INFRACCION AMBIENTAL - Descapote sin licencia ambiental: medida preventiva como acto de trámite no enjuiciable

Esa medida obedeció a que funcionarios de la CRQ, en visita técnica practicada el 22 de septiembre de 2000, constataron el movimiento de tierra y descapote en mención en una zona de media ladera en área aproximada de 2 hectáreas, zona suburbana y sin la respectiva licencia ambiental, y que con ello se estaban alterando las condiciones naturales del terreno, de forma que podía ocasionar deslizamientos sobre el sector de la María por la pendiente pronunciada de la zona colindante y constituía violación de las normas ambientales, y al efecto se invoca el artículo 85, numeral 2º, literal c) y parágrafo 3º de la Ley 99 de 1993, concordante con los artículos 186 y 187 del Decreto 1594 de 1984. Como quiera que lo que contiene es una medida preventiva ambiental y ordena a la unidad administrativa competente iniciar de inmediato el proceso sancionatorio sobre los hechos encontrados, es claro que se está ante un acto administrativo de trámite y preparatorio respecto de los actos que resultaron del procedimiento sancionatorio, y que por lo mismo decidieron el fondo del mismo. Por consiguiente, no hace parte del acto administrativo definitivo sancionatorio, y no es susceptible de ser enjuiciado individualmente considerado en cuanto hace a la orden de suspensión inmediata de las referidas actividades, pues con esa orden crea una situación jurídica provisional que es definida en la decisión que resulte del procedimiento sancionatorio.

LICENCIA AMBIENTAL EN EJE CAFETERO - La lección del proyecto por FOREC no sustituye instancias y trámites administrativos de construcción y urbanismo

En cuanto a si el proyecto estaba o no exento de licencia y permisos ambientales, cabe precisar lo siguiente: -El proyecto Urbanización Villaligia, de propiedad de la empresa unipersonal Villaligia, constituida por el ingeniero LUIS FERNANDO SIERRA ARBELAEZ, quien también oficia como representante legal de la misma, ciertamente fue declarado elegible por el Comité Evaluador de la Vitrina Inmobiliaria, del Fondo Para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero, según consta en documentos que militan a folios 218 a 221 del cuaderno principal del expediente. Pero también es cierto que, según se advierte en el acto respectivo, esa elección no le otorgaba ningún derecho o facultad para su ejecución, y es así como de manera perentoria se señala, de una parte, que esa elegibilidad “en manera alguna garantiza el éxito y cristalización de la propuesta aquí elegida; no responsabiliza al Forec, ni a la ONG Cámara de Comercio, ni a ninguno de los miembros del Comité Evaluador ni de los comités de apoyo, de la buena marcha del programa elegido”, ni crea vínculo contractual ni jurídico de índole alguna” y, de otra parte, que “no sustituye en manera alguna la autoridad competente en cada una de las instancias administrativas en cuanto hace a los trámites para obtener licencias de construcción y urbanismo”. En certificación suscrita por el Secretario del FOREC, visible a folio 218, se anota que a la fecha, 6 de octubre de 2000, el Proyecto no tenía licencia de urbanismo ni de construcción, y se pone de presente que en caso de no contar con las mismas no podía firmar promesa de compraventa ni endosar subsidios ni iniciar obras.

TERREMOTO DEL EJE CAFETERO - Medidas de emergencia: guía ambiental; reconstrucción en eje cafetero requiere plan de manejo ambiental; sujeto a guía ambiental / RECONSTRUCCION DEL EJE CAFETERO - Guía ambiental: sujeción a la Corporación Regional del Quindío / INFRACCION AMBIENTAL EN EJE CAFETERO - Legalidad de la sanción

Los artículos 35, 36 y 37 del Decreto 350 de 1999, “por el cual se dictan disposiciones para hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica causada por el terremoto ocurrido el 25 de enero de 1999”, prescriben: -Con fundamento en ese decreto, los organismos mencionados en el artículo 35 adoptaron la GUIA AMBIENTAL para la reconstrucción de edificaciones, Plan de Manejo Ambiental para la Reconstrucción del Eje Cafetero, visible a folios 354 a 381 del cuaderno principal del expediente. -Lo anterior significa que aunque estuviera exento de la licencia previa en la medida en que el proyecto o la urbanización Villaligia tuviera como objeto “'volver a construir' en el mismo sitio o en la misma área de influencia directa, las edificaciones afectadas por el sismo, de todos modos estaba sometido a la dimensión ambiental, para lo cual debía estructurar un Plan de Manejo Ambiental consultando la guía en comento, de suerte que ese Plan hacía las veces de o sustituyó la licencia ambiental. Igualmente estaba sujeto a  permisos ambientales para su ejecución, y las actividades en comento eran una forma de ejecutarse, pues como el mismo representante legal de la actora lo admite, ellas estaban dirigidas a preparar el terreno para la construcción respectiva. Por lo tanto, la Sala no encuentra que la decisión acusada sea violatoria de los artículos 35, 36 y 37 del Decreto 350 de 1999, sino que, por el contrario, es la obvia aplicación y efectividad de los mismos y de la Guía Ambiental que en cumplimiento de ellos se elaboró para los planes de manejo ambiental  tendiente a la reconstrucción de edificaciones en el Eje Cafetero. En ese orden, la decisión finalmente adoptada en el procedimiento sancionatorio, no está viciada de falsa motivación ni de desviación de poder por cuanto sí fue cierto que el representante legal de la actora adelantó actividades en el predio del proyecto; que esas actividades consistieron en remoción de la capa vegetal en una zona suburbana y de media ladera;  que a las luz de las normas y la guía ambiental comentadas requerían autorización o permiso  previo de la C.R.Q.; que las mismas se llevaron a cabo sin que el ejecutor contara con esa autorización previa y que no se observa que la decisión acusada se haya proferido con un fin distinto al de velar por la preservación del medio ambiente en lo que hace al área donde se tenía proyectado realizar la urbanización Villaligia.

DELEGACION DE FUNCIONES EN LAS CAR - Prohibición de delegar la facultad sancionatoria / FACULTAD SANCIONATORIA AMBIENTAL - Indelegabilidad externa / INFRACCION AMBIENTAL - Indelegabilidad externa en las CAR es la prohibida / DELEGACION INTERNA DE FUNCIONES - Corporaciones Autónomas Regionales / DELEGACION EXTERNA DE FUNCIONES - Prohibición de la facultad sancionatoria

Esa competencia no se afecta en el caso del sub lite por el hecho de que la decisión acusada hubiera sido adoptada en virtud de delegación que el Director de la CRQ hizo en cabeza de un subalterno suyo de nivel directivo, pues esa delegación se hizo mediante acto administrativo que está amparado con la presunción de legalidad, la resolución Núm. 000-0112 de 23 de febrero  de 1995, que a su turno fue proferida con fundamento en otro acto administrativo, también amparado de la presunción de legalidad, el Acuerdo No. 12 de 25 de marzo de 1994, mediante el cual la Junta Directiva de la CRQ autorizó al Director General para hacer esa delegación, que obran en copia auténtica a folios 190 a 193, y para cuya aplicación bastaba la comunicación a los funcionarios destinatarios de los mismos, pues se trata de actos internos de la Corporación, ya que sus efectos directos se dan en su interior y en desarrollo de la organización o distribución internas de las funciones de la Corporación que están en cabeza del Director General. Conviene precisar que la indelegabilidad de la facultad sancionatoria que se invoca en el cargo de incompetencia, y prevista en el artículo 32 de la Ley 9 de 1993, se refiere a la delegación externa por el Consejo Directivo, es decir, a otros entes públicos o personas jurídicas privadas, y no a la delegación interna por el Director General de la Corporación, según se puede constatar en el texto de dicho canon, que a la letra dice: “ARTÍCULO 32. DELEGACIÓN DE FUNCIONES. Los Consejos Directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales, podrán delegar en otros entes públicos o en personas jurídicas privadas, constituidas como entidades sin ánimo de lucro, el ejercicio de funciones siempre que en este último caso no impliquen el ejercicio de atribuciones propias de la autoridad administrativa. La facultad sancionatoria es indelegable.”

INFORMACION SOBRE RECURSOS - Su omisión habilita para demandar directamente el acto y lo libera de agotar la vía gubernativa / RECURSO DE APELACION EN VIA GUBERNATIVA - La omisión al no informar libera de agotarla y habilita demandar directamente el acto / AGOTAMIENTO EXCEPCIONAL DE VIA GUBERNATIVA - Se produce al no informar de los recursos o no dar oportunidad de interponerlos

El hecho de que le hubiera sido informado que sólo procedía el recurso de reposición y no le fuera señalado el de apelación, pese a que la decisión sancionatoria fue adoptada por un subalterno del Director General de la CRQ no implica violación del proceso, por cuanto, de una parte, aquél actuó como delegatario del segundo, y en ese caso sus actos son susceptibles de los mismos recursos que proceden para cuando el acto es expedido por el superior, tal como lo prevé el artículo 12 de la Ley 489 de 1998, y en armonía con ello así se establece en el artículo segundo del acto de delegación, la resolución 000-0112 de 23 de febrero de 1995, del Director  de la CRQ; y, de otra parte, en el evento de que un acto sea susceptible del recurso de apelación, que no es éste el caso, y no se informe del mismo al notificado del acto, ello no afecta la validez del acto administrativo sino su eficacia en la medida en que puede incidir en la validez de la notificación del mismo, a menos que se dé la notificación por conducta concluyente; y de todas formas, esa omisión habilita al interesado a demandar directamente el acto, es decir, lo libera de la carga procesal de agotar la vía gubernativa, atendiendo el artículo 135, último inciso, del C.C.A. en cuanto dispone que “si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos.”   

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C. veinticinco (25) de octubre de dos mil siete (2007)

Radicación número: 63001-23-31-000-2001-00922-01

Actor: VILLA LIGIA E. U.

Demandado: CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL QUINDIO

Referencia: APELACION SENTENCIA

La Sala decide la apelación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia proferida el 20 de enero de 2005 por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante la cual niega las pretensiones de la demanda en acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la C.R.Q.

I.- ANTECEDENTES

1. La demanda

La empresa VILLA LIGIA E. U., mediante apoderado, en ejercicio de la acción que establece el artículo 85 del C.C.A., solicitó al Tribunal Administrativo del Quindío que accediera a las siguientes

1. 1.  Pretensiones

Primera.- Declarar la nulidad de las Resoluciones de la CRQ (Corporación Autónoma Regional del Quindío) Núms. 669 de 26 de septiembre de 2000; 079 de 25 de enero de 2001, y 389 de 9 de abril de 2001, mediante las cuales en su orden dispuso la suspensión de una actividades que realizaba el ingeniero LUIS FERNANDO SIERRA ARBELAEZ sobre un predio para la construcción del proyecto de vivienda VILLALIGIA en el municipio de Calarcá; le impuso una multa de 10 salarios mínimos legales mensuales y resolvió el recurso de reposición que él interpuso contra la segunda.

Segunda.- Como consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, condenar al Corporación demandada a reconocer la viabilidad ambiental del proyecto Villaligia; que esa viabilidad es irrefutable y un derecho adquirido, porque posee licencias de urbanismo y de construcción vigentes, concedidas por un municipio que tiene aprobado su Plan de Ordenamiento Territorial, el municipio de Calarcá; en consecuencia la Corporación deberá concederle permiso de vertimiento dentro del trámite y conforme los decretos 1594 y 350 de 1999, aplicando, si es el del caso, las guías ambientales vigentes a la fecha de la solicitud y conforme la circular informativa suya de 13 de febrero de 2001.

Tercera.- Ordenarle a la Corporación:

- Adecuar el POT del Municipio incorporando dichas licencias y, por ende, el área territorial del proyecto a desarrollar, las cuales debieron tenerse en cuenta en ese Plan por cuanto al momento de expedirse estaban en trámites tales licencias; que las amplíe y autorice el inicio de la construcción de la Urbanización.

- Levantar las medidas de suspensión indefinidas y eternas que impiden la ejecución de cualquier actividad en el sitio del proyecto, lote de terreno denominado Villaligia; se reconozca y autorice la continuidad de todas las obras necesarias incluyendo la adecuación del terreno, o movimiento de tierras y descapote, aplicando las fichas respectivas de la Guía Ambiental Para la Reconstrucción de edificaciones, ampliamente señaladas en la demanda, en el supuesto de contingencias y en prevención y mitigación para proteger el medio ambiente, únicamente si fuere del caso.

- Aplicar las normas vigentes a la fecha de la solicitud ante la CRQ y de aprobación de las licencias de urbanismo y construcción de Villaligia, en un tiempo igual al que requiera el trámite, si es del caso, o hayan estado violadas, y se autorice el inicio de la construcción de la urbanización Villaligia.

Cuarta.- Condenar a la Corporación Autónoma Regional del Quindío a pagarle los daños y perjuicios materiales y morales que le ha ocasionado la expedición, existencia y ejecución de ese acto, desde su fecha de expedición hasta cuando se efectúe el pago; así los perjuicios por lucro cesante y daño emergente en la suma de $ 14.653.048.970.oo., ocasionados por no haber podido efectuar la construcción de las 938 viviendas de interés social conforme a dichas licencias, y no haber podido suscribir el contrato de fiducia dentro de la adjudicación hecha por el FOREC debido al acto ilegal acusado; más los intereses que se causen, la indexación de esos y los daños morales objetivados.

1.2. Hechos u omisiones

En la demanda se refiere a varias diligencias o actuaciones concernientes a la promoción y obtención de las licencias de urbanismo y construcción del proyecto de vivienda VILLALIGIA, a su relación con las circunstancias generadas por el terremoto del eje cafetero y las medidas gubernamentales tendientes a facilitar las actividades de construcción de vivienda de interés social; así como a la expedición de los actos acusados y los antecedentes administrativos de los mismos, a otros actos de la CRQ relativos a ese proyecto y a la resolución 001 de 14 de noviembre de 2000, del Secretario de Planeación Municipal de Calarcá, por lo cual fueron revocadas las aludidas licencias de urbanismo y construcción del proyecto Villaligia, de los que igualmente dice la actora que los ha demandado.

1. 3.  Normas violadas y el concepto de la violación

En ese acápite formula los siguientes cargos:

1.3.1.- Violación de los artículos 1, 2, 6, 13, 29, 31, 89, 90 y 122 de la Constitución Política, por desconocimiento de los fines y principios contenidos en ellos, de las normas preexistentes, especialmente el artículo 9 del Decreto 1052, y de las licencias de urbanismo y construcción que le habían sido otorgadas, así como por la violación del debido proceso al no resolverle el recurso de apelación que había interpuesto ante el Director General de la CRQ, inmediato superior del Subdirector de Calidad Ambiental.

1.3.2.- Violación de los artículos  50, 84 y 85 del C.C.A., en concordancia con los artículos 3, 37, 60, 84, 133, 135, 136, 141, 170, 180, 182 del mismo código; 186, 214 y 215 del Decreto “Aguas” 1594 de 1984, conforme el parágrafo 3º del artículo 85 de la Ley 99 de 1993; 35 a 46 del Decreto especial 350 de 1999; la Guía Ambiental para la Reconstrucción de Edificaciones, y el capítulo I del Decreto 1052 de 1998, por haberse ordenado la suspensión de las actividades de descapote y adecuación del lote donde se desarrollara el proyecto Villaligia, ya que esa actividad no requiere permiso porque dicha autorización le corresponde a la Secretaría de Planeación del Municipio, la cual estaba intrínseca en las licencias de urbanismo y construcción que le otorgó.

Las guías Ambientales elaboradas en cumplimiento del artículo 35 del Decreto 350 de 1999 exigen sólo 6 permisos (concesión de aguas, permiso de vertimientos; ocupación de cauces; aprovechamiento forestal, autorización para disposición de residuos sólidos, y aire), y el artículo 36 del ese decreto eximió a todos los proyectos de reconstrucción de infraestructura de vivienda del requisito de licencia ambiental, por ende la CRQ no le podía exigir esa licencia.

1.3.3.- Expedición del acto por funcionario sin competencia, especialmente las dos últimas de las tres resoluciones demandadas, esto es, el Subdirector de Calidad Ambiental, por cuanto la facultad sancionatoria es indelegable, y la aplicada en este caso está en cabeza del Director General de cada Corporación Autónoma, según los artículos 29 y 31 de la Ley 99 de 1993, y  este caso el Director General la delegó mediante la resolución 112 de 1995 y el Acuerdo 12 de 1994, aunque en ninguna parte delegó la facultad de expedir permisos para escapote, y esos actos no fueron publicados.

1.3.4.- Expedición del acto con falsa motivación y desviación de poder, por cuanto según está dicho, el proyecto estaba exento de licencia ambiental y no requería de permiso de escapote o movimiento de tierra. Las consideraciones de cada una de las resoluciones acusadas no corresponden ni están de acuerdo con las disposiciones vigentes al momento de su expedición.  

1.3.5.- Expedición irregular del acto censurado y con violación del derecho de audiencia y defensa, por cuanto no le permitió al representante legal de la actora participar en las audiencias donde se debatió el Proyecto, ni se le informó de los recursos que podía interponer contra el acto administrativo emitido, el cual era susceptible de apelación según lo estatutos de la CRQ.

1.3.6. – Expedición del acto con desviación de las funciones propias debido a que según lo atrás expuesto y las irregularidades cometidas por la CRQ en el trámite del asunto indican que el fin que perseguía era distinto al señalado en los artículos 35 y 36 del Decreto 350 de 1999, y había desviado el procedimiento hacia el trámite de licencia ambiental.

2. Contestación de la demanda

La Corporación Autónoma Regional del Quindío, mediante apoderado, manifiesta que se opone a las pretensiones de la demanda por carecer de fundamento legal y fáctico y en el expediente no obra prueba de ocurrencia de los cargos que se le formulan a los actos acusados; que éstos fueron expedidos de acuerdo con las normas pertinentes, especialmente la Ley 99 de 1993, el Decreto 1594 de 1984 y la resolución 541 de 1994, atendiendo el procedimiento descrito en el Decreto 1594 de 1984, a las luz de las cuales le corresponde evaluar, controlar y hacer seguimiento ambiental a los usos del suelo, el agua, aire y demás recursos naturales renovables, a fin de evitar los daños al medio ambiente. Agrega que el Decreto 350 de 1999 no exoneró las actividades de construcción de la previa obtención de los permisos ambientales, y la delegación efectuada mediante la resolución 0112 de 1995 se hizo por autorización de la ley. Concluye que en este caso no hay violación de norma superior, falsa motivación ni desviación de poder en la expedición de los actos acusados.

Propone la excepción de doble pretensión derivada de los mismos hechos deducible de la actuación administrativa surtida por la CRQ respecto de la actividad desarrollada por la actora, al encontrarse en trámite otro proceso bajo la radicación 384/2001, cuya acción se orienta a obtener por la misma actuación una indemnización.

Por lo anterior solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda.

II.-  LA SENTENCIA RECURRIDA

El a quo, desestimó la excepción propuesta por la entidad demandada, entendiéndola como de pleito pendiente, por no configurarse los elementos de la misma.

Sobre el fondo del asunto hace un recuento de los hechos que originaron los actos acusados y del respectivo procedimiento administrativo, y atendiendo las pruebas allegadas al plenario y la normatividad pertinente, concluye que la actuación de los funcionarios de la CRQ fue en defensa de la legalidad, ya que el régimen ambiental exige requisitos para desarrollar actividades de construcción, que no fueron atendidos por la actora; los hechos constitutivos de la falta sancionada ( movimiento de tierra en el predio del Proyecto sin previo permiso de la Corporación ) se encuentran  probados, pues en el punto 8 de la Guía Ambiental se señaló que se debía tramitar permisos para erradicar vegetación, y ese movimiento se hizo antes de que fueran otorgadas las licencias de urbanismo y construcción, las que posteriormente fueron revocadas por el Municipio.

Que esas exigencias y trato fueron iguales para todos los demás proyectos de vivienda ( más de 50); que la sanción sólo era susceptible del recurso de reposición según se señala en la resolución de Delegación; que las actividades que puedan producir deterioro grave de los recurso naturales requieren licencia ambiental según el artículo 49 del Decreto 350 de 1999; que los decretos 195 y 223 de 1999 no eran aplicables al Proyecto por no ser de reconstrucción, rehabilitación o reposición; los conceptos técnicos fueron elaborados por personal idóneo, quienes determinaron que el descapote y movimiento de tierras  en dicho predio influían en el régimen de escorrentía y arrastre de sedimentos, formación de surcos y cárcavas, así como posibles deslizamientos en masa, de allí que el Director pudiera disponer la medida preventiva en cuestión, la cual se limitó a las actividades de descapote y movimiento de tierra,

Finalmente pone de presente que el dictamen pericial practicado en el proceso no desvirtúa los conceptos técnicos y visitas realizadas por los funcionarios de la CRQ durante el trámite sancionatorio.

Por lo tanto descarta los cargos de la demanda y  falsa motivación y niegas las pretensiones de la demanda.

III.- EL RECURSO DE APELACIÓN

La parte actora apeló en tiempo la sentencia, mediante memorial en el que hace una exposición sobre las características y comentarios doctrinales de las causales de nulidad del acto administrativo prevista en el artículo 84 del C.C.A., para sostener que el a quo malinterpretó las normas aplicables al asunto, por cuanto Villaligia sí era un proyecto que proponía la 'reconstrucción y/o reposición' de vivienda en el área del desastre; lo cual sustenta en la reglamentación vigente al momento de la expedición de los actos administrativos, para cuya comprensión dice que se deben tener en cuenta el escenario de los hechos, consistente en la 'declaratoria de desastre' el 'estado de emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública' ocurrida en el eje cafetero, especialmente en el departamento del Quindío, todo dentro de la convocatoria pública nacional del FOREC para elegir propuestas que fueran presentadas por constructores de todo el país para 'volver a construir' las viviendas de familias damnificadas por el terremoto, que estuvieran habitando alojamientos temporales, con subsidios  del Gobierno Nacional para quienes al momento fueran propietarios o arrendatarios; convocatoria que se realizó entre febrero y mayo de 2000, y hay prueba de que el proyecto Villaligia fue adjudicatario de elegibilidad.

Esa urbanización Villaligia proponía 'VOLVER A CONSTRUIR' las viviendas que perdieron los damnificados del terremoto del Quindío, propietarios o arrendatarios, que habitaban alojamientos temporales, ya que las viviendas que ofrecía tenía las características y condiciones exigidas como de reconstrucción y reposición y estaba localizado en el municipio de Calarcá, lleno de todas las referencias y condiciones de los Decretos 195 y 223 de 1999, cuyas familias afectadas por el terremoto fueron censuradas por el FOREC, y las que optaron por Villaligia le endosaron sus subsidios para ésta les volviera a construir sus viviendas, dentro del proceso de “vitrina inmobiliaria”.

Por lo tanto, contrario a lo considerado por el a quo, el Proyecto estaba bajo las exenciones previstas en el Decreto 350 de 1997, por cuanto el precepto de 'volver a construir' contenido en la Guía Ambiental para la reconstrucción de edificaciones así permite considerarlo en razón a que muchas de las viviendas no podían ser reparadas, de modo que era un proyecto de reconstrucción y de reposición de viviendas.  

En esas condiciones no hubo aplicación de dicha Guía por parte de la CRQ y así lo demuestran los actos acusados y la denegación de la licencia ambiental al Proyecto, como tampoco se siguió el proceso legal vigente para el área donde se desarrollaría. Se atropelló el procedimiento señalado en la Ley 99 de 1993 y el Decreto reglamentario 1753 de 1994 sobre el trámite de licencias ambientales, lo cual dice que no revisó el fallador de primer grado. Seguidamente expone la regulación de dicho trámite y hace un recuento del que se inició para la licencia ambiental del proyecto, con petición presentada el 25 de julio de 2000 y menciona varias supuestas omisiones de la CRQ frente al mismo.

Afirma que la Resolución CRQ 112 de 23 de febrero de 1995 no era aplicable al caso comentado, ya que en ella no se menciona nada sobre delegación relacionada con movimiento de tierras y la norma vigente era el aludido Decreto 350 de 1999, por lo tanto no tiene cabida la consideración de que el Director General de la Corporación sí tenía facultad para suspender el descapote y movimiento de tierras, pues además con ello usurpó funciones del Municipio, contrariando los artículos 35, 36 y 37 del Decreto 350 de 1999.

La CRQ jamás entregó a Villaligia los términos de referencia para la elaboración del estudio del impacto ambiental, por ende cualquiera fuese la decisión final, sería abiertamente ilegal, habida cuenta de que con ello violó el debido proceso; luego mal podía, entonces, colegirse la satisfacción del presupuesto del trámite relativo a la obtención de una licencia ambiental y, por contera, accederse también a la petición de la demandada, en cuanto pudiera exigir permiso o autorización para la adecuación de un terreno o movimiento de tierra dentro de la vigencia del citado decreto 350.

Agrega que los conceptos técnicos no fueron corroborados por otra clase de pruebas, y por el contrario fueron desvirtuados, por ejemplo, con el testimonio del ingeniero de suelos ALVARO MARTINEZ NIETO (Gerente y socio de la firma MILLAN ASOCIADOS), quien certificó que era un suelo normal apto para el proyecto.

Insiste en que el movimiento de tierras y descapote del predio no requería de licencia, permiso o autorización ambiental, atendiendo el artículo 8 del pluricitado decreto 350, y advierte que en el predio no existía ni existe vegetación nativa ni árboles, y que la resolución 541 de 1994, invocada en la Resolución 079 de 25 de enero de 2001, no tiene que ver con esas actividades y no interviene las áreas privadas, sino que reglamentó la disposición final de residuos sólidos, luego el proyecto no violó sus disposiciones; que el uso del suelo en el predio era el determinado por el acuerdo municipal 048 de 10 de marzo de 1989, como suburbano y apto para la construcción de vivienda de interés social y el POT fue aprobado el 15 de octubre de 2000.

En razón de tales argumentos solicita que se revoque el fallo apelado y se acceda a las pretensiones de la demanda.

IV.- ALEGATOS DE CONCLUSION

Las partes y el Agente del Ministerio Público guardaron silencio en esta oportunidad.

V.- DECISIÓN

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

1ª. Los actos acusados

Son las Resoluciones de la CRQ (Corporación Autónoma Regional del Quindío) Núms. 669 de 26 de septiembre de 2000; 079 de 25 de enero de 2001, y 389 de 9 de abril de 2001.

1.1.- Mediante la primera dispuso, primero, como medida preventiva y de aplicación inmediata, la suspensión de actividades de descapote y movimiento de tierras que estaba desarrollando el Ingeniero LUIS FERNANDO SIERRA ARBELÁEZ, en el predio VILLA LIGIA, sector de la María, municipio de Calarcá; segundo, ordenar a la Subdirección de Calidad Ambiental y Oficina Jurídica de la Corporación, iniciar de inmediato el proceso sancionatorio del caso. Además, en los artículos tercero y cuarto ordenó remitir copia de la resolución a la Alcaldía y a la Dirección Seccional de Fiscalías  para lo de su competencia.

Esa medida obedeció a que funcionarios de la CRQ, en visita técnica practicada el 22 de septiembre de 2000, constataron el movimiento de tierra y descapote en mención en una zona de media ladera en área aproximada de 2 hectáreas, zona suburbana y sin la respectiva licencia ambiental, y que con ello se estaban alterando las condiciones naturales del terreno, de forma que podía ocasionar deslizamientos sobre el sector de la María por la pendiente pronunciada de la zona colindante y constituía violación de las normas ambientales, y al efecto se invoca el artículo 85, numeral 2º, literal c) y parágrafo 3º de la Ley 99 de 1993, concordante con los artículos 186 y 187 del Decreto 1594 de 1984.

Como quiera que lo que contiene es una medida preventiva ambiental y ordena a la unidad administrativa competente iniciar de inmediato el proceso sancionatorio sobre los hechos encontrados, es claro que se está ante un acto administrativo de trámite y preparatorio respecto de los actos que resultaron del procedimiento sancionatorio, y que por lo mismo decidieron el fondo del mismo.

Por consiguiente, no hace parte del acto administrativo definitivo sancionatorio, y no es susceptible de ser enjuiciado individualmente considerado en cuanto hace a la orden de suspensión inmediata de las referidas actividades, pues con esa orden crea una situación jurídica provisional que es definida en la decisión que resulte del procedimiento sancionatorio.

1.2.- De otra parte, mediante la Resolución Núm. 079 de 25 de enero de 2001, la CRQ (Corporación Autónoma Regional del Quindío) puso fin a la actuación administrativa del procedimiento sancionatorio que se adelantó por los hechos antes descritos, en el sentido de encontrar que hubo infracción a la Ley 99 de 1993, al Decreto 1541 de 1978 y a la Resolución 541 de 1994 por parte del señor LUIS FERNANDO SIERRA ARBELAEZ, “representante legal de la Urbanización Villa Ligia por alterar las condiciones del terreno al remover la cobertura vegetal influyendo en el régimen de escorrentía que ocasiona arrastre y sedimentos, formación de surcos, cárcavas y posibles deslizamientos en masa; sin haber obtenido el permiso de la C.R.Q.”, y de imponerle a dicho señor, “representante legal del proyecto urbanístico Villa Ligia”, una multa de 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Además, ordenó al sancionado revegetalizar el área intervenida.

Pero con la Resolución 389 de 9 de abril de 2001 resolvió el recurso de reposición contra aquélla, en la cual atendiendo concepto técnico de una comisión que visitó el predio, se reitera que las actividades en cuestión se iniciaron sin el previo permiso de la CRQ y que ello constituye violación a la normatividad ambiental vigente; que el sancionado acató la orden de suspensión de esas actividades y en visita técnica se verificó que el terreno recuperó su cobertura vegetal rápidamente, presentándose una situación favorable que permitió contrarrestar los problemas de escorrentía y desprotección del área, por lo cual y considerando esa situación como atenuante de la sanción, dice que “encuentra procedente resolver favorablemente el recurso de reposición, dejando sin efecto la multa impuesta y en su defecto” requerir al sancionado a solicitar previamente los permisos respectivos, para disponer en la parte resolutiva modificar el artículo primero del acto impugnado, en el sentido de “Requerir al señor LUIS FERNANDO SIERRA ARBELAEZ, representante legal del proyecto urbanístico Villa Ligia, con diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, para que en lo sucesivo se abstenga de reiniciar labores en el sitio so pena de realizar la C.R.Q. el cobro de la suma anterior” (tomado palabra por palabra de su texto) y confirmó en lo demás la resolución recurrida.

Significa esa reseña que el acto administrativo contentivo de la decisión de fondo del proceso sancionatorio en comento está conformado por esas dos resoluciones, y que la misma se redujo  a la orden de revegetalización del predio en la parte intervenida, que conlleva la ratificación de la suspensión de las actividades de descapote y movimiento de tierras, así como al requerimiento y prevención que se le terminó haciendo al señor LUIS FERNANDO SIERRA ARBELAEZ, representante legal del proyecto de vivienda Villaligia, en las resoluciones Núms. 079 de 25 de enero de 2001 y 389 de 9 de abril de 2001, luego la Sala se limitará al examen de esas resoluciones y a pronunciarse respecto de ellas.

2.- Examen del recurso

2.1. Los motivos de inconformidad de la parte actora se centran en que el proyecto en mención no requería licencia ni permiso ambiental por estar dentro de las excepciones previstas en los artículos 36 y 37 del Decreto 350 de 1999 y la Guía Ambiental, ya que era un proyecto de reconstrucción al tener como objeto volver a construir vivienda para los propietarios o arrendatarios del área afectada por el terremoto; por lo tanto la CRQ no podía exigirle licencia o permiso ambiental para la remoción y escapote de tierra en el predio donde se construiría.

Complementariamente alega que si en gracia de discusión se hubieran requerido  tales medidas habilitantes, se le violó el debido proceso para su obtención previa por cuanto la CRQ no respondió oportunamente la solicitud que hizo de las mismas y le omitió varias informaciones y precisiones necesarias para el trámite debido de esa solicitud.

A las anteriores sindicaciones agrega la de inaplicabilidad de las resoluciones Nos. 541 de 14 de diciembre de 1994, por la cual se regula “el cargue, descargue, transporte, almacenamiento y disposición final de escombros, materiales, elementos, concretos y agregados sueltos, de construcción, de demolición y de capa orgánica, suelo y subsuelo de excavación, y la Resolución 000-0112 de 23 de febrero de 1995, del Director  de la CRQ al asunto bajo examen, y la consecuente inexistencia de mérito o adecuación de los hechos a las normas en que se sustenta la sanción.

Así las cosas, las cuestiones a dilucidar en la alzada se quedan en el plano jurídico, concretamente al punto de si el proyecto requería o no licencia o permiso ambiental y, por tanto, si hay o no falsa motivación; si la decisión enjuiciada se adoptó o no con competencia, y si hubo o no violación del debido proceso; pues los hechos o actividades materiales que sirven de motivo o causa de los actos enjuiciados, esto es, el movimiento de tierras y el descapote del predio, están aceptadas por las partes, es decir, que el señor LUIS FERNANDO SIERRA ARBELAEZ, representante legal del proyecto Villaligia, no discute en los cargos de la demanda que las hubiera desarrollado, aunque niega que hubieran tenido los efectos nocivos ambientales que inicialmente se le endilgaron.

2.3.- En cuanto a si el proyecto estaba o no exento de licencia y permisos ambientales, cabe precisar lo siguiente:

2.3.1.- El proyecto Urbanización Villaligia, de propiedad de la empresa unipersonal Villaligia, constituida por el ingeniero LUIS FERNANDO SIERRA ARBELAEZ, quien también oficia como representante legal de la misma, ciertamente fue declarado elegible por el Comité Evaluador de la Vitrina Inmobiliaria, del Fondo Para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero, según consta en documentos que militan a folios 218 a 221 del cuaderno principal del expediente.

Pero también es cierto que, según se advierte en el acto respectivo, esa elección no le otorgaba ningún derecho o facultad para su ejecución, y es así como de manera perentoria se señala, de una parte, que esa elegibilidad “en manera alguna garantiza el éxito y cristalización de la propuesta aquí elegida; no responsabiliza al Forec, ni a la ONG Cámara de Comercio, ni a ninguno de los miembros del Comité Evaluador ni de los comités de apoyo, de la buena marcha del programa elegido”, ni crea vínculo contractual ni jurídico de índole alguna” y, de otra parte, que “no sustituye en manera alguna la autoridad competente en cada una de las instancias administrativas en cuanto hace a los trámites para obtener licencias de construcción y urbanismo”.

En certificación suscrita por el Secretario del FOREC, visible a folio 218, se anota que a la fecha, 6 de octubre de 2000, el Proyecto no tenía licencia de urbanismo ni de construcción, y se pone de presente que en caso de no contar con las mismas no podía firmar promesa de compraventa ni endosar subsidios ni iniciar obras.

2.3.2. Los artículos 35, 36 y 37 del Decreto 350 de 1999, “por el cual se dictan disposiciones para hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica causada por el terremoto ocurrido el 25 de enero de 1999”, prescriben:

“Artículo 35. El Ministerio del Medio Ambiente y las Corporaciones Autónomas Regionales de Risaralda -Carder-, Quindío -CRQ-, Tolima -Cortolima-, y Valle -CVC-, formularán conjuntamente, un Plan de Acción Ambiental para hacer frente a los factores de deterioro y riesgo ambiental originados por el evento sísmico en la región, y garantizar la incorporación de la dimensión ambiental en las actividades de reconstrucción, recuperación y reactivación de los sectores productivos de los municipios afectados por el desastre, a fin de impulsar su desarrollo sostenible.

Dichas autoridades deberán elaborar el Plan de Acción Ambiental en un término máximo de dos meses contados a partir de la publicación del presente decreto.

Parágrafo 1°. El Ideam, el Ingeominas, el IGAC y demás entidades del Sistema Nacional Ambiental, SINA, prestarán asesoría y asistencia técnica en la elaboración y puesta en marcha de dicho Plan.

Parágrafo 2°. El Plan de Acción Ambiental tendrá en cuenta, entre otros, los siguientes criterios:

- Mitigación de los efectos del deterioro ambiental derivados del sismo y prevención de la extensión de sus efectos.

- Prevención, mitigación y control de los impactos ambientales generados por el proceso de reconstrucción.

- Incorporación de criterios de identificación de amenazas naturales, mitigación de riesgos y prevención de desastres en los planes de ordenamiento territorial.

- Manejo integral de residuos y escombros.

- Prevención de la contaminación y mejoramiento de la competitividad de los sectores productivos mediante estrategias para una producción más limpia.

- Recuperación de cuencas hidrográficas y de áreas amenazadas o en proceso de degradación.

- Incremento de la oferta de bienes y servicios ambientales competitivos que genere empleo y fortalezcan la economía regional.

- Promoción de modelos de desarrollo urbano sostenible.

- Capacitación comunitaria para el manejo del riesgo y la participación en el proceso de reconstrucción.

- Diseño y puesta en marcha del sistema de información ambiental como soporte de las acciones del plan.

Parágrafo 3°. Los Planes de Acción y los Planes de Gestión Ambiental Regional de las Corporaciones anteriormente enunciadas, deberán ser revisados y ajustados atendiendo las necesidades de la emergencia y las previsiones contenidas en el Plan de Acción Ambiental al que se refiere el presente artículo.

Conjuntamente con Ingeominas el Sistema Nacional Ambiental apoyará los proyectos de microzonificación e instrumentación sísmica.”  

“Artículo 36. Quedarán eximidos del requisito de licencia ambiental los proyectos, obras o actividades de rehabilitación, reconstrucción y reposición en los sectores de transporte, infraestructura, eléctrico, servicios y productivo, en los municipios a los que se refiere los Decretos 195 y 223 de 1999, así como las obras geotécnicas encaminadas a la prevención y mitigación de desastres en los mismos municipios.

Para su ejecución se requerirá de la obtención previa de los permisos, autorizaciones y concesiones para el uso y aprovechamiento de recursos naturales expedidos por la Corporación Autónoma Regional competente.”

“Artículo 37. Los proyectos, obras o actividades de que trata el artículo anterior, deberán incorporar la variable ambiental en las fases de factibilidad, diseño y ejecución de acuerdo con los lineamientos y parámetros establecidos en las Guías de Manejo Ambiental que para tal propósito expidan las autoridades ambientales.”

2.3.3.- Con fundamento en ese decreto, los organismos mencionados en el artículo 35 adoptaron la GUIA AMBIENTAL para la reconstrucción de edificaciones, Plan de Manejo Ambiental para la Reconstrucción del Eje Cafetero, visible a folios 354 a 381 del cuaderno principal del expediente.

- En su Introducción se dice que tiene como fin “prevenir, corregir, mitigar, evitar y manejar los impactos que sobre el medio ambiente pueda generar la construcción de edificaciones destinadas a usos residenciales, comerciales, industriales e institucionales”

- Entre sus objetivos específicos señala el de “Garantizar a las autoridades ambientales regionales y a la comunidad localizada en el área de influencia directa, que las actividades relacionadas con el proceso de reconstrucción y todas las demás inherentes al levantamiento de edificaciones en cualquier tiempo y lugar, se realizarán teniendo en cuenta consideraciones ambientales.”

- En el marco jurídico prevé que el Decreto 350 de 25 de febrero de 1999 eximió del requisito de licencia ambiental a los proyectos, obras o actividades de rehabilitación, reconstrucción y reposición en los sectores de transporte, infraestructura, eléctrico, servicios y productivo en los municipios afectados, pero dispone que éstos deberán adelantarse en sus fases de factibilidad, diseño y ejecución de acuerdo con los lineamientos y parámetros establecidos en las Guías de Manejo Ambiental  que expidan las autoridades del ramo para prevenir impactos ambientales negativos.

- De su estructura y aplicación o utilidad dice que ha sido elaborada para ser utilizada en actividades de la construcción de edificaciones, consideradas como las destinadas al uso de residencia, comercial, industrial e institucional, entre otros; y que el proceso de reconstrucción debe ser entendido como las actividades que tengan por objeto 'volver a construir' en el mismo sitio o en la misma área de influencia directa, las edificaciones afectadas por el sismo, siempre y cuando se cumplan las previsiones relativas a seguridad y sismo-resistencia adoptadas por las entidades locales, en coordinación con las autoridades ambientales regionales.

-En cuanto a permisos, concesiones o autorizaciones para usar el suelo o afectar los recursos naturales, está, entre otros, la autorización para erradicar vegetación y, concordante con ello, en Recomendaciones Generales, acápite final de la Guía, pone de presente que “Acorde con lo establecido en el inciso segundo del artículo 36 del Decreto 350 de 1999, previamente a la iniciación de las actividades de reconstrucción de la infraestructura de vivienda, el ejecutor del proyecto deberá obtener los permisos, autorizaciones y concesiones para el uso y aprovechamiento de recursos naturales ante la Corporación Autónoma Regional competente.” (Las subrayas son de la Sala)

2.3.4.- Lo anterior significa que aunque estuviera exento de la licencia previa en la medida en que el proyecto o la urbanización Villaligia tuviera como objeto “'volver a construir' en el mismo sitio o en la misma área de influencia directa, las edificaciones afectadas por el sismo, de todos modos estaba sometido a la dimensión ambiental, para lo cual debía estructurar un Plan de Manejo Ambiental consultando la guía en comento, de suerte que ese Plan hacía las veces de o sustituyó la licencia ambiental. Igualmente estaba sujeto a  permisos ambientales para su ejecución, y las actividades en comento eran una forma de ejecutarse, pues como el mismo representante legal de la actora lo admite, ellas estaban dirigidas a preparar el terreno para la construcción respectiva.

2.3.5.- En este caso concreto, el permiso o autorización ambiental a que estaba sujeto, además del Plan de Manejo Ambiental que previamente debía estructurar y someter a aprobación de la CRQ, era justamente el de erradicación de vegetación, pues ello fue lo que se hizo con el descapote y movimiento de tierras, según consta en autos, pues se trata de una zona suburbana y de media ladera, cubierta de vegetación. Tales actividades a su vez implicaban disposición de residuos sólidos, para lo cual también se requería permiso ambiental, tal como se advierte en el numeral 8 de la Guía Ambiental, y por ello se invocó la Resolución No. 541 de 14 de diciembre de 1994.

De modo que en el evento de que el proyecto tuviera efectivamente el objeto que prevé el artículo 36 en comento, lo cual sólo se ha dado como supuesto en el proceso por las circunstancias o, en palabras de la actora, el escenario en que se dio, pues no hay prueba directa de que  su objeto realmente fuera volver a construir viviendas afectadas, y que por esa situación estuviera exento de la aludida licencia ambiental previa, ello no significaba libertad o exoneración del constructor para dejar de lado las implicaciones o variables ambientales del proyecto, ya que de todas formas estaba sometido a la previa elaboración de un Plan de Manejo Ambiental, que debía ser valorado por la CRQ, y a permisos o autorizaciones ambientales para su ejecución, dadas las características del terreno donde estaba previsto construirse.

En ese sentido es como hay que entender la decisión acusada que, como se ha precisado, terminó siendo un requerimiento o prevención al representante legal de la actora para que solicitara previamente los permisos respectivos para poder reanudar cualquier actividad que afectara el medio ambiente en el predio relacionada con el proyecto, so pena de hacerle efectiva la multa.

Ese requerimiento es totalmente armónico con la normatividad antes comentada y la Guía Ambiental que con fundamento en ella se adoptó por los organismos encargados de su elaboración, sin que tenga relevancia alguna la circunstancia de que inicialmente se hubiere aludido a la falta de licencia ambiental, pues sustancialmente tienen el mismo alcance para las actividades en cuestión, esto es, habilitar al interesado para su realización, de allí que finalmente lo que se tuvo en cuenta en el acto que desató el recurso de reposición fue “el inicio de las actividades sin el previo permiso de la C.R.Q.”.

A lo anterior se agrega que en ese momento la actora tampoco había presentado su plan o guía de manejo ambiental en aplicación de la Guía Ambiental en la cual fundamenta su ataque al acto acusado, que para el caso dicho plan hace las veces de o sustituía la licencia previa y no excluía los permisos y autorizaciones ambientales previstas en esa Guía y en el artículo 36 en comento. Según se relata en la demanda, dicho Plan lo presentó la actora el 30 de octubre de 2000, mientras que los hechos fueron constatados el 22 de septiembre anterior por funcionarios de la CRQ. Incluso, ni siquiera tenía licencia de urbanización y menos de construcción.

Por lo tanto, la Sala no encuentra que la decisión acusada sea violatoria de los artículos 35, 36 y 37 del Decreto 350 de 1999, sino que, por el contrario, es la obvia aplicación y efectividad de los mismos y de la Guía Ambiental que en cumplimiento de ellos se elaboró para los planes de manejo ambiental  tendiente a la reconstrucción de edificaciones en el Eje Cafetero.

En ese orden, la decisión finalmente adoptada en el procedimiento sancionatorio, no está viciada de falsa motivación ni de desviación de poder por cuanto sí fue cierto que el representante legal de la actora adelantó actividades en el predio del proyecto; que esas actividades consistieron en remoción de la capa vegetal en una zona suburbana y de media ladera;  que a las luz de las normas y la guía ambiental comentadas requerían autorización o permiso  previo de la C.R.Q.; que las mismas se llevaron a cabo sin que el ejecutor contara con esa autorización previa y que no se observa que la decisión acusada se haya proferido con un fin distinto al de velar por la preservación del medio ambiente en lo que hace al área donde se tenía proyectado realizar la urbanización Villaligia.

Esa medida está dentro de la competencia que incluso los mismos artículos anotados, y se reitera en la Guía Ambiental, le otorgan a las corporaciones autónomas regionales, amen de la que ya tienen por sus funciones legales y reglamentarias en cuanto hace al control ambiental de las actividades relacionadas con uso del suelo y demás elementos y recursos de la naturaleza y medio ambiente dentro de sus respectivas jurisdicciones, pudiéndose destacar como una de las normas atinentes a esa competencia, el artículo 31, numeral 12, de la Ley 99 de 1993, invocado en la Resolución 079 de 2001.

En esas circunstancias es irrelevante que en la precitada resolución se hubiera invocado también la Resolución No. 541 de 14 de diciembre de 1994, cuyas disposiciones ciertamente no tienen una relación directa con los hechos, pese a que su objeto enunciado es regular “el cargue, descargue, transporte, almacenamiento y disposición final de escombros, materiales, elementos, concretos y agregados sueltos, de construcción, de demolición y de capa orgánica, suelo y subsuelo de excavación” (subrayas de la Sala), pues de todas formas existen otras disposiciones, como las atrás comentadas, que sí le dan a las corporaciones autónomas regionales facultades relacionadas directamente con la materia correspondiente a tales hechos.

Esa competencia no se afecta en el caso del sub lite por el hecho de que la decisión acusada hubiera sido adoptada en virtud de delegación que el Director de la CRQ hizo en cabeza de un subalterno suyo de nivel directivo, pues esa delegación se hizo mediante acto administrativo que está amparado con la presunción de legalidad, la resolución Núm. 000-0112 de 23 de febrero  de 1995, que a su turno fue proferida con fundamento en otro acto administrativo, también amparado de la presunción de legalidad, el Acuerdo No. 12 de 25 de marzo de 1994, mediante el cual la Junta Directiva de la CRQ autorizó al Director General para hacer esa delegación, que obran en copia auténtica a folios 190 a 193, y para cuya aplicación bastaba la comunicación a los funcionarios destinatarios de los mismos, pues se trata de actos internos de la Corporación, ya que sus efectos directos se dan en su interior y en desarrollo de la organización o distribución internas de las funciones de la Corporación que están en cabeza del Director General.

Conviene precisar que la indelegabilidad de la facultad sancionatoria que se invoca en el cargo de incompetencia, y prevista en el artículo 32 de la Ley 9 de 1993, se refiere a la delegación externa por el Consejo Directivo, es decir, a otros entes públicos o personas jurídicas privadas, y no a la delegación interna por el Director General de la Corporación, según se puede constatar en el texto de dicho canon, que a la letra dice:

“ARTÍCULO 32. DELEGACIÓN DE FUNCIONES. Los Consejos Directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales, podrán delegar en otros entes públicos o en personas jurídicas privadas, constituidas como entidades sin ánimo de lucro, el ejercicio de funciones siempre que en este último caso no impliquen el ejercicio de atribuciones propias de la autoridad administrativa. La facultad sancionatoria es indelegable.”

2.4.- Respecto del debido proceso, la Sala encuentra que el trámite surtido respetó el debido proceso y permitió al sancionado ejercer el derecho de audiencia y de defensa, según se puede apreciar a continuación:

- El proceso sancionatorio se inició mediante proveído de 28 de septiembre de 2000, en el cual se dispuso declarar legalmente abierta la investigación y recepcionar las pruebas necesarias para el esclarecimiento de los hechos.

- Con auto de cargos No. 055, de 6 de octubre de 2000, se le formuló el siguiente:

“Realización de movimiento de tierra y descapote en una zona de media ladera en un área aproximada de 2 hectáreas. Dicha actividad se estaba ejecutando en la zona Suburbana de este Municipio, sin la respectiva licencia ambiental, en tal sentido el artículo 49 de la Ley 99 de 1993 establece:...”. Seguidamente se invoca también el artículo 8º, numeral 1º, del Decreto Reglamentario1753 de 1994.

- El inculpado presentó descargos negando los hechos.

- La Subdirección de Calidad Ambiental rindió concepto sobre los hechos, en el sentido de que el proyecto Villaligia no puede ser enmarcado en el Decreto 350 de 1999; que las condiciones naturales del terreno fueron alteradas al remover la cobertura vegetal influyendo en el régimen de escorrentías, y los trabajos fueron realizados sin permiso de la CRQ. Por ello recomiendan la imposición de multa en 10 salarios mínimos mensuales vigentes y exigir la empradización y/o revegetalización del área intervenida.

- Con base en lo anterior se profirió la Resolución 079 de 25 de enero, mediante la cual se le declaró responsable de la infracción que se le había endilgado y se le impuso la multa recomendada al Ingeniero LUIS FERNANDO SIERRA ARBELAEZ, y se le ordenó la revegetalización del área que fue intervenida. Se le informó que contra ese acto procedía el recurso de reposición y las condiciones para su interposición.

- El sancionado hizo uso de dicho recurso, en virtud del cual y atendiendo concepto técnico de una comisión que visitó el predio, se profirió la Resolución 389 de 9 de abril de 2001, en la que se reitera que las actividades en cuestión se iniciaron sin el previo permiso de la CRQ y que ello constituye violación a la normatividad ambiental vigente; que el sancionado acató la orden de suspensión de esas actividades y en visita técnica se verificó que el terreno recuperó su cobertura vegetal rápidamente, presentándose una situación favorable que permitió contrarrestar los problemas de escorrentía y desprotección del área, por lo cual y considerando esa situación como atenuante de la sanción, se dice en el penúltimo considerando que “encuentra procedente resolver favorablemente el recurso de reposición, dejando sin efecto la multa impuesta y en su defecto” requerir al sancionado “para que previo al desarrollo de actividades que puedan afectar el medio ambiente solicite en la Corporación Autónoma Regional del Quindío los respectivos permisos”, para disponer en la parte resolutiva modificar el artículo primero del acto impugnado, en el sentido de “Requerir al señor LUIS FERNANDO SIERRA ARBELAEZ, representante legal del proyecto urbanístico Villa Ligia, con diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, para que en lo sucesivo se abstenga de reiniciar labores en el sitio so pena de realizar la C.R.Q. el cobro de la suma anterior” (tomado palabra por palabra de su texto) y confirmarla en lo demás, esto es, en la orden de revegitalización .

Esta decisión final cabe entenderla, entonces, como que la decisión final del procedimiento sancionatorio fue la de “Requerir al señor LUIS FERNANDO SIERRA ARBELAEZ, representante legal del proyecto urbanístico Villa Ligia, para que previo al desarrollo de actividades relacionadas con ese proyecto que puedan afectar el medio ambiente solicite en la Corporación Autónoma Regional del Quindío los respectivos permisos.”, y de confirmar la Resolución 079 de 25 de 2001 en cuanto ordenó a la actora revegetalizar el predio en la parte intervenida e implícitamente ratifica la suspensión de las actividades de descapote y movimiento de tierras en dicho predio; haciendo para el efecto una interpretación concordada de la parte resolutiva con la penúltima consideración atrás reseñada, pues vista de manera literal y fuera de contexto, esa parte resolutiva, resulta absurda e ininteligible.

El hecho de que le hubiera sido informado que sólo procedía el recurso de reposición y no le fuera señalado el de apelación, pese a que la decisión sancionatoria fue adoptada por un subalterno del Director General de la CRQ no implica violación del proceso, por cuanto, de una parte, aquél actuó como delegatario del segundo, y en ese caso sus actos son susceptibles de los mismos recursos que proceden para cuando el acto es expedido por el superior, tal como lo prevé el artículo 12 de la Ley 489 de 1998, y en armonía con ello así se establece en el artículo segundo del acto de delegación, la resolución 000-0112 de 23 de febrero de 1995, del Director  de la CRQ; y, de otra parte, en el evento de que un acto sea susceptible del recurso de apelación, que no es éste el caso, y no se informe del mismo al notificado del acto, ello no afecta la validez del acto administrativo sino su eficacia en la medida en que puede incidir en la validez de la notificación del mismo, a menos que se dé la notificación por conducta concluyente; y de todas formas, esa omisión habilita al interesado a demandar directamente el acto, es decir, lo libera de la carga procesal de agotar la vía gubernativa, atendiendo el artículo 135, último inciso, del C.C.A. en cuanto dispone que “si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos.”    

Si la entidad demandada incurrió en alguna demora o irregularidad en otra u otras de las actuaciones que la actora promovió ante la CRQ en relación con el plurimencionado proyecto de vivienda, nada de ello puede justificar los hechos motivo de la decisión acusada, pues sería darle carácter de silencio administrativo positivo a esas supuestas situaciones, es decir, decisión presunta favorable o de otorgamiento de lo pedido, lo cual como es sabido sólo es posible cuando exista norma especial que expresamente lo consagre y regule, y en este caso ni siquiera se hace mención de norma alguna en ese sentido por la actora.

 2.5.- En resumen, el recurso no tiene vocación de prosperar, toda vez que los motivos de inconformidad en que se sustenta no tienen asidero en la situación procesal. En consecuencia, la sentencia apelada se confirmará por estar ajustada a los hechos que constan en el plenario y la normatividad atrás examinada.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la  República y por autoridad de la Ley,

FALLA

CONFÍRMASE la sentencia apelada, del 20 de enero de 2005 por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante la cual niega las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que se tramitó en el proceso de la referencia contra la C.R.Q.

En firme esta decisión, regrese el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 25 de octubre de 2007.

MARTHA SOFIA SANZ TOBÓN             CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

            Presidenta         

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA  MARCO ANTONIO VELILLA M.