ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO INTERLOCUTORIO / CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ENTIDAD PÚBLICA / NOCIÓN DE ENTIDAD PÚBLICA

El artículo 104 del CPACA establece cuáles son los asuntos cuyo conocimiento le corresponde a esta jurisdicción, tales como las controversias originadas en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones sujetas al derecho administrativo, en las que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa, además de los procesos asignados por la Constitución Política y por leyes especiales. (…)  según lo dispuesto en el artículo 104.2 del CPACA, conoce de los procesos relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte: (i) una entidad pública o (ii) un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. Seguidamente, ha de señalarse que, de conformidad con el parágrafo del artículo 104 ibídem, por entidad pública debe entenderse todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 104 NUMERAL 2 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 104 PARÁGRAFO

CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / ESTABLECIMIENTO PÚBLICO DEL ORDEN NACIONAL / ESTABLECIMIENTO PÚBLICO / IPSE / GENSA ESP / EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS / ESTRUCTURA DE LA ENTIDAD PÚBLICA / INTEGRACIÓN DE LA ENTIDAD PÚBLICA

En el sub examine el debate gira en torno al contrato interadministrativo celebrado entre el Ipse, establecimiento público del orden nacional, y Gensa S.A. E.S.P., empresa de servicios públicos de naturaleza mixta del orden nacional, con participación estatal del 93.19%. De acuerdo con lo expuesto, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le corresponde el conocimiento de esta controversia, por tratarse de un proceso relativo a un contrato en el que están involucradas entidades públicas.

RECURSO DE APELACIÓN / PROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN / AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA EL AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA DEL PONENTE / AUTO DE PONENTE

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 243.1 del CPACA, el recurso de apelación es procedente contra el auto que rechaza la demanda. Por otra parte, en los términos del artículo 150 del CPACA, esta Corporación conoce en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos contra los autos proferidos por los tribunales administrativos, respecto de los cuales resulte procedente este medio de impugnación. A su vez, según lo dispuesto en el artículo 125 ibídem, a la ponente le asiste competencia para resolver la respectiva impugnación, en cuanto -se anticipa- se revocará la decisión que adoptó el a quo mediante la cual rechazó la demanda, por lo que no se enmarcaría en los casos previstos en los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 del CPACA.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 243 NUMERAL 1 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 150 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 125 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 243 NUMERAL 2 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 243 NUMERAL 3 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 243 NUMERAL 4

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN / ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS / DERECHO PRIVADO / APLICACIÓN DEL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

El contrato interadministrativo (…) Para la fecha de su celebración, el Ipse ya era un establecimiento público del orden nacional. En atención a esa naturaleza, ha de señalarse que su actividad contractual se encuentra sometida a la Ley 80 de 1993. (…) Por su parte, las relaciones contractuales de Gensa, por tratarse de una empresa de servicios públicos domiciliarios, se rigen por las reglas del derecho privado, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 31 y 32 de la Ley 142 de 1994 y en el artículo 8 de la Ley 143 de 1994. (…) Se observa, entonces, una disparidad del régimen normativo llamado a informar los negocios jurídicos celebrados por ambas entidades. (…) En un caso similar, en el que también estuvo involucrado el Ipse -contratante- con una empresa de servicios públicos domiciliarios -contratista-, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado señaló que prevalecía la aplicación de la Ley 80 de 1993. (…) De acuerdo con lo anterior, al presente contrato interadministrativo suscrito entre el Ipse y Gensa le aplican las disposiciones de la Ley 80 de 1993.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 81 / LEY 142 DE 1994 – ARTÍCULO 31 / LEY 142 DE 1994 – ARTÍCULO 32 / LEY 143 DE 1994 – ARTÍCULO 8

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el particular, ver sentencia del 10 de mayo de 2017, Exp. 48801.

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CCONTRACTUALES / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / OBLIGACIÓN DE TRACTO SUCESIVO / CONTRATO SUJETO A LIQUIDACIÓN / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL  

El CPACA, para efectos de determinar el momento a partir del cual debe computarse el término de caducidad, establece unas reglas especiales cuando la demanda tiene origen en un contrato. En lo que a este caso interesa, resulta oportuno traer a colación la siguiente regla consagrada en el artículo 164 ibídem, numeral 2, del literal j), apartado v). (…) Antes de hacer el cómputo de la caducidad, el Despacho advierte que, según el objeto pactado, la ejecución del negocio jurídico es de tracto sucesivo, razón por la cual, de conformidad con el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, el contrato en cuestión requiere de liquidación.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL J APARTADO V / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 60

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PLAZO DEL CONTRATO / SUSPENSIÓN DEL CONTRATO / OBLIGACIÓN DE TRACTO SUCESIVO / OTROSÍ / PRÓRROGA DEL CONTRATO / DOCUMENTOS DEL CONTRATO / EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL  

Al margen de esa discrepancia frente a la validez del acta de reanudación del 2 de abril de 2014 y de los demás acuerdos contractuales que suscribieron las partes con posterioridad a esa fecha en relación con las nuevas suspensiones del negocio jurídico y con las prórrogas del plazo contractual, que se constituyen en aspectos de fondo que deben ser analizados al momento de dictarse sentencia y no en esta oportunidad procesal, el Despacho, como fecha referente de la finalización del contrato objeto de estudio tendrá en cuenta el 25 de abril de 2016, que fue la que acordaron las partes a través del Otrosí No. 3 suscrito el 26 de enero de 2016. (…) Como el contrato finalizó el 25 de abril de 2016, las partes debían liquidarlo de común acuerdo a más tardar el 26 de agosto de 2016. En vista de que dicha actuación no se llevó a cabo, ha de tenerse en cuenta el lapso de 2 meses para la liquidación unilateral -artículo 164, numeral 2, literal j, apartado v, del CPACA (…) el contrato tampoco fue liquidado unilateralmente por la entidad contratante dentro de ese plazo.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el término  con el que goza la Administración para liquidar el contrato de manera unilateral ver, entre otros, auto del 30 de mayo de 2019, Exp. 61849.

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PLAZO DEL CONTRATO / SUSPENSIÓN DEL CONTRATO / OBLIGACIÓN DE TRACTO SUCESIVO / OTROSÍ / PRÓRROGA DEL CONTRATO / DOCUMENTOS DEL CONTRATO / EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL – No se trata de una cláusula excepcional

[E]n este tipo negocios jurídicos la entidad contratante -en este caso el Ipse-, tal como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación, cuenta con la posibilidad de realizar la liquidación unilateral, por ser un contrato de tracto sucesivo, por no existir restricción legal que lo impida y porque esa forma de liquidación, si bien corresponde a una prerrogativa especial, no hace parte de las cláusulas excepcionales al derecho común taxativamente consagradas en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993 (terminación, interpretación y modificación unilaterales, de sometimiento a las leyes nacionales y de caducidad).

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el particular, ver providencias: (i) sentencia del 23 de marzo de 2017, Exp. 44442; (ii) sentencia del 25 de octubre de 2019, Exp. 60304 y (iii) auto de ponente del 13 de noviembre de 2019, Exp. 63055.

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PLAZO DEL CONTRATO / SUSPENSIÓN DEL CONTRATO / OBLIGACIÓN DE TRACTO SUCESIVO / OTROSÍ / PRÓRROGA DEL CONTRATO / DOCUMENTOS DEL CONTRATO / EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD / SOLICITUD DE AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN CONTRACTUAL / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA SOLICITUD DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA SOLICITUD DE CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / MINISTERIO PÚBLICO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – No se configuró / VACANCIA JUDICIAL – Si el vencimiento ocurre durante la vacancia judicial debe presentarse en el día hábil siguiente / DÍA HÁBIL / AUTO QUE REVOCA AUTO QUE RECHAZA DE LA DEMANDA POR CADUCIDAD

De conformidad con el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 2.2.4.3.1.1.3. del Decreto 1069 de 2015, el término de caducidad se suspendió el 5 de octubre de 2018 -inclusive-, porque ese día se presentó la solicitud de conciliación extrajudicial, diligencia que se declaró fallida, según la constancia expedida por el Ministerio Público el 3 de diciembre de 2018. En ese contexto, el término de caducidad se suspendió cuando faltaban 24 días para que feneciera, reanudándose al día siguiente de la expedición de la certificación aludida, esto es, el 4 de diciembre de 2018 hasta el 27 de diciembre del mismo año. Como el plazo de los 2 años de la caducidad venció un día de vacancia judicial, la demanda podía presentarse el siguiente día hábil, el 11 de enero de 2019, de acuerdo con lo previsto en el artículo 62 de la Ley 4 de 1913. (…)en este caso no operó la caducidad y, por ende, no había lugar a rechazar la demanda, razón por la cual se revocará la decisión dictada por el Tribunal a quo, para que este proceda a pronunciarse sobre su admisión.

FUENTE FORMAL: LEY 4 DE 1913 – ARTÍCULO 62 / LEY 640 DE 2001 – 21 / DECRETO 1069 DE 2015 - ARTÍCULO 2.2.4.3.1.1.3.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la presentación de la demanda en el día siguiente hábil al vencimiento ocurrido durante la vacancia judicial, ver sentencia del 19 de septiembre de 2019, Exp. 63761.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá, D.C., primero (1) de junio de dos mil veinte (2020)

Radicación número: 50001-23-33-000-2018-00413-01 (64162)

Actor: INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y PROMOCIÓN DE SOLUCIONES  ENERGÉTICAS PARA LAS ZONAS NO INTERCONECTADAS (IPSE)

Demandado: GESTIÓN ENERGÉTICA S.A. E.S.P. (GENSA S.A. E.S.P.)

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (Ley 1437 de 2011)

Temas: CADUCIDAD CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - cómputo del término de caducidad en los contratos estatales cuando no se liquidan, debiendo hacerlo, según el CPACA – regla prevista en el artículo 164, numeral 2, literal j), apartado v), del CPACA / CONTRATOS INTERADMINISTRATIVOS – en estos contratos la entidad contratante cuenta con la facultad de practicar la liquidación unilateral.

El Despacho procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto del 11 de abril de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, mediante el cual se rechazó la demanda por caducidad.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda

En escrito presentado el 19 de diciembre de 201, el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas -Ipse-, por conducto de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales en contra de la sociedad Gestión Energética S.A. E.S.P. -Gensa-, con el fin de que se declare su incumplimiento en relación con el contrato interadministrativo No. 045 de 2012 y, como consecuencia, se le ordene reintegrar al Ipse la suma de $1.484'.917.279, “por concepto de un mayor valor entregado respecto al costo final de ejecución de obra (…)”, así como también se le condene a pagar la suma de $1.489'568.336, por los perjuicios causados.

2. Decisión apelada

Mediante auto del 11 de abril de 2019, el Tribunal Administrativo del Meta rechazó la demanda por caducidad.

Sostuvo que el plazo de ejecución del contrato interadministrativo No. 045 de 2012 no finalizó el 25 de abril de 2016, como lo señaló la parte actora. Esto indicó al respecto (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores):

“(…) lo afirmado en la mencionada acta de reinicio no se ajusta a la realidad probada en el expediente (…) la nueva fecha de reinicio era el 2 de abril de 2014 y la fecha de finalización del contrato era el 31 de agosto del mismo año, lo que resulta contradictorio con lo estipulado en el acta de suspensión No. 3, pues como se dijo, allí indiscutiblemente se acordó que el término de suspensión del convenio era de 3 meses, los cuales corrían desde el 1 de abril hasta el 30 de junio de 2013, con fecha de reinicio el 1 de julio de 2013 (…).

“(…) la Sala observa que los 9 meses de plazo de ejecución del contrato iniciaron el 15 de mayo de 2012, por lo que inicialmente la fecha estimada de finalización era el día 15 de febrero de 2013, pero fue suspendido a partir del 1 de agosto de 2012, es decir, faltando 6 meses y 15 días para finalizar, lapso que se reanudó del 1 de julio de 2013, entonces, se tiene que la nueva fecha de finalización es el 15 de enero de 2014 y no el 25 de abril de 2016 como sostiene la entidad demandante. Lo anterior, tiene que ver con que la suspensión del contrato, es decir, de su ejecución, no puede permanecer indefinida en el tiempo, como en efecto ocurre en el sub lite, ya que en las iniciales tres actas de suspensión se determinó con claridad el plazo que estaría suspendido, y el acta No. 3 [de suspensión] no fue la excepción, sin embargo, en el acta de reinicio del 2 de abril de 2014, contrariamente se insinúa que el convenio se encontraba suspendido indefinidamente” (se destaca).

Seguidamente, el Tribunal a quo señaló que la caducidad debía contarse de acuerdo con la regla especial prevista en el apartado v), del literal j), numeral 2, del artículo 164 del CPACA. Como no se liquidó de manera bilateral dentro de los 4 meses siguientes a la terminación del contrato, ni tampoco se liquidó de manera unilateral dentro de los 2 meses siguientes al vencimiento del plazo para hacerlo por mutuo acuerdo, afirmó que los 2 años de la caducidad empezaron a correr el 18 de julio de 2014 y vencieron el 18 de julio de 2016. En vista de que la demanda se presentó el 19 de diciembre de 2018, concluyó que había operado la caducidad.

Adicionalmente, el a quo sostuvo que, a pesar de que el 30 de septiembre de 2014 las partes prorrogaron el plazo del contrato mediante Otrosí No. 3, ese acuerdo no produjo efectos jurídicos porque se suscribió estando “el plazo de ejecución y vigencia vencidos (…).

3. Recurso de apelación

El Ipse interpuso recurso de apelación contra la decisión que rechazó la demanda por caducidad. Señaló que el Tribunal a quo no tuvo en cuenta la autonomía de la voluntad de la partes, que se plasmó en el acta de reinicio del contrato interadministrativo. Esto dijo (transcripción literal, incluso con posibles errores):

“El día 2 de abril de 2014 el IPSE y GENSA S.A. E.S.P. suscribe la mencionada ACTA de reinicio adoptando una decisión legal: el contrato 045 - 2012 se encuentra vigente, más allá de la fecha de reinicio señalada en la suspensión No. 03. A partir del 2 de abril de 2014, y con la certeza de que el contrato se encuentra vigente, las partes suscriben dos modificatorios adicionales al contrato No. 045-2012, así como cinco suspensiones. Todas esas actuaciones se ampararon en la autonomía de la voluntad que les asiste al IPSE como a GENSA S.A. E.S.P. (…) El acta de reinicio de fecha 2 de abril recogió la voluntad de las partes. En esa acta se fijó una regla en cuanto a la contabilización del plazo de ejecución, pues señaló con claridad que: i) el contrato se encontraba vigente y ii) entendía que las causales de suspensión del contrato habían sido superadas (…) La suspensión No. 3 al contrato No. 045 - 2012 NO FUE INDEFINIDA, por el contrario, el acta de reinicio de fecha 2 de abril de 2014 hace mucho énfasis en señalar que las condiciones de fuerza mayor han sido superadas, por ello el contratista puede continuar con la ejecución de la obra sin superar siquiera un año entre la fecha prevista inicialmente para reiniciar el contrato y la fecha en la que efectivamente se dio reinicio al mismo”:

En su criterio, el contrato interadministrativo No. 045 - 2012 no terminó el 15 de enero de 2014, como lo sostuvo el Tribunal a quo, sino el 25 de abril de 2016. Lo anterior, con fundamento en todos los soportes que sustentaron la relación contractual, entre ellos, el acta de reinicio del 2 de abril de 2014, los 3 modificatorios del plazo y las 6 suspensiones, situación que, a su juicio, incide en el análisis de caducida.  

II. CONSIDERACIONES

1. Jurisdicción y competencia del Despacho para resolver el recurso de apelación

1.1. El artículo 104 del CPACA establece cuáles son los asuntos cuyo conocimiento le corresponde a esta jurisdicción, tales como las controversias originadas en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones sujetas al derecho administrativo, en las que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa, además de los procesos asignados por la Constitución Política y por leyes especiales.

Para los efectos del caso concreto, se destaca que la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según lo dispuesto en el artículo 104.2 del CPACA, conoce de los procesos relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte: (i) una entidad pública o (ii) un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. Seguidamente, ha de señalarse que, de conformidad con el parágrafo del artículo 104 ibídem, por entidad pública debe entenderse todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.

En el sub examine el debate gira en torno al contrato interadministrativo celebrado entre el Ipse, establecimiento público del orden naciona, y Gensa S.A. E.S.P., empresa de servicios públicos de naturaleza mixta del orden naciona, con participación estatal del 93.19http://www.gensa.com.co/archivos/tipo_vinculo/fil_tiv_documento/201307230844Portafolio%20de%20servicios%20GENSA.pdf.

De acuerdo con lo expuesto, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le corresponde el conocimiento de esta controversia, por tratarse de un proceso relativo a un contrato en el que están involucradas entidades públicas.

1.2. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 243.  del CPACA, el recurso de apelación es procedente contra el auto que rechaza la demanda.

Por otra parte, en los términos del artículo 15 del CPACA, esta Corporación conoce en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos contra los autos proferidos por los tribunales administrativos, respecto de los cuales resulte procedente este medio de impugnación. A su vez, según lo dispuesto en el artículo 12 ibídem, a la ponente le asiste competencia para resolver la respectiva impugnación, en cuanto -se anticipa- se revocará la decisión que adoptó el a quo mediante la cual rechazó la demanda, por lo que no se enmarcaría en los casos previstos en los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 del CPACA.

2. Caso concreto

2.1. Régimen jurídico aplicable al contrato interadministrativo en cuestión

El contrato interadministrativo No. 045 fue suscrito el 3 de mayo de 2012 entre el Ipse y Gensa E.S.P., cuyo objeto consistió en lo siguiente: “Administración general y ejecución por parte de Gensa S.A. E.S.P., de los recursos asignados al IPSE para la construcción de la segunda etapa del proyecto de interconexión Inírida (…).

Para la fecha de su celebración, el IpsLey 489 de 1998

 ya era un establecimiento público del orden nacional. En atención a esa naturaleza, ha de señalarse que su actividad contractual se encuentra sometida a la Ley 80 de 1993. De acuerdo con el artículo 81 de la Ley 489 de 1998, “Los contratos que celebren los establecimientos públicos se rigen por las normas del Estatuto Contractual de las entidades estatales contenido en la Ley 80 de 1993 y las disposiciones que lo complementen, adicionen o modifiquen, sin perjuicio de lo dispuesto en las normas especiales”.

Por su parte, las relaciones contractuales de Gensa, por tratarse de una empresa de servicios públicos domiciliarios, se rigen por las reglas del derecho privado, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 31 y 32 de la Ley 142 de 1994 y en el artículo 8 de la Ley 143 de 1994.

En ese contexto, en el contrato interadministrativo objeto de estudio intervinieron: (i) el Ipse -contratante-, establecimiento público sometido al régimen de contratación estatal, y (ii) Gensa -contratista-, empresa de servicios públicos domiciliarios, cuyos vínculos contractuales se rigen por las disposiciones del derecho privado. Se observa, entonces, una disparidad del régimen normativo llamado a informar los negocios jurídicos celebrados por ambas entidades.

En un caso similar, en el que también estuvo involucrado el Ipse -contratante- con una empresa de servicios públicos domiciliarios -contratista-, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado señaló que prevalecía la aplicación de la Ley 80 de 1993, por las razones que a continuación se transcriben in extenso:

“Resulta que la Ley 142 de 1994, en el artículo 15, distinguió a las personas que pueden prestar servicios públicos domiciliarios, para cuyo propósito enlistó: i) las empresas de servicios públicos; ii) las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos; iii) los municipios, cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley; iv) las organizaciones autorizadas de acuerdo con esta Ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas; v) las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición previstos en esa Ley y vi) las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse esta Ley estén prestando cualquiera de los servicios públicos y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del artículo 17. En concordancia con lo anterior, el artículo 17 previó que las empresas de servicios públicos son sociedades por acciones, cuyo objeto es la prestación de los servicios públicos de que trata esta Ley. A continuación, el artículo 18 consagró que las empresas de servicios públicos tienen como objeto la prestación de uno o más de los servicios públicos a los que se aplica esta Ley, o realizar una o varias de las actividades complementarias, o una y otra cosa. Igualmente, de conformidad con el artículo 19, que reguló el régimen de las empresas de servicios públicos, se dispuso que su nombre siempre debía incluir las palabras 'empresa de servicios públicos' o las letras 'E.S.P.'.

“(…).

“En esa línea de pensamiento, debe entenderse que en armonía con lo dispuesto en el artículo 19, las entidades oficiales a las que hace alusión el artículo 39 corresponden a aquellas constituidas bajo la forma de empresa de servicios públicos, que además de los municipios y los demás sujetos descritos en el artículo 15 de dicho cuerpo normativo, son las únicas autorizadas para prestarlos y para celebrar este tipo de contratos. Lo anterior significa que en el sector de los servicios públicos domiciliarios sólo pueden ser prestadores de los mismos y, por tanto, sujetos de su ámbito de cobertura, los identificados en los artículos 15 y 17. Igual conclusión se extrae del articulado de la Ley 143 de 1994, cuya lectura permite identificar como entidades facultadas para celebrar contratos para confiar en forma temporal la organización, prestación, mantenimiento y gestión de cualquiera de las actividades del servicio público de electricidad a la Nación, los departamentos y municipios y a las empresas públicas para celebrar los demás tipos de contratos.

“De ahí que al no identificarse el IPSE con alguna de esas denominaciones se concluye que su actividad contractual no se encuentra bajo el amparo de la regulación de los servicios públicos a la que se ha hecho mención.

“Un segundo elemento que debe destacarse guarda relación con el hecho de que en el caso sub examine la entidad estatal que se encuentra sometida al Estatuto de Contratación Estatal, IPSE, habría de ser la que fungiría como contratante en la relación obligacional, es decir, que sería la que entregaría a un tercero, regido por el derecho privado, la explotación de un bien y de la actividad comercial derivada del mismo, por manera que ha de ser el instrumento normativo de derecho público el que rija este vínculo, en tanto su función se encuentra claramente concebida para concretar el fin estatal allí sumido. En el contexto de la regla anteriormente plasmada, se tiene que la entidad estatal sometida al imperio de la Ley 80 es la que, para la consecución de sus fines, debe adelantar el respectivo procedimiento de selección del contratista, cuando así lo requiera la norma en cuestión, llevar a cabo las gestiones para apropiar y disponer las respectivas partidas presupuestales, adjudicar el contrato producto de aquél y posteriormente celebrarlo con el oferente vencedor, etapas que se imponen llevar a cabo con apego al catálogo de normas compendiadas en el estatuto de contratación estatal.

“El panorama expuesto lleva a concluir que, atendiendo al régimen legal de prevalente aplicación, en la etapa de formación y nacimiento del negocio jurídico celebrado entre el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas IPSE y la Empresa Generadora de Energía del Tolima EGETSA S.A. E.S.P. debieron observarse las disposiciones previstas en la Ley 80 de 1993 (se destaca).

De acuerdo con lo anterior, al presente contrato interadministrativo suscrito entre el Ipse y Gensa le aplican las disposiciones de la Ley 80 de 1993.

2.2. Conteo de la caducidad

El CPACA, para efectos de determinar el momento a partir del cual debe computarse el término de caducidad, establece unas reglas especiales cuando la demanda tiene origen en un contrato.

En lo que a este caso interesa, resulta oportuno traer a colación la siguiente regla consagrada en el artículo 164 ibídem, numeral 2, del literal j), apartado v):

“Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad (…) j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento (…)”.

“En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así (…) v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga (…)” (se destaca).

Antes de hacer el cómputo de la caducidad, el Despacho advierte que, según el objeto pactad, la ejecución del negocio jurídico es de tracto sucesivo, razón por la cual, de conformidad con el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, el contrato en cuestión requiere de liquidación.

De cara al caso concreto se tiene que, en la cláusula cuarta del contrato No. 045 - 2012 suscrito entre el Ipse y Gensa, las partes acordaron un plazo de ejecución de 9 meses a partir del cumplimiento de los requisitos de ejecució. Según se observa en los documentos contractuales, el plazo inició a correr el 15 de mayo de 201.

El contrato objeto de debate fue suspendido en múltiples ocasiones. Inicialmente el negocio jurídico se suspendió entre el 1° de agosto de 2012 hasta el 30 de junio de 201 y se fijó el 1° de julio de 201 como fecha para reiniciar labores, “según acta de reanudación que para el efecto se suscriba; no obstante, el acta de reanudación del contrato fue suscrita el 2 de abril de 201, mucho tiempo después de lo estimado. Luego, el acuerdo de voluntades fue suspendido nuevamente entre el 30 de agosto de 2014 hasta el 30 de septiembre del mismo añ. Mediante Otrosí No. 2 del 30 de septiembre de 2014 se prorrogó el plazo del contrato hasta el 30 de diciembre de 201. Más adelante, dicho negocio se suspendió entre el 18 de diciembre de 2014 hasta el 25 de enero de 201. Por último, a través de Otrosí No. 3 se reanudaron las labores a partir del 26 de enero de 2016 hasta el 25 de abril del mismo año, fecha esta última en que finalizó el contrato interadministrativ.  

Para el Tribunal a quo el contrato no terminó el 25 de abril de 2016, en cuanto en el acta de suspensión No. 3 se pactó que las obras reiniciarían el 1° de julio de 2013, por lo que, a su juicio, a partir de esa fecha habría de entenderse la reanudación de las labores contractuales hasta el 15 de enero de 2014, fecha en la cual, en su criterio, finalizó el negocio jurídico. Añadió que la suspensión no puede quedar de manera indefinida, de manera que, según dijo, no surtió efectos el acta de reanudación que suscribieron las partes el 2 de abril de 2014, toda vez que en el acta de suspensión No. 3 había quedado clara la fecha de reinicio de labores.

En cambio, la parte recurrente señaló que no podía desconocerse lo pactado en el acta de reanudación del 2 de abril de 2014, en la cual se materializó la autonomía de la voluntad de las partes en cuanto al plazo de ejecución del contrato.

Al margen de esa discrepancia frente a la validez del acta de reanudación del 2 de abril de 2014 y de los demás acuerdos contractuales que suscribieron las partes con posterioridad a esa fecha en relación con las nuevas suspensiones del negocio jurídico y con las prórrogas del plazo contractual, que se constituyen en aspectos de fondo que deben ser analizados al momento de dictarse sentencia y no en esta oportunidad procesa, el Despacho, como fecha referente de la finalización del contrato objeto de estudio tendrá en cuenta el 25 de abril de 2016, que fue la que acordaron las partes a través del Otrosí No. 3 suscrito el 26 de enero de 2016.

Precisado lo anterior, cabe señalar que en la cláusula décimo novena del contrato interadministrativo 045 de 2012 se pactó lo siguiente (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores):

 “LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO. Una vez terminado el contrato se liquidará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación, mediante la firma de las partes de la correspondiente acta de liquidación.

Como el contrato finalizó el 25 de abril de 2016, las partes debían liquidarlo de común acuerdo a más tardar el 26 de agosto de 2016. En vista de que dicha actuación no se llevó a cabo, ha de tenerse en cuenta el lapso de 2 meses para la liquidación unilateral -artículo 164, numeral 2, literal j, apartado v, del CPAC-, por lo que los 2 años de la caducidad empezaron a correr el 28 de octubre de 2016, día siguiente al vencimiento de los aludidos 2 meses, pues el contrato tampoco fue liquidado unilateralmente por la entidad contratante dentro de ese plazo.

A lo anterior conviene agregar que en este tipo negocios jurídicos la entidad contratante -en este caso el Ipse-, tal como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporació, cuenta con la posibilidad de realizar la liquidación unilateral, por ser un contrato de tracto sucesivo, por no existir restricción legal que lo impida y porque esa forma de liquidación, si bien corresponde a una prerrogativa especial, no hace parte de las cláusulas excepcionales al derecho común taxativamente consagradas en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993 (terminación, interpretación y modificación unilaterales, de sometimiento a las leyes nacionales y de caducidad).

En ese sentido, el cómputo de los 2 años de la caducidad comenzó a correr desde el vencimiento de los 2 meses con los que contaba la entidad contratante para liquidar unilateralmente el contrato en cuestión, a partir del 28 de octubre de 2016, por lo que la parte actora tenía, en principio, hasta el 28 de octubre de 2018 para presentar su demanda de controversias contractuales.

De conformidad con el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 2.2.4.3.1.1.3. del Decreto 1069 de 2015, el término de caducidad se suspendió el 5 de octubre de 2018 -inclusive-, porque ese día se presentó la solicitud de conciliación extrajudicial, diligencia que se declaró fallida, según la constancia expedida por el Ministerio Público el 3 de diciembre de 201.

En ese contexto, el término de caducidad se suspendió cuando faltaban 24 días para que feneciera, reanudándose al día siguiente de la expedición de la certificación aludida, esto es, el 4 de diciembre de 2018 hasta el 27 de diciembre del mismo año. Como el plazo de los 2 años de la caducidad venció un día de vacancia judicial, la demanda podía presentarse el siguiente día hábi, el 11 de enero de 2019, de acuerdo con lo previsto en el artículo 62 de la Ley 4 de 191.

Así las cosas, como la demanda objeto de estudio se interpuso el 19 de diciembre de 2018, se concluye que se presentó dentro de la oportunidad legal prevista, por lo que, contrario a lo expuesto en primera instancia, en este caso no operó la caducidad y, por ende, no había lugar a rechazar la demanda, razón por la cual se revocará la decisión dictada por el Tribunal a quo, para que este proceda a pronunciarse sobre su admisión.

En mérito de lo expuesto, este Despacho

RESUELVE:

PRIMERO. REVOCAR el auto del 11 de abril de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, mediante el cual se rechazó la demanda por caducidad.

SEGUNDO. Por Secretaría de la Sección Tercera, una vez de ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

                                      MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO                 

MAMG/3C+7T

Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.