplicación, pese a que aquella se encuentra en firme y su legalidad se presume. En este sentido explicó que la UGPP, sin tener competencia para el efecto, suspendió el pago de la pensión de sobreviviente, pese a que no solo no se brindó el consentimiento para revocar el citado acto, sino además aquel no ha sido demandado ante la jurisdicción de lo contencioso.  

4. Pretensiones

En el escrito introductorio se presentó la siguiente:

"que mediante esta acción de cumplimiento se ordene a la (...) UGPP con sede en Bogotá que de cabal cumplimiento al acto administrativo Resolución RDP013584 del 29 de marzo de 2016 con radicado SPO201600047499, mediante la cual reconoció y ordenó el pago de una pensión de sobreviviente con ocasión del fallecimiento de COTES RIASCOS MANUEL ANTONIO (...) a favor de MAGALYS DEL CARMEN ÁLVAREZ CUENTAS, en calidad de compañera permanente. Lo mismo que se dé cumplimiento a las demás determinaciones adoptadas en ese acto administrativo"[1]. (Mayúsculas en original)

5. Trámite de la solicitud

5.1 Mediante auto del siete de febrero de 2017, el Juzgado Quinto Administrativo de Santa Marta admitió la demanda y ordenó la notificación personal de la misma a la UGPP.

5.2 Surtido el trámite legal correspondiente, el Juzgado Quinto Administrativo mediante sentencia del 7 de marzo de 2017 "rechazó por improcedente" la acción de cumplimiento formulada por la señora Álvarez Cuentas.

5.3 Inconforme con la anterior decisión el apoderado de la accionante presentó recurso de apelación. Una vez el expediente fue remitido al Tribunal Administrativo del Magdalena, dicha autoridad judicial encontró que la sentencia de primera instancia se había proferido sin competencia funcional, razón por la que mediante auto del 6 de abril de 2017 declaró la nulidad del fallo proferido por el juzgado y avocó conocimiento del presente asunto.

6. Contestación de la UGPP

A través de apoderado judicial y mediante memorial radicado el 14 de febrero de 2017, la UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, por cuanto "en la investigación administrativa se pudo constatar que el reconocimiento pensional no se ajustaba a la ley".

En este sentido, explicó que se demostró que la demandante había convivido con el causante tan solo de 2 años antes de su muerte, pese a que la Ley 797 de 2003 exige al compañero permanente demostrar convivencia al menos durante 5 años antes del fallecimiento del pensionado para ser acreedor del beneficio. En consecuencia, como la parte actora no demostró ese supuesto, a su juicio, no cabía sino concluir que el acto cuya aplicación se pretende no se ajustaba a la ley y, por el contrario lo que procedía era su revocatoria.

Igualmente, señaló que la acción era improcedente, toda vez que la accionante contaba con otros mecanismos de defensa judicial, ya que lo que buscaba era el reconocimiento de la pensión de sobreviviente; pretensión que debía ser reclamada a través del proceso laboral ordinario.

Explicó que se ordenó la "suspensión" de la Resolución Nº RDP013584 del 29 de marzo de 2016, hasta tanto se lograra su "revocatoria mediante decisión judicial", puesto que la parte actora no tiene derecho a disfrutar la prestación que reclama. En este orden de ideas, insistió en que la acción era improcedente, porque el acto cuya aplicación se busca es contrario a la ley, habida cuenta que reconoce a la señora Álvarez Cuentas un derecho sin que aquella "cumpla los requisitos exigidos en el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, que modificó el artículo 47 de la Ley 47 de la Ley 100 de 1993".

Finalmente, propuso la excepción de "inexistencia del derecho" y de "cobro de lo no debido", haciendo énfasis en que la accionante no tiene derecho a la prerrogativa cuyo pago busca.   

7. Fallo impugnado

El Tribunal Administrativo del Magdalena en sentencia de 24 de abril de 2017 resolvió:

"RECHAZAR por improcedente la acción de cumplimiento promovida por MAGALYS ÁLVAREZ contra la UGPP, por las razones expuestas."[2] (Mayúsculas y negritas en original)

Como sustento de su decisión el a quo concluyó que la acción era improcedente, principalmente, por tres razones: i) porque lo pretendido por la accionante, intrínsecamente, generaba gasto; ii) debido a que estaba demostrado que las pretensiones esbozadas en la demanda se discutieron en el marco de una acción de tutela y aquellas fueron negadas y iii) toda vez que la señora Álvarez Cuentas cuenta con otros mecanismos de defensa judicial como la acción de tutela, los procesos ordinarios o el proceso ejecutivo.

8. Impugnación

Inconforme con la anterior decisión, mediante escrito del 28 de abril de  2017 el apoderado de la señora Álvarez Cuentas impugnó el fallo de primera instancia. Para el efecto, presentó los siguientes razonamientos:

8.1 Argumentó que una de las principales razones que tuvieron los jueces de tutela para negar el amparo solicitado era que la demandante podía acudir a la jurisdicción de lo contencioso a reclamar sus derechos. En consecuencia, después de transcribir un apartado del fallo de tutela de segunda instancia, señaló que acudió a este medio de control, precisamente, para que las pretensiones sean debatidas en la jurisdicción de lo contencioso.

Para reforzar lo anterior, transcribió un aparte de una sentencia de la Corte Constitucional[3] sobre la procedencia de la acción de cumplimiento y concluyó que como lo que se está pidiendo es la aplicación de un acto administrativo específico y determinado, este mecanismo judicial sí es procedente.

8.2 Señaló que no era cierto que contara con la acción ejecutiva, porque es la acción de cumplimiento la que está prevista para lograr la materialización de los actos administrativos omitidos por la autoridad.

8.3 Finalmente, aseguró que, contrario a lo concluido por el tribunal, sus pretensiones no generaban gasto, toda vez que "lo que se está pidiendo es el cumplimiento de un pago de pensión que fue ordenado, no se está buscando que se haga ordenamiento de gasto". En este sentido, señaló que no era necesario estudiar si la solicitud implica o no gasto, sino si la administración tenía la facultad para suspender el acto administrativo que reconoció la pensión, en una clara contravención al artículo 97 del CPACA.

Con base en los anteriores argumentos, solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se ordenará el cumplimiento de la Resolución Nº RDP013584 del 29 de marzo de 2016.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la providencia del Tribunal Administrativo del Magdalena, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-[4], y el Acuerdo 015 de 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de las "apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento".

2. Generalidades de la acción de cumplimiento[5]

La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos".

Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.

De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de Ley y de los actos administrativos.

Como lo señaló la Corte Constitucional "el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo" (subraya fuera del texto) [6].

Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos:

i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)[7].

ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º).

iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8 señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito "cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable" caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda.

iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º).

2.1. Normas contra las que procede la acción de cumplimiento y requisitos

Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción de cumplimiento comprenden tanto la ley en sentido formal como la ley en sentido material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el Presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política[8].

Sin dejar a un lado, la procedencia de la acción de cumplimiento contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa lo anterior, si se tiene en cuenta que no es dable el mecanismo constitucional previsto en el artículo 87 constitucional frente a actos de mera ejecución, pues tales determinaciones no tienen la categoría de un verdadero acto administrativo, ya que solo se limitan a materializar una orden judicial o administrativa [9].

Dentro de este contexto, resulta pertinente manifestar que es inadecuada la acción de cumplimiento en relación con normas fundamentales, "pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas"[10].

Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción, y para ello, es necesario que el demandante previamente a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado[11].

Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que haga desplazar el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable. Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales.

Lo cual se explica en "garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones. No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio..."[12].

Como consecuencia de lo anterior, y a manera enunciativa por vía de ejemplo, la acción constitucional en estudio no procede para exigir el cumplimiento de obligaciones consagradas en los contratos estatales[13], imponer sanciones[14], hacer efectivo los términos judiciales de los procesos[15], o perseguir indemnizaciones[16], por cuanto, para dichos propósitos, el ordenamiento jurídico establece otros cauces procesales, al tratarse de situaciones administrativas no consolidadas.

Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción de cumplimiento no se puede incoar frente a normas que generen gastos[17], a menos que estén apropiados[18]; o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior.

2.2 La diferencia entre la acción de cumplimiento con otras acciones constitucionales

Finalmente, pertinente resulta resaltar, por pedagogía, la diferencia que existe entre la acción de cumplimiento con otras de categoría constitucional como son las populares, de grupo o de tutela, veamos:

La acción de cumplimiento y la popular tienen como rasgo distintivo en que la primera "busca la protección del ordenamiento jurídico y en algunos casos la eficacia del derecho del particular, contenido en una norma legal..."[20], por su parte la segunda "procura la protección de derechos e intereses colectivos, a través de medidas dirigidas a evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio o la restitución de las cosas a su estado anterior cuando fuere posible."

Y, la diferencia entre la acción de cumplimento y la de tutela es explicada por la jurisprudencia constitucional al señalar:

"Cuando lo que se busca es la protección directa de derechos constitucionales fundamentales que pueden verse vulnerados o amenazados por la omisión de la autoridad, se está en el ámbito de la acción de tutela. Cuando lo que se busca es la garantía de derechos de orden legal o lo que se pide es que la administración de aplicación a un mandato de orden legal o administrativo que sea específico y determinado, lo que cabe en principio, es la acción de cumplimiento"[22].

Por su parte, la acción de grupo es disímil a la de cumplimiento, ya que la primera de ellas centra su objetivo en la reparación de los daños ocasionados a un grupo de personas que no puede ser inferior a veinte, mientras la figura jurídica del artículo 87 constitucional se contrae en la búsqueda de la efectividad de las leyes o los actos administrativos.

4. Análisis del caso concreto

Hechas las anteriores precisiones le corresponde a la Sala determinar si confirma, revoca o modifica la sentencia de primera instancia que "rechazó por improcedente" la solicitud elevada por la señora Álvarez Cuentas. Para el efecto, analizará los presupuestos para la prosperidad de la acción de cumplimiento.

4.1. De la renuencia[23]

Como se explicó someramente en el acápite 2 de esta providencia, la procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste[24] y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que "...el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento[25] (Subrayas fuera de texto).

Sobre este tema, esta Sección[26] ha dicho que:

"Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia.

El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella.

Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos[27]" (Negrillas fuera de texto).

En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1998 establece lo siguiente:

"Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud".

Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y, que de éste pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención.

Por lo tanto, la Sección debe estudiar si la solicitante acreditó que constituyó en renuencia a la autoridad demandada antes de presentar la acción.

A folios 14 a 20 del expediente, obra copia del derecho de petición presentado por la accionante el 5 de diciembre de 2016[28] en las dependencias de la UGPP e identificado con el número 201650052943132 en el que se lee:

"Asunto: Solicitud de cumplimiento de la Resolución RDP 013854 de 29 de marzo de 2016

(...)

Me permito dirigirme a ustedes, a fin de solicitarles de manera respetuosa, se sirvan ordenar el pago correspondiente al reconocimiento hecho a favor de mi poderdante Sra. MAGALIZ DEL CARMEN ÁLVAREZ CUENTAS en la resolución RDP 013584 del 29 de marzo de 2016, (...)"[29] (mayúsculas en original)

Bajo este panorama, la Sala encuentra que el requisito de procedibilidad se encuentra satisfecho, toda vez que la accionante, previo a acudir al juez constitucional, solicitó ante la autoridad que hoy demanda el cumplimiento del acto administrativo que, a su juicio, se encuentra desatendido.

Por último, es relevante precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente, o porque aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano. Este aspecto también se encuentra acreditado en el caso sometido a consideración de la Sección, porque en el expediente no obra prueba de que la UGPP haya dado respuesta a la solicitud elevada por la accionante el 5 de septiembre de 2016[30].

En suma, el requisito de constitución en renuencia se acreditó por lo que es posible que la Sección analice si se pidió el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos.

4.2 Lo que se pide cumplir

La demandante pidió la aplicación de la Resolución Nº RDP013584 del 29 de marzo de 2016 "por la cual se reconoce una pensión de sobrevivientes (sic)". En este acto administrativo se reconoce y ordena pagar a la señora Magalyz del Carmen Álvarez Cuentas pensión de sobreviviente con ocasión del fallecimiento del señor Manuel Antonio Cotes Riascos, en su calidad de compañera permanente de este último, en un porcentaje del 100% y con carácter vitalicio.

Bajo este panorama, la Sala encuentra que se cumple con el primero de los requisitos de procedencia de la acción constitucional, toda vez que se busca la materialización de un acto administrativo tal y como lo exige el artículo 1º de la Ley 393 de 1997.

4.3 La existencia de otros mecanismos de defensa judicial

4.3.1 De conformidad con lo dispuesto por el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que de no proceder, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante.

De igual forma, esta Sección en reiterada jurisprudencia[31] ha desarrollado "la existencia de otro mecanismo judicial", como causal de improcedencia de la acción de cumplimiento, en aquellos casos en los que no se acredite un perjuicio irremediable. Así, en sentencia de 24 de mayo de 2012, se reiteró que "la razón de ser de esta causal de improcedencia es garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido como propio para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones."

Esta Sala de Decisión observa que en el sub judice se configura la causal de improcedencia contenida en el artículo 9º de la Ley 393 de 1993, toda vez que, que la parte actora cuenta con otro medio de defensa judicial para desatar las pretensiones de su demanda, especialmente el proceso ejecutivo.

En efecto, el artículo 297 del CPACA establece que constituyen título ejecutivo los siguientes documentos:

"(...)

4. Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar."

Del texto de la norma se desprende, sin lugar a dudas, que los actos administrativos que reconozcan un derecho a cargo de determinada autoridad se erigen como títulos ejecutivos y, en consecuencia, su aplicación puede demandarse mediante el proceso ejecutivo.

En el caso concreto, está probado que a través de la Resolución RDP013584 del 29 de marzo de 2016, no solo reconoció un derecho a favor de la hoy accionante -ser beneficiaria de una pensión de sobreviviente-, sino que además declaró la existencia de una obligación a cargo de la UGPP, consistente en pagar, en calidad de sobreviviente y en un porcentaje del 100% la pensión que su compañero permanente disfrutaba.

En efecto, en la parte resolutiva del citado acto se lee:

"ARTÍCULO PRIMERO: Reconocer y ordenar el pago de una pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento de COTES RIASCOS MANUEL ANTONIO a partir del 19 de julio de 2008 día siguiente al fallecimiento en la misma cuantía devengada por el causante, conforme a la siguiente distribución:

Solicitante: ALVAREZ CUENTAS MAGALYS DEL CARMEN.

Calidad: cónyuge o compañera (o)

Porcentaje: 100%

Limite Pensión: La pensión reconocida es de carácter vitalicio.

Con efectos fiscales a partir de 1 de marzo de 2013

Según sea el caso, y en el evento de llegar al límite de la pensión, la cuota correspondiente acrecerá en forma proporcional a favor de quienes continúen disfrutando el derecho.

ARTÍCULO SEGUNDO: El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional pagará a los beneficiarios la suma a que se refiere el artículo anterior, con los reajustes correspondientes, previas las deducciones ordenadas por la ley, con observancia del turno respectivo y en caso de que exista reconocimiento provisional previo, ordenar deducir los valore:', pagados por concepto del reconocimiento provisional.

ARTÍCULO TERCERO: El pago de las mesadas dejadas de cobrar por el causante de acuerdo con lo certificado por FOPEP se cancelarán a favor de los herederos determinados en a respectiva sentencia de sucesión ejecutoriada y/o escritura pública de sucesión.

ARTÍCULO CUARTO: Esta pensión continuará a cargo de las entidades concurrentes en su pago y en la misma proporción previamente establecida.

ARTÍCULO QUINTO: Notifíquese a FREDDY ALONSO WITT RODRIGUEZ, haciéndole (s) saber que en caso de inconformidad contra la presente providencia, puede (n) interponer por escrito los recurso de Reposición y/o Apelación ante LA SUBDIRECTORA DE DETERMINACION DE DERECHOS PENSIONALES. De estos recursos podrán hacerse uso dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación, manifestando por escrito las razones de inconformidad según el C.C.A." (Mayúsculas y negritas en original)

Todo lo anterior conlleva a la Sala a concluir que, prima facie, la accionante cuenta, según las voces del numeral 4º del artículo 297 del CPACA con un título ejecutivo que puede ser "cobrado" a través de un proceso judicial de tales características, máxime si se tiene en cuenta que dentro del presente proceso no se demostró que se haya configurado alguna causal de pérdida de fuerza ejecutoria del acto, y, en especial, que el mismo haya sido demandado por la UGPP y suspendido provisionalmente por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con el artículo 97 del CPACA.[32]

Esto es así, porque una vez expedido el acto administrativo que reconoce un derecho y/o declara una obligación a cargo de la autoridad, la única manera de quitarle fuerza ejecutoria, si el deudor se rehúsa a dar su consentimiento para revocarlo, es menester, según lo consagrado en dicha norma, que la administración demande su propio acto y solicite las medidas cautelares pertinentes con el propósito de evitar que siga produciendo efectos jurídicos.

Esta circunstancia impone a la Sección concluir que la demandante cuenta con un título ejecutivo que puede ser materializado a través del proceso ejecutivo correspondiente.

Bajo este panorama, no cabe duda que la acción presentada por la señora Álvarez Cuentas es improcedente, debido a que puede acudir al proceso ejecutivo para reclamar el pago de la obligación que le fue reconocida mediante el acto que hoy invoca como desatendido.

4.3.2 Para la Sala, el argumento de la impugnación según el cual fueron los jueces de la acción de tutela los que le sugirieron a la actora acudir a la acción de cumplimiento, cuando aseguraron que "no se ha desplegado la actuación administrativa correspondiente que podría culminar con la suspensión de la resolución; es a través de tal decisión, de la oportunidad de interponer recursos y de eventualmente de acudir ante la jurisdicción respectiva que se garantiza el debido proceso a la señora Álvarez Cuentas" esta llamado al fracaso. Lo anterior se explica debido a que:

i) La cita que la impugnante trae a colación es totalmente descontextualizada, pues en ningún momento los jueces de tutela le sugirieron acudir a la acción prevista en el artículo 87 de la Carta Política.

De hecho, una lectura armónica de los citados fallos[33] imponen concluir que con "acudir a la jurisdicción contenciosa" la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Bogotá[34] se estaba refiriendo a la posibilidad que tenía la UGPP para controvertir el acto que reconoció la pensión de sobreviviente a la demandante, como uno de los pasos con los que esa entidad podía garantizar el debido proceso administrativo de la hoy accionante.

En efecto, la citada autoridad señaló:

"No obstante lo anterior, encuentra la Sala que a la fecha no se ha desplegado la actuación administrativa correspondiente que podría culminar con la suspensión de la resolución; es a través de tal decisión, de la oportunidad de interponer recursos y de eventualmente de acudir ante la jurisdicción respectiva que se garantiza el debido proceso a la señora Álvarez Cuentas.

Así las cosas, se advertirá a la UGPP que su actuación deberá estar acompañada de las garantías esenciales del debido proceso administrativo a la aquí accionante, esto es, conocer el inicio de la actuación, ser oída en el trámite, notificada de las decisiones, gozar de presunción de inocencia, ejercer los derechos de defensa y contradicción y sin dilación injustificadas."[35]

ii) Aun si en gracia de discusión se aceptara que en efecto fueron los jueces de tutela los que señalaron que esta era la acción a través de cual se debía solicitar el pago de la pensión reconocida, lo cierto es que una afirmación en ese sentido por parte de la autoridad judicial, no torna a este mecanismo judicial, de forma automática, en el medio idóneo para desatar las pretensiones de la demanda, ya que la Ley 393 de 1997 le impone al juez del cumplimiento la obligación de revisar, en cada caso, las causales de procedencia de la misma.

En consecuencia, el hecho de que la acción de cumplimiento sea conocida por el juez de lo contencioso administrativo no significa, como erradamente entiende la impugnante, que esta herramienta judicial sea la idónea para materializar sus pretensiones, máxime cuando, como se explicó para el caso concreto, el ordenamiento previó la existencia de otros mecanismos judiciales.

4.3.3 Tampoco tiene vocación de prosperidad, el argumento según el cual como se está pidiendo la materialización de un acto administrativo "específico y determinado" la acción de cumplimiento debe proceder.

Esto es así, debido a que la demanda se dirija contra un acto de tales características, solo significa que el escrito introductorio cumple con lo exigido en el artículo 1º de la Ley 393 de 1997, pero no implica que no pueda ser cumplido, como en el caso concreto, a través de otros instrumentos judiciales. En efecto, que se pida la materialización de un acto administrativo no desvirtúa el hecho de que incluso para la aplicación de esos actos el ordenamiento cuente con otros medios de control distintos a la acción contemplada en el artículo 87 de la Constitución.

Y es que no podía ser de otra manera, puesto que la causal de improcedencia por "subsidiariedad" está precisamente relacionada con el hecho de que la pretensión pueda ser satisfecha a través de otras herramientas. Es por esta razón que la Sala en diversas oportunidades[36] ha declarado la improcedencia cuando observa, como en el caso concreto, que la parte actora cuenta o contó con otros mecanismos de defensa judicial, sin que ello torne inane o ineficaz la acción prevista en el artículo 87 de la Constitución.  

Lo anterior se refuerza, si se tiene en cuenta que, como se explicó en los párrafos que preceden, el acto cuya aplicación se demanda tiene todas las características de un título ejecutivo y como tal puede ser exigido, precisamente, a través del proceso ejecutivo.

4.3.4 En suma, como colofón de lo anterior, es evidente que en el asunto sometido a consideración de la Sección se materializó la causal de improcedencia de la acción de cumplimiento contenida en el numeral 9º de la Ley 393 de 1997, toda vez que existe otro mecanismo judicial para desatar las pretensiones de la demanda.

Por consiguiente, la Sala, en la parte resolutiva de esta providencia, modificará la sentencia del 27 de abril de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena que "rechazó por improcedente" la solicitud presentada por la señora Magalyz del Carmen Álvarez Cuentas, y en su lugar, declarara simplemente su improcedencia.

Esto es así, porque las figuras de "rechazo" e "improcedencia" son distintas y proceden en escenarios totalmente disímiles. Así, mientras el rechazo es viable cuando no se encuentra acreditado el requisito de procedibilidad o cuando la solicitud no es corregida después de su inadmisión- artículo 12 Ley 393 de 1997-; será necesario declarar la improcedencia de la misma, en términos generales, cuando: i) la acción no se dirija contra un acto administrativo o una ley- artículo 1º Ley 393 de 1997-, ii) se cuenta con otros mecanismos de defensa judicial o iii) las pretensiones de la demanda generen gasto -artículo 9º ibídem-.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

PRIMERO: MODIFICAR, por las razones aquí expuestas, la sentencia del 27 de abril de 2017 mediante la cual el Tribunal Administrativo del Magdalena "rechazó por improcedente" la solicitud presentada por la señora Magalyz del Carmen Álvarez Cuentas, y en su lugar, DECLARAR simplemente su IMPROCEDENCIA.

SEGUNDO: DEVOLVER al tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero

[1] Folio 6

[2] Reverso del folio 143

[3] La cual identificó como sentencia del 15 de noviembre de 2001 expediente D-3513 MP. Manuel José Cepeda.

[4] Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (...)

[5] Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias dictadas por esta Sección: sentencia de 15 de diciembre de 2016, Expediente: 25000-23-41-000-2016-00814-01; 26 de mayo de 2016, Expediente: 52001-23-33-000-2016-00136-01, con ponencia de Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 10 de noviembre de 2016, radicación 20001-23-33-000-2016-00371-01 CP Alberto Yepes Barreiro ; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 11001-33-42-048-2016-00636-01 CP. Lucy Jeannette Bermudez (E).

[6] Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara.

[7] Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

[8] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", Consejero ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546.

[9] Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P Alberto Yepes Barreiro, expediente 25000-23-41-000-2013-00486-01

[10] Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU)

[11] Consejo de Estado, Sección Quinta C. P. Dra. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de 2012, 76001-23-31-000-2011-00891-01 (ACU).

[12] Consejo de Estado, Sección Quinta C. P., Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU).

[13] Consejo de Estado, sentencia del 28 de septiembre de 1999, expediente ACU-927.

[14] Consejo de Estado, sentencia del 18 de febrero de 1999, expediente ACU-585.

[15] Consejo de Estado, sentencia del 3 de diciembre de 1997, expediente ACU-088.

[16] Consejo de Estado, sentencia del 1 de octubre de 1998, expediente ACU-403.

[17] Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-000-2000-4673-01(ACU).

[18] Consejo de Estado, sentencia de 14 de mayo de 2015, expediente, radicado 25000-23-41-000-2015-00493-01, C.P. Alberto Yepes Barreiro.

[19] Sentencia ibídem.

[20] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia 28 de octubre de 2003, radicado 25000-23-25-000-2004-0903-01(AP).

[21] Sentencia ibídem.

[22] C-1194/01

[23] Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000-2016-02003-01 CP. Lucy Jeannette Bermudez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000-2016-00690-01 CP. Lucy Jeannette Bermudez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249-01 CP. Lucy Jeannette Bermudez.

[24] Sobre el particular esta Sección ha dicho: "La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo". (Negrita fuera de texto)

[25] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo.

[26] Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01. C. P.: Doctora Susana Buitrago.

[27] Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla.

[28] Así consta en la constancia de radicación visible a folio 14 del expediente.

[29] Folio 14

[30] En el expediente solo obra copia de la respuesta entregada a la UGPP a la petición elevada el 4 de octubre de 2016, a través de la cual la accionante solicitó a dicha entidad que le explicara porque el pago de la pensión de sobreviviente había sido suspendido.

[31] Cfr. Sentencia de 24 de mayo de 2012, radicado n° 05001-23-31-000-2010-02067-01(ACU), M.P. Alberto Yepes Barreiro, Sentencia de 23 de agosto de 2012, radicado n° 25000-23-31-000-2012-00425-01(ACU). M.P. Mauricio Torres Cuervo, Sentencia de 21 de junio de 2012, radicado n°05001-23-31-000-2006-01095-01(ACU). M.P. Mauricio Torres. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 16 de marzo de 2017, radicación 50001-23-33-000-2016-00881-01. CP. Lucy Jeannette Bermudez (E); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 25 de mayo de 2017, radicación 05001-23-33-000-2017-00132-01. CP. Alberto Yepes Barreiro.

[32] "ARTÍCULO 97. REVOCACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.

Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.

PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa."

[33] Visibles a folios 33 a 43 y 49 a 57 del expediente, respectivamente.

[34] Esta autoridad judicial fue la resolvió, en segunda instancia, la acción de tutela presentada por la señora Álvarez Cuentas.

[35] Folio 55 del expediente.

[36] Al respecto consultar, entre otras, Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 16 de marzo de 2017, radicación 50001-23-33-000-2016-00881-01 CP. Lucy Jeannette Bermudez (E); Consejo de Estado, sección Quinta, sentencia del 17 de julio de 2015, radicación 76001-23-31-000-2015-00312-01, CP. Alberto Yepes Barreiro, Consejo de Estado, sección Quinta, sentencia del 21 de julio de 2014, radicación 25000-23-41-000-2014-00637-01, CP. Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, sección Quinta, sentencia del 4 de diciembre de 2014, radicación 25000-23-41-000-2014-01212-01, CP. Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 25 de mayo de 2017, radicación 05001-23-33-000-2017-00132-01. CP. Alberto Yepes Barreiro.