INCIDENTE DE DESACATO - Definición: características; responsabilidad subjetiva

El artículo 41 de la Ley 472 de 1998 establece que la persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. Así mismo, establece la citada disposición que la sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá si debe revocarse o no la sanción. La sanción  por desacato es una medida disciplinaria impuesta por el juez que profirió el fallo dentro de la acción popular y exige que se reúnan dos requisitos: uno objetivo, referido al incumplimiento de la orden, y otro subjetivo, relativo a la culpabilidad de la persona encargada de su cumplimiento. En efecto, el desacato consiste en una conducta que, mirada objetivamente por el juez, implica que el fallo no ha sido cumplido y, desde el punto de vista subjetivo, que existe negligencia comprobada de la persona encargada del cumplimiento de la decisión, no pudiendo, por tanto, presumirse la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento, pues es menester acreditar una responsabilidad subjetiva, reflejada en la intención o marcado ánimo caprichoso e injustificado de desatender la orden impartida.  

DEMOLICION DE CONSTRUCCION SOBRE BIEN DE USO PUBLICO - Sanción por desacato al Alcalde de Villavicencio / INCIDENTE DE DESACATO - Incumplimiento de pacto de cumplimiento: demolición de salón comunal

Contra la Resolución núm. 080 de 11 de noviembre de 2004 fue interpuesto oportunamente recurso de reposición, con miras a que se revocara la orden de demolición de la construcción levantada dentro del inmueble (bien de uso público) objeto de dicho acto, debido a que la caseta comunal o polifuncional fue construido con dineros del municipio de Villavicencio, y su demolición implicaría un detrimento en el patrimonio público. El recurso fue resuelto a través de la Resolución núm. 024 del 14 de marzo de 2005, en el sentido de confirmar en todas sus partes el acto impugnado. Del examen de los elementos de prueba obrantes en la actuación, advierte la Sala que en efecto el municipio de Villavicencio incurrió en desacato de lo decidido en la sentencia del 14 de diciembre de 2004, aprobatoria del pacto de cumplimiento celebrado por las partes el 29 de noviembre de 2004, providencia ésta legalmente ejecutoriada y, por ende, de obligatorio cumplimiento. Ciertamente es evidente en este asunto el desconocimiento por parte de dicha entidad territorial a lo acordado entre las partes en la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, y aprobado por el Tribunal en la sentencia de 14 de diciembre de 2004 al no encontrar vicio alguno de ilegalidad en el contenido del pacto, no siendo justificable los motivos aducidos por aquella para abstenerse de cumplir el compromiso adquirido en dicha audiencia. En criterio de la Sala si la Administración consideraba que su decisión no se ajustaba al ordenamiento jurídico, debió revocarla directamente en la forma y términos previstos en el Código Contencioso Administrativo (artículos 69 y s.s.); no obstante lo anterior, se fundó en ella para lograr un pacto de cumplimiento en esta actuación judicial que terminara el proceso anticipadamente, pacto que ahora se niega a cumplir pese a que se está ante una decisión legalmente ejecutoriada. En tales condiciones, entonces, es claro que existió un ánimo de desatender la orden del juez de la acción popular, por lo que deberá confirmarse la decisión del a quo de imponerle una sanción pecuniaria por dicha conducta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil seis (2006)

Radicación número: 50001-23-31-000-2004-90734-01(AP)

Actor: DOLLY CASTRO CESPEDES

Demandado: MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO

Referencia: Acción Popular

La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta respecto de la providencia del 26 de julio de 2005 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, a través de la cual sancionó al Municipio de Villavicencio al pago de una multa por valor de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, por desacatar lo decidido en la sentencia del 14 de diciembre de 2004, mediante la cual se impartió aprobación al pacto de cumplimiento celebrado entre las partes en audiencia del 29 de noviembre de 2004 (fls. 68 a 71 de este cuaderno).

I.- Antecedentes

I.- El Tribunal Administrativo del Meta, mediante sentencia del 14 de diciembre de 2004 (fls. 77 a 86 cdno. 1) y, conforme a lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, aprobó el pacto de cumplimiento celebrado entre las partes en audiencia pública realizada el 29 de noviembre de 2004, el cual se concretó en lo siguiente:

“ El delegado del Alcalde acepta la fijación del plazo al 22 de febrero de 2005, para la entrega y las demoliciones del caso y se compromete a oficiar a este Despacho una ves se cumpla lo pactado. La accionante (sic) acepta el plazo planteado recordando que se hagan las limpiezas del caso y lo relacionado con las zonas verdes para la entrega del lote al barrio. Igualmente, el Delegado del Alcalde que en atención a la gestión de la demandante y que se llego a un acuerdo en este momento procesal, propone el pago de 5 salarios mínimos como incentivo a la accionante, quien acepta dicha propuesta.” (fl. 84 cdno. 1 - negrillas fuera del texto original)

La demanda que dio origen al proceso se fundó, en síntesis, en los siguientes hechos: desde el año 1983 se aprobó la Urbanización El Remanso en el municipio de Villavicencio, destinándose zonas de área verde para el uso público, con miras a adecuar e implementar un parque o zona verde de recreación; desde hace más de diez (10) años, con la complacencia de las autoridades municipales, se ha permitido la ocupación ilegal de dicha zona con construcciones de mampostería carentes de la respectiva licencia de construcción, así como con la presencia de particulares dedicados a la actividad comercial de parqueadero de vehículos, explotando económicamente un bien que es de uso público; quienes realizan esa actividad se amparan en una licencia otorgada por la Junta de Acción Comunal del Barrio Remanso; por los anteriores hechos se formuló una querella policiva el 22 de abril de 2003, pero hasta la fecha (29 de septiembre de 2004) la misma no ha concluido (fls. 1 a 3 cdno. 1).

En consecuencia, solicitó la demandante que se ordene la restitución del bien de uso público ilegalmente ocupado.

Al contestar la demanda, el municipio de Villavicencio se opuso a las pretensiones de la demanda, aduciendo que la Secretaría de Gobierno Municipal el 11 de noviembre de 2004 profirió una resolución en la que ordena la restitución del inmueble, obligando al arrendador del parqueadero a demoler las construcciones realizadas en él. Indicó que se está a la espera de la ejecutoria de dicho acto, para proceder a hacer efectiva la restitución y entregar el bien a la comunidad del Remanso (fls. 33 y 34 cdno. 1).

II.- Mediante escrito radicado el 1º de marzo de 2005 la demandante promovió incidente de desacato contra el municipio de Villavicencio, toda vez que hasta esa fecha no ha cumplido con el compromiso adquirido en el pacto de cumplimiento, consistente en la restitución del espacio publico invadido ilegalmente por particulares (fls. 1 y 2 de este cuaderno).

Considera que con dicha omisión se vulneran flagrantemente los derechos colectivos, por lo que solicita que en el término máximo de cuarenta y ocho (48) horas se de cumplimiento a la orden de restitución y la demolición de construcciones de que trata el pacto celebrado. Solicita, además, que se investiguen las posibles infracciones al régimen único disciplinario, así como los posibles punibles que se hayan configurado con la conducta del municipio demandado.

II.- Argumentos de la entidad objeto del incidente

El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Municipio de Villavicencio se opuso a la prosperidad del incidente formulado, aduciendo que si bien no pudo adelantar la diligencia de restitución del bien de uso público, ello obedeció a que contra la Resolución núm. 080 del 11 de noviembre de 2004 fue interpuesto oportunamente un recurso de reposición, el cual  fue decidido mediante la Resolución núm. 024 del 14 de marzo de 2005, en el sentido de confirmar el acto impugnado (fls. 6 a 8 de este cuaderno).

Afirmó, que al estar ejecutoriada la orden de restitución, se está comisionando a la Inspección del barrio El Popular para llevar a cabo la respectiva diligencia.

Señaló que un sector de la comunidad le solicitó al Tribunal que detuviera la orden de demolición, y que dicha petición fue resuelta mediante auto del 8 de marzo de 2005.

III.-  La Decisión sancionatoria

El Tribunal Administrativo del Meta mediante providencia del 26 de julio de 2005 declaró que el municipio de Villavicencio incurrió en desacato de la sentencia proferida el 14 de diciembre de 2004 - mediante la cual se impartió aprobación al pacto de cumplimiento celebrado entre las partes en audiencia del 29 de noviembre de 2004 – y, en consecuencia, lo sancionó con el pago de una multa por valor de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos (fls. 68 a 71).

Como fundamento de esta decisión señaló lo siguiente:

“Queda claro lo que pretendía la acción popular, que se reafirma con la motivación que hizo el apoderado del Municipio para proponer una formula de arreglo el día en que se realizó la diligencia de pacto de cumplimiento, al indicar que el Ente Territorial había emitido Resolución mediante la cual ordenaba la restitución del inmueble y la demolición “... de todas las construcciones, cercas o cualquier otro sujeto que impida a la zona verde y comunal cumplir con el objeto para la cual fue destinado.....” (...), que como lo dice la parte considerativa de la Resolución, es para ser gozado por la comunidad del barrio el Remanso como bien de uso publico.

No queda duda sobre las obligaciones que adquirió el MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO en el pacto de cumplimiento, máxime cuando 2 Resoluciones, que se han expedido en el tramite administrativo que tiene por objeto la entrega del bien de uso publico objeto del presente proceso, se refieren a la demolición de todas las construcciones que se encuentran en la zona verde, siendo más precisa la Resolución 024 de 2005 (...) por medio de la cual se resolvió un recurso de reposición, al señalar:

“  determinado como está  dentro de la presente actuación que se trata de la ocupación de una zona verde con estructuras y construcciones inconclusas, así como del usufructo del bien con la explotación indebida del parqueadero, no existe fundamento jurídico suficiente para que el recurso interpuesto pueda prosperar.”

Es decir, la misma Administración reconoce la naturaleza del predio objeto del presente proceso y sobre esa base ha emitido 2 decisiones (...) encaminadas a que se  restituya por ser bien de uso publico el inmueble, que debe estar en posición de ser gozado por la colectividad, y por esa razón, no se explica la Sala como hasta el momento de la inspección judicial (...) que se decretó como prueba de oficio para resolver el presente incidente, argumenta el apoderado del Ente Territorial que los recursos económicos con los que se realizó la construcción en la zona verde, son del Estado, y por esa razón se esta tramitando Acuerdo Municipal, con el fin de cambiar la destinación del uso del suelo.

Observa la Sala que ese fue precisamente el argumento de que se valió el recurso de reposición interpuesto por los miembros de la comunidad ante la Alcaldía (...), al decir que “... el mismo municipio ha invertido en la construcción de la  mencionada caseta. De lo anterior se infiere que si ordena la demolición estaría generando un detrimento patrimonial.... “   razones que luego de ser analizadas no fueron acogidas en la citada Resolución 024 del 14 de marzo de 2005, expedida por la ALCALDÍA DE VILLAVICENCIO, que en apariencia  brindó protección del bien de uso publico que se estaba viendo afectada, con ocasión de su poder de policía.” (fls. 68 a 71 de este cuaderno – mayúsculas sostenidas originales).

Concluyó entonces que con arreglo al material probatorio que se ha recaudado en el trámite del incidente se establece claramente que el municipio de Villavicencio ha incurrido en desacato, pues ha dilatado injustificadamente el cumplimiento de lo acordado por las mismas partes, y que fuera aprobado por el  Tribunal.

Advirtió que ya concluyó el termino dispuesto para el acatamiento del fallo y que incluso han transcurrido algo más de cuatro (4) meses desde el vencimiento de dicho plazo, sin que se haya cumplido dicha providencia.

Destacó, así mismo, que en el acta de diligencia de restitución del inmueble llevada a cabo el 22 de abril de 2005 consta apenas un cumplimiento parcial del fallo, ya que no se materializó la demolición de la construcción de mampostería tal como se había comprometido el Municipio demandado.

IV. Contestación a la sanción

El municipio de Villavicencio, a través de apoderado judicial, solicitó que se reconsidere la sanción impuesta, y que se de una espera prudencial para dirimir el conflicto entre los habitantes del Remanso, como quiera que se convocó al Concejo Municipal con el fin de que mediante Acuerdo de modifique el uso del suelo del predio objeto de la demanda para darle uso de equipamiento comunitario, con el fin de defender los intereses de la colectividad (fls. 75 y 76 de este cuaderno).

Señaló que no se realizó la demolición de las obras, toda vez que se trata de unas obras adelantadas con recursos del Estado invertidos por el municipio en gobiernos anteriores, y si se hubiera acatado si pactado en la audiencia de pacto de cumplimiento se incurriría en detrimento de los recursos públicos.

Precisó que hubo un error antes de la audiencia de pacto de cumplimiento, pues no se tenía conocimiento de las asignaciones presupuestales del municipio para la construcción de la caseta comunal o “equipamiento comunitario”, y que ya se había adjudicado un contrato de obra pública por valor de $69.161.732, suma ésta de la cual ya se ha desembolsado una parte.

V.- Consideraciones de la Sala

1.- El artículo 41 de la Ley 472 de 1998 “Por la desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones” establece que la persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

Así mismo, establece la citada disposición que la sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá si debe revocarse o no la sanción.

2.-   La sanción  por desacato es una medida disciplinaria impuesta por el juez que profirió el fallo dentro de la acción popular y exige que se reúnan dos requisitos: uno objetivo, referido al incumplimiento de la orden, y otro subjetivo, relativo a la culpabilidad de la persona encargada de su cumplimiento.

En efecto, el desacato consiste en una conducta que, mirada objetivamente por el juez, implica que el fallo no ha sido cumplido y, desde el punto de vista subjetivo, que existe negligencia comprobada de la persona encargada del cumplimiento de la decisión, no pudiendo, por tanto, presumirse la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento, pues es menester acreditar una responsabilidad subjetiva, reflejada en la intención o marcado ánimo caprichoso e injustificado de desatender la orden impartida.  

3.-  De acuerdo con los antecedentes consignados, mediante la providencia del 26 de julio de 2005 el Tribunal Administrativo del Meta condenó al Municipio de Villavicencio al pago de una multa por valor de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes por desacatar la orden contenida en la sentencia del 14 de diciembre de 2004, aprobatoria del pacto de cumplimiento celebrado entre las partes en audiencia del 29 de noviembre de 2004. La sentencia quedó legalmente ejecutoriada por no haber sido formulada contra ella recurso de apelación.

Para efectos de la decisión que corresponde adoptar en este asunto, es preciso observar lo siguiente:

3.1  El citado pacto de cumplimiento celebrado el 29 de noviembre de 2004 se concretó en lo siguiente: “ El delegado del Alcalde acepta la fijación del plazo al 22 de febrero de 2005, para la entrega y las demoliciones del caso y se compromete a oficiar a este Despacho una vez se cumpla lo pactado. La accionante (sic) acepta el plazo planteado recordando que se hagan las limpiezas del caso y lo relacionado con las zonas verdes para la entrega del lote al barrio. Igualmente, el Delegado del Alcalde que en atención a la gestión de la demandante y que se llegó a un acuerdo en este momento procesal, propone el pago de 5 salarios mínimos como incentivo a la accionante (sic), quien acepta dicha propuesta.” (fl. 54 cdno. 1)

3.2  Consta en el acta de la audiencia de pacto de cumplimiento que el Alcalde Municipal de Villavicencio expidió la Resolución núm. 080 del 11 de noviembre de 2004, a través de la cual ordenó la restitución del inmueble objeto de esta acción y la demolición de las construcciones y cercas realizadas en el mismo. Expresó en la diligencia el apoderado de esta entidad territorial que una vez ejecutoriada esta resolución se allegaría copia de la misma al Despacho (fl. 54 cdno. 1).

El cumplimiento de esta orden, en el término antes señalado, y el pago del incentivo a la demandante es entonces el objeto del compromiso adquirido por el municipio demandado en la audiencia de pacto de cumplimiento.

Se dispuso en forma expresa en el artículo 1º de la Resolución núm. 080 de 2004 lo siguiente:

“ARTÍCULO PRIMERO: Ordenar a los señores ALFONSO ALMANZA CABEZAS y demás integrantes de su núcleo familiar la restitución del predio identificado dentro de la presente actuación administrativa. Del mismo modo se hace extensiva la orden de restitución a los señores LORENZO PINZÓN BLANCO, Presidente de la Junta de Acción Comunal del barrio el Remanso, a los demás integrantes de la misma y al Sacerdote LUIS ALBERTO TAMAYO GIRALDO como responsables de la construcción de la polifuncional comunitaria. La orden consiste en el retiro o demolición de todas las construcciones, cercas o cualquier otro objeto que impida (sic) a la zona verde y comunal cumplir con el objeto para el cual fue destinado. Esta restitución deberá realizarse en un término máximo de VEINTE (20) días contados a partir de la ejecutoria de la presente resolución.” (fl. 32 de este cuaderno – mayúsculas sostenidas del texto original).

3.3  Contra la Resolución núm. 080 de 11 de noviembre de 2004 fue interpuesto oportunamente recurso de reposición, con miras a que se revocara la orden de demolición de la construcción levantada dentro del inmueble (bien de uso público) objeto de dicho acto, debido a que la caseta comunal o polifuncional fue construido con dineros del municipio de Villavicencio, y su demolición implicaría un detrimento en el patrimonio público (fls. 19 a 23 de este cuaderno).

El recurso fue resuelto a través de la Resolución núm. 024 del 14 de marzo de 2005, en el sentido de confirmar en todas sus partes el acto impugnado (fls. 34 a 39).

Dentro de las consideraciones de esta resolución debe destacarse lo siguiente:

“Lo planteado respecto de la construcción de la polifuncional del Barrio el Remanso, en una zona verde, independientemente de quien haya aportado los recursos para ello, nos hace precisar que el hecho de que la afectación del bien al espacio público (zona verde No. 1) está debidamente identificada, pues a folio 133 reposa copia del certificado de tradición y libertad de matrícula inmobiliaria del lote denominado Zona Verde 1 en donde consta la cesión del lote realizada a favor del municipio de Villavicencio ...” (fl. 37 de este cuaderno).

3.4  El 22 de abril de 2005 se llevó a cabo por parte de la Inspección de Policía del Barrio Popular la diligencia de restitución del bien de uso público de que trata este asunto (fl. 45 de este cuaderno).

En la diligencia se constató que el señor ALFONSO ALMANZA CABEZAS y su familia desocuparon el inmueble que ocupaban, por lo que no resultó necesario “desalojarlo”, de tal surte entonces que se procede a una restitución simbólica del mismo.

Igualmente, en dicha diligencia el señor Alexander Osorio Monroy, Presidente de la Junta de Acción Comunal del barrio, informó que las obras allí iniciadas fueron construidas con dineros del Estado. Ante tal situación precisa el Despacho comisionado para la diligencia que “... sobre el particular no toma ninguna decisión en gracia al conocimiento que se tiene sobre la realización de esta obra [caseta comunal] con recursos del Municipio de Villavicencio, luego su demolición, pudiese estar causando un detrimento al erario público por la naturaleza de los recursos usados, en consecuencia, será la Dirección Técnica de Inspecciones quien tiene mejor documentación probatoria sobre este hecho quien tomé (sic) en últimas la decisión final sobre la obra en comento.” (fl. 45 de este cuaderno).

3.5  En diligencia de inspección judicial decretada de oficio en el trámite del presente incidente, la cual se practicó el 9 de julio de 2005, se constató que existe una construcción inacabada efectuada dentro del bien de uso público; igualmente, se verificó que no se encontraba habitando el lugar ninguna persona, pues el señor ALFONSO ALMANZA CABEZAS, administrador del parqueadero que allí funcionaba, había procedido a desalojar el citado inmueble (fls. 65 y 66 de este cuaderno).

En dicha diligencia el apoderado del municipio de Villavicencio informó que la citada construcción se edificó con dineros del municipio y que actualmente se encuentra en el Concejo Municipal un proyecto de acuerdo que pretende el cambio de destinación del suelo donde se encuentra ubicada, para darle uso de equipamiento comunitario.

4.- Del examen de los elementos de prueba obrantes en la actuación, advierte la Sala que en efecto el municipio de Villavicencio incurrió en desacato de lo decidido en la sentencia del 14 de diciembre de 2004, aprobatoria del pacto de cumplimiento celebrado por las partes el 29 de noviembre de 2004, providencia ésta legalmente ejecutoriada y, por ende, de obligatorio cumplimiento.

Ciertamente es evidente en este asunto el desconocimiento por parte de dicha entidad territorial a lo acordado entre las partes en la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, y aprobado por el Tribunal en la sentencia de 14 de diciembre de 2004 al no encontrar vicio alguno de ilegalidad en el contenido del pacto, no siendo justificable los motivos aducidos por aquella para abstenerse de cumplir el compromiso adquirido en dicha audiencia.

En efecto, si bien resulta comprensible que con motivo de la falta de ejecutoria de la Resolución núm. 080 de 11 de noviembre de                  2004 - debido a la interposición de un recurso de reposición contra ésta - no se hubiera dado cumplimiento a lo acordado en el pacto en el término allí señalado (22 de febrero de 2005), no lo es que una vez resuelto el recurso de reposición no hubiera procedido a cumplir en forma integral lo ordenado en dicha decisión administrativa, y menos aún invocando ahora como motivo de esa conducta razones que descartó al momento de decidir la impugnación.

En criterio de la Sala si la Administración consideraba que su decisión no se ajustaba al ordenamiento jurídico, debió revocarla directamente en la forma y términos previstos en el Código Contencioso Administrativo (artículos 69 y s.s.); no obstante lo anterior, se fundó en ella para lograr un pacto de cumplimiento en esta actuación judicial que terminara el proceso anticipadamente, pacto que ahora se niega a cumplir pese a que se está ante una decisión legalmente ejecutoriada.

5.-  En tales condiciones, entonces, es claro que existió un ánimo de desatender la orden del juez de la acción popular, por lo que deberá confirmarse la decisión del a quo de imponerle una sanción pecuniaria por dicha conducta.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE:

CONFÍRMASE el auto objeto de consulta, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase,

La anterior decisión fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 21 de septiembre de 2006.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO                 CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE     

                    Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA         MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN