ACCION DE CUMPLIMIENTO - Objeto y finalidad

El medio de control de cumplimiento, según la denominación adoptada por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos. Con base en la regulación establecida en el artículo 87 de la Constitución y el desarrollo dispuesto en la Ley 393 de 1997, dicha posibilidad opera a partir de la orden que imparte el juez de lo contencioso administrativo a la autoridad renuente. Este mecanismo procesal tiene carácter subsidiario, puesto que no procede cuando la persona tiene a su alcance otro instrumento judicial para lograr la efectividad de la norma o del acto que estima incumplidos. Tampoco procede cuando el ejercicio del medio de control persiga el cumplimiento de normas legales y actos administrativos que establezcan gastos. De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la prosperidad de este medio de control está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) Que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; (ii) Que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; (iii) Que la norma esté vigente; iv) Que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; v) Que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y vi) Que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 87 / CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 150 / CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 152 / LEY 393 DE 1997

AGOTAMIENTO DEL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD - Constitución en renuencia de la autoridad requiere que se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud / CONSTITUCION DE LA RENUENCIA - Debe acreditarse con la demanda de cumplimiento

En el artículo 8, la Ley 393 de 1997 señaló que... Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud... Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual... el reclamo en tal sentido no es un... derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento. En esta materia, es importante que la solicitud permita determinar que lo pretendido por el interesado es el cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es precisamente el agotamiento del requisito de procedibilidad consistente en la constitución de la renuencia. Como fue establecido en el numeral 5 del artículo 10 de la Ley 393 de 1997, la constitución de la renuencia debe acreditarse con la demanda de cumplimiento, so pena de ser rechazada de plano la solicitud.

FUENTE FORMAL: LEY 393 DE 1997 - ARTICULO 10 - NUMERAL 5 / LEY 393 DE 1997 - ARTICULO 8

NOTA DE RELATORIA: Respecto del cumplimiento de los requisitos de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento, consultar: Consejo de Estado, providencia de octubre 20 de 2011, exp. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo.

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Rechaza por incumplir con los requisitos para que se acreditara la constitución de la renuencia / EXCEPCION EN EL AGOTAMIENTO DEL REQUISITO DE CONSTITUCION DE LA RENUENCIA EN ACCION DE CUMPLIMIENTO - Cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable / DERECHO DE PETICION - Fue resuelto por el ICETEX explicando las razones por las cuales no es posible la adjudicación del subsidio de sostenimiento

Concluye la Sala que el actor no agotó debidamente el requisito de procedibilidad de la acción, consistente en la constitución de la renuencia del ICETEX, puesto que es claro que no solicitó el cumplimiento del acto administrativo que regula la concesión de los subsidios. En la impugnación, el actor no expuso ningún argumento dirigido a controvertir la situación que tuvo en cuenta el Tribunal Administrativo para negar o rechazar por improcedente la acción, como es la falta de agotamiento de la exigencia legal previa al ejercicio de la acción de cumplimiento. En este sentido, considera la Sala que la condición de ser un estudiante de escasos recursos, como indicó en la demanda, no constituye una razón que pueda eximirlo de la obligación de cumplir dicha exigencia previa establecida en el artículo octavo de la Ley 393 de 1997. La citada norma dispuso que... Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable... caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda... Advierte la Sala que en la demanda el actor no incluyó ninguna referencia al posible riesgo de un perjuicio irremediable, ni sustentó aquellos motivos por los cuales dicha situación podría llegar a ocurrir, lo cual hace que no pueda sustraerse del agotamiento del requisito de procedibilidad. En consecuencia, la sentencia del a quo será confirmada en cuanto rechazo de la acción de cumplimiento, que es lo procedente en los casos en los cuales no haya sido acreditada la constitución de la renuencia. Al margen de lo anterior, observa la Sala que la controversia expuesta por el accionante involucra el ejercicio del derecho de petición para que le sea reconocido y desembolsado el subsidio de sostenimiento. En principio, podría pensarse que lo procedente sería darle a la solicitud el trámite de la acción de tutela como lo establece el artículo 9 de la Ley 393 de 1997, que regula el trámite de la acción de cumplimiento. No obstante, considera la Sala que dicha alternativa queda descartada en la medida en que la petición fue resuelta por el ICETEX, como incluso lo reconoció el actor, mediante comunicación dirigida por conducto de la Personería de Sandoná, en la cual explicó las razones por las cuales no es posible la adjudicación del subsidio de sostenimiento.

FUENTE FORMAL: LEY 393 DE 1997 - ARTICULO 9

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero Ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Bogotá, D.C., quince (15) de septiembre de dos mil dieciséis (2016)

Radicación número: 52001-23-33-000-2016-00387-01(ACU)

Actor: BAYRON EDUARDO BURBANO ROSERO

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE CREDITO Y ESTUDIOS TECNICOS EN EL EXTERIOR, ICETEX

Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por el actor contra la sentencia de primero (1º) de agosto del presente año, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Nariño decidió "[...] NEGAR O RECHAZAR por improcedente la acción de cumplimiento [...]".

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud

En nombre propio, el señor Bayron Eduardo Burbano Rosero interpuso acción de cumplimiento contra el Instituto Colombiano de Crédito y Estudios Técnicos en el Exterior (ICETEX) para que  hiciera la siguiente declaración:

"Que se ordene al ICETEX, dar cumplimiento al Acuerdo No. 013 expedido el 30 de abril de 2015. De la Junta Directiva del ICETEX y así dar cumplimiento al programa establecido por el Gobierno Nacional".

2. Hechos

En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente:

El actor manifestó que el cinco (5) de marzo[1] (sic) del año en curso presentó una solicitud ante el ICETEX para que le fuera otorgado el subsidio de sostenimiento al que tiene derecho por ser estudiante crediticio.

Agregó que el organismo le comunicó que no es procedente autorizar el desembolso del subsidio, por cuanto fueron atendidas las solicitudes hasta el tope de 8.80 puntos y el suyo es superior a dicha cifra.

Indicó que su crédito es de largo plazo, su puntaje de 18.66 está dentro de aquellos establecidos en la norma y se encuentra en el tercer nivel del SISBEN, por lo cual, en su criterio, reúne los requisitos para el beneficio económico.

Aseguró que es persona de escasos recursos, que depende en gran medida de dicho subsidio para cumplir su anhelo de ser profesional  y que la entidad está pasando por alto el reglamento de crédito educativo.

3. Trámite de la solicitud en primera instancia

La demanda correspondió por reparto al Juzgado Primero Administrativo Oral de Pasto, el cual mediante providencia de junio veintinueve (29) de dos mil dieciséis (16) ordenó remitirla por competencia al Tribunal Administrativo de Nariño (f. 14).

Por auto de julio cinco (5) del presente año, la citada corporación admitió la demanda y ordenó la notificación al ICETEX (f. 18).

4. Contestación de la demanda

La jefe de la oficina asesora jurídica del ICETEX advirtió que desde el punto de vista presupuestal existe restricción, lo cual hace que el organismo asigne los recursos con prioridad a la población más vulnerable.

Precisó que la focalización de los recursos está sustentada en la Ley 1002 de 2005[2] y explicó que el ICETEX consulta la información del SISBEN y otorga el subsidio de sostenimiento desde el menor puntaje y hasta el mayor, según los montos disponibles.

Subrayó que la asignación de subsidios está sujeta al cumplimiento de los requisitos por parte del estudiante y a la existencia de recursos y agregó que la validación del cumplimiento del puntaje del SISBEN es realizada directamente en la base de datos suministrada por el Departamento Nacional de Planeación (DNP).

Advirtió que "[...] el señor BAYRON EDUARDO BURBANO ROSERO, se encuentra registrado en el DNP con un puntaje de 18.66 del área 2, dentro de la distribución de recursos de Subsidios de Sostenimiento realizados para el segundo semestre de 2015 no obtuvo la misma dado que el señor BAYRON EDUARDO BURBANO ROSERO se encuentra registrado en el DNP con 18.66 punto (sic) para el área 2 y se atendieron hasta el tope de puntaje menor o igual a 8.80, razón por la cual no es procedente autorizar desembolsos por concepto de Subsidio de Sostenimiento".

Ratificó los términos de la respuesta dada a la petición hecha por el actor, añadió que el subsidio es asignado en la etapa de adjudicación del crédito, destacó que la actuación estuvo ajustada al reglamento y descartó la violación de los derechos del demandante, pues tiene garantizada la continuidad de su proceso educativo en virtud de los desembolsos para matrícula para los periodos 2015-2 y 2016-1.

Por consiguiente, solicitó declarar improcedente la acción.

5. Sentencia de primera instancia

El Tribunal Administrativo de Nariño indicó que la solicitud presentada por el actor ante el ICETEX no cumple los presupuestos que permitan establecer que su objetivo era constituir en renuencia a la entidad para fines de la acción de cumplimiento.

Sostuvo que el señor Burbano Rosero pidió el otorgamiento del subsidio de sostenimiento y el respectivo desembolso, sin señalar con precisión la disposición que pretendía hacer efectiva, ni explicar el incumplimiento.

Resaltó que el objetivo de la solicitud era que el ICETEX estudiara si tenía derecho al subsidio, pero no constituirlo en renuencia por incumplimiento de la norma que regula el beneficio, por lo cual dispuso "negar o rechazar por improcedente" la acción.

6. La impugnación

El actor destacó que cumple los requisitos para recibir el subsidio porque tiene un puntaje de 18.66 en el SISBEN, el cual, en su criterio, es inferior al establecido en el Acuerdo 013 expedido por la junta directiva del ICETEX.

Indicó que dicho acto señaló que podrán acceder al beneficio económico quienes estén registrados en el SISBEN dentro de los puntos de corte determinados por el Ministerio de Educación, es decir en el rango entre 0 y 52.72 puntos.

Estimó que el Acuerdo 013 de 2015 contiene un mandato imperativo e inobjetable, pidió revocar la sentencia del a quo, conceder la acción a su favor, ordenar el cumplimiento del acto y le sea concedido el subsidio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia

La Sección es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño, según lo establecido en los artículos 150 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el acuerdo No. 015 de febrero veintidós (22) de 2011 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado[3].

2. Problema jurídico

Corresponde a la Sala decidir si acertó la corporación de primera instancia al "negar o rechazar por improcedente" la acción de cumplimiento promovida por el actor para obtener el reconocimiento y desembolso del subsidio de sostenimiento como beneficiario del crédito educativo del ICETEX.

3. Generalidades del medio de control de cumplimiento

El medio de control de cumplimiento, según la denominación adoptada por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos.

Con base en la regulación establecida en el artículo 87 de la Constitución y el desarrollo dispuesto en la Ley 393 de 1997, dicha posibilidad opera a partir de la orden que imparte el juez de lo contencioso administrativo a la autoridad renuente.

Este mecanismo procesal tiene carácter subsidiario, puesto que no procede cuando la persona tiene a su alcance otro instrumento judicial para lograr la efectividad de la norma o del acto que estima incumplidos.

Tampoco procede cuando el ejercicio del medio de control persiga el cumplimiento de normas legales y actos administrativos que establezcan gastos.

De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la prosperidad de este medio de control está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) Que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; (ii) Que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; (iii) Que la norma esté vigente; iv) Que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; v) Que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y vi) Que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento.

4. La constitución de la renuencia

En el artículo 8º, la Ley 393 de 1997 señaló que "Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud [...]".

Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual "[...] el reclamo en tal sentido no es un [...] derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento[4]".

En esta materia, es importante que la solicitud permita determinar que lo pretendido por el interesado es el cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es precisamente el agotamiento del requisito de procedibilidad consistente en la constitución de la renuencia.

Como fue establecido en el numeral 5º del artículo 10º de la Ley 393 de 1997, la constitución de la renuencia debe acreditarse con la demanda de cumplimiento, so pena de ser rechazada de plano la solicitud.

5. El caso concreto

Advierte la Sala que el actor persigue el cumplimiento del Acuerdo 013 de 2015 expedido por la junta directiva del ICETEX, mediante el cual modificó la política de otorgamiento de los subsidios de sostenimiento para efectos de la adjudicación de tales beneficios dentro del crédito educativo.

En el expediente está acreditado que previamente al ejercicio de la acción de cumplimiento, el diecisiete (17) de marzo de dos mil dieciséis (2016), el demandante radicó un derecho de petición ante el ICETEX (f. 6).

En el citado memorial, el actor invocó la condición de estudiante y solicitó expresamente el otorgamiento del subsidio de sostenimiento y el correspondiente desembolso, por considerar que cumplió los trámites para su reconocimiento (f. 6).

No obstante, advierte la Sala que el señor Burbano Rosero no reclamó el cumplimiento del Acuerdo 013 de 2015, cuya eficacia material pretende con el ejercicio de la acción que interpuso contra el ICETEX.

La petición está dirigida exclusivamente al otorgamiento y desembolso del subsidio, como prioridad para la continuación de los estudios técnicos que adelanta en el área de radiodiagnóstico y radioterapia.

Aparte de la reclamación del beneficio económico, no encuentra la Sala que el actor haya tenido como objetivo la constitución de la renuencia, por parte del ICETEX, para acudir posteriormente a la acción de cumplimiento.

Esta circunstancia coincide con lo expuesto en la demanda y en la impugnación, donde si bien es cierto que invocó genéricamente el Acuerdo 013 de 2015, también lo es que insistió en el propósito de obtener el reconocimiento y pago del subsidio por estimar que reúne los requisitos para acceder a dicha prerrogativa derivada del crédito educativo.

Concluye la Sala que el actor no agotó debidamente el requisito de procedibilidad de la acción, consistente en la constitución de la renuencia del ICETEX, puesto que es claro que no solicitó el cumplimiento del acto administrativo que regula la concesión de los subsidios.

En la impugnación, el actor no expuso ningún argumento dirigido a controvertir la situación que tuvo en cuenta el Tribunal Administrativo para "negar o rechazar por improcedente" la acción, como es la falta de agotamiento de la exigencia legal previa al ejercicio de la acción de cumplimiento.

En este sentido, considera la Sala que la condición de ser un estudiante de escasos recursos, como indicó en la demanda, no constituye una razón que pueda eximirlo de la obligación de cumplir dicha exigencia previa establecida en el artículo octavo de la Ley 393 de 1997.

La citada norma dispuso que "[...] Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable [...], caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda". (Negrillas fuera del texto).

Advierte la Sala que en la demanda el actor no incluyó ninguna referencia al posible riesgo de un perjuicio irremediable, ni sustentó aquellos motivos por los cuales dicha situación podría llegar a ocurrir, lo cual hace que no pueda sustraerse del agotamiento del requisito de procedibilidad.

En consecuencia, la sentencia del a quo será confirmada en cuanto rechazo de la acción de cumplimiento, que es lo procedente en los casos en los cuales no haya sido acreditada la constitución de la renuencia.

Al margen de lo anterior, observa la Sala que la controversia expuesta por el señor Burbano Rosero involucra el ejercicio del derecho de petición para que le sea reconocido y desembolsado el subsidio de sostenimiento.

En principio, podría pensarse que lo procedente sería darle a la solicitud el trámite de la acción de tutela como lo establece el artículo 9º de la Ley 393 de 1997, que regula el trámite de la acción de cumplimiento.

No obstante, considera la Sala que dicha alternativa queda descartada en la medida en que la petición fue resuelta por el ICETEX, como incluso lo reconoció el actor, mediante comunicación dirigida por conducto de la Personería de Sandoná, en la cual explicó las razones por las cuales no es posible la adjudicación del subsidio de sostenimiento (f. 7).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

F A L L A

PRIMERO: Confirmar la providencia impugnada, esto es la sentencia de agosto primero (1º) de dos mil dieciséis (2016) dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño, en cuanto rechazó la acción de cumplimiento.

SEGUNDO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Presidenta

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera de Estado

(Ausente con permiso)

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Consejero de Estado

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero de Estado

[1] Aunque el demandante aseguró que la petición fue hecha el cinco (5) de marzo del presente año, en el expediente consta que realmente fue radicada ante el ICETEX el diecisiete (17) de marzo de 2016 (f. 6).

[2] Mediante la ley 1002 de 2005, el Congreso de la República transformó el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior en entidad financiera de naturaleza especial y dictó otras disposiciones sobre esta materia.

[3] Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento.

[4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre  veinte (20) de 2011, expediente No. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo.