COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Para conocer en segunda instancia de la acción de repetición

La Sala es competente para decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra la sentencia que dictó el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala de Decisión, de acuerdo con lo previsto en los artículos 129 y 132, numeral 10 del Código Contencioso Administrativo contenido en el Decreto Ley 01 de 1984

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 129 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 132.10

CADUCIDAD DE LA ACCION - Noción. Definición. Concepto / CADUCIDAD DE LA ACCION - Término. Computo / CADUCIDAD DE LA ACCION DE REPETICION - Regulación normativa / CADUCIDAD DE LA ACCION DE REPETICION - Término. Computó

La figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejerzan en un término específico.  Significa lo anterior que los interesados tienen la carga procesal de poner en funcionamiento el aparato jurisdiccional del Estado dentro del plazo fijado por la ley  y que, de no hacerlo en tiempo, no podrán buscar la satisfacción por vía jurisdiccional del derecho reclamado (...), sobre la oportunidad para pronunciarse respecto a este fenómeno jurídico ha dicho la Sala, en primer lugar, que, por tratarse de un presupuesto procesal de la acción, debe examinarse de manera oficiosa al momento de admitirse la demanda, por manera que, conforme prescribe el artículo 143, inciso el Código Contencioso Administrativo^, habrá de rechazarla el juez cuando verifique que ha ocurrido, o  podrá ser planteada  por el demandado  mediante el recurso de reposición propuesto contra el auto admisorio de la demanda o, en la contestación de la misma, formulada como excepción de fondo artículo 144 ordinal 3 e, incluso, declararla de oficio  el Juez en la sentencia definitiva si se encuentra probada, conforme a los mandatos del artículo 164 del C.C.A. Por otra parte debe señalarse que, la facultad potestativa de accionar, comienza con el término prefijado por la ley, y nada obsta para que se ejercite desde el primer día, pero fenece definitivamente al terminar el plazo, momento en el que se torna improrrogable y, por ende, preclusivo. En tratándose del ejercicio oportuno de la acción de repetición cabe precisar, siguiendo la jurisprudencia de la Sala, que el ordenamiento jurídico establece dos momentos en que comienza a contarse el término de dos años para impetrar la acción, a saber: a) A partir del día siguiente al pago efectivo de la condena impuesta en una sentencia y b) Desde el día siguiente del vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo. En efecto, el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo consagra diferentes términos para intentar las acciones y sanciona su inobservancia con el fenómeno de la caducidad; así, en el numeral 9 dispone, sobre el término para intentar la acción de repetición, que: La de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad. (...) el artículo 11 de la Ley 678 de 2001, norma procesal aplicable a este caso, por cuanto se encontraba vigente para cuando se presentó la demanda, consagró: La acción de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente al de la fecha de pago total efectuado por la entidad pública. Cuando  el  pago  se  haga  en  cuotas,  el  término  de  caducidad  comenzará  a contarse desde la fecha del último pago, incluyendo las costas y agencias en derecho si es que se hubiere condenado a ellas. PARÁGRAFO. La cuantía de la pretensión de la demanda de repetición se fijará por el valor total y neto de la condena impuesta al Estado más el valor de las costas y agencias en derecho si se hubiere condenado a ellas, del acuerdo conciliatorio logrado o de la suma determinada mediante cualquier otro mecanismo de solución de conflictos, sin tomar en cuenta el valor de los intereses que se llegaran a causar. NOTA DE RELATORIA: En relación con el término de la caducidad de la acción, consultar, Corte Constitucional, sentencia C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gill y Consejo de Estado, sentencia de 23 de junio de 2011, exp.21093

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 136.9 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 143.3 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 144.3 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 164 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 177.4 / LEY 678 DE 2011 - ARTICULO 11

PAGO TOTAL DE LA CONDENA - Se podrá demandar a través de la acción de repetición. / PAGO PARCIAL DE LA CONDENA - Se podrá incoar la acción de repetición por los valores que han sido cancelados / CADUCIDAD DE LA ACCION DE REPETICION - No opera frente a los valores que no han sido cancelados

si bien el pago se constituye como un presupuesto para que la acción de repetición tenga vocación de prosperidad, toda vez que otorga legitimación en la causa para demandar, no representa un presupuesto para la admisión de la demanda y mucho menos puede exigirse que dicho pago sea necesariamente total, de lo cual se desprende, en consecuencia, que resulta procedente ejercitar la acción con la pretensión de repetición incluso cuando el pago efectuado por la administración no se corresponda con el total al que haya sido obligada, pero, por obvias razones, en dicho evento solamente se podrá repetir por los valores efectivamente cancelados. Este entendimiento no pugna con lo actualmente establecido en nuestro ordenamiento, en relación con el trámite a seguir para la realización de los estudios pertinentes, en punto a valorar la procedencia de la acción de repetición por parte de los Comités de Conciliación de las entidades públicas, toda vez que, si bien se dispone que el ordenador del gasto remita al día siguiente del pago total el correspondiente acto administrativo y sus antecedentes al respectivo Comité , nada impide que haga lo propio respecto del pago parcial, igualmente dispuesto a través de acto administrativo.(...) frente a los valores que no se hubieren cancelado, el término de caducidad no se verá afectado por el recobro que se pretenda de lo que sí se pagó y habrá de estarse a un diferente tratamiento de conformidad con la ley.(...) el término para intentar la acción, de acuerdo con la interpretación condicionada que realizó la Corte Constitucional de las normas que lo establecieron No. 9 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y artículo 11 de la Ley 678 de 2001-, empieza a correr a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previstos en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo. (...) para efecto de establecer si una determinada acción de repetición es oportuna deberá observarse si la administración persigue el reintegro del pago total de la obligación o, solamente, de pagos parciales, toda vez que de tales circunstancias dependerá la forma como se realice el cómputo del término de caducidad.(...) se toma lo que ocurra primero en el tiempo, esto es el pago de la suma a que se condenó, o por la cual se concilió, o cuyo reconocimiento se realizó, o el vencimiento de los 18 meses a que se refiere el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo sin que se haya realizado el pago de tal suma, como el momento para que empiece a correr el término para ejercer la acción.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 136 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 177.4 / LEY 678 DE 2011 - ARTICULO 11

CADUCIDAD DE LA ACCION DE REPETICION - No operó. Demanda presentada en tiempo

Es preciso afirmar que para efectos de contabilizar el término de caducidad se debe partir de la fecha en que la entidad demandante efectuó el pago, porque es allí cuando ocurre el daño patrimonial que ella pretende le sea reparado a través de la presente acción, pues si bien la Policía Nacional pagó el total de la condena impuesta, lo cierto es que la Fiscalía General de la Nación le restituyó la parte que le correspondía el día 7 de mayo de 1998, configurándose de esta manera el detrimento patrimonial que, supuestamente ocasionaron los funcionarios Samuel Suárez Bernal y Margarita Rosa Chaves Muñoz. En ese sentido, no resulta procedente hacer un conteo del término de caducidad para la Fiscalía General de la Nación a partir de la fecha de la Resolución No. 03603 de 16 de diciembre de 1997, pues si bien la condena fue solidaria con la Policía Nacional, el daño patrimonial para cada entidad se ocasionó en fechas diferentes. Aun así, en el evento de que la Policía Nacional acudiera a presentar la demanda de repetición, ni siquiera para ella el término comenzaría a contabilizarse desde la fecha de la Resolución que ordenó el pago de la sentencia condenatoria, pues ese acto administrativo no da fe sobre la fecha en que efectivamente se realiza el pago. Así las cosas, la entidad demandante contaba hasta el 8 de mayo de 2000 para impetrar la demanda, y comoquiera que se presentó el 5 de mayo de 2000, es evidente que la acción se interpuso dentro del término que consagra la ley.

CLAUSULA GENERAL DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO - Regulación normativa / ACCION DE REPETICION - Regulación normativa / ACCION DE REPETICION - Noción. Definición. Concepto / ACCION DE REPETICION - Requisitos de procedencia

La Constitución Política de 1991 consagró en su artículo 90 que: El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste.(...) los artículos 77  y 78 del Código Contencioso Administrativo (Decreto - Ley 01 de 1984) establecieron la vía judicial como el camino para que la entidad pública que haya efectuado un reconocimiento indemnizatorio, derivado de una conciliación o de una condena en un proceso de responsabilidad tanto contractual como extracontractual (actos, hechos o contratos), pudiera repetir contra el funcionario que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubiera ocasionado el daño y, además, que en el evento de la declaratoria de responsabilidad, la sentencia siempre dispondría que los perjuicios sean pagados por la entidad.(...) el artículo 2 de la Ley 678 de 2001 definió la acción de repetición en los siguientes términos: Artículo 2. Acción de repetición es una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto. La misma acción se ejercitará contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial (...) esta Subsección en reiteradas ocasiones ha señalado que la prosperidad de la acción de repetición está sujeta a que se acrediten en el proceso los siguientes requisitos : i) la existencia de condena judicial o acuerdo conciliatorio que imponga una obligación a cargo de la entidad estatal correspondiente; ii) el pago de la indemnización por parte de la entidad pública, iii) la magnitud del detrimento patrimonial que se reclama del demandado y su fundamento, puesto que no en todos los casos coincide con el valor impuesto en la condena; iv) la calidad del demandado como agente o ex agente del Estado demandado para la fecha en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la condena o la conciliación patrimonial en contra de la Administración; v) la culpa grave o el dolo en la conducta del demandado, vi) que esa conducta dolosa o gravemente culposa hubiere sido la causante del daño antijurídico.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLITICA - ARTICULO 90 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 77 / CODIGO CONTENCIOSOS ADMINISTRATIVO - ARTICULO 78 / LEY 678 DE 2001 - ARTICULO 2

ACCION DE REPETICION - Desarrollo normativo

Con antelación a la expedición de la Ley 678 de 2001, fueron varias las disposiciones tanto sustanciales como procesales que, aunque dispersas, permitían exigir la responsabilidad del agente del Estado en los términos consagrados en el inciso segundo del artículo 90 de la Carta Política.  Posteriormente, una vez expedida la Ley 678 de 2001, puede afirmarse que se reguló en un solo cuerpo normativo tanto los aspectos sustanciales como los procesales de la acción de repetición y el llamamiento en garantía, fijando, bajo la égida de los primeros, generalidades tales como el objeto, noción, finalidades, deber de ejercicio, y especificidades, como las definiciones de dolo y culpa grave con las que se califica la conducta del agente y el establecimiento de presunciones legales en las que estaría incurso el funcionario, con obvias incidencias en materia de la carga probatoria dentro del proceso y, en relación con lo procedimental se incluyeron precisiones en asuntos referidos a la jurisdicción y competencia, legitimación, desistimiento, trámite, caducidad, oportunidad de la conciliación judicial o extrajudicial, cuantificación de la condena y determinación de su ejecución, así como lo atinente al llamamiento en garantía con fines de repetición y las medidas cautelares en el proceso.(...) que los hechos y actos ocurridos bajo el imperio y vigencia del régimen jurídico precedente a la expedición de la Ley 678 de 2001, potencialmente constitutivos de la acción de repetición contra funcionarios o exfuncionarios o particulares en ejercicio de función pública, tenían un régimen conformado, como se dijo, por varias disposiciones tanto sustanciales como procesales

CONFLICTO DE LEYES - La norma rige hacia el futuro / CONFLICTO DE LEYES - Regla excepcional / CULPA GRAVE O DOLO EN AGENTE PUBLICO - Se aplicaran las normas vigentes a la fecha en que se presentaron las acciones u omisiones

Sin embargo, esas situaciones pretéritas que son sometidas y susceptibles de ser conocidas por la jurisdicción, tal y como ocurre en el presente evento, cuyos hechos, según la demanda, datan del año 1994, son las que plantean un conflicto de leyes en el tiempo, derivado del tránsito normativo, tema que resulta de trascendental importancia jurídica en la medida en que el artículo 10 de la Ley 678 de 2001, a manera de ejemplo, en sus artículos 5 y 6, contiene definiciones de dolo y culpa grave con las cuales se debe analizar la conducta del agente en el juicio de repetición y, además, se consagra una serie de presunciones legales en las que podría estar enmarcada la conducta del funcionario, preceptos de suyo más rigurosos que lo previsto en las normas anteriores aplicadas en esta materia  (artículos 63 y 2341 del Código Civil). (...) para dilucidar el conflicto de leyes en el tiempo por el efecto del tránsito de legislación, se tiene suficientemente establecido por la jurisprudencia y la doctrina que la regla general es aquella que indica que la norma nueva rige hacia el futuro, esto es, que se aplica a los hechos producidos a partir de su nacimiento y extiende su vigor hasta el momento de su derogación; por excepción puede ser retroactiva, esto es, cobijar hechos o situaciones ocurridas en el pasado y con anterioridad a su vigencia. Este postulado según el cual, en principio, la ley rige hacia el futuro y no puede ser retroactiva, da a entender válidamente que los actos o hechos que originaron la responsabilidad civil patrimonial del servidor o ex servidor público, acaecidos con anterioridad a la Ley 678 de 2001, continúan rigiéndose por la normatividad anterior, máxime si se tiene en cuenta que la responsabilidad del agente es subjetiva, en tanto única y exclusivamente compromete su patrimonio por su conducta calificada a título de dolo o culpa grave, de manera que, en aras de garantizar el derecho al debido proceso, se impone lo previsto en los incisos segundo y tercero del artículo 29 de la Constitución Política, en virtud del cual: Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará con preferencia a la restrictiva o desfavorable" (se subraya). De acuerdo con la norma anterior, viene a ser indispensable efectuar las siguientes precisiones: a) Si los hechos o actos que originaron la responsabilidad civil patrimonial del servidor público, son posteriores a la vigencia de Ley 678 de 2001, para determinar y enjuiciar la falla personal del agente público será aplicable esta normativa en materia de dolo y culpa grave, sin perjuicio de que dada la estrecha afinidad y el carácter "civil" que se le imprime a la acción en el artículo 2 de la misma ley, excepcionalmente se acuda al apoyo del Código Civil y a los elementos que doctrinal y jurisprudencialmente se han estructurado en torno a la responsabilidad patrimonial por el daño, en lo que no resulte irreconciliable con aquélla y los fundamentos constitucionales que estructuran el régimen de responsabilidad de los servidores públicos . b) Si los hechos o actuaciones que dieron lugar a la demanda y posterior condena contra la entidad, fueron anteriores a la expedición de la Ley 678 de 2001, las normas aplicables para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo serán las vigentes al tiempo de la comisión de la conducta del agente público que es la fuente de su responsabilidad civil frente al Estado. En síntesis, en armonía con el derecho constitucional al debido proceso, la culpa grave o dolo en la conducta del agente público se debe estudiar conforme con las normas vigentes a la fecha o época en que se presentaron las acciones u omisiones que dieron lugar a la sentencia condenatoria contra el Estado o produjeron la conciliación que determinó el pago indemnizatorio a la víctima del daño. De otra parte, en cuanto a los aspectos procesales, es claro, que por tratarse de normas de orden público rigen el futuro y con efecto general e inmediato, en aplicación de lo consagrado en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, conforme al cual Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deban empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las situaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación. Es decir, las nuevas disposiciones instrumentales de la Ley 678 de 2001 se aplican a los procesos iniciados con posterioridad a su vigencia y a los procesos en trámite tan pronto cobraron vigencia, sin perjuicio de que los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias iniciadas con antelación a la expedición de la nueva norma procesal culminen de conformidad con la ley procesal antigua. Se colige de lo anterior que la Ley 678 de 2001, se aplica en lo sustancial para los hechos y actos que hubieren tenido lugar con posterioridad al 4 de agosto de 2001, fecha de su entrada en vigencia , pues los ocurridos con antelación a dicha fecha y, por ende, el estudio de responsabilidad del agente público deben analizar conforme a la normativa anterior, excepto que en la nueva resulten aplicables por resultar más favorable y en lo procesal, con la excepción que permite el efecto ultractivo de las normas antiguas sobre actos procesales iniciados de que trata el aparte segundo del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, es obligado concluir que se aplica para los juicios de repetición en curso y pendientes a dicha fecha, incoados a la luz de la Ley 446 de 1998. En consecuencia, por versar el sub judice sobre hechos que se remontan al 4 de junio de 1994, la normativa sustancial bajo la cual se examinará corresponde a la vigente para aquella época y a la luz de los conceptos expuestos a propósito de las mismas en esta providencia.

FUENTE FORMAL: CODIGO CIVIL - ARTICULO 63 / CODIGO CIVIL - ARTICULO 2341 / LEY 678 DE 2001 - ARTICULO 5 / LEY 678 DE 2011 - ARTICULO 6 / LEY 678 DE 2001 - ARTICULO 10 / LEY 446 DE 1998 / LEY 153 DE 1887 - ARTICULO 40

CULPA GRAVE O DOLO EN AGENTE PUBLICO - No se acreditó. Justicia sin rostro. El actor debe acreditar la vinculación del demandado con la actuación morosa. Carencia probatoria

De conformidad con lo anteriormente expuesto, se encuentra debidamente acreditado que los demandados fungieron como servidores de la Fiscalía General de la Nación, en cuya condición la entidad le imputa a la señora Margarita Rosa Chaves Muñoz -en calidad de Técnico Judicial II-, haber incurrido en mora en la remisión del expediente contentivo del recurso de apelación formulado por el defensor del señor José Efranuel Arcila muñoz  con destino a la Fiscalía Delegada ante el Tribunal Nacional, mientras que respecto del señor Samuel Suárez Bernal -Fiscal Delegado ante el Tribunal Nacional-, se le atribuye haber incurrido en mora para decidir aquel recurso de apelación, circunstancias que a juicio de la entidad demandante configuraron la prolongación injusta de la detención del señor José Efranuel Arcila Muñoz.(...) es posible afirmar que el señor Samuel Suárez Bernal se desempeñó como Fiscal Delegado ante el Tribunal Nacional, sin embargo, una vez revisado el proveído de 19 de abril de 1995, a través del cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la medida de aseguramiento impuesta al señor José Efranuel Arcila Muñoz, la Sala observa que la providencia no contiene el nombre ni la firma del funcionario que resolvió el recurso , precisamente por hacer parte de la hoy extinta Justicia Regional, llamada coloquialmente justicia sin rostro, de manera que la entidad actora debió acreditar entonces la vinculación del demandado con la actuación que se acusa como morosa, por lo que, al no estar probado que haya proferido la mencionada providencia, no es posible entrar a valorar si incurrió en la culpa grave y el dolo que se le atribuyó en la demanda. Al examinar la relación de los asuntos que se le asignaron al señor Samuel Suárez Bernal entre noviembre de 1994 y abril de 1995 , no se encuentra allí incluido el expediente contentivo del recurso de apelación -el cual tenía radicación de primera instancia bajo el No. 7696 y de segunda instancia con el No. 30513-, razón que permite concluir que, a pesar de lo manifestado por él en la contestación de la demanda , el aquí demandado nunca tuvo a su cargo el mencionado asunto. (...) en lo atinente a la señora Margarita Rosa Chaves Muñoz, como quedó visto, sí se encuentra acreditado que fue ella quien proyectó el oficio de remisión del expediente al Coordinador Regional de Fiscalías y, a su vez, dejó una constancia en la que manifestó que el recurso de apelación formulado contra la providencia de 24 de junio de 1994 se remitiría a la Fiscalía Delegada ante el Tribunal Nacional.(...) y a falta de otros medios de convicción que den cuenta de las actuaciones de la demandada en relación con el trámite dado al expediente 30513, no puede concluirse que haya incurrido en el dolo o la culpa grave que le endilga la Fiscalía General de la Nación, toda vez que el presente proceso se encuentra huérfano de prueba sobre las funciones asignadas al cargo de Técnico Judicial II que ocupaba la señora Chaves Muñoz, por lo que si bien es cierto está demostrado que suscribió los informes secretariales de paso a despacho del sumario en cuestión, no es posible afirmar que, además de lo anterior, tuviera a su cargo toda la gestión de los expedientes en los que se hubiera formulado recurso de apelación, situación que no se puede inferir de la sola suscripción de las notas secretariales antes comentadas y, por tanto, no es posible considerar que faltara a uno de los deberes funcionales de su cargo, lo que imposibilita valorar la existencia de una conducta dolosa o gravemente culposa frente al trámite dado al expediente penal tantas veces citado. Debe decirse de igual manera, que no existe información adicional que permita afirmar que los demandados tuvieron participación en el hecho que ocasionó la prolongación de la privación de la libertad del señor José Efranuel Arcila Muñoz, muchos menos sobre cuál fue la actuación supuestamente por ellos desplegada, de manera que no es posible considerar que en el expediente se encuentren acreditados los requisitos de la acción de repetición atinentes a la culpa grave o el dolo en la actuación de los accionados.(...) la jurisprudencia de la Sala ha señalado de manera reiterada, como elementos de la acción de repetición, entre otros, la calidad de agente del Estado y la conducta desplegada como tal, determinante del daño causado a un tercero y la calificación de la conducta del agente, como dolosa o gravemente culposa; sin embargo, del conjunto de pruebas que obran en el expediente se tiene que no es posible realizar una calificación del accionar de los demandados, pues, como quedó visto, ni siquiera se cuenta con prueba fehaciente sobre su participación y responsabilidad en los hechos enrostrados en la demanda de repetición. Le incumbe a la entidad demandante la carga procesal de probar en las acciones repetición todos los requisitos configurativos de la acción, cosa que en el presente caso no ocurrió.(...) Vale decir que el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil establece que incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen" y, en acatamiento del mismo, es menester reiterar la observancia de la carga procesal que le atañe a la entidad demandante, de probar en las acciones de repetición los requisitos que la configuran, como noción procesal que se basa en el principio de auto responsabilidad de las partes y como requerimiento de conducta procesal facultativa predicable a quien le interesa sacar avante sus pretensiones y evitar una decisión desfavorable. (...) no existen pues en el expediente los elementos de juicio, con base en los cuales se demuestren los presupuestos para la prosperidad de la acción de repetición, lo que conduce, en estricto derecho, a que la decisión que deba dictarse sea adversa a las pretensiones de la parte sobre la que recae la carga de la prueba, que en el sub examine es la entidad pública demandante.

FUENTE FORMAL: CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 177

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION A

Consejero ponente: HERNAN ANDRADE RINCON

Bogotá D.C., diez (10) de agosto de dos mil dieciséis (2016).

Radicación número: 63001-23-31-000-2009-00082-01(40867)

Actor: NACION - FISCALIA GENERAL DE LA NACION

Demandado: SAMUEL SUÁREZ BERNAL Y MARGARITA ROSA CHAVES

Referencia: ACCION DE REPETICION

Tema: Contabilización del término de caducidad en la acción de repetición / presupuestos de prosperidad de la acción de repetición / ausencia probatoria que no permite calificar como dolosa o gravemente culposa la supuesta conducta de los accionados.

Atendiendo la prelación dispuesta por la Sala en sesión de 6 de mayo de 2005, en materia de acción de repetición, según consta en acta No 15, se decide el recurso de apelación formulado por la parte demandante en contra de la sentencia del 28 de octubre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante la cual declaró probada de oficio la excepción de caducidad de la acción y se inhibió de proferir decisión de fondo.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda

La Fiscalía General de la Nación, por intermedio de apoderado judicial debidamente constituido[1] y en ejercicio de la acción de repetición, formuló demanda en contra de los ciudadanos Samuel Suárez Bernal y Margarita Rosa Chaves Muñoz, para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se transcribe de manera literal):

"PRIMERA: Que se declare que la conducta adoptada por el Doctor SAMUEL SUAREZ BERNAL es dolosa y/o gravemente culposa, de conformidad con los artículos 90 de nuestra Constitución Política y 72 de la Ley 270 de 1996, en razón a que éste ejerciendo el cargo de Fiscal Delegado ante el Tribunal Nacional y adelantando el proceso radicado bajo el No. 30513, procedente de la Fiscalía Regional de Cali – Expediente No. 7696, seguido contra el Señor JOSE EFRANUEL ARCILA MUÑOZ Y OTROS, incurrió en mora para decidir un recurso de apelación interpuesto contra un interlocutorio de fecha Junio 24 de 1994 y por ende en la prolongación injusta de la detención de dicho señor.

SEGUNDA: Que se declare que la conducta adoptada por la señora MARGARITA ROSA CHAVEZ MUÑOZ es dolosa y/o gravemente culposa, de conformidad con los artículos 90 de nuestra Constitución Política y 72 de la Ley 270 de 1996, en razón a que ésta ejerciendo el cargo Técnico Judicial de ésta Entidad, incurrió en mora en la remisión con destino al Fiscal correspondiente, del proceso 7696, en atención a una apelación en el efecto devolutivo, presentada contra el interlocutorio de junio de 1994 y concedida desde agosto 26 de ese mismo año.

TERCERA: Que en consecuencia de lo anterior, se declaren solidariamente responsables patrimonial y/o pecuniariamente al Doctor SAMUEL SUAREZ y a la señora MARGARITA ROSA CHAVEZ MUÑOZ de los perjuicios y daños antijurídicos causados u ocasionados directa o indirectamente a la NACIÓN COLOMBIANA – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, en virtud de la condena en su contra proferida mediante Sentencia por el Tribunal Administrativo del Quindío – Sala de Decisión, el 08 de mayo de 1997, dentro del Expediente No. 3939 – Magistrado Ponente: Dr. Humberto Quintero Herrera – Acción de Reparación Directa, sentencia que quedó debidamente ejecutoriada el día 11 de Agosto de 1997.

CUARTA: Que como consecuencia de lo anterior, se condenen solidariamente al Doctor SAMUEL SUAREZ BERNAL y a la Señora MARGARITA ROSA CHAVEZ MUÑOZ, a cancelar a la NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN el pago indemnizatorio efectuado al Señor JOSE EFRANUEL ARCILA MUÑOZ, el cual asciende a la suma ONCE MILLONES CIENTO CUARENTA MIL CIENTO SIETE PESOS CON 75/100 CENTAVOS ($11.140.107,75) M/Cte., cifra que la mencionada Entidad reconoció y pagó efectiva y materialmente a dicho Señor ARCILA MUÑOZ a través de la Policía Nacional, tal u como se explica en los numerales 9.- a 12.- del acápite de los 'HECHOS Y OMISIONES' del presente memorial, por concepto de perjuicios morales y materiales, e intereses, para hacer efectiva la condena de que trata la Sentencia mencionada en la declaración anterior.

QUINTA: Que se condenen solidariamente al Doctor SAMUEL SUAREZ y a la señora MARGARITA ROSA CHAVEZ MUÑOZ, a cancelar Intereses Comerciales a favor de la NACIÓN – FISCALIA GENERAL DE LA NACION desde la ejecutoria de la providencia que ponga fin a este proceso.

SEXTA: Que se ajuste la condena correspondiente, o se ordene su pago debidamente indexado de acuerdo con el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo"[2].

Como fundamentos fácticos de sus pretensiones expuso los que la Sala se permite resumir a continuación:

Sostuvo la entidad demandante que la Fiscalía Delegada ante los Jueces Regionales de Cali, dentro del proceso No. 7696, mediante Resolución de 24 de junio de 1994 decretó medida de aseguramiento en contra del señor José Efranuel Arcila Muñoz, como presunto transgresor del artículo 2° del Decreto 3664 de 1986[3].

Manifestó que en contra de la anterior decisión se formuló recurso de apelación el 1° de julio de 1994, el que fue concedido a través de proveído de 26 de agosto de 1994 y, mediante providencia de 19 de abril de 1995 la Fiscalía Delegada ante el Tribunal Nacional revocó la medida de aseguramiento y concedió la libertad al señor Arcila Muñoz.

Señaló que, en consecuencia, el señor José Efranuel Arcila Muñoz instauró demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y la Fiscalía General de la Nación ante el Tribunal Administrativo del Quindío, el cual, a través de sentencia de 8 de mayo de 1997, declaró a las entidades demandadas administrativa y solidariamente responsables por los daños causados al actor con ocasión de la privación injusta de su libertad.

Agregó, que en virtud de lo anterior, el Director General de la Policía Nacional, mediante Resolución 003603 de 16 de diciembre de 1997, ordenó el pago total de $22.280.215,15 M/Cte. a favor del señor José Efranuel Arcila Muñoz, para dar cumplimiento a la sentencia condenatoria, previo acuerdo con la Fiscalía General de la Nación con el propósito de que dicha entidad posteriormente reintegrara a la Policía Nacional su correspondiente cuota parte de la condena, esto es el valor de $11.140.107,75 M/Cte.

Por consiguiente, se afirmó que el Director General de la Policía Nacional, mediante Oficio No. 0199 DIPON SEGEN-749 de 6 de febrero de 1998, le comunicó a la Jefe de la Oficina Jurídica de la Fiscalía General de la Nación que aquella entidad ya había dado cumplimiento a la sentencia condenatoria y le solicitó el reintegro acordado con destino al presupuesto de la Policía Nacional.

Así pues, el Fiscal General de la Nación profirió la Resolución 0-0608 de 9 de marzo de 1998, a través de la cual ordenó reintegrar al presupuesto de la Policía Nacional la suma de $11.140.107,75 M/Cte., en cuya virtud la Sección de Servicios Administrativos de la Fiscalía General de la Nación tramitó el pago mediante cheque No. 4585710 de 7 de mayo de 1998, por lo que la entidad afirmó que de esa manera se materializó el cumplimiento de la sentencia de 8 de mayo de 1997 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío.

Sostuvo que, el 22 de febrero de 2000, el Comité de Acción de Repetición de la Fiscalía General de la Nación consideró que las conductas adoptadas por el Fiscal Samuel Suárez Bernal y la señora Margarita Chaves Muñoz causaron un daño antijurídico a la entidad, pues el primero incurrió en mora para decidir el recurso de apelación interpuesto contra el auto interlocutorio de 24 de junio de 1994 dentro del proceso penal No. 7696 y, en relación con la segunda porque, en ejercicio de su cargo como Técnico Judicial de la Fiscalía, incurrió en mora en la correspondiente remisión del referido proceso penal, en vista de la apelación presentada contra la providencia de 24 de junio de 1994 y concedida desde el 26 de agosto del mismo año.

Se aseveró en la demanda que en consideración con las conductas descritas, el Comité decidió que estas se efectuaron de manera dolosa y/o gravemente culposa y que, en consecuencia se debía iniciar la acción de repetición respecto de los mencionados funcionarios.

La demanda así formulada y que fuera presentada el 5 de mayo de 2000[4], fue admitida por auto de 8 de junio de 2000[5], proveído que fue debidamente notificado al Ministerio Público y a la parte demandada[6].

La señora Margarita Rosa Chaves Muñoz contestó la demanda dentro de la respectiva oportunidad procesal[7] y se opuso a la prosperidad de las pretensiones formuladas por la entidad demandante. Como fundamento de su defensa manifestó que el efecto tardío de la remisión del expediente no fue producto de su actuación, comoquiera que a ella no le correspondía la función de remitir los expedientes al superior jerárquico para que resolviera los recursos de apelación, sin embargo, en virtud de que observó que al expediente del señor Arcila Muñoz no se le había dado dicho trámite, procedió a enviarlo inmediatamente a la Fiscalía Delegada ante el Tribunal Nacional.

Afirmó que la función propia de su cargo como Técnico Judicial II Regional, era la de tramitar los procesos que llegaban de la Unidad de Notificaciones y, si quedaba ejecutoriada la resolución de acusación, los remitía a los jueces para la respectiva causa, si no, los pasaba al Despacho para resolver recursos si fuere el caso, por lo que sólo estaba llamada a responder por los actos propios de sus funciones y que, el trámite del expediente del señor Arcila Muñoz no estaba asignado a su cargo, así las fallas o errores presentados en la demora de la remisión del expediente contentivo del recurso de apelación se debían predicar de una indebida organización del servicio público de la Administración de Justicia, de manera que la responsabilidad solo era predicable de la Fiscalía General de la Nación.

Así mismo, el señor Samuel Suárez Bernal contestó oportunamente la demanda[8], oponiéndose a las pretensiones. Como fundamento de su defensa manifestó que, si bien le correspondió conocer el recurso de apelación dentro del proceso seguido contra el señor José Efranuel Arcila Muñoz, el lapso trascurrido desde su llegada hasta su resolución no fue ocasionado por su actuación dolosa o gravemente culposa, sino que obedeció al cúmulo de trabajo que recibió desde su llegada como Fiscal de la Unidad de Fiscalía de Segunda Instancia, esto es, desde el 24 de mayo de 1994.

Adujo que, en cuanto al cargo endilgado por supuestamente haber incurrido en una conducta dolosa o gravemente culposa, no se allegó ninguna prueba tendiente a demostrar que existiera una demora voluntaria para resolver el recurso de apelación y mantener detenido al señor Arcila Muñoz y que, en consecuencia, se debería analizar el proceso de reparación directa a través del cual se le endilgó la responsabilidad a la Fiscalía General de la Nación, por cuanto si éste obedece a un juicio de responsabilidad objetiva, la acción de repetición se debió dirigir contra la actuación negligente del abogado defensor representante de la Fiscalía General de la Nación, toda vez que presentó la contestación de la demanda de manera extemporánea.

Ahora bien, mediante auto de 31 de mayo de 2001 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca abrió la etapa probatoria[9], sin embargo, el expediente fue remitido a la Oficina de Apoyo para los Juzgados Administrativos de Bogotá para su correspondiente reparto en cumplimiento del Acuerdo PSAA06-3409 de 9 de mayo de 2006 proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, de esa manera le correspondió por acta de reparto de 27 de agosto de 2006 al Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito de Bogotá[10], Despacho que a través de proveído de 8 de septiembre de 2006, resolvió devolver el expediente a la Oficina de Apoyo, toda vez que no tenía la competencia para conocer del asunto[11].

Así pues, por acta de reparto de 11 de septiembre de 2006 le correspondió al Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá, el cual, mediante auto de 31 de octubre de 2006 ordenó remitir por competencia el expediente a los Juzgados Administrativos de Armenia[12], por lo que a través de acta de reparto de 1° de diciembre de 2006 se le asignó al Juzgado Tercero Administrativo de Armenia el cual, en auto de 26 de febrero de 2007, avocó conocimiento[13].

Posteriormente, el 5 de junio de 2007, el Juzgado Tercero Administrativo de Armenia corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión[14], sin embargo, en auto de 3 de abril de 2009 ordenó remitir por competencia privativa el expediente al Tribunal Administrativo del Quindío[15].

Por lo anterior, el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante providencia de 5 de mayo de 2009, avocó el conocimiento del presente asunto y a su vez declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del 26 de febrero de 2007[16], por último en auto de 3 de junio de 2009 corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión[17], oportunidad procesal en la que la Fiscalía General de la Nación reiteró en su integridad los argumentos expuestos en la demanda.

La parte demandada y el Ministerio Público no presentaron alegatos de conclusión.

I.I.-LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

El Tribunal Administrativo del Quindío, mediante sentencia de 28 de octubre de 2010[18], declaró probada de oficio la excepción de la caducidad de la acción y se inhibió de proferir decisión de fondo, pues, a su juicio, el término de caducidad de la acción empieza a correr a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo[19].

Para el caso concreto, el Tribunal señaló que en la sentencia impuesta en contra de la Fiscalía General de la Nación y la Policía Nacional se condenó a dichas entidades de manera solidaria, lo que implicaba que la obligación era de "carácter divisible", por lo que podía exigirse a cada uno de los deudores el pago total, de manera que el pago efectuado o recibido por una de ellas extinguía la obligación, de conformidad con el artículo 1568 del Código Civil.

Manifestó que la condena impuesta en la sentencia había sido cancelada totalmente por la Policía Nacional, previo acuerdo con la Fiscalía General de la Nación para que posteriormente dicha entidad reintegrara el excedente de la obligación, de manera que al realizarse dicho pago el 16 de diciembre de 1997, a partir de esta fecha se debía iniciar el conteo del término de caducidad de la acción, sin que tuviera incidencia alguna la fecha en que se efectuó el reembolso, pues el servidor público que sería demandado en repetición, no podía quedar a merced del tiempo que la entidad deudora tomara para reembolsar el dinero al que ya estaba obligada y además acordó pagar.

Frente a la contabilización del término de caducidad, se precisó lo siguiente (se transcribe de forma literal):

"Como el pago total de la obligación por la condena judicial solidaria se verificó el día 16 de diciembre de 1997 y el día siguiente fue 17, fecha a partir de la cual empezó a correr el término de caducidad de la acción, el cual venció por lo tanto, el día 17 de diciembre de 1999, de manera que cuando se presentó la demanda de repetición de la referencia, esto es, el 05 de mayo de 2000 (ver fl. 17 reverso cuaderno principal), la acción ya había caducado por haber transcurrido los dos (02) años previstos por lo normativa para que ocurra el fenómeno de caducidad de la acción"[20].

I.II. EL RECURSO DE APELACIÓN

Inconforme con lo resuelto por el a quo, la parte actora interpuso oportunamente recurso de apelación[21], para solicitar que se revocara la providencia de primera instancia y, en su lugar, se accediera a las pretensiones formuladas en la demanda, al considerar que se cumplen con todos los presupuestos para la prosperidad de la acción de repetición.

Como fundamento de su petición señaló que el estudio efectuado por el Tribunal de primera instancia no se ajustó a las previsiones del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, en cuanto se desestimó el hecho de que la Fiscalía General de la Nación realizó el pago el día 7 de mayo de 1998, mediante la restitución de la proporción ya pagada por la Policía Nacional y que a partir de esa fecha se materializó su detrimento patrimonial y, a su vez, el pago total hecho por la entidad.

Adujo que el cómputo del término de caducidad respecto de la Fiscalía General de la Nación inició el 7 de mayo de 1998, por lo que contaba hasta el 8 de mayo de 2000 para ejercer la acción, y comoquiera que la demanda se radicó el 5 de mayo, se debía señalar que se formuló dentro del término.

Seguidamente aseveró que, si bien la sentencia condenatoria fue de carácter solidario entre la Fiscalía General de la Nación y la Policía Nacional, esta figura no es lo que determina el momento para contar el inicio de la acción de repetición sino la ocurrencia del pago por la entidad que demanda porque desde allí se configura el daño consistente en el detrimento patrimonial.

I.III. EL TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA

El recurso formulado por la parte actora fue admitido por auto de 28 de abril de 2011[22]. Posteriormente, mediante proveído de 13 de junio del mismo año se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto de fondo.

En esta oportunidad procesal la Fiscalía General de la Nación reiteró en su integridad los argumentos expuestos en la contestación de la demanda[23], mientras que la parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio.

La Sala, al no encontrar causal de nulidad alguna que pudiera invalidar lo actuado, procede a resolver de fondo el asunto.

II. CONSIDERACIONES

1. La competencia

La Sala es competente para decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra la sentencia que dictó el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala de Decisión, de acuerdo con lo previsto en los artículos 129 y 132, numeral 10 del Código Contencioso Administrativo contenido en el Decreto Ley 01 de 1984[24].

2. La oportunidad de la acción

La Sala ha señalado que, para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejerzan en un término específico.  Significa lo anterior que los interesados tienen la carga procesal de poner en funcionamiento el aparato jurisdiccional del Estado dentro del plazo fijado por la ley  y que, de no hacerlo en tiempo, no podrán buscar la satisfacción por vía jurisdiccional del derecho reclamado[25].

Al respecto la doctrina ha manifestado que dicha institución se ha creado:

 "(...) por la necesidad que tiene el Estado de estabilizar las situaciones jurídicas, la caducidad que juega a ese respecto un decisivo papel, cierra toda posibilidad al debate jurisdiccional y acaba así con la incertidumbre que representa para la administración la eventualidad de la revocación o anulación de sus actos en cualquier tiempo posterior a su expedición. De allí que para evitar esa incertidumbre se haya señalado por el legislador un plazo perentorio, más allá del cual el derecho no podrá ejercerse, dándole aplicación al principio de que el interés general de la colectividad debe prevalecer sobre el individual de la persona afectada (...)"[26].

Ahora bien, sobre la oportunidad para pronunciarse respecto a este fenómeno jurídico ha dicho la Sala[27], en primer lugar, que, por tratarse de un presupuesto procesal de la acción, debe examinarse de manera oficiosa al momento de admitirse la demanda, por manera que, conforme prescribe el artículo 143, inciso 3° del Código Contencioso Administrativo[28], habrá de rechazarla el juez cuando verifique que ha ocurrido, o  podrá ser planteada  por el demandado  mediante el recurso de reposición propuesto contra el auto admisorio de la demanda o, en la contestación de la misma, formulada como excepción de fondo -artículo 144 ordinal 3- e, incluso, declararla de oficio  el Juez en la sentencia definitiva si se encuentra probada, conforme a los mandatos del artículo 164 del C.C.A., que prescribe:

"En todos los procesos podrán proponerse las excepciones  de fondo en la contestación  de la demanda, cuando sea procedente, o dentro del término de fijación en lista, en los demás casos.

En la sentencia definitiva de decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.

Son excepciones de fondo las que se oponen a la prosperidad de la pretensión...".

Por otra parte debe señalarse que, la facultad potestativa de accionar, comienza con el término prefijado por la ley, y nada obsta para que se ejercite desde el primer día, pero fenece definitivamente al terminar el plazo, momento en el que se torna improrrogable y, por ende, preclusivo.

En tratándose del ejercicio oportuno de la acción de repetición cabe precisar, siguiendo la jurisprudencia de la Sala[29], que el ordenamiento jurídico establece dos momentos en que comienza a contarse el término de dos años para impetrar la acción, a saber: a) A partir del día siguiente al pago efectivo de la condena impuesta en una sentencia y b) Desde el día siguiente del vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo.

En efecto, el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo consagra diferentes términos para intentar las acciones y sanciona su inobservancia con el fenómeno de la caducidad; así, en el numeral 9 dispone, sobre el término para intentar la acción de repetición, que:

"La de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad."[30]

Así mismo, el artículo 11 de la Ley 678 de 2001, norma procesal aplicable a este caso, por cuanto se encontraba vigente para cuando se presentó la demanda[31], consagró:

"La acción de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente al de la fecha de pago total efectuado por la entidad pública.

"Cuando  el  pago  se  haga  en  cuotas,  el  término  de  caducidad  comenzará  a contarse desde la fecha del último pago, incluyendo las costas y agencias en derecho si es que se hubiere condenado a ellas[32]

.

"PARÁGRAFO. La cuantía de la pretensión de la demanda de repetición se fijará por el valor total y neto de la condena impuesta al Estado más el valor de las costas y agencias en derecho si se hubiere condenado a ellas, del acuerdo conciliatorio logrado o de la suma determinada mediante cualquier otro mecanismo de solución de conflictos, sin tomar en cuenta el valor de los intereses que se llegaran a causar."

Vale señalar que, mediante auto de 8 de febrero de 2012[33], esta Subsección examinó el tema de los presupuestos de la acción de repetición de cara al artículo 2 de la Ley 678 de 2001, oportunidad en la que destacó que el pago era la circunstancia que legitimaba a la administración para plantear su pretensión de recobro, visión que ya había sido explicada por la Sección Tercera[34], de manera que no resultaba posible aseverar que el pago realizado por las entidades obligadas a restituir una suma determinada de dinero debía ser un pago total, toda vez que dicha afirmación constituiría una limitación de tal legitimación, que no se encuentra establecida ni en la Constitución ni en la Ley, criterio que fue reiterado por esta misma Subsección en auto de 12 de febrero de 2014[35] y en sentencia de 27 de enero de 2016[36].  

En efecto, no obstante que el artículo 11 de la Ley 678 de 2001 prescribe que "la acción de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos años contados a partir del día siguiente al de la fecha del pago total efectuado por la entidad pública", tal regla no está contemplada por la ley  para legitimar a la administración para repetir.  

En este orden de ideas, es válido afirmar que, si bien el pago se constituye como un presupuesto para que la acción de repetición tenga vocación de prosperidad, toda vez que otorga legitimación en la causa para demandar, no representa un presupuesto para la admisión de la demanda y mucho menos puede exigirse que dicho pago sea necesariamente total, de lo cual se desprende, en consecuencia, que resulta procedente ejercitar la acción con la pretensión de repetición incluso cuando el pago efectuado por la administración no se corresponda con el total al que haya sido obligada, pero, por obvias razones, en dicho evento solamente se podrá repetir por los valores efectivamente cancelados.

Este entendimiento no pugna con lo actualmente establecido en nuestro ordenamiento, en relación con el trámite a seguir para la realización de los estudios pertinentes, en punto a valorar la procedencia de la acción de repetición por parte de los Comités de Conciliación de las entidades públicas, toda vez que, si bien se dispone que el ordenador del gasto remita al día siguiente del "pago total" el correspondiente acto administrativo y sus antecedentes al respectivo Comité[37], nada impide que haga lo propio respecto del pago parcial, igualmente dispuesto a través de acto administrativo.

En consecuencia, frente a los valores que no se hubieren cancelado, el término de caducidad no se verá afectado por el recobro que se pretenda de lo que sí se pagó y habrá de estarse a un diferente tratamiento de conformidad con la ley.

En cuanto a la caducidad de la acción de repetición señalada por el artículo 11 de la Ley 678 de 2001, la Corte Constitucional, en sentencia C-832 de 2001, declaró la exequibilidad condicionada de la expresión "contado a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad", bajo el presupuesto de que:

"(...) el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previstos en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo".

Como puede apreciarse, la Corte señaló que el término que tiene la entidad pública para cumplir oportunamente con la obligación de efectuar el pago respectivo se encuentra establecido en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, según el cual cuenta con 18 meses a partir de la ejecutoria de la providencia respectiva, y agrega que vencido este plazo comenzará a computarse el término para el ejercicio oportuno de la acción de repetición. Así lo sustentó:

"(...) Se tiene, pues, que uno de los requisitos de la acción de repetición es el pago de la condena que haya sufrido la Administración, y por consiguiente, resulta razonable que se haya fijado el momento en que se realiza ese acto jurídico como punto de partida para computar el término de caducidad.  

"Por otra parte, contrariamente a lo que afirma el demandante, la entidad no puede, a su arbitrio, determinar el momento definitivo del pago, ya que el cumplimiento de esa obligación se encuentra sujeto a estrictas normas presupuestales.

"La propia Constitución señala el procedimiento que debe seguirse  para presupuestar gastos. El artículo 346 superior, señala que no podrá incluirse partida en la ley de apropiaciones que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, a un gasto decretado conforme a una ley anterior, a uno propuesto por el Gobierno para atender al funcionamiento de las ramas del poder público, el servicio de la deuda o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.

"Por su parte, en desarrollo del mandato constitucional, el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo prevé, que en el evento de ser condenada la Nación, una entidad territorial o  una descentralizada al pago de una suma de dinero, el agente del ministerio público frente a la respectiva entidad, debe dirigirse a los funcionarios competentes para que incluyan en sus presupuestos, partidas que permitan sufragar las condenas. En concordancia con lo anterior, será causal de mala conducta por parte de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos, pagar las apropiaciones para el cumplimiento de las condenas más lentamente que el resto.

"Prevé también el citado artículo que dichas condenas serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho meses después de su ejecutoria, y devengarán intereses moratorios. La Corte, al examinar la constitucionalidad del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo afirmó que "[a] menos que la sentencia que impone la condena señale un plazo para el pago - evento en el cual, dentro del mismo se pagarán intereses comerciales- , los intereses moratorios se causan a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia, sin perjuicio de la aplicación del término de dieciocho meses (18) que el precepto contempla para que la correspondiente condena sea ejecutable ante la justicia ordinaria"[38]

(...)

"De lo anterior se infiere, que como en razón del principio de legalidad del gasto público (artículos 345 y 346 de la Constitución), el Estado no puede, a diferencia de los particulares, disponer inmediatamente de sus recursos para el cumplimiento de las condenas a su cargo, la ley razonablemente le ha otorgado un plazo de dieciocho meses para realizar los trámites para el pago de las mismas, so pena de sanciones disciplinarias a los funcionarios que no procedan de acuerdo con el trámite anteriormente explicado.

"Por lo tanto, el Estado cuenta con un término preciso para efectuar el respectivo trámite presupuestal para efectos de cancelar el monto de la condena judicial por los perjuicios causados a los particulares.

"En síntesis es viable afirmar, que el plazo con que cuenta la entidad para realizar el pago de las sentencias de condena en su contra, no es indeterminado, y por lo tanto, el funcionario presuntamente responsable, objeto de la acción de repetición, no tendrá que esperar años para poder ejercer su derecho de defensa"[39].

En conclusión, el término para intentar la acción, de acuerdo con la interpretación condicionada que realizó la Corte Constitucional de las normas que lo establecieron -No. 9 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y artículo 11 de la Ley 678 de 2001-, empieza a correr a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previstos en el artículo 177 inciso 4° del Código Contencioso Administrativo.

Así las cosas, para efecto de establecer si una determinada acción de repetición es oportuna deberá observarse si la administración persigue el reintegro del pago total de la obligación o, solamente, de pagos parciales, toda vez que de tales circunstancias dependerá la forma como se realice el cómputo del término de caducidad.

Como queda visto, se toma lo que ocurra primero en el tiempo, esto es el pago de la suma a que se condenó, o por la cual se concilió, o cuyo reconocimiento se realizó, o el vencimiento de los 18 meses a que se refiere el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo sin que se haya realizado el pago de tal suma, como el momento para que empiece a correr el término para ejercer la acción.

En este orden de ideas, en el presente caso es necesario analizar –en principio- cuándo se produjo el pago de la indemnización acordada por las partes en el marco de la conciliación judicial celebrada en el proceso adelantado ante la jurisdicción, la que fue aprobada por el a quo y generó la obligación de pago a cargo de la entidad pública, lo cual, como se observó, no sólo tiene incidencia para acreditar uno de los requisitos para la prosperidad de la acción de repetición[40], sino que a la vez es un aspecto fundamental para verificar el presupuesto procesal del ejercicio oportuno de la acción.

En el caso concreto, de conformidad con la sentencia de primera instancia el conteo de la oportunidad para impetrar la acción de repetición se efectuó con base en la fecha de la Resolución No. 03603 de 16 de diciembre de 1997, acto administrativo a través del cual la Policía Nacional ordenó el pago total de la sentencia condenatoria a favor del señor José Efranuel Arcila Muñoz y, a su vez, dispuso que se enviara copia de aquella decisión a la Fiscalía General de la Nación a fin de que se sirviera reintegrar la suma de $11.140.107,75, equivalente al 50% de la condena.

Una vez revisado el expediente, se observó que aquella comunicación fue recibida en las instalaciones de la Fiscalía General de la Nación el 16 de febrero de 1998 y, en consecuencia, la entidad a través de Resolución No. 00608 de 9 de marzo de 1998 ordenó el reintegro al presupuesto de la Policía Nacional por la suma de $11.140.107,75.

Así pues, con el fin de acreditar el pago de la indemnización a que se hizo referencia en los hechos de la demanda, se aportó copia del comprobante de egreso No. 01879 de 7 de mayo de 1998[41] por valor de $11.140.108, en el que figura el sello del beneficiario, Policía Nacional; así mismo se aportó comprobante de pago librado a favor de la Policía Nacional por la suma y con la fecha ya indicada, con la siguiente observación "PAGO SENTENCIA SEGÚN RESOLUCION NO. 0-0608 DEL 09-03-98, DANOS Y PERJUICIOS MORALES Y MATERIALES CAUSADOS A JOSE EFRANUEL ARCILA MUNOZ Y OTROS". Estos elementos permiten considerar que el pago de la suma de dinero antes mencionada se llevó a cabo, habida cuenta de que el beneficiario -Policía Nacional- suscribió con firma y sello dichos documentos.

Ahora bien, fijados así los supuestos fácticos del asunto, es preciso afirmar que para efectos de contabilizar el término de caducidad se debe partir de la fecha en que la entidad demandante efectuó el pago, porque es allí cuando ocurre el daño patrimonial que ella pretende le sea reparado a través de la presente acción, pues si bien la Policía Nacional pagó el total de la condena impuesta, lo cierto es que la Fiscalía General de la Nación le restituyó la parte que le correspondía el día 7 de mayo de 1998, configurándose de esta manera el detrimento patrimonial que, supuestamente ocasionaron los funcionarios Samuel Suárez Bernal y Margarita Rosa Chaves Muñoz.

En ese sentido, no resulta procedente hacer un conteo del término de caducidad para la Fiscalía General de la Nación a partir de la fecha de la Resolución No. 03603 de 16 de diciembre de 1997, pues si bien la condena fue solidaria con la Policía Nacional, el daño patrimonial para cada entidad se ocasionó en fechas diferentes. Aun así, en el evento de que la Policía Nacional acudiera a presentar la demanda de repetición, ni siquiera para ella el término comenzaría a contabilizarse desde la fecha de la Resolución que ordenó el pago de la sentencia condenatoria, pues ese acto administrativo no da fe sobre la fecha en que efectivamente se realiza el pago.

Así las cosas, la entidad demandante contaba hasta el 8 de mayo de 2000 para impetrar la demanda, y comoquiera que se presentó el 5 de mayo de 2000, es evidente que la acción se interpuso dentro del término que consagra la ley.

Se torna entonces inocuo cualquier examen de los argumentos planteados en la sentencia del Tribunal Administrativo del Quindío, así resultan procedentes los planteamientos realizados en el escrito de apelación de la sentencia en relación con la caducidad de la acción, por lo que la Sala procederá a estudiar los presupuestos para la interposición y prosperidad de la acción de repetición.

3. La acción de repetición y los presupuestos para su interposición y prosperidad

La Constitución Política de 1991 consagró en su artículo 90 que:

"El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.

En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste."

Así mismo, los artículos 77[42] y 78 del Código Contencioso Administrativo (Decreto - Ley 01 de 1984) establecieron la vía judicial como el camino para que la entidad pública que haya efectuado un reconocimiento indemnizatorio, derivado de una conciliación o de una condena en un proceso de responsabilidad tanto contractual como extracontractual (actos, hechos o contratos), pudiera repetir contra el funcionario que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubiera ocasionado el daño y, además, que en el evento de la declaratoria de responsabilidad, la sentencia siempre dispondría que los perjuicios sean pagados por la entidad.

Por su parte el artículo 2° de la Ley 678 de 2001 definió la acción de repetición en los siguientes términos:

"Artículo 2. Acción de repetición es una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto. La misma acción se ejercitará contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial (...)".

A la luz de lo anterior y de conformidad con las anteriores normas, esta Subsección en reiteradas ocasiones ha señalado que la prosperidad de la acción de repetición está sujeta a que se acrediten en el proceso los siguientes requisitos[43]: i) la existencia de condena judicial o acuerdo conciliatorio que imponga una obligación a cargo de la entidad estatal correspondiente; ii) el pago de la indemnización por parte de la entidad pública, iii) la magnitud del detrimento patrimonial que se reclama del demandado y su fundamento, puesto que no en todos los casos coincide con el valor impuesto en la condena; iv) la calidad del demandado como agente o ex agente del Estado demandado para la fecha en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la condena o la conciliación patrimonial en contra de la Administración; v) la culpa grave o el dolo en la conducta del demandado, vi) que esa conducta dolosa o gravemente culposa hubiere sido la causante del daño antijurídico.

3.1. El tránsito de la legislación

Con antelación a la expedición de la Ley 678 de 2001, fueron varias las disposiciones tanto sustanciales como procesales que, aunque dispersas, permitían exigir la responsabilidad del agente del Estado en los términos consagrados en el inciso segundo del artículo 90 de la Carta Política.[44]

Posteriormente, una vez expedida la Ley 678 de 2001, puede afirmarse que se reguló en un solo cuerpo normativo tanto los aspectos sustanciales como los procesales de la acción de repetición y el llamamiento en garantía, fijando, bajo la égida de los primeros, generalidades tales como el objeto, noción, finalidades, deber de ejercicio, y especificidades, como las definiciones de dolo y culpa grave con las que se califica la conducta del agente y el establecimiento de presunciones legales en las que estaría incurso el funcionario, con obvias incidencias en materia de la carga probatoria dentro del proceso y, en relación con lo procedimental se incluyeron precisiones en asuntos referidos a la jurisdicción y competencia, legitimación, desistimiento, trámite, caducidad, oportunidad de la conciliación judicial o extrajudicial, cuantificación de la condena y determinación de su ejecución, así como lo atinente al llamamiento en garantía con fines de repetición y las medidas cautelares en el proceso.

De manera, pues, que los hechos y actos ocurridos bajo el imperio y vigencia del régimen jurídico precedente a la expedición de la Ley 678 de 2001, potencialmente constitutivos de la acción de repetición contra funcionarios o exfuncionarios o particulares en ejercicio de función pública, tenían un régimen conformado, como se dijo, por varias disposiciones tanto sustanciales como procesales.

Sin embargo, esas situaciones pretéritas que son sometidas y susceptibles de ser conocidas por la jurisdicción, tal y como ocurre en el presente evento, cuyos hechos, según la demanda, datan del año 1994, son las que plantean un conflicto de leyes en el tiempo, derivado del tránsito normativo, tema que resulta de trascendental importancia jurídica en la medida en que el artículo 10 de la Ley 678 de 2001, a manera de ejemplo, en sus artículos 5 y 6, contiene definiciones de dolo y culpa grave con las cuales se debe analizar la conducta del agente en el juicio de repetición y, además, se consagra una serie de presunciones legales en las que podría estar enmarcada la conducta del funcionario, preceptos de suyo más rigurosos que lo previsto en las normas anteriores aplicadas en esta materia[45] (artículos 63 y 2341 del Código Civil).

Así las cosas, para dilucidar el conflicto de leyes en el tiempo por el efecto del tránsito de legislación, se tiene suficientemente establecido por la jurisprudencia y la doctrina que la regla general es aquella que indica que la norma nueva rige hacia el futuro, esto es, que se aplica a los hechos producidos a partir de su nacimiento y extiende su vigor hasta el momento de su derogación; por excepción puede ser retroactiva, esto es, cobijar hechos o situaciones ocurridas en el pasado y con anterioridad a su vigencia.

Este postulado según el cual, en principio, la ley rige hacia el futuro y no puede ser retroactiva, da a entender válidamente que los actos o hechos que originaron la responsabilidad civil patrimonial del servidor o ex servidor público, acaecidos con anterioridad a la Ley 678 de 2001, continúan rigiéndose por la normatividad anterior, máxime si se tiene en cuenta que la responsabilidad del agente es subjetiva, en tanto única y exclusivamente compromete su patrimonio por su conducta calificada a título de dolo o culpa grave, de manera que, en aras de garantizar el derecho al debido proceso, se impone lo previsto en los incisos segundo y tercero del artículo 29 de la Constitución Política, en virtud del cual:

"(...) Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio".

"En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará con preferencia a la restrictiva o desfavorable" (se subraya).

De acuerdo con la norma anterior, viene a ser indispensable efectuar las siguientes precisiones:

a) Si los hechos o actos que originaron la responsabilidad civil patrimonial del servidor público, son posteriores a la vigencia de Ley 678 de 2001, para determinar y enjuiciar la falla personal del agente público será aplicable esta normativa en materia de dolo y culpa grave, sin perjuicio de que dada la estrecha afinidad y el carácter "civil" que se le imprime a la acción en el artículo 2° de la misma ley, excepcionalmente se acuda al apoyo del Código Civil y a los elementos que doctrinal y jurisprudencialmente se han estructurado en torno a la responsabilidad patrimonial por el daño, en lo que no resulte irreconciliable con aquélla y los fundamentos constitucionales que estructuran el régimen de responsabilidad de los servidores públicos[46].

b) Si los hechos o actuaciones que dieron lugar a la demanda y posterior condena contra la entidad, fueron anteriores a la expedición de la Ley 678 de 2001, las normas aplicables para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo serán las vigentes al tiempo de la comisión de la conducta del agente público que es la fuente de su responsabilidad civil frente al Estado.

En síntesis, en armonía con el derecho constitucional al debido proceso, la culpa grave o dolo en la conducta del agente público se debe estudiar conforme con las normas vigentes a la fecha o época en que se presentaron las acciones u omisiones que dieron lugar a la sentencia condenatoria contra el Estado o produjeron la conciliación que determinó el pago indemnizatorio a la víctima del daño.

De otra parte, en cuanto a los aspectos procesales, es claro, que por tratarse de normas de orden público rigen el futuro y con efecto general e inmediato, en aplicación de lo consagrado en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, conforme al cual "Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deban empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las situaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación".

Es decir, las nuevas disposiciones instrumentales de la Ley 678 de 2001 se aplican a los procesos iniciados con posterioridad a su vigencia y a los procesos en trámite tan pronto cobraron vigencia, sin perjuicio de que los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias iniciadas con antelación a la expedición de la nueva norma procesal culminen de conformidad con la ley procesal antigua.

Se colige de lo anterior que la Ley 678 de 2001, se aplica en lo sustancial para los hechos y actos que hubieren tenido lugar con posterioridad al 4 de agosto de 2001, fecha de su entrada en vigencia[47], pues los ocurridos con antelación a dicha fecha y, por ende, el estudio de responsabilidad del agente público deben analizar conforme a la normativa anterior, excepto que en la nueva resulten aplicables por resultar más favorable y en lo procesal, con la excepción que permite el efecto ultractivo de las normas antiguas sobre actos procesales iniciados de que trata el aparte segundo del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, es obligado concluir que se aplica para los juicios de repetición en curso y pendientes a dicha fecha, incoados a la luz de la Ley 446 de 1998.

En consecuencia, por versar el sub judice sobre hechos que se remontan al 4 de junio de 1994[48], la normativa sustancial bajo la cual se examinará corresponde a la vigente para aquella época y a la luz de los conceptos expuestos a propósito de las mismas en esta providencia.

4. El caso concreto

En este orden de ideas, debe la Sala establecer, en primer lugar, la concurrencia de los requisitos referidos a la condena judicial impuesta en contra de la Fiscalía General de la Nación y el pago real y efectivo de la obligación a su cargo.

Como ya se expuso en el acápite de antecedentes, se encuentra demostrado que mediante sentencia de 8 mayo 1997, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, se condenó a la entidad accionante a pagar a favor del señor José Efranuel Arcila Muñoz unas indemnizaciones por los perjuicios materiales y morales causados con ocasión de su captura y la injusta prolongación de su detención por parte de funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, situación que se generó debido a la mora en la atención del recurso de apelación interpuesto en contra de la medida preventiva dictada[49].

En consecuencia, se cumple con uno de los presupuestos de la acción de repetición, cual es que el Estado se haya visto compelido a la reparación de un daño antijurídico causado, a través de una sentencia condenatoria, como en este caso, en donde el Tribunal Administrativo del Quindío estableció la responsabilidad patrimonial por la captura y medida preventiva que sufrió el señor José Efranuel Arcila Muñoz.

Ahora bien, como ya se dijo, para efectos de acreditar el pago de la suma que la entidad pretende le sea reembolsada, derivada de la condena impuesta en sede judicial, se aportó copia del comprobante de egreso No. 01879 de 7 de mayo de 1998 por valor de $11.140.108, en el que consta un sello de la Policía Nacional en calidad de beneficiario[50], así mismo se aportó comprobante de pago librado a favor de la Policía Nacional por la suma y con la fecha ya indicadas con la siguiente observación "PAGO SENTENCIA SEGÚN RESOLUCIÓN NO. 0-0608 DEL 09-03-98, DANOS Y PERJUICIOS MORALES Y MATERIALES CAUSADOS A JOSÉ EFRANUEL ARCILA MUÑOZ Y OTROS"[51], documentos que tal como se analizó en precedencia soportan el cumplimiento de este presupuesto de especial trascendencia para los efectos de la acción de repetición.

Consecuentemente, en relación con la acreditación de la calidad del demandado como agente o ex agente del Estado, se tiene que, respecto del señor Samuel Suárez Bernal obra en el plenario el oficio de 5 de julio de 2001, suscrito por la Directora Nacional de Fiscalías, a través de la cual se precisó que se desempeñó en el cargo de Fiscal Delegado ante la extinta Unidad de Fiscalía Delegada ante el Tribunal Nacional[52] y, adicionalmente, se allegó al expediente un reporte de los procesos a él asignados durante el período comprendido entre noviembre de 1994 y abril de 1995[53].

Así mismo, obra en el expediente la declaración del señor Pedro Enrique Aguilar, quien manifestó haber trabajado como Fiscal Delegado ante el Tribunal Nacional desde el 1° de junio de 1992 y hasta el 29 de noviembre de 1997 -a excepción de 8 meses en el año 1994-, por lo que en ejercicio de sus funciones conoció al señor Samuel Suárez Bernal quien también desempeñaba el cargo de Fiscal Delegado en la misma Unidad[54] (se transcribe de manera literal):

"(...) trabajé en la Fiscalía General de la Nación en el cargo de fiscal delgado ante el Tribunal Nacional desde el 01 de julio de 1992 al 29 de noviembre de 1997, en ese lapso desempeñé por gran mayoría de tiempo las funciones de jefe de la unidad salvo unos ocho meses en 1994, pero nuevamente fui designado como jefe de la unidad. PREGUNTADO: Manifieste si durante su desempeño como funcionario de la Fiscalía conoció al doctor Samuel Suarez Bernal en caso afirmativo en que circunstancias y que relación tuvo con el? CONTESTADO: Conocí al doctor Samuel Suarez a raíz de su nombramiento como Fiscal delegado en la unidad que dirigí y coordiné, razón por la cual la relación con él fue estrictamente funcional"[55].

De otro lado, en lo que respecta a la calidad de agente estatal de la señora Margarita Rosa Chaves Muñoz se encuentra en el expediente un Informe Secretarial por ella suscrito el 22 de agosto de 1994 en calidad de Técnico Judicial, en el cual se refiere al recurso de apelación interpuesto contra la medida de aseguramiento impuesta al señor José Efranuel Arcila Muñoz (se transcribe de manera literal):

"INFORME SECRETARIAL: Paso al despacho del señor COORDINADOR REGIONAL DE FISCALÍAS el presente proceso radicado bajo la partida No. 7696 adelantado contra FERNEY CASTAÑEDA CARDONA Y OTRO. Que se adelanta por el punible de VIOLACIÓN AL DECRETO 3664 DE 1.986, con el fin de que sea entregado al señor FISCAL REGIONAL que le haya correspondido la presente investigación, informándole que el señor LUIS ALBERTO BALSERO CONTRERAS ha interpuesto RECURSO DE APELACIÓN (fol.89 c.o) contra la providencia fechada el 24 de junio de 1994 por medio de la cual se RESOLVIO SITUACION JURIDICA (...)"[56].

De igual manera, se tiene el Informe Secretarial de 17 de noviembre de 1994, también suscrito por la demandada, a través del cual se efectuó el paso a Despacho del expediente radicado bajo la partida No. 7696, con destino al Coordinador Regional de Fiscalías para calificar el mérito del sumario y a través del cual informó que se había fotocopiado dicho expediente para enviarlo a la Fiscalía Delegada ante el Tribunal Nacional, en punto a que se resolviera la apelación formulada contra el proveído de 24 de junio de 1994 (se transcribe de manera literal):

"INFORME SECRETARIAL: (...) se deja constancia que se procedió a fotocopiar el cuaderno original íntegramente por cuanto éste será remitido a la FISCALIA DELEGADA ANTE EL TRIBUNAL NACIONAL con sede en SANTAFE DE BOGOTA en APELACION interpuesta contra la providencia fechada Junio 24 de 1.994(...)"[57].

Finalmente, se advierte que a folio 429 del cuaderno No. 3 de primera instancia obra el Oficio No. 17185 de 21 de noviembre de 1994, suscrito por el Jefe de Secretaría Común de la Dirección Regional de Fiscalías, remisorio del recurso de apelación contra la resolución de medida de aseguramiento impuesta al señor José Efranuel Arcila Muñoz en esa misma fecha, documento que presenta las iniciales "mrchm" como de la persona que proyectó su contenido, hecho que es aceptado en la contestación de la demanda presentada por la señora Margarita Rosa Chaves Muñoz[58]. Dicha oficio figura recibido el 30 de noviembre de 1994, según se expresa junto al sello de la Fiscalía Delegada ante el Tribunal Nacional que aparece allí estampado.  

De conformidad con lo anteriormente expuesto, se encuentra debidamente acreditado que los demandados fungieron como servidores de la Fiscalía General de la Nación, en cuya condición la entidad le imputa a la señora Margarita Rosa Chaves Muñoz -en calidad de Técnico Judicial II-, haber incurrido en mora en la remisión del expediente contentivo del recurso de apelación formulado por el defensor del señor José Efranuel Arcila muñoz[59] con destino a la Fiscalía Delegada ante el Tribunal Nacional, mientras que respecto del señor Samuel Suárez Bernal -Fiscal Delegado ante el Tribunal Nacional-, se le atribuye haber incurrido en mora para decidir aquel recurso de apelación, circunstancias que a juicio de la entidad demandante configuraron la prolongación injusta de la detención del señor José Efranuel Arcila Muñoz.

Así pues, es posible afirmar que el señor Samuel Suárez Bernal se desempeñó como Fiscal Delegado ante el Tribunal Nacional, sin embargo, una vez revisado el proveído de 19 de abril de 1995, a través del cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la medida de aseguramiento impuesta al señor José Efranuel Arcila Muñoz, la Sala observa que la providencia no contiene el nombre ni la firma del funcionario que resolvió el recurso[60], precisamente por hacer parte de la hoy extinta Justicia Regional, llamada coloquialmente "justicia sin rostro", de manera que la entidad actora debió acreditar entonces la vinculación del demandado con la actuación que se acusa como morosa, por lo que, al no estar probado que haya proferido la mencionada providencia, no es posible entrar a valorar si incurrió en la culpa grave y el dolo que se le atribuyó en la demanda.

Precisamente, al examinar la relación de los asuntos que se le asignaron al señor Samuel Suárez Bernal entre noviembre de 1994 y abril de 1995[61], no se encuentra allí incluido el expediente contentivo del recurso de apelación -el cual tenía radicación de primera instancia bajo el No. 7696 y de segunda instancia con el No. 30513-, razón que permite concluir que, a pesar de lo manifestado por él en la contestación de la demanda[62], el aquí demandado nunca tuvo a su cargo el mencionado asunto.

De otra parte, en lo atinente a la señora Margarita Rosa Chaves Muñoz, como quedó visto, sí se encuentra acreditado que fue ella quien proyectó el oficio de remisión del expediente al Coordinador Regional de Fiscalías y, a su vez, dejó una constancia en la que manifestó que el recurso de apelación formulado contra la providencia de 24 de junio de 1994 se remitiría a la Fiscalía Delegada ante el Tribunal Nacional.

No obstante lo anterior, y a falta de otros medios de convicción que den cuenta de las actuaciones de la demandada en relación con el trámite dado al expediente 30513, no puede concluirse que haya incurrido en el dolo o la culpa grave que le endilga la Fiscalía General de la Nación, toda vez que el presente proceso se encuentra huérfano de prueba sobre las funciones asignadas al cargo de Técnico Judicial II que ocupaba la señora Chaves Muñoz, por lo que si bien es cierto está demostrado que suscribió los informes secretariales de paso a despacho del sumario en cuestión, no es posible afirmar que, además de lo anterior, tuviera a su cargo toda la gestión de los expedientes en los que se hubiera formulado recurso de apelación, situación que no se puede inferir de la sola suscripción de las notas secretariales antes comentadas y, por tanto, no es posible considerar que faltara a uno de los deberes funcionales de su cargo, lo que imposibilita valorar la existencia de una conducta dolosa o gravemente culposa frente al trámite dado al expediente penal tantas veces citado.

Debe decirse de igual manera, que no existe información adicional que permita afirmar que los demandados tuvieron participación en el hecho que ocasionó la prolongación de la privación de la libertad del señor José Efranuel Arcila Muñoz, muchos menos sobre cuál fue la actuación supuestamente por ellos desplegada, de manera que no es posible considerar que en el expediente se encuentren acreditados los requisitos de la acción de repetición atinentes a la culpa grave o el dolo en la actuación de los accionados.

Como ya se expuso en acápite anterior, la jurisprudencia de la Sala ha señalado de manera reiterada, como elementos de la acción de repetición, entre otros, la calidad de agente del Estado y la conducta desplegada como tal, determinante del daño causado a un tercero y la calificación de la conducta del agente, como dolosa o gravemente culposa; sin embargo, del conjunto de pruebas que obran en el expediente se tiene que no es posible realizar una calificación del accionar de los demandados, pues, como quedó visto, ni siquiera se cuenta con prueba fehaciente sobre su participación y responsabilidad en los hechos enrostrados en la demanda de repetición.

Así las cosas, debe recordarse que el aporte de las pruebas que demuestren la culpa grave o el dolo del funcionario vinculado al proceso, y que precisamente, por dicha conducta cumplida en ejercicio de sus funciones, se causó el daño por el cual la entidad pública debió reconocer una indemnización impuesta en una sentencia judicial condenatoria, resulta de cardinal importancia, dado que este aspecto subjetivo constituye la columna vertebral de la acción de repetición. Por consiguiente, le incumbe a la entidad demandante la carga procesal de probar en las acciones repetición todos los requisitos configurativos de la acción, cosa que en el presente caso no ocurrió.

Vale decir que el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil establece que "...incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen" y, en acatamiento del mismo, es menester reiterar la observancia de la carga procesal que le atañe a la entidad demandante, de probar en las acciones de repetición los requisitos que la configuran, como noción procesal que se basa en el principio de auto responsabilidad de las partes y como requerimiento de conducta procesal facultativa predicable a quien le interesa sacar avante sus pretensiones y evitar una decisión desfavorable.

En este orden de ideas, no existen pues en el expediente los elementos de juicio, con base en los cuales se demuestren los presupuestos para la prosperidad de la acción de repetición, lo que conduce, en estricto derecho, a que la decisión que deba dictarse sea adversa a las pretensiones de la parte sobre la que recae la carga de la prueba, que en el sub examine es la entidad pública demandante.

Ante las circunstancias descritas, la Sala estima necesario reiterar la admonición que en materia trascendental, como lo es la acción de repetición –por cuanto involucra, entre otros aspectos, el patrimonio público, el interés general y la moralidad administrativa-, ha dirigido a las autoridades públicas, a sus representantes judiciales y a los agentes y delegados del Ministerio Público, en los siguientes términos:

"Es del caso advertir a la entidad demandante que el derecho - deber de ejercer la acción de repetición contra los funcionarios y exfuncionarios o particulares que ejerzan funciones públicas, comporta el desarrollo efectivo de la carga de la prueba tanto al incoar la acción como durante las etapas previstas para ello dentro del proceso, con el fin de demostrar judicialmente los presupuestos objetivos (sentencia condenatoria y pago) y la conducta dolosa o gravemente culposa del agente público, por la cual debe reparar al Estado las sumas que éste canceló a las víctimas dentro de un proceso indemnizatorio, lo que además se traduce en garantizar el derecho de defensa dentro del proceso al demandado servidor o ex servidor público o particular que ejerció función pública, de suerte que le permita presentar sus pruebas y contradecir las que se aduzcan en su contra para responsabilizarlo por los hechos que originaron una indemnización o el pago de una condena. (...) En esta labor, dicho sea de paso, también resulta importante la actuación e intervención del Ministerio Público bien sea promoviendo los procesos judiciales de repetición o interviniendo en los mismos, conforme a las funciones que le han sido asignadas por la Constitución Política y la ley en defensa del orden jurídico, los derechos y garantías fundamentales y el patrimonio público (No. 7 del artículo 277 de la C. P., artículo 8 de la Ley 678 de 2001 y Decreto 262 de 2000)" [63].

5. Condena en costas

Finalmente, toda vez que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo contenido en el Decreto Ley 01 de 1984, como fuera modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, debido a que ninguna procedió de esa forma en el sub lite, no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

R E S U E L V E:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia recurrida, esto es la proferida el 28 de octubre de 2010 por el Tribunal Administrativo del Quindío. En consecuencia, se dispone:

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Sin condena en costas.

CUARTO: Por Secretaría, ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE al expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE

HERNÁN ANDRADE RINCÓN

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

 CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

[1] Folio 1 del cuaderno de primera instancia y 80 a 82 del cuaderno 2 de pruebas.

[2] Folios 3 a 4 del cuaderno de primera instancia.

[3] Norma que hace referencia a la fabricación, tráfico y porte de armas de fuego o municiones.

[4] Folio 17 vto. del cuaderno de primera instancia.

[5] Folios 20 a 21 del cuaderno de primera instancia.

[6] El 6 y 29 de marzo de 2001 se notificaron personalmente del auto admisorio de la demanda la señora Margarita Rosa Chaves de Erazo y el señor Samuel Suárez Bernal, respectivamente. Así mismo el señor Procurador No. 11 Judicial se notificó el 15 de junio de 2000, lo que se constata a folios 15, 26 y 56 del cuaderno de primera instancia.

[7] El término de fijación en lista ocurrió desde el 17 de abril de 2001 hasta el 30 de abril de 2001, y el escrito de contestación de la demanda se presentó el 30 de marzo de 2001, visible a folios 28 a 36 del cuaderno 1 de primera instancia.

[8] Escrito presentado el 17 de abril de 2001, esto es, dentro del término de fijación en la lista de la demanda, visible a folios 37 a 48 del cuaderno de primera instancia.

[9] Folio 59 del cuaderno primera instancia.

[10] Folio 123 del cuaderno de primera instancia.

[11] Folios 125 a 127 del cuaderno de primera instancia.

[12] Folio 130 del cuaderno de primera instancia.

[13] Folios 133 a 135 del cuaderno de primera instancia.

[14] Folio 136 del cuaderno de primera instancia.

[15] Folios 152 a 153, cuaderno de primera instancia.

[16] Folios 156 a159 del cuaderno de primera instancia.

[17] Folio 161 del cuaderno de primera instancia.

[18] Folios 173 a 199 del cuaderno de segunda instancia.

[19] Consideración que realizó en relación al pronunciamiento de la Corte Constitucional en sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001.

[20] Folio 197 del cuaderno de primera instancia.

[21] Folios 206 a 210 del cuaderno de segunda instancia.

[22] Folio 217 del cuaderno de segunda instancia.

[23] Folio 205 del cuaderno de primera instancia.

[24] Normatividad aplicable al presente caso, de conformidad con lo señalado en el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los siguientes términos: "Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior".

[25] En este sentido ver la sentencia de 21 de noviembre de 2012, expediente 44.474, Consejero Ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera.

[26] BETANCUR Jaramillo, Carlos; Derecho Procesal Administrativo;  Editorial Señal Editora; Quinta Edición, 1° reimpresión. Medellín, Colombia. 2000 Pág. 151.

[27] Consultar la sentencia de 23 de junio de 2011, expediente 21.093.

[28] Normatividad aplicable al presente caso, de conformidad con lo señalado en el artículo 308  de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los siguientes términos: "Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior."

[29] Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 5 de diciembre de 2006, Expediente No. 22.102, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

[30] La Corte Constitucional la declaró exequible mediante Sentencia C-832 de 2.001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

[31] Las nuevas disposiciones instrumentales de la Ley 678 de 2001, por tratarse de normas de orden público, se aplican a los procesos iniciados con posterioridad a la expedición de la Ley 678 de 2001; y a los procesos en trámite tan pronto cobraron vigencia, sin perjuicio de que los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias iniciadas con antelación a la expedición de la nueva norma procesal culminen de conformidad con la ley procesal antigua, en conformidad con lo dispuesto por el artículo 40 de la Ley 153 de 1887. Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 31 de agosto de 2006, Expediente Rad. No. 17.482 Actor: Nación – Ministerio De Defensa Nacional - Ejército Nacional, Demandado: Manuel Jesús Guerrero Pasichana C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

^{[32] La Corte Constitucional mediante Sentencia C-394 de 2002. M.P. Álvaro Tafur Gálvis, declaró a propósito del inciso primero estarse a lo resuelto en la Sentencia C-832 de 2001 y condicionó en el mismo sentido la exequibilidad del inciso segundo.}

[33] Expediente 39.206.

[34] Al respecto se puede consultar la sentencia de 25 de marzo de 2010, proferida en el expediente 36.489.

[35] Expediente 39.796.

[36] Expediente 35.894.

[37] Sobre el particular se tiene lo dispuesto en el artículo 26 del Decreto 1716 de 2009, hoy subrogado por el artículo 2.2.4.3.1.2.12. del Decreto 1069 de 2015, norma que consagra lo siguiente: Los Comités de Conciliación de las entidades públicas deberán realizar los estudios pertinentes para determinar la procedencia de la acción de repetición.

Para ello, el ordenador del gasto, al día siguiente del pago total del capital de una condena, de una conciliación o de cualquier otro crédito surgido por concepto de la responsabilidad patrimonial de la entidad, deberá remitir el acto administrativo y sus antecedentes al Comité de Conciliación, para que en un término no superior a seis (6) meses se adopte la decisión motivada de iniciar o no el proceso de repetición y se presente la correspondiente demanda, cuando la misma resulte procedente, dentro de los tres (3) meses siguientes a la decisión.

Parágrafo único. La Oficina de Control Interno de las entidades o quien haga sus veces, deberá verificar el cumplimiento de las obligaciones contenidas en este artículo".

[38] Sentencia C-188 de 1999. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

[39] Sentencia C- 832 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

[40] De acuerdo con el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política y las normas que lo desarrollan, artículos 77 y 78 del C.C.A. y la Ley 678 de 2001,  para que una entidad pública pueda ejercer la acción de repetición, deben concurrir y reunirse los presupuestos y requisitos a saber: a) Que una entidad pública haya sido condenada a reparar los daños antijurídicos causados a un particular, o resulte vinculada a la indemnización del daño en virtud de una conciliación u otra forma legal alternativa de terminación o solución pacífica de un conflicto; b) Que la entidad haya pagado a la víctima del daño la suma determinada en la sentencia condenatoria o en la conciliación; y c) Que la condena o la conciliación se hayan producido a causa de la conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex funcionario o de un particular que ejerza funciones públicas. Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 31 de agosto de 2006, Expediente No. 28.448, Actor: Lotería La Nueve Millonaria de La Nueva Colombia Ltda. C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

[41] Folios 73 a 74 del cuaderno No. 2 de primera instancia.

[42] Este artículo señaló que "Sin perjuicio de la responsabilidad que corresponde a la Nación y a las entidades territoriales o descentralizadas, o las privadas que cumplan funciones públicas, los funcionarios serán responsables de los daños que causen por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones".

[43] En este sentido se puede consultar, entre otras, la sentencia de 23 de septiembre de 2015, radicación número: 25000-23-26-000-2007-00450-01 (38801), reiterada en sentencias de 24 de febrero de 2016, Radicación número 25000-23-26-000-2006-02240-01 (38800) y 9 de marzo de 2016, Radicación número: 25000-23-26-000-2001-10291-01 (41876), así mismo las sentencias de 27 de enero de 2016, Radicación número: 73001-23-31-000-2009-00030-01 (39311); 10 de febrero de 2016, Radicación número: 73001-23-31-000-2008-00285-01b (40258) y 18 de abril de 2016, Radicación número: 73001-23-31-000-2004-00001-01 (40694).

[44] A manera de ejemplo los Artículos 63 y 2341 del Código Civil; Artículos 77 y 78 del Código Contencioso Administrativo; Artículos 6, 90, 95, 121, 122, 124 de la Constitución Política; Artículos 65 a 70 de la Ley 270 de 1996 Estatutaria de Administración de Justicia; artículo 54 de la Ley 80 de 1993, derogado expresamente por el artículo 30 de la Ley 678 de 2002; Artículos 31 y 44 numeral 9, 40 y 42 de la Ley 446 de 1998.

[45] El artículo 5° define que "La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado", y la presume así: 1. Obrar con desviación de poder; 2. Haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento; 3. Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración; 4. Haber sido pernal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del proceso judicial. Por su parte el artículo 6° señala que "La conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones", y la presume por las siguientes causas: 1. Violar el debido proceso en lo referente a detenciones arbitrarias y dilación en los términos procesales con detención física o corporal.

[46] Artículos 6, 121, 122, 124 y 90 de la Constitución Política.

[47] Según Diario Oficial No. 44.509 de 4 de agosto de 2001.

[48] En esta fecha el señor José Efranuel Arcila Muñoz fue capturado y privado injustamente de la libertad.

[49] Folios 17 a 55 del cuaderno 2 de pruebas.

[50] Folio 73 del cuaderno 2 de pruebas.

[51] Folio 74 del cuaderno 2 de pruebas.

[52] Folio 84 del cuaderno 2 de pruebas.

[53] Folios 87 a 95 del cuaderno 2 de pruebas.

[54] Folios 97 a 99 del cuaderno 2 de pruebas.

[55] Folio 97 del cuaderno de primera instancia.

[56] Folio 290 del cuaderno 3 de pruebas.

[57] Folio 408 del cuaderno 3 de pruebas.

[58] "En el folio 31 del cuaderno 1 de primera instancia se indicó (se transcribe de forma literal): "Como quedó dicho anteriormente, la remisión del expediente No. 7696 a la segunda instancia, no era un acto propio de sus labores o funciones, mientras que sí lo eran, el trámite de los procesos que llegaban de la unidad de notificaciones, pasarlos a los Jueces, una vez ejecutoriada la Resolución de Acusación para la respectiva causa, o en su defecto pasarlos al Despacho para rituar o resolver recursos propuestos. Así fue como el referido Expediente No. 7696, llega a manos de mi patrocinada Sra. Margarita Rosa Chaves Muñoz, procedente de la Unidad de Notificaciones, para que los pasara al Despacho para calificación del sumario. Mi patrocinada se abstiene de hacerlo al notar que no le habían dado trámite al recurso de apelación. En lugar de pasarlo al Despacho, procede a efectuar la remisión del expediente No. 7696, para lo cual, fotocopia el cuaderno original, ya que el cuaderno de copias se encontraba en la Fiscalía Regional de Armenia por la práctica de pruebas, lo cual consta en anotación secretarial obrante a fs. 408 del cuaderno de copias archivado, y lo envía a la Fiscalía Delegada ante el Tribunal Nacional, sede en Santafé de Bogotá D.C., y las fotocopias del cuaderno original remitido las pasa al Despacho para la calificación del sumario. Este es el motivo para que aparezcan las iniciales del nombre de mi patrocinada en el Oficio No. 17.185 del 21 de noviembre de 1994, remisorio de la actuación referida a la segunda instancia".

[59] Recurso obrante de folios 260 a 271 del cuaderno 3 de pruebas.

[60] Folios 442 a 457A del cuaderno 3 de pruebas.

[61] Folios 87 a 95 del cuaderno 2 de pruebas.

[62] Vale recordar que en la contestación se dijo que, si bien le correspondió conocer el recurso de apelación dentro del proceso seguido contra el señor José Efranuel Arcila Muñoz, el lapso trascurrido desde su llegada hasta su resolución no fue ocasionado por su actuación dolosa o gravemente culposa, sino que obedeció al cúmulo de trabajo que recibió desde su llegada como Fiscal de la Unidad de Fiscalía de Segunda Instancia, esto es, desde el 24 de mayo de 1994.

[63] Sentencia 31 de Agosto de 2006, Exp. 17.482.