ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA

[L]a accionante pretende una modificación en el avalúo de un bien inmueble ubicado en el municipio de San José de Cúcuta, sin embargo, de los documentos aportados con la demanda se advierte que ella no es titular del derecho de propiedad sobre aquél, pese a que fue la calidad en que dijo actuar. En efecto, obra en el expediente una certificación expedida el 21 de agosto de 2015 por la Alcaldía Municipal de San José de Cúcuta, respecto del inmueble con cédula catastral (...), en la cual figura el señor [R.R.R.F.] Asimismo, se allegó copia de la factura (...) correspondiente al impuesto predial unificado por las vigencias 2012, 2013, 2014 y 2015, en el que en el acápite de información del contribuyente, respecto del inmueble (...), aparece igualmente el señor [R.R.R.F.] Si bien dichos documentos no son el medio probatorio idóneo para demostrar la propiedad respecto de un inmueble, constituyen indicios que llevan a la Sala a concluir de manera razonable que el señor [R.F.] es el titular del derecho y no la [actora]. (...) En ese orden, para la Sala es evidente que en el presente asunto, la accionante carece de legitimación en la causa por activa, por lo que declarará probada de oficio dicha excepción.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 87 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 150 - NUMERAL 10 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 341 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 8 / LEY 1437 DE 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., tres (3) de marzo de dos mil dieciséis (2016)

Radicación número: 54001-23-33-000-2015-00506-01(ACU)

Actor: LUZ ENITH CELIS GARCIA

Demandado: INSTITUTO GEOGRAFICO AGUSTIN CODAZZI

La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la providencia de 26 de enero de 2016, a través de la cual, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, negó por improcedente la presente acción de cumplimiento.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud

En ejercicio de la acción constitucional, la señora Luz Enith Celis García, en nombre propio, demandó del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en adelante IGAC, el cumplimiento de los artículos i) 1º del Decreto 2783 de 2012; ii) 1º de del Decreto 3055 de 2013 y iii) 1º del Decreto 2718 de 2014.

2. Hechos

2.1. Las normas cuyo cumplimiento se solicitó, establecen que los avalúos catastrales de los predios urbanos no formados y formados con vigencia de 1º de enero de 2012 y anteriores, se reajustarán a partir del 1º de enero de 2012, 2013 y 2014 respectivamente, en 3.0%.

2.2. No obstante lo anterior, afirmó la actora que el avalúo catastral del inmueble de su propiedad fue incrementado por el IGAC en más del referido porcentaje.

3. Pretensiones

Dentro del escrito de demanda se precisan las siguientes:

"Como el INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI no ha asumido la responsabilidad y está desconociendo flagrantemente el deber de cumplir la ley, acudo ante usted para que se ordenara su inmediato cumplimiento del aumento del 3% avalúo para el año 2013, para el 2014 y para el año 2015.

Que se exija la explicación o motivación del incremento por encima del 3% al ente accionado, en violación a los decretos precitados.

Que se de traslado de los hechos punibles y disciplinables a la autoridad competente procuraduría y fiscalía general de la Nación.

El Despacho a su cargo, indicará el plazo del cual la entidad renuente, ha de satisfacer el deber omitido".

4. Trámite de la demanda

La demanda fue radicada el 27 de noviembre de 2015 ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, la cual fue admitida por auto de 2 diciembre de 2015 y dispuso su notificación al Director Seccional del IGAC a quien se le concedieron 3 días para allegar o solicitar pruebas. Asimismo ordenó la notificación a la Procuraduría Delegada para Asuntos Administrativos y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

5. Contestación de la demanda

El Director Territorial de Norte de Santander del IGAC, se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó que se declare la improcedencia de la presente acción.

Explicó que según el artículo 24 de la Ley 1450 de 2011 "[l]as autoridades catastrales tienen la obligación de formar los catastros o actualizarlos en todos los municipios del país dentro de períodos máximos de cinco (5) años, con el fin de revisar los elementos físicos o jurídicos del catastro originados en mutaciones físicas, variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones locales del mercado inmobiliario..."

En ese orden, el municipio de San José de Cúcuta fue objeto de actualización y actualización permanente de la formación catastral existente en los años 2011 y 2012, proceso que una vez finalizó, implicó cambios en el catastro del municipio y, por ende, nuevos avalúos catastrales.

Igualmente, la referida ley establece que el IGAC formulará, con el apoyo de los catastros descentralizados, una metodología que permita desarrollar la actualización permanente, para la aplicación por parte de estas entidades y establecerá modelos para la actualización que permitan estimar valores integrales de los predios acordes con la dinámica del mercado inmobiliario.

En consecuencia, el IGAC profirió la Resolución 070 de 2011, norma especial que regula técnicamente la formación, conservación y actualización catastral, que consiste en el conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la formación catastral, a partir de la revisión de los elementos físicos y jurídicos del catastro y de eliminar en el elemento económico, las disparidades originadas por cambios físicos, variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones locales del mercado inmobiliario.

Precisó que en dicha resolución se estableció la actualización permanente de los catastros, procedimiento que fue realizado en Cúcuta para los años 2011 y 2012, de lo cual surgió el nuevo avalúo catastral para el predio de la accionante.

De otra parte manifestó que el artículo 4º del Decreto 2783 de 2012, al igual que los demás decretos cuyo cumplimiento se solicitó, establece que los predios rurales y urbanos formados o actualizados durante el año 2012 no serán objeto de reajuste. Ello constituye una excepción al reajuste toda vez que a los predios que fueron objeto de actualización permanente en el año 2012 se les aplica el avalúo que determinó dicho proceso.

Adujo que la Dirección Territorial Norte de Santander del IGAC ha dado estricto cumplimiento a los artículos 1º de los Decretos 2783 de 2012, 3055 de 2013 y 2718 de 2014 en cuanto al predio No. 01-05-0085-0016-00, pues en el año 2013 estaba avaluado en $84.343.000 suma que al aplicarle el 3% arroja $86.873.000 con vigencia 2014. En el año 2014 tenía un avalúo de $86.873.000 que al incrementarse en 3% da como resultado $89.479.000 tal como se encuentra en la actualidad para la vigencia 2015, lo cual se ve reflejado en el siguiente cuadro:

CÓDIGO CATASTRAL	VIGENCIA	VALOR DEL AVALÚO	OBSERVACIONES
01-05-0085-0016-00	2012	$63.366.000	Fue objeto de actualización catastral en el año 2011
01-05-0085-0016-00	2013	$84.343.000	Actualización permanente en el año 2012 y variaron sus características
01-05-0085-0016-00	2014	$86.873.000	Se ajustó de conformidad con el del Decreto 3055 de 2013 en un 3%
01-05-0085-0016-00	2015	$89.479.000	Se ajustó de conformidad con el del Decreto 2718 de 2014 en un 3%

Por último, indicó que la Resolución 070 de 2011 establece que el propietario o poseedor de un predio puede iniciar una actuación administrativa, reglamentada en los artículos 133 y siguientes, denominado "Revisión de Avalúo Catastral". Por tanto, no puede la acción de cumplimiento suplir el mecanismo administrativo existente para el efectivo de cumplimiento de la norma.  

6. Fallo impugnado

El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por sentencia de 26 de enero de 2016, rechazó por improcedente la presente acción de cumplimiento por considerar que la accionante cuenta con otro mecanismo para hacer exigible el incremento del avalúo catastral, sin que se evidencie la configuración de un perjuicio irremediable que la hiciera viable. Además, la controversia planteada versa sobre gastos, lo cual hace improcedente la acción por expresa prohibición del parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997.

Sostuvo que la señora Celis García tiene otro mecanismo para la revisión del avalúo catastral del bien inmueble de su propiedad, el cual está regulado en la Resolución 070 de 2011.

El tribunal refirió una sentencia de esta Sección[1] en la que se sostuvo lo siguiente: "En el caso sub iudice lo que en el fondo pretende el accionante es que la fijación del impuesto predial para los predios rurales del municipio de La Calera se efectúe teniendo en cuenta el límite fijado en el artículo 6º de la Ley 44 de 1990. Como se ha puntualizado, en aplicación de lo normado en esta ley el Concejo de La Calera estableció las tarifas del impuesto predial, por lo cual acceder a lo pretendido significaría dar una orden de cumplimiento del artículo 1º del acuerdo 030 de 2002 que al fijar el impuesto predial establece gastos. Dado que el juez, en acción de cumplimiento no puede ordenar el cumplimiento de normas que establecen gastos, resulta claro desde este punto de vista la improcedencia de la acción que aquí se intenta."

Concluyó que si la actora no está de acuerdo con el ajuste realizado por la administración, debe recurrir la decisión y si su inconformidad persiste, acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

7. Impugnación

La accionante impugnó la decisión y solicitó que se revocara con fundamento en que existe un perjuicio irremediable consistente en el pago de un impuesto que a su juicio no le corresponde asumir  y que atenta contra el patrimonio familiar. Sostuvo además que "no est[á] demandando ningún acuerdo municipal".

Indicó que "si la acción de cumplimiento no es el medio idóneo, sírvase indicar en forma clara y precisa donde agoto la vía gubernativa o cuál es el mecanismo eficaz o solo manifestar que existe otro medio judicial como la acción de nulidad o restablecimiento del derecho o la tutela, cuando es el cumplimiento de una ley y no existe ninguna actualización permanente, ya que no han entrado al predio ni a mirar por fuera, menos a calificar una ficha técnica que dentro del debido proceso debe ser firmada por el dueño o persona autorizada y juegan con la ley... Señor juez, como puede entender no es un acto administrativo particular para pedir su nulidad, es un decreto con fuerza de ley para toda Colombia, no puedo pedir su nulidad o restablecimiento del derecho, pues solo debo exigir su aplicación mediante la acción de cumplimiento."

Adujo que la entidad demandada pretende "confundir" al juez al afirmar que no procede el cumplimiento de los Decretos 2783 de 2012, y 3055 de 2013 porque se realizó una actualización catastral, en razón a que lo que pretende es que se aplique el incremento del 3% a partir del 1 de enero de 2013, 2014 y 2015, según Decretos 2783 de 2012; 3055 de 2013 y 2718 de 2014.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la providencia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-CPACA Ley 1437 de 2011[2], y el Acuerdo 015 de 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de las "apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento".

2. Generalidades de la acción de cumplimiento

2.1. Antecedentes

La acción de cumplimiento, cuya finalidad es la efectividad de la ley y de los actos administrativos se encuentra inspirada en el "writ of mandamus" y el "injuction"[3], instituciones jurídicas del derecho anglosajón.

La primera figura se encuentra consagrada en el Código Judicial de los Estados Unidos en su artículo 1631, como la potestad establecida de "las Cortes del Distrito para compeler a un empleado o funcionario de los Estados Unidos o a cualquiera de sus agencias a ejecutar una obligación debida al demandante."

Por su parte el injuction "es una orden expedida por una corte de contenido perentorio que obliga a alguien a hacer o a cesar un agravio o un perjuicio. Como recurso el injuction se caracteriza porque permite prestar toda la atención en el mérito del caso con un mínimo de tecnicismo procesal"[4].

Bajo este influjo del derecho comparado respecto de la búsqueda de la eficacia del ordenamiento jurídico, pero sobre todo debido al gran problema latente de la inaplicabilidad de la ley y los actos administrativos, quiso el constituyente del año 1991 consagrar una acción destinada a conjurar dicha crisis. En ese sentido, conviene resaltar los comentarios de los delegados de la Asamblea Nacional Constitucional cuando expresaron al respecto:

"...tenemos que reconocer que el problema legislativo que se ha visto en Colombia no es solamente porque el legislativo no legisle, en todos sus órdenes, sino también que esa ley, esas ordenanzas, esos acuerdos, muchas veces no los ejecutan: entonces lo que queremos establecer aquí es un acción para que una vez la ley ha cumplido con todo su trámite y entrado en vigencia a través de su publicación, o a través del mecanismo mediante el cual la misma norma prevé cuando entra en vigencia, pues sea puesta en vigencia de verdad, y que las personas por ese interés general que les asiste, tengan un mecanismo a través del cual se puedan hacer efectivas y por eso las hemos denominado acciones de ejecución y cumplimiento.

"...Lo mismo pasa también con los actos administrativos. Se ve cómo muchas veces las situaciones administrativas se definen a través de los actos correspondientes, pero no se ejecutan; entonces la obra pública o el servicio público o la intervención en un caso determinado y concreto que se ha solicitado, simplemente no se ejecuta porque el funcionario no lo hace.  Entonces, lo que se estamos estableciendo es el mecanismo para que tenga cumplimiento ese acto administrativo, que fue con los requisitos legales debidamente producido..."[5].

Dicha acción fue la de cumplimiento, finalmente consagrada en el artículo 87 Superior, con la finalidad "de combatir la falta de actividad de la administración. Son frecuentes los casos en los cuales pese a existir un clarísimo deber para que las autoridades desarrollen una determinada acción de beneficio particular o colectivo, las mismas se abstienen de hacerlo. El particular afectado podría, entonces, acudir a esta acción para exigir el cumplimiento del deber omitido"[6].

La referida acción constitucional tuvo su desarrollo legislativo en la Ley 393 de 1997, cuyo objeto "es hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos"[7]. Regida bajo los principios de "publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad, eficacia y gratuidad".

2.2. Normas contra las que procede la acción de cumplimiento y requisitos

Desde la perspectiva legal, la jurisprudencia ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción de cumplimiento comprende tanto la ley en sentido formal como la ley en sentido material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el Presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política[9].

Sin dejar a un lado, la procedencia de la acción de cumplimiento contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que estos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa lo anterior, si se tiene en cuenta que no es dable el mecanismo constitucional previsto en el artículo 87 constitucional frente a actos de mera ejecución, pues tales determinaciones no tienen la categoría de un verdadero acto administrativo, ya que se limitan a materializar una orden judicial o administrativa [10].

También ha de señalarse que el ejercicio de la potestad reglamentaria puede ser objeto de acción de cumplimiento, cuando se supera el lapso establecido en la Ley y no se expide el respectivo reglamento; en decir del Consejo de Estado se tiene al respecto que:

"la acción de cumplimiento sí es el mecanismo idóneo para exigir del Gobierno Nacional la ejecución de leyes que le ordenen ejercer la potestad reglamentaria para lograr el respectivo desarrollo legislativo, siempre y cuando la ley le haya fijado un término para ello y el mismo haya expirado. Bajo esas circunstancias el deber legal se torna inobjetable e incontenible, entre otras razones porque no resulta improcedente a la luz de las causales legalmente establecidas en la Ley 393 de 1997"[11].  

Dentro de este contexto, resulta pertinente manifestar que es inadecuada la acción de cumplimiento en relación con normas fundamentales, "pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas"[12].

Para su prosperidad la doctrina jurisprudencial ha establecido como requisitos los siguientes:

"i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º).

ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º).

iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8 señala que excepcionalmente se puede prescindir de este requisito "cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable" caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda.

iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. La existencia de otro instrumento judicial, salvo la situación señalada, hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º)"[13] (subrayas de la Sala).

Frente al requisito de la renuencia, pertinente resulta manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción, y para ello, es necesario que el demandante previamente a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado[14].

Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que haga desplazar el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable. Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales.

Lo cual se explica en "garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones. No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio..."[15].

Como consecuencia de lo anterior, y a manera enunciativa por vía de ejemplo, la acción constitucional en estudio no procede para exigir el cumplimiento de obligaciones consagradas en los contratos estatales[16], imponer sanciones[17], hacer efectivo los términos judiciales de los procesos[18], o perseguir indemnizaciones[19], por cuanto, para dichos propósitos, el ordenamiento jurídico establece otros cauces procesales, al tratarse de situaciones administrativas no consolidadas.

Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción de cumplimiento no se puede incoar frente a normas que generen gastos[20] o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior.

2.3. La diferencia entre la acción de cumplimiento con otras acciones constitucionales

Finalmente, pertinente resulta resaltar, por pedagogía, la diferencia que existe entre la acción de cumplimiento con otras de categoría constitucional como son las populares, de grupo o de tutela, veamos:

La acción de cumplimiento y la popular tienen como rasgo distintivo en que la primera "busca la protección del ordenamiento jurídico y en algunos casos la eficacia del derecho del particular, contenido en una norma legal..."[22] por su parte la segunda "procura la protección de derechos e intereses colectivos, a través de medidas dirigidas a evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio o la restitución de las cosas a su estado anterior cuando fuere posible."    

Y, la diferencia entre la acción de cumplimento y la de tutela, es explicada por la jurisprudencia constitucional al señalar:

"Cuando lo que se busca es la protección directa de derechos constitucionales fundamentales que pueden verse vulnerados o amenazados por la omisión de la autoridad, se está en el ámbito de la acción de tutela. Cuando lo que se busca es la garantía de derechos de orden legal o lo que se pide es que la administración de aplicación a un mandato de orden legal o administrativo que sea específico y determinado, lo que cabe en principio, es la acción de cumplimiento"[24].

Por su parte, la acción de grupo es disímil a la de cumplimiento, ya que ésta centra su objetivo en la reparación de los daños ocasionados a un grupo de personas que no puede ser inferior a veinte, mientras la figura jurídica del artículo 87 constitucional se contrae en la búsqueda de la efectividad de las leyes o los actos administrativos.

3. Análisis del caso concreto

3.1. Lo que se pide cumplir

La actora pretende el cumplimiento de las siguientes normas:

 "DECRETO 2783 DE 2012

 (Diciembre 28)

 

Por el cual se determinan los porcentajes de incremento de los avalúos catastrales para la vigencia de 2013.

Artículo 1°. Los avalúos catastrales de los predios urbanos no formados y formados con vigencia de 1° de enero de 2012 y anteriores, se reajustarán a partir del 1° de enero de 2013 en tres punto cero por ciento (3,0%). (...)"

 "DECRETO 3055 DE 2013

 (Diciembre 27)

 

Por el cual se determinan los porcentajes de incremento de los avalúos catastrales para la vigencia de 2014.

Artículo 1°. Los avalúos catastrales de los predios urbanos no formados y formados con vigencia de 1° de enero de 2013 y anteriores, se reajustarán a partir del 1° de enero de 2014 en tres punto cero por ciento (3,0%). (...)"

"DECRETO 2718 DE 2014

 (Diciembre 26)

 

Por el cual se determinan los porcentajes de incremento de los avalúos catastrales para la vigencia de 2015.

Artículo 1°. Los avalúos catastrales de los predios urbanos no formados y formados con vigencia de 1° de enero de 2014 y anteriores, se reajustarán a partir del 1° de enero de 2015 en tres punto cero por ciento (3,0%). (...)"

De acuerdo con lo anterior, se tiene que las normas cuyo cumplimiento se solicitó son decretos reglamentarios en tanto fueron proferidos por el Presidente de la República en ejercicio de la atribución conferida en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política. En consecuencia, se trata de actos administrativos de carácter general-reglamentos, por tanto, se cumple con el primer requisito.

3.2. De la renuencia

El inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 en concordancia con el numeral 5º del artículo 10 ibídem, estableció como requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento, que con la demanda el actor aporte la prueba de haber requerido a la entidad demandada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la entidad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud. De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento.

Para la satisfacción de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que "el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento"[25].

Por lo tanto, la Sección debe estudiar si la solicitante acreditó que constituyó en renuencia a la autoridad demandada antes de presentar la acción, máxime cuando el a quo no hizo ningún estudio al respecto. Para ello se analizará el contenido del escrito remitido al señor Gerónimo Calvete Oviedo, Director Seccional del IGAC, recibido en la entidad el 24 de agosto de 2015, en el que solicitó:

PRIMERO. Que se tenga en cuenta que estoy en reclamo del año 2012 por el excesivo avalúo y por la calificación de las zonas geoeconómica y o (sic) han respondido bajado el avalúo (sic) para la aplicación del avalúo y de los decretos citados.

SEGUNDO. Que con fundamento en el artículo 1 del decreto 2783 de 2012, se deje el avalúo de mi inmueble urbano para el año 2013, y teniendo en cuenta el reclamo presentado por avalúo (sic) en los siguientes términos:

Inmueble 01-040-0085-005-000	Avalúo catastral para 2013
Calle 5 no. 4-60 B Los Comuneros	$65.267.000 pesos

TERCERO. Que de no prosperar la pretensión anterior, solicitó (sic) de la Alcaldía Municipal una respuesta con el debido fundamento jurídico. Dentro del término previsto en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997.

CUARTO. Que se remita el acto administrativo de modificación de avalúo a la administración municipal para lo de su competencia y poder acceder a los descuentos de ley por pago de contado vigencia fiscal 2013.

QUINTO. Para la vigencia 2014 según decreto 3055 de 2013 artículo 1 será del 3% así:

Inmueble 01-040-0085-005-000	Avalúo catastral para 2014
Calle 5 no. 4-60 B Los Comuneros	$67.225.000 pesos

SEXTO. Para la vigencia 2014 según decreto 2718 de 2014 artículo 1 el avalúo será del 3% así:

Inmueble 01-040-0085-005-000	Avalúo catastral para 2014
Calle 5 no. 4-60 B Los Comuneros	$69.241.000 pesos

Afirmó la accionante que no recibió respuesta a la anterior comunicación, tampoco obra en el expediente respuesta por parte de la entidad accionada, que en el escrito que dio respuesta a la demanda manifestó que "el no dar respuesta oportuna a la solicitud por medio de la cual se cumple con el requisito de procedibilidad, no constituye una renuencia al incumplimiento de la norma (sic)... pues en el caso que nos ocupa dicha norma no es de estricto cumplimiento".

Por tal razón, esta Sala considera que, una vez analizados el escrito referido y la respuesta dada por la autoridad accionada, el requisito de procedibilidad que establece el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 sí se acreditó.

Frente a esos argumentos, resulta relevante para la Sala reiterar[26] que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta o no la dé oportunamente, o porque aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano.

Es decir, el análisis de la renuencia no implica un juicio de fondo frente a los argumentos que esgrime la entidad, con el fin de justificar el abstenerse de dar cumplimiento a la norma cuyo acatamiento le fue solicitado.

Por tanto, cuando la autoridad accionada asume una posición diferente a la pedida, se considerará acreditado el requisito de procedibilidad, con independencia de si le asiste o no razón para ello, pues este es un aspecto que se debe analizar al momento de estudiar de fondo la solicitud de cumplimiento, es decir, en la sentencia.

3.3. Falta de legitimación en la causa por activa

La Sala encuentra que en el caso que se estudia, la accionante carece de legitimación en la causa, como pasa a explicarse[27]:

Es preciso hacer referencia a la institución de la legitimación en la causa, para lo cual lo señalado por la Sección Tercera, en sentencia de 25 de septiembre de 2013, resulta pertinente. En esa oportunidad sostuvo: "el análisis sobre la legitimación en la causa se contrae a dilucidar si existe, o no, relación real de la parte demandada o de la demandante con la pretensión que ésta fórmula o la defensa que aquélla propone, pues la existencia de tal relación constituye condición anterior y necesaria para dictar sentencia de mérito favorable a una o a otra"[28].

Ahora bien, respecto de la acción de cumplimiento, es importante señalar que en principio su ejercicio está en cabeza de cualquier persona; sin embargo, cuando se trata de la materialización de derechos subjetivos, sólo el afectado o el titular del derecho puede exigir su cumplimiento.

En este sentido, esta Corporación se pronunció mediante sentencia de 23 de febrero de 2003, en la cual estableció que en la acción de cumplimiento, cuando están involucrados derechos particulares y concretos, se requiere el ejercicio por parte del directamente interesado, o a través de apoderado, quien debe ser abogado. Al respecto, la mencionada providencia expresó:

"La acción de cumplimiento puede ser incoada por cualquier persona cuando se trate de normas o de actos administrativos cuyo cumplimiento sea de interés general, situación que no es la del sub lite, en la cual, por ser de interés individual o subjetivo, sólo el interesado puede hacer uso de la misma, y quien actúe en su nombre, debe ser abogado inscrito y en virtud de poder legalmente conferido, circunstancias que no se presentan en este caso, sin que la condición que invoca la memorialista (Vocal de Control de Energía Eléctrica y Gas del Municipio de Riohacha) la autorice para accionar en representación de terceros, y menos en uso del derecho de postulación, para el cual se requiere ser abogado, aún tratándose de la acción de cumplimiento"[29] (Negrillas fuera de texto).

Por otro lado, esta Sección en reciente providencia también consideró que aunque la acción de cumplimiento puede ser ejercida por cualquier persona, cuando se trata de normas o actos administrativos que se refieren a derechos subjetivos, es el titular de estos derechos el que está legitimado para su ejercicio, en nombre propio, o por intermedio de apoderado. En esa oportunidad la Sección señaló:

"En efecto, las normas que se solicitan cumplir si bien son de carácter general, impersonal y abstracto, lo que presumiría que exigir su cumplimiento se encuentra en cabeza de cualquier persona, su aplicación en el presente asunto no tiene tal carácter, pues la acción de manera irrebatible tiene un móvil subjetivo, relativo a que en aplicación de las normas que se señalan como incumplidas, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo deje sin efecto la Resolución N.º 31295 de 25 de octubre de 2010 mediante la cual el Instituto de Seguro Social reconoció al señor Luis Alberto Moya Rojas la pensión de vejez y el retroactivo de la misma y, como consecuencia de ello, se ordene a la accionada proferir un nuevo acto.

Así las cosas, en criterio de la Sala, para el caso concreto, solo el afectado con el acto puede exigir el cumplimiento de las normas de la Ley 100 de 1993 y del Decreto 758 de 1990, esto es, el señor Luis Alberto Moya Rojas"[30] (Negrillas fuera de texto).

Así las cosas, le corresponde a la Sala analizar si en el caso concreto se solicitó la materialización de normas que: i) se refieren a derechos subjetivos, caso en el cual se deberá corroborar si la señora Celis García acreditó su condición de titular de esos derechos; o si por el contrario, ii) involucran el interés general, situación ante la cual, toda persona está legitimada para ejercer la acción, incluyendo a la accionante y en consecuencia, sería del caso desestimar la excepción.

Al respecto, debe recordarse que la accionante pretende una modificación en el avalúo de un bien inmueble ubicado en el municipio de San José de Cúcuta, sin embargo, de los documentos aportados con la demanda se advierte que ella no es titular del derecho de propiedad sobre aquél, pese a que fue la calidad en que dijo actuar.

En efecto, obra en el expediente[31] una certificación expedida el 21 de agosto de 2015 por la Alcaldía Municipal de San José de Cúcuta, respecto del inmueble con cédula catastral 01-04-0085-0016-000, en la cual figura el señor Ronald-Rafael Ruiz Fajardo.

Asimismo, se allegó copia de la factura No. 3987347 correspondiente al impuesto predial unificado[32] por las vigencias 2012, 2013, 2014 y 2015, en el que en el acápite de información del contribuyente, respecto del inmueble 01-04-0085-0016-000, aparece igualmente el señor Ronald-Rafael Ruiz Fajardo.

Si bien dichos documentos no son el medio probatorio idóneo para demostrar la propiedad respecto de un inmueble, constituyen indicios que llevan a la Sala a concluir de manera razonable que el señor Ruiz Fajardo es el titular del derecho y no la señora Celis García.

Ahora bien, de acuerdo a la litis planteada por la actora no puede afirmarse que el cumplimiento que pretende se derive un interés general, pues si bien los decretos que estima desconocidos por el IGAC no son particulares, sus pretensiones hacen referencia únicamente al inmueble referido.

En ese orden, para la Sala es evidente que en el presente asunto, la accionante carece de legitimación en la causa por activa, por lo que declarará probada de oficio dicha excepción.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta,

III. RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR probada la falta de legitimación en la causa por activa de la señora Luz Enith Celis García.

SEGUNDO: NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Presidenta

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera de Estado

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero de Estado

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Consejero de Estado

[1] Sentencia de 2 de septiembre de 2004, Rad. 25000-23-26-000-2004-0092-01 (ACU), C.P. Filemón Jiménez Ochoa.

[2] Artículo 150.  El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (...)

[3] Tomado de Nanclares, Manuel Ricardo, acciones de cumplimiento ambiental, Bogotá, Dike1995.

[4]  Nanclares , Manuel Ricardo, Op.cit .p.56

[5] Cfr. Gaceta Constitucional No. 49A del 18 de abril de 1991, p. 12 y ss. El texto que se transcribe corresponde a la exposición del constituyente Jaime Arias López, quien se encargó de impulsar el debate en torno a la acción de cumplimiento dentro de la Subcomisión.  En dichas discusiones de estudio participaron también los constituyentes Darío Mejía Agudelo y Juan Carlos Esguerra Portocarrero, quien sobre el particular manifestó: "en el Estado de Derecho uno de los postulados fundamentales es el del respeto por la ley, el de la vigencia  de  la ley, el del imperio de la ley. Las leyes no pueden seguir siendo diagnósticos, no pueden seguir siendo sueños, no pueden seguir siendo buenas intenciones, no pueden seguir siendo románticas declaraciones. Una ley es por definición una norma jurídica de obligatorio cumplimiento, entonces, lo que estamos haciendo aquí es expresar eso, porque no podemos seguir construyendo carreteras a base de decir que se ordenan carreteras. Pero siquiera permitir la posibilidad, para mi inimaginable de que la ley pueda seguir siendo algo que el Congreso decreta, pero que el gobierno se reserva el derecho de cumplir o no cumplir, según considere que es conveniente, oportuno o financieramente viable, me parece absolutamente inaceptable" (Cfr. Gaceta Constitucional No. 52 del 17 de abril de 1991).

[6] Cfr. Gaceta Constitucional No. 112, del 3 de julio de 1991, p. 7.

[7] Artículo 1.

[8] Artículo 2.

[9] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", Consejero ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546.

[10] Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P Alberto Yepes Barreiro, expediente 25000-23-41-000-2013-00486-01

[11] Sentencia del 9 de junio de 2011, Exp. 250002324000201000629-01, Consejera Ponente Dra. Susana Buitrago Valencia (E).

[12] Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU)

[13] Consejo de Estado, Sección Quinta Consejero ponente, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU).

[14] Consejo de Estado, Sección Quinta Consejera Ponente Dra. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de 2012, 76001-23-31-000-2011-00891-01 (ACU).

[15] Consejo de Estado, Sección Quinta Consejero ponente, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU).

[16] Consejo de Estado, sentencia del 28 de septiembre de 1999, expediente ACU-927.

[17] Consejo de Estado, sentencia del 18 de febrero de 1999, expediente ACU-585.

[18] Consejo de Estado, sentencia del 3 de diciembre de 1997, expediente ACU-088.

[19] Consejo de Estado, sentencia del 1 de octubre de 1998, expediente ACU-403.

[20] Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-000-2000-4673-01(ACU).

[21] Sentencia ibídem.

[22] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia 28 de octubre de 2003, radicado 25000-23-25-000-2004-0903-01(AP).

[23] Sentencia ibídem.

[24]  C-1194/01

[25] Consejo de Estado, Consejero Ponente Mauricio Torres Cuervo, providencia de 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063.

[26] Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 8 de octubre de 2014, Exp. 76001-23-33-000-2014-00304-01, C.P. (e) Alberto Yepes Barreiro.

[27] Al efecto, se reiteran los argumentos expuestos por esta Sección en sentencia de 12 de junio de 2014, Exp. 25000-23-41-000-2014-00118-01(ACU), C.P. Alberto Yepes Barreiro.

[28] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 25 de septiembre de 2013; Consejero ponente: Mauricio Fajardo Gómez; Radicación: 19933.

[29] Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia de 27 de febrero de 2003, ACU 1726. Consejero Ponente: Manuel Santiago Urueta Ayola.

[30] Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 9 de mayo de 2012. Expediente: 2011-0889-01. Consejero Ponente: Susana Buitrago Valencia.

[31] Folio 6.

[32] Folio 7.