ACCION POPULAR - Derecho a la salubridad pública / SALA DE NECROPSIAS - Protección del derecho a la salubridad al ordenar que se arbitren recursos / FALTA DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL - No sirve para enervar el acervo probatorio que demuestra la vulneración de derechos colectivos / DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL - No es óbice para negar la protección de derechos colectivos

Quedó demostrado que en el cementerio ubicado en la zona céntrica del casco urbano del Municipio de San Pedro (Sucre) se vienen practicando necropsias a cadáveres en estado de descomposición y exhumación, sin que exista una morgue, como lo señala la ley, adecuada para llevar a cabo este tipo de procedimientos. Si bien es cierto que el Alcalde tomó medidas para proteger los derechos colectivos reclamados, esto es, que las necropsias de cadáveres en descomposición se practiquen a campo abierto, no lo es menos que no es suficiente, como lo señaló el juzgador de primera instancia, por lo que no lo sustrae de la obligación de construir fuera del perímetro urbano un nuevo cementerio que cuente con morgue, como lo ordena la ley para llevar a cabo estos procedimientos médicolegales, o que acondicione una morgue en el actual cementerio, para lo cual ya existe partida incluida en el presupuesto vigente para el presente año, suscrito por la actual Alcaldesa Encargada, en cumplimiento de la decisión aquí apelada. La falta de disponibilidad presupuestal y de existencia real de recursos no es, en manera alguna, argumento válido para destruir el acervo probatorio que sustenta el fallo del inferior y que se puntualiza en la indudable demostración de los hechos que sirvieron de fundamento al ejercicio de la acción popular. Precisamente, en el fallo se ordena arbitrar esos recursos, lo cual confirma que la falta de los mismos sí se tuvo en cuenta, pero no para enervar la acción, sino para ordenar que se hagan los esfuerzos administrativos y financieros necesarios a fin de costear la obra que se ordena realizar.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente:  GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil uno (2001)

Radicación número: 70001-23-31-000-2000-0512-01(AP)

Actor: EMIRO NAVARRO RODRÍGUEZ

Referencia: ACCION POPULAR. Recurso de apelación contra la sentencia de 6 de diciembre de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el Alcalde Municipal de San Pedro (Sucre), contra la sentencia de 6 de diciembre de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, que accedió a las pretensiones de la demanda.

I-. ANTECEDENTES

I.1-. El señor EMIRO NAVARRO RODRIGUEZ, en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Sucre contra el Alcalde Municipal de San Pedro (Sucre), tendiente a que se protegieran los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, los intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente, la seguridad y el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública.

Los hechos que motivaron la acción instaurada son, en resumen, los siguientes:

1º: Que los habitantes del Municipio de San Pedro (Sucre), residentes en los barrios El Cementerio, San Martín, Primero de Mayo y Las Flores, vienen soportando  desde hace mucho tiempo la contaminación de su entorno, debido a que colindan con el cementerio municipal, en el que se realizan las necropsias de cadáveres en descomposición y la exhumación, sin guardar las mínimas condiciones de salubridad, procedimientos estos que los afectan directamente, pues inhalan los malos olores que expelen dichos cuerpos.

2°: Agrega que de tal situación tienen conocimiento las Autoridades Municipales, esto es, el Alcalde Municipal, el Personero, el C.T.I. de la Fiscalía Seccional de Sincelejo, Carsucre y Dassalud Sucre, con ocasión de la queja presentada por los moradores de dichos barrios.

3°: Aduce que en virtud de la inconformidad expuesta, la Jefe de la Sección Red de Servicios de Dassalud le ofició al Gerente de la E.S.E. Centro de Salud del Municipio de San Pedro (Sucre), manifestándole que era obligación de las autoridades construir una morgue adecuada para estos casos, tanto en los cementerios públicos como privados, a quienes no se les debe otorgar licencia de funcionamiento si no cumplían con esta condición.  

En consecuencia, solicita:

1. Que se declaren vulnerados y/o violados los derechos e intereses colectivos relacionados en los literales a), c), g) y h) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998.
2. Que se ordene a la autoridad competente realizar los procedimientos de necropsias y exhumación de cadáveres a campo abierto y con las mínimas condiciones de salubridad, mientras se construye una morgue adecuada en el cementerio municipal de San Pedro.
3. Se ordene al Alcalde Municipal de San Pedro y/o a la autoridad competente, que en virtud de los Decretos núms. 2455 de 1986 y 786 de 1990, emanados de la Presidencia de la República y de la Ley 472 de 1998, construya en un término perentorio una morgue adecuada para éstos procedimientos en el cementerio municipal.

I.2.-. El Alcalde Municipal contestó la demanda, y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones, adujo, en esencia, lo siguiente:

Que si bien es cierto que en el cementerio de esa localidad, como en todos los del Departamento y la región, no existe una morgue para la práctica de la necropsia de los cadáveres, no por ello puede predicarse vulneración de los derechos colectivos consagrados en los literales c), g) y h) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998.

Que el literal c) protege el derecho colectivo a la existencia de un equilibrio ecológico y al aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, lo mismo que la conservación de la especie animal y vegetal, la protección de las áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente, lo que no guarda relación con los hechos expuestos.

Agrega que del contenido del literal c) se infiere que la intención del legislador fue la de proteger el medio ambiente y así evitar la tala de árboles y la caza indiscriminada, por lo que no entiende de qué manera se perjudica o se lesiona el medio ambiente con la práctica esporádica de una necropsia o una exhumación de un cadáver, procedimientos estos que se realizan con el lleno de los requisitos exigidos por salubridad pública y por personas capacitadas como son los técnicos de medicina legal, personal del C.T.I. y médicos rurales.

Señala que no existe la violación del literal g), toda vez que, como ya se dijo, las esporádicas necropsias que se llevan a cabo en el cementerio municipal se realizan observando las precauciones de salubridad, precisamente, para no poner en peligro la salud pública; y que prueba de ello es que el actor no señala casos particulares en donde se le hayan ocasionado daños a la salud y a la integridad física de los residentes del sector.

En relación con el literal h), aduce que desde que tomó posesión del cargo de Alcalde de dicho Municipio, se propuso realizar las gestiones para conseguir los recursos necesarios para la construcción de la morgue, tanto en el cementerio como en el Centro de Salud, obra con la que ya cuenta dicho Centro Médico.

Sostiene que la construcción de la morgue en el cementerio no es la solución al problema aquí planteado, por cuanto su ubicación no es la más adecuada, ya que se encuentra en la zona céntrica del casco urbano del Municipio, por lo que conscientes de ello y en aras de evitar una mala inversión del escaso presupuesto, han considerado el traslado o la construcción de otro cementerio en las afueras del mismo, lo cual ya se encuentra incluido en las estrategias del ordenamiento territorial.

Por último, agrega que en la actualidad no existe acción u omisión alguna que vulnere los derechos reclamados por el actor, pues, por el contrario, están realizando las gestiones necesarias para solucionar este problema que se originó desde que se obtuvo la licencia de funcionamiento del cementerio en comento.

II-. LA SENTENCIA RECURRIDA

El a quo accedió a las pretensiones de la demanda, en síntesis, por lo siguiente:

A su juicio, se encuentran probados los hechos demandados, los que aunados a la Inspección Judicial practicada dieron como resultado la necesidad de tomar las medidas transitorias y definitivas para la protección y salvaguardia de un ambiente sano.

Que si bien han sido tomadas medidas transitorias, éstas deben quedar institucionalizadas en el sentido de prohibir, sin excepción, la práctica de necropsias, las cuales deben hacerse en campo abierto, como lo ha recomendado el Ministerio de Justicia, a través de la Resolución núm. 1067 de 1984, y como lo expresó el Ministerio Público que actúa ante esta Corporación.

Agrega que, aunque el actual Alcalde Municipal manifiesta que ya se tomaron las medidas pertinentes, las mismas, en su opinión, no son suficientes para garantizar los derechos colectivos invocados, por lo que debe ordenarse para su efectiva y segura protección, al representante legal del municipio, incluir dentro del presupuesto para el año siguiente, una partida para la construcción de un nuevo cementerio con morgue incluida, o una morgue aparte en campo abierto, concediéndole para tal efecto un término de 6 meses, contado a partir de la ejecutoria de esta providencia.

En relación con el incentivo de que tratan los artículos 34 y 39 de la Ley 472 de 1998, estimó que en este caso no era procedente, debido a que la finalidad de la acción es salvaguardar la salubridad pública de los habitantes de los barrios El Cementerio, San Martín, Primero de Mayo y Las Flores del Municipio de San Pedro, donde reside el actor.

III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO

El Alcalde Municipal de San Pedro (Sucre) adujo como motivos de inconformidad, en esencia, que dentro del proceso no está demostrada la contaminación al medio ambiente producida por las necropsias y exhumaciones que, de manera ocasional, se practican a cadáveres en estado de descomposición.

Que lo que sí está demostrado es que la Administración Municipal ha tomado los correctivos para que las necropsias se practiquen en otros sitios diferentes al cementerio, es decir, a campo abierto, por lo que se debe revocar el fallo impugnado, ya que, de lo contrario, se estaría ordenando la construcción de una obra para la cual no se cuenta con los recursos necesarios.

IV-. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PUBLICO

El señor Procurador Cuarto Delegado de lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado estima que debe confirmarse el fallo impugnado porque, a su juicio, de los hechos relacionados en la demanda y de las pruebas que obran en el expediente, se evidencia la vulneración de los derechos colectivos reclamados, pues el cementerio no cuenta con las instalaciones de una morgue, desconociendo el mandato legal, esto es, la Resolución núm. 1067 de 14 de mayo de 1984, expedida por el Ministerio de Justicia, que en su artículo 2°, previó que las necropsias de cadáveres frescos se practicarán en la sede del sitio en el cual los médicos rurales y oficiales realicen su actividad laboral ordinaria o en otro más adecuado cuando de él se dispusiere; y con relación a los cadáveres en descomposición y exhumados, expresó que se practicarán en forma obligatoria en los cementerios municipales o en el sitio adecuado que se tenga para dichos fines.

Señala que por medio del Decreto 2455 de 1986 se consagró que podían efectuarse las necropsias de los cadáveres frescos en las salas de autopsias y consultorios de los hospitales, mientras que las que se efectuaran sobre cadáveres en descomposición se realizarían en los cementerios públicos o privados, que deberían contar con instalaciones mínimas para tales efectos; que la existencia de dichas instalaciones en los mencionados cementerios, sería requisito indispensable para obtener la respectiva licencia sanitaria de funcionamiento por parte del Ministerio de Salud o de sus servicios Seccionales de Salud; que el carácter y especificaciones de las mismas deberán ajustarse a las normas que el Ministerio de Salud expida a este efecto, en desarrollo de la Ley 9ª de 1979 (Código Sanitario Nacional); y que en el parágrafo tercero se establece que los Alcaldes Municipales en coordinación con la autoridades sanitarias velarán para que se dé estricto cumplimiento a las normas del Decreto, sobre necropsias de cadáveres en estado de descomposición.

Advierte que el Decreto 786 de 1990, en su artículo 29, reglamentó el tema de los lugares en donde se pueden practicar las autopsias, teniendo en cuenta el estado de los cadáveres y, en el artículo 34, ibídem, previó un plazo de doce meses, contado a partir de su publicación,  para que los establecimientos señalados en el mismo ordenamiento cumplieran con la obligación de construir o adecuar sus respectivas salas de autopsia.

V-.CONSIDERACIONES DE LA SALA

Para la Sala resulta evidente, conforme lo advirtió el a quo, que con las pruebas obrantes en el expediente quedó demostrado que en el cementerio ubicado en la zona céntrica del casco urbano del Municipio de San Pedro (Sucre) se vienen practicando necropsias a cadáveres en estado de descomposición y exhumación, sin que exista una morgue, como lo señala la ley, adecuada para llevar a cabo este tipo de procedimientos.

En efecto, de ello dan fe los testimonios del Secretario de Salud, del Médico Rural y del Personero Municipal de dicha localidad, quienes manifestaron ser conocedores de los olores que se producen cuando se practican las necropsias de cadáveres y exhumación, por cuanto el cementerio está ubicado en la zona céntrica de San Pedro (Sucre), el cual no cuenta con morgue y la que existe en dicho Municipio está ubicada en el Centro de Salud donde sólo se permiten las necropsias de cadáveres frescos; y que tales procedimientos son frecuentes debido a que son muchas las personas muertas por la violencia que se vive en el lugar. Lo anterior lo corrobora la inspección judicial practicada al cementerio por el a quo, en la que se constató que si bien existe un cuarto donde se llevan a cabo las necropsias, éste no cuenta con las especificaciones técnicas que requiere una morgue, según se desprende de la descripción que allí se hizo.   

El mal olor que expelen los cadáveres en desintegración no sólo es fuente de contaminación ambiental sino que, cuando se prolonga en el tiempo, de manera incontrolada, puede volverse insoportable, hasta el grado de tornar indeseable la permanencia en el radio de influencia del lugar.

Si bien es cierto que el Alcalde Municipal tomó medidas para proteger los derechos colectivos reclamados, esto es, que las necropsias de cadáveres en descomposición se practiquen a campo abierto, según consta a folios 98 a 104, no lo es menos que no es suficiente, como lo señaló el juzgador de primera instancia, por lo que no lo sustrae de la obligación de construir fuera del perímetro urbano un nuevo cementerio que cuente con morgue, como lo ordena la ley para llevar a cabo estos procedimientos médicolegales, o que acondicione una morgue en el actual cementerio, para lo cual ya existe partida incluida en el presupuesto vigente para el presente año, según da cuenta el oficio visible a folio 187, suscrito por la actual Alcaldesa Municipal Encargada, en cumplimiento de la decisión aquí apelada.

Ahora, la falta de disponibilidad presupuestal y de existencia real de recursos no es, en manera alguna, argumento válido para destruir el acervo probatorio que sustenta el fallo del inferior y que se puntualiza en la indudable demostración de los hechos que sirvieron de fundamento al ejercicio de la acción popular.

Precisamente, en el fallo se ordena arbitrar esos recursos, lo cual confirma que la falta de los mismos sí se tuvo en cuenta, pero no para enervar la acción, sino para ordenar que se hagan los esfuerzos administrativos y financieros necesarios a fin de costear la obra que se ordena realizar.

Cabe resaltar que en lo que respecta al incentivo, el demandante no impugnó la decisión adoptada por el a quo, por lo que la Sala se abstiene de hacer referencia alguna a tal aspecto.

Así las cosas, deberá confirmarse la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En  mérito  de  lo  expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 25 de octubre de 2001.

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO   CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

       Presidenta

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO       MANUEL S. URUETA AYOLA

                                       Ausente con permiso