NULIDAD DE CALENDARIO ELECTORAL - Procedencia. Ilegalidad de actuación de la Registraduría / EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD - Improcedencia para inaplicar acto administrativo de carácter particular / ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR - Improcedencia de aplicarle excepción de inconstitucionalidad. Acto que declara elección de alcalde / REVOCATORIA DIRECTA TACITA - Configuración. Aplicación de excepción de inconstitucionalidad a acto administrativo particular / REGISTRADURIA NACIONAL - Incompetencia para juzgar acto electoral. Revocatoria directa tácita / ACTO ELECTORAL - No es objeto de la excepción de inconstitucionalidad

Una de las razones jurídicas, que esgrimió la Registraduría Nacional del Estado Civil para tomar la decisión que se impugna, hace referencia a la falta de conformidad entre el acto de elección del señor Luis Alexander Mejía Bustos como Alcalde de Sibundoy–Putumayo y el Acto Legislativo 02 de 2002 en lo atinente a los períodos atípicos de algunas alcaldías, es decir la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 4º de la Carta Fundamental. Es claro que los actos administrativos de contenido particular y concreto, al no alcanzar la categoría de leyes o normas jurídicas en sentido formal, como que carecen de muchos de sus atributos, no pueden ser objeto de inaplicación por supuesta oposición a la Constitución; de admitirse la posibilidad de aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto de actos administrativos de carácter subjetivo, se daría cabida al desconocimiento de su propia esencia, vale decir de medio exceptivo y transitorio para impedir la violación de la Constitución, puesto que en estricto sentido no se estaría dando una inaplicación sino la revocatoria o la extinción de ese acto de contenido particular y concreto, que por obvias razones a futuro no podría ser objeto de aplicación, en pocas palabras perdería toda eficacia. La Registraduría Nacional del Estado Civil, en tanto autoridad administrativa, no es el juez natural de los actos administrativos de contenido electoral, ni por regla general y menos por excepción, de modo que abrogarse una competencia ajena o “inaplicar” un acto administrativo subjetivo por supuestamente hallarlo contrario a la Constitución, claramente demuestra la configuración de una actuación ilegal, sobre todo si se recuerda que el juez de ese tipo de actuaciones es la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En efecto, los Tratadistas Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, para quienes el acto administrativo equivale a “…la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria”, el acto administrativo debe ser siempre expreso y formal, dado que los manifestaciones tácitas de la administración configuran actuaciones ilegales. Esta posición doctrinal, que la Sala adopta por su coherencia y solidez conceptual, merece ser aplicada en el sub lite porque la Registraduría Nacional del Estado Civil, valiéndose de un Calendario Electoral, que es en esencia un acto de trámite, termina ocultando una actuación administrativa inaceptable, al dar paso materialmente, que no formalmente, a una revocatoria directa tácita de un acto administrativo de contenido particular y concreto (Acto de elección), acto que se disfraza bajo la inofensiva apariencia de un acto de impulsión administrativa enderezado a dar curso a un proceso electoral en ciernes. La presencia de la revocatoria directa tácita en ese acto de trámite termina siendo innegable. Su sola expedición ya afecta el acto de elección del ciudadano Luis Alexander Mejía Bustos como alcalde del Municipio de Sibundoy, pues con ella se determinó, de manera ilegal, que su período se recortaba de cuatro años, a un poco más de dos años. En suma, las razones para desvirtuar la presunción de legalidad del Calendario Electoral demandado abundan, y por ello su anulación se despachará con este fallo.

ACTO ADMINISTRATIVO - Concepto. Características. Publicidad de la actuación / ACTO ADMINISTRATIVO TACITO - Concepto. Configuración. Improcedencia de actuación administrativa tácita / REVOCATORIA DIRECTA TACITA - Configuración. Actuación ilegal de la administración / ACTUACION ILEGAL - Configuración: manifestaciones tácitas de la administración

El acto administrativo se caracteriza por ser la expresión de la voluntad de la administración pública, encaminada a producir efectos jurídicos, bien sea creando, modificando o extinguiendo derechos; la volición o voluntad administrativa debe darse a conocer de manera expresa, resultando inadmisible que ella pueda darse en forma tácita o subliminal porque vendría a configurarse en un atropello para el ordenamiento jurídico al desatender principios constitucionales básicos para el funcionamiento de la administración pública, entre ellos el de la publicidad y de la transparencia, que bajo esas prácticas resultarían seriamente comprometidos al producirse una actuación administrativa en la sombra o simulada, oculta bajo el ropaje de otra actuación que bajo una apariencia inofensiva viene a producir efectos jurídicos devastadores en un acto de contenido particular y concreto. Las actuaciones administrativas tácitas, por su abierta contrariedad con el ordenamiento jurídico, están proscritas en el Derecho Comparado, donde son identificadas como conductas que pueden llevar a la materialización de la revocatoria directa de actos administrativos por una vía no dispuesta legalmente. En efecto, los Tratadistas Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, para quienes el acto administrativo equivale a “…la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria”, el acto administrativo debe ser siempre expreso y formal, dado que los manifestaciones tácitas de la administración configuran actuaciones ilegales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Bogotá D. C., nueve (9) de marzo de dos mil seis (2006)  

Radicación número: 52001-23-31-000-2005-01400-01(3853)

Actor: LUIS ALEXANDER MEJIA BUSTOS

Demandado: REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL

Agotadas las distintas fases del proceso, decide la Sala en única instancia la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho promovida por el ciudadano LUIS ALEXANDER MEJIA BUSTOS.

I. ANTECEDENTES

LA DEMANDA

1. Las Pretensiones

Con la demanda se solicitaron los siguientes pronunciamientos:

“1. Es nulo el acto administrativo de fecha septiembre 20 de 2003 (sic) enviado vía fax a la Alcaldía del Municipio de Sibundoy Putumayo el 30 de octubre de 2004 por medio de la cual la Nación - Registraduría Nacional del Estado Civil convoca a elecciones de alcalde en el municipio antes mencionado para el día 6 de noviembre de 2005. En consecuencia dejarla sin efectos jurídicos.

2. Es nulo el acto administrativo que contiene el calendario electoral mediante el cual se fijan las fechas para llevar a cabo las elecciones de alcalde municipal de Sibundoy Putumayo.

3. A título de restablecimiento del derecho, se mantenga el período constitucional para el cual fue elegido el Señor LUIS ALEXANDER MEJIA BUSTOS como alcalde del Municipio de Sibundoy Putumayo, esto es 1 de enero de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2007, en consecuencia de lo anterior ejerza su programa de gobierno en los términos del artículo 259 de la Constitución Política de Colombia y se respete la voluntad popular de acuerdo al artículo 40 de la misma Carta”

2. Fundamentos fácticos.

A través de los hechos de la demanda se hacen las siguientes aseveraciones:

1. Que antes de inscribir su candidatura para la elección de Alcalde Municipal de Sibundoy, en la jornada del 26 de octubre de 2003, el actor formuló consulta a los Delegados de la Registraduría Nacional del Estado Civil en Putumayo, respecto del período, siéndole respondido que el cargo se ejercería por término de cuatro años (2004 - 2007).

2. Que el demandante se inscribió como candidato a la Alcaldía Municipal de Sibundoy para las elecciones del 26 de octubre de 2003, apoyado por un movimiento popular que se denominó “Sibundoy un compromiso colectivo”.

3. Que la Registraduría Nacional del Estado Civil convocó a elecciones para el 26 de octubre de 2003, por el período constitucional 2004 - 2007.

4. Que cumplidos los escrutinios de esas elecciones, el accionante resultó elegido Alcalde del Municipio de Sibundoy para el período 2004 - 2007, como así se hizo constar en formulario E-26; igualmente se le expidió la credencial respectiva y tomó posesión del cargo el 1º de enero de 2004 ante el Notario Unico del Círculo de Santiago. Y agregó: “Los anteriores actos administrativos gozan de presunción de legalidad, no fueron demandados en acción electoral por ninguna autoridad o persona particular, presentándose el fenómeno de la caducidad de la acción”.

5. Que en el Municipio de Sibundoy no se han presentado períodos atípicos, puesto que las autoridades electorales han convocado para elecciones por los períodos 1998 - 2000, 2001 - 2003 y 2004 - 2007.

7. (sic) Que la Registraduría Nacional del Estado Civil, con oficio RDE-001305 del 20 de septiembre de 2003 (sic), enviado vía fax a la Alcaldía Municipal de Sibundoy el 30 de octubre de 2004, también dirigido a los Delegados en el Departamento de Putumayo, explica la situación electoral de esa alcaldía “…y a su entender y en aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, determina cual es el período que le corresponde desempeñar al mismo. También concluye en dicha misiva que se debe realizar elecciones (sic) para alcalde de Sibundoy el día 6 de noviembre de 2005, y quien resulte electo desempeñará el cargo hasta el 31 de diciembre de 2007”.

8. Que la Registraduría Nacional del Estado Civil estableció de manera apresurada y sin competencia que el alcalde del Municipio de Sibundoy tiene período atípico.

9. Que no hay atipicidad en ese período porque con fallo de segunda instancia del 7 de junio de 2002 esta Sección confirmó la nulidad de la elección de MAURICIO GUERRERO GARCIA como alcalde, fecha en la que no había entrado a regir el Acto Legislativo 02 de 2002.

10. Que esa decisión se notificó a la Gobernación del Departamento de Putumayo el 14 de agosto de 2002, cuando ya había entrado en vigencia el Acto Legislativo 02 de 2002. Ese funcionario expidió el Decreto 268 del 27 de septiembre de 2002 y convocó a elecciones para el 23 de marzo de 2003 y en su artículo 2º decidió ratificar al Dr. JULIO VILLOTA RAMOS como encargado de la Alcaldía hasta tanto el elegido tomara posesión del cargo.

11. Que el Gobernador del Putumayo revocó el Decreto 268 de 2002 con la expedición del Decreto 361 del 6 de noviembre del mismo año, aduciendo que contrariaba el Acto Legislativo 02 de 2002 y que el encargado debía ser del mismo movimiento político del alcalde cuya elección se anuló, motivo por el que los miembros del Partido Liberal debían enviar una terna; mientras tanto seguiría ejerciendo como encargado el Dr. JULIO VILLOTA.

12. Que recibida la terna, el Gobernador expidió el Decreto 395 del 4 de diciembre de 2002, designando como alcalde encargado al Dr. FRANCO ALIRIO PERAFAN BUCHELLY hasta el 31 de diciembre de 2003. “De acuerdo a lo (sic) anterior la Registraduría Nacional del Estado Civil no debió afirmar que el señor MEJIA BUSTOS debió posesionarse el 10 de noviembre de 2003, porque la Gobernación del Departamento del Putumayo había encargado de conformidad con la normatividad vigente (Acto Legislativo 02 de 2002) a un alcalde hasta el 31 de diciembre de 2003, es decir que existía alcalde en la fecha que según la Registraduría mi poderdante debía posesionarse, el Municipio de Sibundoy no corresponde a los períodos atípicos. Además la elección correspondió al calendario ordinario nacional que estableció la fecha del 26 de octubre de 2003, por consiguiente, el señor MEJIA BUSTOS se posesionó el primero de enero de 2004 para el período constitucional 2004 - 2007”.

13. Que el acto de elección no fue demandado por la Procuraduría General de la Nación, ni por la Registraduría Nacional del Estado Civil, ni por particular alguno, el cual goza de presunción de legalidad y no puede ser demandado por haber caducado la acción.

14. Que por no figurar la Alcaldía del Municipio de Sibundoy dentro de las que tenían período atípico, según lista remitida por la Registraduría Nacional del Estado Civil al Procurador Séptimo Delegado ante el Consejo de Estado, este órgano de control no demandó la legalidad de ese acto de elección.

3. Normas violadas y concepto de la violación

Cita como infringidas las siguientes normas jurídicas: De la Constitución Política los artículos 4, 6, 13, 29, 40 y 121. Del Código Contencioso Administrativo el artículo 69. El concepto de la violación se desarrolla a partir del principio de legalidad, por el cual los servidores públicos deben obrar con base en la Constitución y en las leyes, sin acudir a regulaciones no previstas en ellas; con la expedición del calendario electoral para el Municipio de Sibundoy la Registraduría Nacional del Estado Civil está violando el derecho fundamental al debido proceso (C.N. Art. 29), se está configurando una vía de hecho, puesto que se acudió a la excepción de inconstitucionalidad para dejar sin efecto un acto administrativo de carácter particular y concreto, como es aquel que declaró la elección del demandante como alcalde del Municipio de Sibundoy, sin que previamente se hubiera acudido a los procedimientos legales, posición que apoya el libelista en la sentencia C-069 de 1995 de la H. Corte Constitucional.

Reitera que la Registraduría Nacional del Estado Civil no estaba facultada legalmente para inaplicar, por inconstitucional, un acto de carácter particular y concreto, como el de elección señalado, para dar paso a un calendario electoral que tiene como efecto la realización de unas elecciones para Alcalde Municipal de Sibundoy, período 7 de diciembre de 2005 a 31 de diciembre de 2007, adicionalmente porque la excepción de inconstitucionalidad no se atuvo a los parámetros fijados por la Corte Constitucional en sentencia C-069 de 1995.

La adecuación de las actuaciones de la administración a los postulados del debido proceso resulta necesaria para respetar los derechos particulares, lo contrario conduciría a la configuración de una vía de hecho, cuya ocurrencia en el sub lite explica el libelista de la siguiente manera:

“El debido proceso se ha violado a mi poderdante en la medida que se desconoció por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil, el acto administrativo de carácter particular y concreto por medio del cual se declaró el período de la elección al modificarlo en su contenido sin el consentimiento de mi poderdante expreso y escrito. Es por ésta conducta omisiva que el Derecho al Debido Proceso se reciente profundamente, pues esta modificación recorta el período constitucional de alcalde de Sibundoy Putumayo en dos años.

Al respecto, el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo señala las condiciones por medio de las cuales procede la revocación del acto de carácter particular y concreto. El artículo 62 del mismo Código es claro en decir que los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. A la fecha de hoy, ningún tribunal, juez del país ha anulado o suspendido mi credencial como alcalde para el período 2004 - 2007.

En conclusión, con fundamento en los artículos 4 de la Constitución Nacional y 12 de la ley 153 de 1887, la jurisdicción puede ordenar que se declare la nulidad de los actos administrativo (sic) mencionados, porque además de violar preceptos superiores de orden constitucional y legal, directamente revocó una situación jurídica individual y concreta, sin contar con el consentimiento expreso y escrito de su titular”

El acto acusado cita como fuentes normativas para decidir, además, los fallos proferidos por esta Sección el 22 de julio y el 19 de agosto de 2005, relativos a los períodos de las alcaldías de los municipios de Chimichagua y Becerril - Cesar, los que carecen de efectos erga omnes. La ileglidad de la actuación acusada también se sustenta en la ocurrencia de la caducidad de la acción respecto del acto de elección del accionante, que impide a la administración entrar a negarle efectos con la excepción aludida. Y, también se arguye la negación del principio constitucional de igualdad (Art. 13), resultado de la confrontación de este asunto con el de los demás alcaldes elegidos popularmente para un período de cuatro años.

De otro lado, denuncia la violación de los artículos 3º y 7º del Acto Legislativo 02 de 2002 y tras explicar algunas posiciones doctrinales al respecto, descalifica la posición de la Registraduría Nacional del Estado Civil, para quien el demandante debió posesionarse con antelación al 1º de enero de 2004. Agrega que el Tribunal Administrativo del Caquetá con sentencia del 4 de febrero de 2005 tuteló los derechos fundamentales al debido proceso y a ser elegido del alcalde municipal de Montañitas, quien comparte con el actor su misma situación.

Por último afirma el libelista que la decisión de la Registraduría Nacional del Estado Civil desatiende el principio de la confianza legítima, la voluntad popular y la soberanía radicada en el mismo, al recortar el período constitucional del alcalde electo de Sibundoy.

4. Suspensión Provisional

El calendario electoral demandado fue suspendido provisionalmente mediante auto proferido por la Sala el 2 de septiembre de 2005, al constatar su manifiesta oposición al artículo 4º de la Constitución Política porque la excepción allí consagrada emerge de la confrontación entre esa norma de normas y la ley u otra norma jurídica, estatus del que carecen actos administrativos como el de elección de un alcalde. El recurso de reposición que frente a esa determinación se formuló, fue resuelto por la Sala con auto del 27 de octubre de 2005 en forma negativa.

II. LA CONTESTACION

A través de apoderado judicial la Registraduría Nacional del Estado Civil contestó la demanda oponiéndose a sus pretensiones, con fundamento en razones que la Sala enseguida sintetiza.

La competencia para expedir un calendario electoral radica en la Registraduría Nacional del Estado Civil según lo dispuesto en los artículos 120 y 266 inciso 2º de la Constitución Política, en el artículo 26 numeral 2º del Código Electoral, en el artículo 5º numeral 11 del Decreto 1010 de 2000; a través del mismo se fijan la fecha y las etapas que han de surtirse para concluir el proceso electoral, en fin su fijación no obedece a la voluntad de la Registraduría sino a un mandato legal.

El calendario electoral corresponde a un acto administrativo de carácter general, como quiera que “no es posible individualizar sus efectos”, y porque no se dirige a alguien en particular, de modo que la dejación de un cargo sólo es el resultado de la culminación del período para el que fue elegido, como aquí sucede, situación que no puede ser asimilada a la configuración de una vía de hecho. Tampoco tiene cabida la idea de que la actuación de la entidad demandada sea constitutiva de restricción del derecho fundamental a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, puesto que su obrar es el fruto del desarrollo de sus competencias constitucionales y legales, ante el hecho objetivo de la culminación de un período institucional.

Antecedentes jurisprudenciales sobre la atipicidad de los períodos de algunas alcaldías, están dados por los fallos dictados por esta Sección el 15 de abril de 2004 en el expediente 3386, sobre el período del alcalde de Becerril, y dentro del expediente 20030387 relativo a la elección del alcalde de Chimichagua. En armonía con lo anterior se tiene el concepto emanado de la Procuraduría General de la Nación y dirigido a la Registraduría Delegada en lo Electoral, sobre la “inmediata e improrrogable aplicación del Acto Legislativo Número 02 de 2002”, algunos de cuyos apartes cita literalmente. Por último, la defensa del acto censurado se apoya en las siguientes disquisiciones:

“No es posible concluir que la Registraduría Nacional del Estado Civil haya actuado irregularmente, toda vez que su proceder se enmarca, no solo en cumplimiento de un deber constitucional y legal, sino en el ejercicio de la competencia y función administrativa a ella investida, mediante la determinación de un calendario electoral, pronunciamiento de carácter general, abstracto, dirigido a garantizar el éxito del proceso electoral.

No existe extralimitación en el ejercicio de funciones por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil, considerando que la competencia se encuentra establecida en la Constitución Nacional, Código Electoral y Decreto 1010 de 2000. Bajo esta premisa de competencia, su actuación se ampara en el estricto acatamiento de un precepto constitucional, estos es (sic), el Acto legislativo Número 02 de 2002.

La anterior apreciación implica dar el carácter prevalerte y superior de la Constitución Política, el cual permite concluir que el período del alcalde no será el señalado en el acto de elección o en la credencial o en el acta de posesión, sino que el determinen las normas superiores”

III. ALEGATOS DE CONCLUSION

Aunque el mandatario judicial de la parte accionada presentó escrito contentivo de alegatos de conclusión, el 8 de febrero del año en curso, ellos no serán tomados en cuenta al presentarse extemporáneamente, porque el interregno habilitado procesalmente para ello transcurrió entre las ocho de la mañana del 26 de enero y las cuatro de la tarde del 1º de febrero.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

El señor Procurador Séptimo Delegado ante el Consejo de Estado emitió en tiempo su concepto, con el que solicita a la Sala “…se inhiba para pronunciarse sobre el fondo del asunto, por carecer la demanda de uno de los elementos fundamentales, como es que el acto pueda ser objeto de reproche jurisdiccional,…”. Evocando la tesis sostenida por esa entidad al presentar recurso de reposición contra la decisión de suspender provisionalmente el acto acusado, y la posición asumida por la Sala al desatarlo, ratifica su distanciamiento de ésta al considerar que hay actos de trámite o impulsión que no contienen ninguna decisión, en tanto existen otros que sí materializan la voluntad de la administración, siendo demandables sólo éstos. Y agrega que “Dicha clasificación obedece no solo a la posibilidad de precisar qué actos son demandables o no, sino también en relación con su naturaleza determinar que dicha decisión administrativa produzcan efectos jurídicos propios”, afirmación que es sustentada con apartes de la sentencia T-88 de 2005 de la Corte Constitucional.

Luego de sostener que la Sala ha admitido que el calendario electoral es un acto de trámite que sin embargo puede ser impugnado en pretensión anulatoria (cita apartes del auto de febrero 17 de 2005 Exp. 3804), objeta el colaborador fiscal que esa tesis pueda tener fundamento en el “artículo 40 del C.C.A.” (sic), sobre que se haga imposible continuar la actuación administrativa, puesto que se apoya “en los efectos exógenos del acto y en la supuesta afectación de un período electoral”. Y amplía su interpretación:

“Al examinar el objeto y razón de ser de la citada disposición, éstos se reflejan en la posibilidad de habilitar al ciudadano para poder acudir a la jurisdicción con el fin de poner de presente la definición de una actuación administrativa, y en los casos en que por cualquier causa ello se impida –v.gr. cuando se niega un recurso de apelación-. Se trata de evitar que sus derechos queden en el limbo, precisamente por razón de una actuación ilegal de la propia Administración. La hipótesis señalada por el último inciso del artículo 40 C.C.A. (sic), implica una actuación positiva o negativa de la Administración que impida que una actuación administrativa llegue a su fin.

En el caso presente, el acto administrativo que fija un calendario electoral no cierra las filas a la actuación administrativa. Por el contrario, las abre, es la primera manifestación de la Organización Electoral, por medio de la cual se inician los trámites electorales y que culminarán con el acto de elección, que es el único objeto de demanda bajo la pretensión de nulidad electoral, según lo manda el artículo 229 del C.C.A.”

Con base en el artículo 229 del C.C.A., alega el colaborador fiscal que la posibilidad de acudir ante la jurisdicción en pretensión anulatoria, está referida al acto que declara la elección, con que culmina el proceso electoral y que se abre con el calendario electoral. También sería inconveniente seguir sosteniendo la tesis de la Sección, dice el libelista, porque se torpedearían los procesos democráticos con la demanda de esos actos de trámite.

Desecha la posibilidad de dar validez a una elección indebidamente convocada para un período de cuatro años, en que los electores hayan ejercido su derecho al voto bajo esa convicción, puesto que por encima de ello se encuentra el ordenamiento constitucional que para el caso particular fijó el período del alcalde en la mitad del tiempo faltante para llegar al 31 de diciembre de 2007. Tampoco puede representar lo anterior “que el elegido goce de un derecho consolidado a través del voto popular, toda vez que ese derecho se legitima solamente cuando no es opuesto a la Constitución o a la ley, mientras que en ese caso ese alegado período desconoce el texto constitucional determinado por el A.L. No. 02 de 2002”. Por lo demás, se reiteran las razones precedentes, que niegan la viabilidad de demandar el acto de trámite representado en el calendario electoral, enfatizando que sólo puede ser objeto de impugnación el acto administrativo que declare la elección con que culmina ese proceso electoral puesto en marcha, ya que “El período del actual alcalde, del demandante, solamente podría verse afectado por la declaración de elección de un nuevo mandatario,...”. En fin, es a través de los anteriores razonamientos que se deduce la ineptitud de la demanda y se recomienda a la Sala inhibirse para decidir de fondo.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia

Es competente la Sala para conocer en UNICA INSTANCIA esta demanda, por así disponerlo el artículo 128 numeral 2 del C.C.A., en armonía con el Acuerdo 55 de 2003 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, dado el contenido electoral del acto que se acusa.

2. Problema Jurídico

El ciudadano LUIS ALEXANDER MEJIA BUSTOS y actual Alcalde Municipal de Sibundoy - Putumayo (2004–2007), en demanda de nulidad y restablecimiento del derecho acciona contra el CALENDARIO ELECTORAL representado en dos actos de la Organización Electoral: 1.- El oficio 001305 del 20 de septiembre de 2003 expedido por el Registrador Delegado en lo Electoral y el Director de Gestión Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil, y dirigido a los Delegados de la Registradora Nacional del Estado Civil en Mocoa - Putumay; y 2.- El “CALENDARIO ELECTORAL POR FINALIZACION DEL PERIODO ALCALDE MUNICIPIO DE SIBUNDOY - PUTUMAYO NOVIEMBRE 6 DE 2005”, mediante el cual se fijan las distintas etapas del proceso electoral encaminado a elegir esa autoridad para un período que empezará el 7 de diciembre de 2005 y culminará el 31 de diciembre de 200.

Al haber sido elegido el ciudadano demandante como Alcalde Municipal de Sibundoy - Putumayo para el período constitucional 2004 - 2007, y como quiera que el CALENDARIO ELECTORAL expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil se encamina a acortar el período de ejercicio de ese mandatario local, la Sala establecerá si con su expedición se transgredieron las normas jurídicas que fueron invocadas en la demanda, si se trata de una actuación ajustada a Derecho o si por el contrario en su expedición se pasaron por altos preceptos legales y constitucionales que lo rigen.

No será objeto de estudio, como lo plantean la parte demandada y el Procurador Séptimo Delegado ante esta Corporación, la legalidad que ampara al acto de elección el señor LUIS ALEXANDER MEJIA BUSTOS como Alcalde Municipal de Sibundoy - Putumayo, para el período constitucional 2004 - 2007, al estar fijado el objeto del litigio por el acto precisa y claramente determinado en el petitum de la demanda, referido exclusivamente al CALENDARIO ELECTORAL. Por lo mismo, no será materia de examen si en la expedición de ese acto de elección fueron vulnerados los preceptos pertinentes del Acto Legislativo 02 de 2002, atinentes a los períodos atípicos de algunas alcaldías, ya que la acusación no se dirige en ese sentido, además de que tendría que ser objeto de otra acción.

3. Cuestión Previa

Insiste el colaborador fiscal en su concepto de fondo, que en este asunto no puede dictarse sentencia de mérito porque el CALENDARIO ELECTORAL acusado no pasa de ser un acto de trámite, que como tal no puede ser objeto de acusación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ante la cual puede ser demandado el acto definitivo con que culmina esa actuación procedimental, invocándose ahí sí como motivo de anulación, la ruptura a la legalidad en que haya podido incurrirse en la fase de formación del acto administrativo.

Este punto ya fue planteado, debatido y decidido en el curso del proceso. En efecto, contra el auto admisorio de la demanda fechado el 2 de septiembre de 2005, en particular contra la decisión de suspender provisionalmente el acto acusado allí contenida, el señor Procurador Séptimo Delegado formuló recurso de reposición, esbozando, entre otras razones, que ese acto apenas sí tiene la categoría de trámite, dado que “el acto administrativo que fija un calendario electoral no cierra las filas a la actuación administrativa”, y que con él “se inician los trámites electorales y que culminarán con el acto de elección, que es el único objeto de demandado bajo la pretensión de nulidad electoral”. El recurso se decidió por la Sala con providencia del 27 de octubre de 2005, modificando apenas el nomen de la acción intentada, que se aceptó como de nulidad y restablecimiento del derecho, y rechazando en lo demás los planteamientos de los recurrentes, entre ellos el del colaborador fiscal, bajo consideraciones como:

“Así, en la medida en que un acto de trámite cree, modifique o extinga una situación jurídica particular, la persona que se encuentra en ésa situación podrá demandarlo para pretender que se detengan los efectos que le han alcanzado.

Y es precisamente ésa hipótesis la que acontece en el caso concreto, toda vez que el calendario electoral demandado presume que el período del actual alcalde señor LUIS ALEXANDER MEJIA BUSTOS culmina el 6 de diciembre de 2005, pero igualmente toma en cuenta que la Comisión Escrutadora Municipal lo declaró elegido como Alcalde del Municipio de Sibundoy para el período constitucional 2004 - 2007, acto que conserva su presunción de legalidad al no haber sido demandado y por ende declarado nulo.

Por lo tanto, si bien la expedición del calendario electoral no termina la actuación administrativa iniciada a instancia de la Registraduría Nacional del Estado Civil, resulta innegable que desconoce la decisión contenida en otro acto administrativo de naturaleza electoral, esto es, el que declaró elegido al señor Mejía Bustos como Alcalde de Sibundoy, en tanto que, habiendo sido declarado alcalde para un período de cuatro años que finaliza el 31 de diciembre de 2007, por virtud de la expedición de ese acto de trámite, ve acortado su período de manera sustancial.

Cómo negar, entonces, que el acto de trámite de que trata el calendario electoral produce efectos respecto del período para el que fue elegido el señor LUIS ALEXANDER MEJIA BUSTOS como Alcalde Municipal de Sibundoy? Es obvio que, aunque de trámite, el calendario electoral demandado resulta poniendo fin de manera antelada al período del citado alcalde, aspecto éste que viene a permitir su control por parte de la jurisdicción y que lo hace susceptible de ser demandado”

De otro lado, la anterior tesis jurisprudencial no puede ser entendida como que la Sala desconoce que la acción de nulidad electoral, incluso la de nulidad y restablecimiento del derecho recaída sobre un acto de esa naturaleza, debe dirigirse, en principio, contra un acto definitiv, que no puede tener por objeto un acto de trámite o meramente preparatorio. Y no puede ser malinterpretada porque allí se consagra una regla general, que en el sub lite viene a ser confirmada por la excepción regulada legalmente y que permite accionar, en ciertos eventos, contra actos de trámite o preparatorios, según se infiere de lo dispuesto en los artículos 49 y 50 in fine del Código Contencioso Administrativo que en su orden prescriben: “No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución, excepto en los casos previstos en norma expresa” y “Son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla” (Resalta la Sala).

Como quedó explicado al resolver el recurso de reposición presentado por el colaborador fiscal contra el auto que decidió la suspensión provisional, si bien el calendario electoral es un acto de trámite, los claros efectos que tiene sobre el acto administrativo de carácter subjetivo permiten accionar directamente contra él.

4. Validez del Calendario Electoral demandado

El CALENDARIO ELECTORAL acusado, contenido en los actos arriba señalados, además de fijar las otras etapas inherentes al proceso electoral, convocó a elecciones para escoger, por voto popular, Alcalde Municipal de Sibundoy - Putumayo, para el período comprendido entre el 7 de diciembre de 2005 y el 31 de diciembre de 200––, ejercicio democrático que se cumpliría el día 6 de noviembre de 2005. Las razones en que se apoyó la Registraduría Nacional del Estado Civil para expedir ese acto, corresponden primordialmente a:

“Vistos los anteriores antecedentes, considerando que el período atípico del anterior Alcalde del Municipio de SIBUNDOY, Departamento de PUTUMAYO, finalizó el día 9 del mes de NOVIEMBRE de 2003, y atendiendo el hecho que la Comisión Escrutadora omitió el cumplimiento de lo prescrito por el Artículo 7º del Acto Legislativo Número 02 de 2002, por las razones ampliamente consignadas a lo largo de este documento, se concluye que el período del actual mandatario (electo el 26 de octubre de 2003) debe contarse a partir de la finalización del anterior burgomaestre y no de la fecha de su posesión, en la medida que esta posesión, no elimina ni purga fácticamente la atipicidad del período .

Por consiguiente, y con el propósito de velar por el acatamiento estricto del mandato constitucional citado, la Registraduría Nacional del Estado Civil por intermedio de la Registraduría Delegada en lo Electoral - Dirección de Gestión Electoral, en uso de sus atribuciones legales, y en especial en cumplimiento de lo previsto en el Artículo 4º de Carta Política, debe emitir el correspondiente CALENDARIO ELECTORAL, el cual dispone que las elecciones en el Municipio de SIBUNDOY Departamento de PUTUMAYO, se realicen el día 6 de NOVIEMBRE de 2005” (Subrayas de la Sala)

De acuerdo con la acusación, con la expedición del acto anterior la Registraduría Nacional del Estado Civil violó los artículos 4, 6, 13, 29 y 121 de la Constitución Política y los artículos 69 y 73 del Código Contencioso Administrativo, por haberse valido indebidamente de la excepción de inconstitucionalidad y por haber vulnerado el debido proceso al desconocer un acto administrativo de contenido particular y concreto, como es la elección del señor LUIS ALEXANDER MEJIA BUSTOS como Alcalde Municipal de Sibundoy - Putumayo para el período 2004 - 2007, con la convocatoria a elecciones para elegir nuevo mandatario local, recortando su período.

La Sala, siendo consecuente con la decisión de suspender provisionalmente el acto acusado y bajo el convencimiento de la manifiesta ilegalidad del CALENDARIO ELECTORAL demandado, expresa a continuación las razones en que se funda su convencimiento.

a. De la Excepción de Inconstitucionalidad para inaplicar actos administrativos de contenido particular y concreto

Una de las razones jurídicas, quizás la más importante, que esgrimió la Registraduría Nacional del Estado Civil para tomar la decisión que se impugna, hace referencia a la falta de conformidad entre el acto de elección del señor LUIS ALEXANDER MEJIA BUSTOS como Alcalde de Sibundoy - Putumayo (2004 - 2007) y el Acto Legislativo 02 de 2002 en lo atinente a los períodos atípicos de algunas alcaldías, es decir la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 4º de la Carta Fundamental:

“La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.

Es deber de los nacionales y los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”

Este precepto fija no solo el carácter normativo de la Constitución, en oposición al carácter programático de sus antecesoras, sino que a su vez la ubica en la cúspide del ordenamiento jurídico y que a manera de escalonamiento fija los parámetros a los cuales deben sujetarse las demás normas jurídicas ubicadas en escalones inferiores. Se protege a su vez, con esa formulación, de cualquier intención de desconocimiento a su supremacía disponiendo ipso facto su prelación respecto de cualquier norma jurídica que prescriba dictados que la contradigan.

Está allí mismo la fuente del denominado control difuso de constitucionalidad, que habilita a los operadores jurídicos y a la administración pública en general, a inaplicar toda ley o norma jurídica que se muestre contraria a los dictados de la Constitución, decisión esta que tiene apenas efectos relativos o inter  partes  al vincular únicamente a quienes hayan participado en la contienda procesal, con lo que debe decirse, a su vez, que la inconstitucionalidad detectada aplica tan solo para ese especial caso, conservando la norma jurídica su eficacia frente a otros casos.

Si bien se puede, o mejor se debe aplicar la excepción de inconstitucionalidad cuando se advierta contrariedad con la Constitución, debe observarse que ella opera sólo respecto de “la ley u otra norma jurídica”, lo que equivale a señalar que el marco competencial de quien decide inaplicar una ley o un precepto jurídico se reduce exactamente a eso, a leyes en sentido formal o material o a normas jurídicas. Por lo mismo, es claro que los actos administrativos de contenido particular y concreto, al no alcanzar la categoría de leyes o normas jurídicas en sentido formal, como que carecen de muchos de sus atributos (impersonalidad, abstracción y generalidad, entre otros), no pueden ser objeto de inaplicación por supuesta oposición a la Constitución, tal como así lo precisó la Doctrina Constitucional:

“Si bien es cierto que por regla general las decisiones estatales son de obligatorio cumplimiento tanto para los servidores públicos como para los particulares "salvo norma expresa en contrario" como lo señala la primera parte del artículo 66 del decreto 01 de 1984, también lo es que, cuando de manera palmaria, ellas quebrantan los ordenamientos constitucionales, con fundamento en la supremacía constitucional, debe acatarse el mandato contenido en el artículo 4° de la Carta ya citado, que ordena -se repite- que "en todo caso de incompatilibidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales", sin perjuicio de la responsabilidad correspondiente de que trata el artículo 6° de la misma, por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación, por parte de los servidores públicos, en el ejercicio de sus funciones.

Lo anterior no se predica de la norma jurídica de contenido particular, individual y concreto, que crea derechos en favor de un particular, la cual no puede dejar de aplicarse a través de la excepción de inconstitucionalidad, en presencia de la garantía de que gozan los derechos adquiridos con justo título y con arreglo a las leyes civiles, hasta tanto no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción competente, o revocados por la misma administración con el consentimiento expreso y escrito de su titular (Resalta la Sala)

De admitirse la posibilidad de aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto de administrativos de carácter subjetivo, se daría cabida al desconocimiento de su propia esencia, vale decir de medio exceptivo y transitorio para impedir la violación de la Constitución, puesto que en estricto sentido no se estaría dando una inaplicación sino la revocatoria o la extinción de ese acto de contenido particular y concreto, que por obvias razones a futuro no podría ser objeto de aplicación, en pocas palabras perdería toda eficacia.

Además,  una conducta tal sería del mismo modo inconstitucional e ilegal en la medida que configuraría el desconocimiento de las competencias que a cada uno de los órganos de la administración entregó la Constitución, así como el hacer justicia de manera directa o por propia mano sin acudir a la jurisdicción como encargada de ello.

En efecto, cuando la administración pública, como en este caso la Registraduría Nacional del Estado Civil, decide aplicar la excepción de inconstitucionalidad, está realizando, strictu sensu,  un control de legalidad a un acto administrativo de contenido particular y concreto, conducta que por supuesto no debe admitirse porque la administración, so pretexto de ello, decide omitir acudir a la jurisdicción para que establezca esa ilegalidad y declare la nulidad; además, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 03 de 2002 artículo 1º “La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los jueces, administran justicia…” (Se destaca), y aunque “Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas” (inc. 3 ib.), no admite duda el hecho de que la Registraduría Nacional del Estado Civil, en tanto autoridad administrativa, no es el juez natural de los actos administrativos de contenido electoral, ni por regla general y menos por excepción, de modo que abrogarse una competencia ajena o “inaplicar” un acto administrativo subjetivo por supuestamente hallarlo contrario a la Constitución, claramente demuestra la configuración de una actuación ilegal, sobre todo si se recuerda que el juez de ese tipo de actuaciones es la jurisdicción de lo contencioso administrativ.

Igualmente se apoya lo anterior en lo dispuesto en el artículo 66 del C.C.A., según el cual “Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo,…” (Destaca la Sala), imperativo jurídico a cuyo acatamiento no escapa ni siquiera la propia Registraduría Nacional del Estado Civil, ya que de acuerdo con el propio artículo 4º Constitucional, donde descansa la excepción de inconstitucionalidad empleada por ese organismo, el deber de acatamiento a la Constitución y las leyes tiene como destinatario a los nacionales y extranjeros que estén en el territorio patrio.

Ahora, si la Registraduría Nacional del Estado Civil consideraba que el citado acto de elección contrariaba el Acto Legislativo 02 de 2002 porque a su beneficiario le correspondía un período de ejercicio inferior, la mitad del tiempo faltante para llegar al 31 de diciembre de 2007, contado a partir del 10 de noviembre de 2003, su inconformidad ha debido expresarse, no mediante la aplicación de una excepción de inconstitucionalidad inadmisible, sino formulando la correspondiente acción de nulidad electoral, prevista en el capítulo IV del Título XXVI del Código Contencioso Administrativo (Arts. 223 a 251), cuya presentación debe ocurrir oportunamente porque la acción respectiva caduca en un término de 20 día. Si el término de caducidad se cumple y la acción electoral no es presentada, ese acto de elección adquiere firmeza, se hace inmutable e intangible, consolidándose de tal manera el derecho en él incorporado que las dudas que en torno a su legalidad pudiera tener la administración devienen inanes e inoponibles a su beneficiario. Esto no puede interpretarse como la prevalencia del derecho adjetivo sobre el sustancial, por el contrario se trata de la supremacía de caros valores constitucionales, entre ellos la Democracia y la Seguridad Jurídica, que unidos dan pie a afirmar que frente a las instituciones jurídicas fundadas en el voto popular debe prontamente determinarse su validez y legitimidad, sin que habiendo expirado la oportunidad para acusarlas ante la jurisdicción se puedan admitir reparos extemporáneos.

La Corte Constitucional, al revisar la exequibilidad del artículo 44 de la Ley 446 de 1998, en el aparte que modificó el numeral 12 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, relativo al término de caducidad de la acción electoral, expuso las razones de índole constitucional que hacen legítimo ese perentorio y breve término, discurriendo:

“La consagración de un término de caducidad de 20 días, como el que establece la norma demandada para el caso de las acciones electorales, no resulta violatorio de la Constitución, pues (a.) responde al libre ejercicio de las funciones que la propia Carta Fundamental otorga al legislador -i.e. libertad de configuración legislativa-,  y (b.) tiene la finalidad de dar certeza a actos que, como los que declaran una elección o hacen un nombramiento, no pueden quedar suspendidos indefinidamente en el tiempo, so pena de vulnerar los derechos reconocidos por la propia Carta Política a los aspirantes a ocupar un cargo o a los funcionarios ya electos (artículo 40 inciso 1 y numeral 1), y las garantías de la comunidad, expresadas en la aspiración a gozar de un sistema administrativo, legislativo y judicial -i.e. un orden político- estables, en clara concordancia con el principio de seguridad jurídica.

(a.) Por una parte, resulta claro que en desarrollo de las funciones constitucionalmente asignadas (artículo 150 C.P.), el legislador goza de libertad para configurar los procedimientos a través de los cuales se protegen los derechos ciudadanos y la integridad del ordenamiento jurídico. Resulta pertinente, entonces, que como consecuencia de esta facultad, se puedan fijar límites en el tiempo para alegar el reconocimiento de garantías o impugnar la juridicidad de ciertos actos. (…)

(b.) De otro lado, resulta necesario dotar de firmeza a las determinaciones oficiales estableciendo un momento a partir del cual, ya no es posible controvertir algunas actuaciones.  De lo contrario, el sistema jurídico se vería avocado a un estado de permanente latencia en donde la incertidumbre e imprecisión que rodearían el quehacer estatal, entorpecería el desarrollo de las funciones públicas.  Ha dicho la Corte:

“La caducidad es la extinción del derecho a la acción por cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado.

Ahora bien: los términos de caducidad no pueden interpretarse como una forma de negar el acceso a la justicia, precisamente porque la limitación del plazo para impugnar ciertos actos -y es algo en lo que se debe insistir- está sustentada en el principio de seguridad jurídica y crea una carga proporcionada en cabeza de los ciudadanos para que se interesen y participen prontamente en el control de actos que vulneran el ordenamiento jurídico

Por último, la intangibilidad e inmutabilidad de los actos administrativos de contenido particular y concreto, como el de elección de un alcalde popular, ha sido predicada por la Doctrina Constitucional:

“Razones de seguridad jurídica y de respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona, como también la presunción de legalidad de las decisiones administrativas en firme, avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la administración a través de un acto administrativo

b. Del principio venire contra factum proprium

En la Constitución Política de 1991 se entronizó el principio de buena fe, consagrado en el artículo 83 como que “Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presume en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”. Esta regla ética de comportamiento, válida tanto para los administrados como para la administración misma, impone a todos el deber de obrar de buena fe, valga la redundancia; si de la administración se trata, que es lo relevante en este discurso, ese postulado adquiere un plus especial, en atención a que debe obediencia y respeto a sus propios actos, no solo porque se trate de un imperativo jurídico sino además porque a eso equivale el principio de la buena fe materializado en el apotegma: “Venire contra pactum proprium Nellí conceditur”, que impide a la administración ir en contra de sus propios actos, a no ser que lo haga a través de la acción respectiva.

El tratamiento que en la Doctrina Constitucional ha tenido esta figura revela:

“La buena fe supone la existencia de una relación entre personas y se refiere fundamentalmente a la confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada. En las gestiones ante la administración, la buena fe se presume del particular y constituye guía insustituible y parámetro de acción de la autoridad. La doctrina, por su parte, ha elaborado diversos supuestos para determinar situaciones contrarias a la buena fe. Entre ellos cabe mencionar la negación de los propios actos (venire contra factum proprium), las dilaciones injustificadas, el abuso del poder y el exceso de requisitos formales, sin pretender con esta enumeración limitar el principio a tales circunstancias. No es posible reducir la infracción de la buena fe a casos tipificados legalmente. De ahí que la aplicación de este principio suponga incorporar elementos ético-jurídicos que trascienden la ley y le dan su real significado, suscitando en muchas ocasiones la intervención judicial para calificar la actuación pública según las circunstancias jurídicas y fácticas del caso.

12. La administración y el administrado deben adoptar un comportamiento leal en el perfeccionamiento, desarrollo y extinción de las relaciones jurídicas. Este imperativo constitucional no sólo se aplica a los contratos administrativos, sino también a aquellas actuaciones unilaterales de la administración generadoras de situaciones jurídicas subjetivas  o concretas para una persona. El ámbito de aplicación de la buena fe no se limita al nacimiento de la relación jurídica, sino que despliega sus efectos en el tiempo hasta su extinción.

13. El principio de la buena fe incorpora la doctrina que proscribe el "venire contra factum proprium", según la cual a nadie le es lícito venir contra sus propios actos. La buena fe implica el deber de observar en el futuro la conducta inicialmente desplegada, de cuyo cumplimiento depende en gran parte la seriedad del procedimiento administrativo, la credibilidad del Estado y el efecto vinculante de sus actos para los particulares. La revocatoria directa irregular que se manifieste en la suspensión o modificación de un acto administrativo constitutivo de situaciones jurídicas subjetivas, puede hacer patente una  contradicción con el principio de buena fe y la doctrina de los actos propios, si la posterior decisión de la autoridad es contradictoria, irrazonable, desproporcionada y extemporánea o está basada en razones similares. Este es el caso, cuando la administración, luego de conceder una licencia de funcionamiento a una persona para el ejercicio de una determinada actividad, luego, sin justificación objetiva y razonable, procede a suspender o revocar dicha autorización, con el quebrantamiento consecuente de la confianza legítima y la prohibición de "venir contra los propios actos–

Si la administración, luego de agotado el respectivo proceso electoral, expide un acto administrativo declarando la elección de determinada persona a un cargo de elección popular, por un período preciso, no puede luego, sin más, entrar a desconocerlo con la expedición de otro acto, salvo que se haga por vía jurisdiccional. Además de que así se desconoce la estructura normativa que fija las acciones, procedimientos y términos de caducidad para interponerlas, como ya se dijo, con ello se desatiende el imperativo constitucional de la buena fe a que está obligada la administración, quien no puede venir contra su propio acto, so pretexto de dar vida a la supremacía jerárquica de la Constitución. Esta es, sin duda, una razón adicional que demuestra la ilegalidad de la actuación acusada.

c. Proscripción de la Revocatoria Tácita

El acto administrativo se caracteriza por ser la expresión de la voluntad de la administración pública, encaminada a producir efectos jurídicos, bien sea creando, modificando o extinguiendo derechos; la volición o voluntad administrativa debe darse a conocer de manera expresa, resultando inadmisible que ella pueda darse en forma tácita o subliminal porque vendría a configurarse en un atropello para el ordenamiento jurídico al desatender principios constitucionales básicos para el funcionamiento de la administración pública, entre ellos el de la publicidad y de la transparenci, que bajo esas prácticas resultarían seriamente comprometidos al producirse una actuación administrativa en la sombra o simulada, oculta bajo el ropaje de otra actuación que bajo una apariencia inofensiva viene a producir efectos jurídicos devastadores en un acto de contenido particular y concreto.

Las actuaciones administrativas tácitas, por su abierta contrariedad con el ordenamiento jurídico, están proscritas en el Derecho Comparado, donde son identificadas como conductas que pueden llevar a la materialización de la revocatoria directa de actos administrativos por una vía no dispuesta legalmente. En efecto, los Tratadistas Eduardo García de Enterría y Tomás - Ramón Fernández, para quienes el acto administrativo equivale a “…la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria––, el acto administrativo debe ser siempre expreso y formal, dado que los manifestaciones tácitas de la administración configuran actuaciones ilegales; precisamente sobre el punto se afirma:

“a) Se trata, en primer término, de una declaración intelectual [el acto administrativo], lo que excluye las actividades puramente materiales (ejecuciones coactivas, actividad técnica de la Administración). Esto no obstante, por declaración no ha de entenderse únicamente la que formalmente se presenta como tal (…), o declaración expresa, sino también la que se manifiesta a través de comportamientos o conductas que revelan concluyentemente una posición intelectual previa (declaración o acto tácito;…). Esto no obstante, la exigencia normal de una declaración formal y aun escrita, como veremos, y la regla que no admite ejecuciones materiales limitativas sin un previo acto que, definiendo lo que es de derecho en el caso concreto, juegue como título de la declaración en cuanto a los actos que llamaremos de gravamen o limitativos de la esfera jurídica del destinatario; más bien la expresión tácita de una voluntad en este ámbito expresará aquí normalmente una ilegalidad, incluso una vía de hecho. Por ello, el campo propio de los actos tácitos es, o bien el orgánico o interno, o bien el de los reconocimientos de derechos o beneficios a favor de los particulares, el de los actos favorables, pudiendo en consecuencia identificarse un cambio de conducta en esa materia como una revocación irregular (Resalta la Sala)

Esta posición doctrinal, que la Sala adopta por su coherencia y solidez conceptual, merece ser aplicada en el sub lite porque la Registraduría Nacional del Estado Civil, valiéndose de un CALENDARIO ELECTORAL, que es en esencia un acto de trámite, termina ocultando una actuación administrativa inaceptable, al dar paso materialmente, que no formalmente, a una Revocatoria Directa tácita de un acto administrativo de contenido particular y concreto (Acto de Elección), acto que se disfraza bajo la inofensiva apariencia de un acto de impulsión administrativa enderezado a dar curso a un proceso electoral en ciernes.

La presencia de la Revocatoria Directa tácita en ese acto de trámite termina siendo innegable. Su sola expedición ya afecta el acto de elección del ciudadano LUIS ALEXANDER MEJIA BUSTOS como Alcalde del Municipio de Sibundoy - Putumayo, pues con ella se determinó, de manera ilegal, que su período se recortaba de cuatro años (2004 - 2007), a un poco más de dos años (Nov. 10/2003 - Dic. 6/2005), y contrario a lo sostenido por la defensa y el propio colaborador fiscal, no hacía falta esperar a que ese proceso electoral culminara para poder atacar ese acto administrativo tácito a través de un acto definitivo, porque sin asomo de duda definitiva es la decisión administrativa tácita inmersa en ese acto preparatorio o de trámite, en el que dicho sea de paso la Registraduría Nacional del Estado Civil olvidó la institución jurídica de la Revocatoria Directa de los Actos Administrativos prevista en el Título V del Código Contencioso Administrativo (Arts. 69 a 74).

En suma, las razones para desvirtuar la presunción de legalidad del CALENDARIO ELECTORAL demandado abundan, y por ello su anulación se despachará con este fallo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

PRIMERO. Declárase LA NULIDAD del CALENDARIO ELECTORAL expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil, compuesto por  1.- El oficio 001305 del 20 de septiembre de 2003 expedido por el Registrador Delegado en lo Electoral y el Director de Gestión Electoral, y dirigido a los Delegados en Mocoa - Putumayo; y 2.- El “CALENDARIO ELECTORAL POR FINALIZACION DEL PERIODO ALCALDE MUNICIPIO DE SIBUNDOY - PUTUMAYO NOVIEMBRE 6 DE 2005”.

SEGUNDO.- Comuníquese esta decisión a la Registraduría Nacional del Estado Civil, al Consejo Nacional Electoral y a la Alcaldía Municipal de Sibundoy - Putumayo.

Este proyecto fue discutido y aprobado en sesión de la fecha.

COPIESE Y NOTIFIQUESE

REINALDO CHAVARRO BURITICA

Presidente

MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON       FILEMON JIMENEZ OCHOA

DARIO QUIÑONES PINILLA