CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL – Competencia / CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA – Competencia del Ministerio Público / CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN MATERIA LABORAL – Competencia

De conformidad con el artículo 3 de la Ley 640 de 2001, jurídicamente existen dos (2) clases de conciliación a) la judicial –la cual se lleva a cabo dentro de un proceso de naturaleza judicial- y b) la extrajudicial –que tiene lugar por fuera de un proceso judicial-, esta última puede ser en derecho o en equidad.     (...)  De las normas anteriores se desprende que: 1) la conciliación extrajudicial en materia contenciosa administrativa únicamente puede ser adelantada por los Agentes del Ministerio Público asignados a esta jurisdicción y 2) la conciliación extrajudicial en materia laboral solo puede ser adelantada ante i) los inspectores de trabajo, ii) los delegados regionales y seccionales de la Defensoría del Pueblo, iii) los agentes del Ministerio Público en materia laboral y subsidiariamente ante los personeros y los jueces civiles o promiscuos municipales.     (...)  Como conclusión de las normas previamente transcritas, puede la Sala señalar que: 1) el mecanismo alternativo de solución de conflictos denominado conciliación extrajudicial en derecho está consagrado tanto para asuntos de materia contencioso administrativa como para aquellos de índole simplemente laboral; 2) las autoridades competentes para adelantar este tipo de conciliaciones en materia de lo contencioso administrativo únicamente son los Agentes del Ministerio Público, mientras que en materia laboral son los Inspectores de Trabajo y las demás autoridades señaladas en la referida normativa y 3) solo en materia contencioso administrativa este tipo de conciliación es requisito de procedibilidad para el ejercicio de las acciones respectivas descritas en la ley.     Ahora bien, la determinación de los asuntos que corresponden a la conciliación extrajudicial en derecho, depende de aquellas competencias que son asumidas por las respectivas jurisdicciones, en otros términos los asuntos susceptibles de ser llevados ante la autoridad competente para efectos de la conciliación extrajudicial en derecho contenciosa administrativa, son aquellos de los que conocería la jurisdicción contenciosa administrativa, y en ese mismo orden, los asuntos susceptibles de ser llevados ante las autoridades competentes para adelantar la conciliación extrajudicial en materia laboral son aquellos de los que conocería la jurisdicción laboral.

FUENTE FORMAL: LEY 23 DE 1991 / LEY 446 DE 1998 / LEY 1285 DE 2009 / LEY 640 DE 2001

JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – Dirime controversias entre el Estado y los servidores públicos / JURISDICCIÓN LABORAL – Dirime controversias en entre entidades del Estado y personas que tengan una relación laboral derivada de un contrato de trabajo

[S]e puede establecer que corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa dirimir las controversias entre el Estado y los servidores públicos que ostenten una relación legal y reglamentaria con éste (empleados públicos), mientras que corresponde a la jurisdicción laboral dirimir este mismo tipo de controversias cuando se susciten entre las entidades del Estado y quienes tengan una relación laboral derivada de un contrato de trabajo (trabajadores oficiales), situación que, como se señaló en líneas previas, e idénticos términos aplica para el conocimiento de las conciliaciones extrajudiciales en derecho.    (...)  De todo lo antes mencionado, y para los efectos de la resolución del problema jurídico en cuestión, la Sala puede concluir que: 1) toda diferencia de índole laboral entre un empleado público y una entidad del Estado que pretenda ser solucionada  mediante el mecanismo alternativo de resolución de conflictos de la conciliación corresponde a la denominada conciliación extrajudicial en derecho contenciosa administrativa, 2) ésta forma de conciliación solo puede atendida y es de competencia exclusiva de los agentes del ministerio público, 3) en el evento de que con este mecanismo de solución alternativo de conflictos se logre un acuerdo conciliatorio, aquel debe ser remitido a los Tribunales Contenciosos Administrativos para su aprobación y 4) en el evento de que no se llegue a acuerdo conciliatorio, el empleado público queda habilitado para acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa.

PROCESO DISCIPLINARIO – Inspectora de trabajo del municipio de Tolú / CONDUCTA – Realizar conciliación extrajudicial sin competencia / CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL – Controversia entre empleados públicos y el municipio de Coveñas / CONTROVERSIA ENTRE EMPLEADOS PÚBLICOS Y EL MUNICIPIO DE COVEÑAS – Competencia del Ministerio Público

[S]e observa que desde el momento de la presentación de la solitud de conciliación, la demandante tuvo conocimiento de que una de las partes estaba conformada por empleados públicos y que las reclamaciones estaban relacionadas con derechos laborales de carácter individual, sin embargo y pese a ello asumió la competencia para el conocimiento de la misma, en la cual incluso dictó un auto dando carácter de cosa juzgada al acuerdo conciliatorio, merito ejecutivo e incluyendo la cláusula aceleratoria, pese a que, como se expuso en el acápite anterior de esta providencia referido a las competencias para adelantar la conciliación extrajudicial en derecho –artículo 23 y siguientes de la Ley 640 de 2001-, esta es exclusiva y excluyente de los Agentes del Ministerio Público y tales acuerdos no prestan mérito ejecutivo sino hasta que sean aprobadas por el Tribunal Administrativo correspondiente.     Así mismo debe señalarse que, atendiendo al acápite previo de esta providencia –el cual se integra a los presentes razonamientos para la resolución de este cargo-,  no son de recibo los argumentos de la apelante según los cuales: 1) tenía competencia para asumir la conciliación por virtud de la Ley 610 de 2013 y/o en razón de resoluciones del Ministerio del Trabajo, pues el artículo 23 de la Ley 640 de 2001 es el que define las competencias en esta materia al indicar que el conocimiento de tales solicitudes de conciliación corresponden exclusivamente a los Agentes del Ministerio Público, más aun cuando, las normas en que se sustenta la presente apelación no contradicen la mencionada regulación ya que el caso no contenía un conflicto colectivo y que 2) el asunto conciliado no era competencia de los Agentes del Ministerio Público porque no derivaba de un acto administrativo previo que hubiera desconocido un derecho a los reclamantes, lo cual no es acertado puesto la situación que puede dar lugar a este tipo de conciliación a efectos de poder acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa también puede derivar de un hecho administrativo –Ley 1285 de 2009, artículo 13-, motivo por el cual los argumentos de la alzada relacionados con la inexistencia de un acto administrativo en el caso concreto no son pertinentes ni procedentes.     (...)  De acuerdo el acervo probatorio antes reseñado, es claro que la demandante tenía pleno conocimiento del tipo de asunto que estaba siendo sometido para conciliación ante su despacho y pese a eso le dio curso llevando a cabo la conciliación, incluyendo además clausulas aceleratoria y frases que le dieron apariencia de cosa juzgada y de ejecutividad, situación está que a su vez llevó a que el abogado representante de los beneficiarios del acuerdo conciliatorio exigiera de inmediato el pago correspondiente y la administración expidiera el acto administrativo que ordenó el pago, e incluso se alcanzará a pagar el 55% de lo conciliado.      Ahora bien, desde el comienzo del trámite conciliatorio era clara la falta de competencia de la demandante para adelantar ese asunto y además sus argumentos referidos a haber considerado que se trataba de un conflicto colectivo no encuentran sustento en los hechos y las normas que rigen estos,  ya que de ninguna forma se observa que las reclamaciones individuales de los empleados públicos –situación que era clara desde la presentación de la solicitud de conciliación- pudieran ser confundidas con reclamaciones colectivas de trabajadores particulares o de trabajadores oficiales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá, D.C., ocho (8) de agosto de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 70001-23-33-000-2013-00290-01(4298-14)

Actor: ANGELMINA ISABEL ROMERO PEREZ

Demandado: NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Trámite: LEY 1437 DE 2011

Asunto: LA COMPETENCIA PARA CONOCER DE SOLICITUDES DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN DERECHO DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS, ES DE LOS AGENTES DEL MINISTERIO PÚBLICO –ARTÍCULO 23 DE LA LEY 640 DE 2001-, MEDIANTE UN PROCEDIMIENTO REGLADO QUE IMPLICA LA REMISIÓN DEL ACUERDO CONCILIATORIO A LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS PARA SU APROBACIÓN.  

Decisión: CONFIRMA SENTENCIA QUE NEGÓ PRETENSIONES

El proceso de la referencia viene con informe de la Secretaría de fecha 21 de agosto de 2015[1], y cumplido el trámite previsto en el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[2], procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la señora Angelmina Isabel Romero Pérez contra la sentencia de 21 de agosto de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada contra la Procuraduría General de la Nación.

1. ANTECEDENTES

1.1 La demanda y sus fundamentos

Por conducto de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho[3], la señora Angelmina Isabel Romero Pérez solicitó la nulidad de los fallos disciplinarios de 26 de septiembre de 2012[4] y de 28 de febrero de 2013[5] proferidos en su orden por la Procuraduría Regional de Sucre y la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública, por medio de los cuales fue sancionada con destitución del cargo de Inspectora del Trabajo del municipio de Tolú (Sucre) e inhabilidad general por el término de 11 años y 3 meses.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho la actora solicitó condenar a la Procuraduría General de la Nación a: i) suprimir la sanción disciplinaria de su hoja de vida y del certificado de antecedentes; ii) pagar 100 smlmv en favor suyo y de su compañero permanente[6], por daño moral -como consecuencia perjuicio emocional por la pérdida del empleo-; iii) pagar 50 smlmv en favor de su señora madre[7] y sus hijos[8] como consecuencia del daño moral causado a estas personas por la pérdida de su empleo; y iv) pagar $ 20.000.000 por concepto de daño emergente –con motivo de los costos de la defensa técnica en el proceso disciplinario-.

La situación fáctica presentada por el apoderado de la parte demandante, se resume de la siguiente forma:

Afirmó el apoderado de la demandante que, la señora Angelmina Isabel Romero Pérez, en su calidad de Inspectora de Trabajo y Seguridad Social de Tolú, el 16 de diciembre de 2011 celebró una audiencia de conciliación extrajudicial entre empleados públicos del municipio de Coveñas pertenecientes al SINDICATO DE EMPLEADOS PÚBLICOS AL SERVICIO DE COVEÑAS –SUCRE "SINDEMPCOV" y el alcalde del municipio de Coveñas, en la cual, mediante el acta de conciliación N° 209 de esa misma fecha, la entidad territorial se comprometió a reconocer y pagar desde el año 2006 y hasta la fecha de la conciliación, en dos cuotas el valor de emolumentos que no habían sido incluidos en nómina como factor salarial[9].  

Manifestó que en atención a la mencionada acta de conciliación, el acalde de Coveñas, mediante la Resolución 176 de 19 de diciembre de 2011 ordenó el pago de $1.762.399.157 en favor del abogado que representaba a los empleados solicitantes de la conciliación, en dos (2) cuotas, la primera para el 20 de diciembre de 2011 –por valor de $ 164.196.712- y la segunda para el 16 de febrero de 2012 –por valor de $ 798.202.445-.

Señaló que, el nuevo alcalde de Coveñas mediante Oficio de 26 de enero de 2012 advirtió a la Procuraduría Regional de Sincelejo que: 1) la conciliación plasmada en el acta N° 209 de 16 de diciembre de 2011 de la Inspectora de Trabajo y Seguridad Social de Tolú era irregular por no tener esa funcionaria competencia para ese asunto y porque los emolumentos reconocidos como factor salarial a los solicitantes no estaban contemplados en la ley para los empleados oficiales del nivel territorial y 2) que la Resolución 176 de 19 de diciembre de 2011 del anterior alcalde municipal de Coveñas era irregular por no haber agotado los requisitos presupuestales para su expedición.

Indicó que la Procuraduría Regional de Sucre a través del procedimiento verbal abrió investigación disciplinaria en contra de la señora Angelmina Isabel Romero Pérez y del anterior alcalde del municipio de Coveñas y luego de agotado el procedimiento respectivo la sancionó con destitución del cargo de Inspectora de Trabajo y Seguridad Social de Tolú e inhabilidad general por el término de 11 años y 3 meses, al encontrarla responsable de haber cometido a título de dolo la falta gravísima consagrada en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 –infracción típica penal a título de dolo- en concordancia con el artículo 428 del Código Penal que consagra como delito el abuso de función pública.

Afirmó que la demandante interpuso recurso de apelación contra el fallo disciplinario de primera instancia el cual fue resuelto por la Procuraduría Delegada para la Economía y Hacienda Pública mediante fallo de 28 de febrero de 2013 que confirmó la sanción disciplinaria.

1.2 Normas vulneradas y concepto de vulneración

1.2.1 Normas vulneradas

La parte demandante cita como vulneradas las siguientes disposiciones:

Constitución Política de Colombia, artículos 2, 6, 25, 29 y 125.

Código Disciplinario Único, artículos 6, 81, 150, 175, 177.

Código Contencioso Administrativo, artículos 66, 85, 86, 87, 132.

Vulneración del debido proceso por adelantar la actuación disciplinaria con trámite inadecuado. Afirmó que la Procuraduría Regional de Sucre vulneró el debido proceso al tramitar la investigación disciplinaria bajo el procedimiento verbal, por cuanto al momento de calificar procedimiento no estaban dados los presupuestos consagrados en los artículos 175 (inciso 4) y 162 de la Ley 734 de 2002, para aplicar ese procedimiento, en la medida en que habían dudas sobre existencia de la conducta, su tipicidad y la responsabilidad[10].  

Falta de competencia de la autoridad disciplinaria para adelantar el proceso sancionatorio. Señaló que la Procuraduría Regional de Sucre no tenía competencia para adelantarle el proceso disciplinario por cuanto: a) No estaban dados los presupuestos legales de conexidad establecidos en el artículo 81 de la Ley 734 de 2002 para que su caso fuera tramitado en el mismo expediente del alcalde del municipio de Coveñas, puesto que ella y el mencionado funcionario pertenecían a entidades distintas –Ministerio de trabajo y el municipio de Coveñas-, y b) para poder investigar y sancionar disciplinariamente a un funcionario público por falta de competencia en la expedición de un acto administrativo o la realización de una actuación, primero estos deben ser anulados, lo cual en este caso no ha ocurrido respecto del acta de conciliación N° 209 de 16 de diciembre de 2011, en la cual se aprobó la conciliación entre los empleados del municipio de Coveñas y el alcalde de Coveñas.        

Falsa motivación del acto disciplinario por atipicidad de la conducta investigada. Señaló que la autoridad disciplinaria incurrió en falsa motivación en los actos acusados porque no es cierto que careciera de competencia para celebrar la audiencia y suscribir el acta de conciliación N° 209 de 16 de diciembre de 2009 por la cual se aprobó el acuerdo entre los empleados del municipio de Coveñas y el alcalde del municipio de Coveñas, en la medida en que las Resoluciones N° 0219 de 2000 (numeral 16), N° 2180 de 2008 (numeral 7), N° 5621 de 2011 (numeral 7) y N° 1286 de 2012 (numerales 7 y 10) expedidas por el Ministerio de Trabajo y la

Ley 640 de 2001 (artículo 28) señalan que los inspectores de trabajo son competentes para celebrar audiencias de conciliación en asuntos laborales de carácter colectivo y conflictos económicos no atribuidos a otra jurisdicción, como era el que le fue puesto en conocimiento, pues se trataba de reclamaciones laborales pecuniarias de un grupo de empleados sindicalizados de una entidad territorial.          

1.3 Contestación de la demanda[11]

La Procuraduría General de la Nación contestó la demanda, a través de apoderado judicial, oponiéndose a las pretensiones del libelo, con los siguientes argumentos:

Señaló que las autoridades disciplinarias no incurrieron en falsa motivación, pues de conformidad con 1) el Decreto N° 1716 de 2009 y el articulo 65 del Decreto N° 262 de 2000 que contemplan las funciones y competencias de la Procuraduría General de la Nación, 2) los artículos 13 de la Ley 1285 de 2009  y 75 de la Ley 446 de 1198 y 3) el capítulo V de la Ley 640 de 2001, los competentes para celebrar audiencias y suscribir actas de conciliación en asuntos laborales relacionados con empleados públicos son los Procuradores Judiciales ante lo Contencioso Administrativo –y no los Inspectores del Trabajo-, lo cual permite además asegurar la revisión de la legalidad de la conciliación por los Tribunales Administrativos. Precisó que el conflicto laboral de los empleados del municipio de Coveñas y el Alcalde de esa entidad territorial, el cual fue conciliado en el Acta N° 209 de 16 de diciembre de 2011, no era de naturaleza colectiva sino que se trataba de reclamaciones individuales de empleados públicos relacionadas con factores salariales.  

Afirmó que no hubo vulneración del debido proceso por adelantar la actuación disciplinaria mediante el procedimiento verbal, pues de conformidad con el artículo 175 de la Ley 734 de 2002 ese procedimiento es viable cuando se trate de conductas que no ameritan un extenso debate probatorio y en el caso de la demandante al momento de valorar la apertura de la investigación era claro que de conformidad con las pruebas documentales –entre ellas el acta de conciliación 209 de 16 de diciembre de 2011- estaban dados todos los requisitos sustanciales para proferir pliegos de cargos y citar a audiencia.

Indicó que la autoridad disciplinaria tenía competencia para investigar y sancionar disciplinariamente a la actora de conformidad con el artículo 75 del Decreto 262 de 2000, y en atención al artículo 81 de la Ley 734 de 2002 de acuerdo con el fuero de atracción podía acumular la investigación contra el alcalde de Coveñas en ese mismo proceso, a efectos de preservar los principios de seguridad jurídica y unidad procesal.

1.4 La sentencia apelada[12]

El Tribunal Administrativo de Sucre mediante sentencia de 21 de agosto de 2014 negó las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos

Afirmó que la conciliación extrajudicial en asuntos de Derecho Administrativo como mecanismo alternativo de solución de conflictos, está reservada -por el ministerio de la ley- al Ministerio Público, por lo cual no le es dable a otras autoridades administrativas distintas de la Procuraduría General de la Nación asumir esas competencias.

Señaló que a pesar de que la demandante afirma que obró en cumplimiento de sus deberes funcionales como Inspectora del Trabajo de Tolú, se encuentra que lo pretendido por los empleados públicos del municipio de Coveñas -al formular una petición de conciliación- no era la resolución de un conflicto colectivo del trabajo sino el reconocimiento y pago de factores salariales; es decir se trató de una controversia de naturaleza jurídica cuya reclamación judicial debía tener como presupuesto previo el agotamiento de una audiencia de conciliación prejudicial ante el Ministerio Público.

Expuso que la demandante al haber tomado parte de una función que era ajena a sus competencias regladas incurrió en la conducta penal de abuso de función pública, lo cual sirvió de fundamento jurídico para atribuirle responsabilidad disciplinaria, por lo tanto la Procuraduría General de la Nación no incurrió en afrenta a garantías procesales o en uso ilegal del poder disciplinario.  

Indicó que la determinación de la Procuraduría Regional de Sucre de adelantar el proceso disciplinario por el trámite verbal, en lugar de la vía ordinaria, no constituyó una irregularidad o una circunstancia que invalidara la actuación sancionatoria por su aparente oposición con el debido proceso, por cuanto las pruebas recaudadas señalaron con grado de certeza que la disciplinada era responsable de la conducta atribuida, tornándose innecesario agotar el extenso debate probatorio del proceso ordinario.

1.5 El recurso de apelación[13]

El apoderado de la demandante presentó recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, con base en los argumentos que se resumen a continuación:

Expuso que, el A quo no tuvo en cuenta que en el proceso disciplinario no estaban dados los presupuestos consagrados en los artículos 175 (inciso 4) y 162 de la Ley 734 de 2002, para aplicar el procedimiento verbal por cuanto existían dudas sobre la existencia de la conducta, su tipicidad y la responsabilidad.

Señaló que la conciliación prejudicial en materia laboral, al amparo del artículo 28 de la Ley 640 de 2001[14], no está reservada sólo a los Agentes del Ministerio Público sino que podrá ser adelantada ante los Inspectores de Trabajo y los Delegados Regionales y Seccionales de la Defensoría del Pueblo. Precisó que, la mencionada norma no especifica los asuntos laborales que comprenden la competencia en materia de conciliación de los Inspectores de Trabajo -relaciones laborales de derecho público o de derecho privado-, por lo tanto estas no se circunscriben a aquellas que se prediquen entre trabajadores particulares y sus empleadores o entre los trabajadores oficiales y la administración.

Afirmó que la competencia privativa de los procuradores delegados en asuntos administrativos se contrae a conocer de las peticiones de conciliación que se formulen en materias que integran el contencioso subjetivo; es decir que, ante el fracaso de la conciliación podrían proponerse como medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pretensión de reparación directa o solución de controversias contractuales, lo cual no se ajusta al presente caso.

Indicó que en el caso concreto, la función de homologación de los acuerdos de conciliación que suscriban las partes dentro de un conflicto colectivo laboral no podría interpretarse como un acto administrativo cuyo cuestionamiento judicial habría de provenir de un fracasado intento de conciliación ante el Ministerio Público. Precisó que ante la inexistencia i) de una decisión administrativa -presupuesto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho- y ii) de un perjuicio que legitime a un sujeto concreto para demandar ante el contencioso administrativo, se concluye que el asunto examinado por la demandante en nada le interesaba a la justicia administrativa la cual por demás no conoce de conflictos colectivos del trabajo, pues éste hizo parte de las competencias atribuidas a los inspectores del trabajo que adelantan la resolución de controversias económicas que ocurren en desarrollo de las relaciones colectivas de trabajo.

1.6 Alegatos en segunda instancia

La parte demandada[15]

El apoderado de la Procuraduría General de la Nación, en sus alegatos de conclusión solicitó que la decisión del a-quo sea confirmada con base en los siguientes argumentos:

Indicó que, la demandante en el proceso contencioso administrativo no cumplió la carga de la prueba en torno a la ilegalidad de los actos administrativos y que no hubo vulneración del derecho al debido proceso ni restricción en el ejercicio de las garantías procesales por el solo hecho de que la instrucción de la causa disciplinaria se hubiera adelantado a partir del procedimiento verbal en lugar del ordinario, pues está se fundó en la comprobada realización de una falta disciplinaria, acompañada por medios de convicción que apoyaron la tesis en torno a la responsabilidad de la disciplinada.

Afirmó que, está probado que la demandante desbordó el ámbito de sus competencias funcionales al adelantar una diligencia de conciliación de asuntos administrativos que estaba reservada a los Agentes del Ministerio Público, pues lo pretendido por los reclamantes era el reconocimiento y pago de prestaciones legales y no la proposición de un conflicto colectivo del trabajo que buscara el mejoramiento de las condiciones laborales de los miembros de alguna organización sindical.

La parte demandante[16]

El apoderado de la demandante no presentó alegatos en la segunda instancia.

1.7 Concepto del Ministerio Público[17]

El Procurador Delegado ante esta Corporación se abstuvo de rendir concepto[18].

1. CONSIDERACIONES

Atendiendo a los argumentos planteados en el fallo de primera instancia y al escrito de apelación, corresponde a la Sala establecer:

¿Si, el A Quo en la sentencia de primera instancia erró al negar las pretensiones de la demanda, en atención al trámite disciplinario verbal adelantado en contra de la demandante y las competencias establecidas por la ley para adelantar conciliaciones?

Para resolver el problema jurídico antes expuesto, la Sala debe abordar: 1) el marco jurídico del proceso disciplinario verbal así como 2) las competencias de las autoridades públicas en materia de conciliación, para luego con base en las pruebas que obran en el expediente 3) analizar los cargos de la apelación.  

2.2. El marco jurídico del procedimiento disciplinario verbal.  

Debe señalar la Sala que los hechos que fueron investigados disciplinariamente ocurrieron el 16 de diciembre de 2011 –fecha en la cual se expidió el acta de conciliación por parte de la ahora demandante-, motivo por el cual debe tenerse presente las disposiciones de la Ley 734 de 2002 -que regulan el procedimiento verbal- con las modificaciones establecidas por la Ley 1474 de 2011 –Estatuto Corrupción-[19].

Artículo 57. Aplicación del procedimiento verbal. El artículo 175 de la Ley 734 de 2002, quedará así:

El procedimiento verbal se adelantará contra los servidores públicos en los casos en que el sujeto disciplinable sea sorprendido en el momento de la comisión de la falta o con elementos, efectos o instrumentos que provengan de la ejecución de la conducta, cuando haya confesión y en todo caso cuando la falta sea leve.

También se aplicará el procedimiento verbal para las faltas gravísimas contempladas en el artículo 48 numerales 2, 4, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 32, 33, 35, 36, 39, 46, 47, 48, 52, 54, 55, 56, 57, 58, 59 y 62 de esta ley.

En los eventos contemplados en los incisos anteriores, se citará a audiencia, en cualquier estado de la actuación, hasta antes de proferir pliego de cargos.

En todo caso, y cualquiera que fuere el sujeto disciplinable, si al momento de valorar sobre la decisión de apertura de investigación estuvieren dados los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos se citará a audiencia.

La anterior norma contiene varias causales por las cuales es posible legítimamente iniciar el procedimiento disciplinario verbal, a saber cuándo: 1) exista flagrancia, 2) haya confesión, 3) la falta sea leve, 4) se trate de algunas faltas gravísimas expresamente determinadas y 5) estén dados los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos -al momento de valorar sobre la decisión de apertura de investigación-.

La Corte Constitucional en las sentencias C- 242 de 2010 y C-370 de 2012, analizó las causales antes mencionadas, en especial señalada en el inciso 4 de la normativa antes trascrita, para indicar que se trata de una causal autónoma e independiente cuya correcta aplicación se constata siempre y cuando se observe que estén dados, al momento de calificar el procedimiento, los requisitos sustanciales establecidos por la ley para proferir pliego de cargos.

En este orden, la última de las causales previamente mencionadas, esto es aquella que se refiere a la existencia de los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos, encuentra su contenido en el artículo 162 del Código Disciplinario Único que en su tenor literal señala:

"Artículo 162. Procedencia de la decisión de cargos. El funcionario de conocimiento formulará pliego de cargos cuando esté objetivamente demostrada la falta y exista prueba que comprometa la responsabilidad del investigado. Contra esta decisión no procede recurso alguno".

De acuerdo con la norma previamente señalada, son dos (2) los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos que a su vez habilitan para iniciar el procedimiento verbal en el momento de abrir la investigación, esto es: a) la demostración objetiva de la falta y b) la acreditación de la responsabilidad del investigado, parámetros estos que como lo ha señalado la Sala en oportunidades anteriores[20], solo requiere un estándar de simple certeza, en la medida en que únicamente se trata de una calificación provisional de la situación jurídica del disciplinado.

En atención a lo previamente expuesto puede la Sala concluir que: 1) el procedimiento verbal puede iniciarse con base en cualquiera de las cinco (5) causales establecidas en el artículo 175 de la Ley 734 de 2002, las cuales son independientes, autónomas y no concurrentes; 2) la quinta causal para iniciar el procedimiento disciplinario verbal –la cual es independiente-, solo exige que al momento de la apertura de la investigación, estén acreditados los requisitos para proferir pliego de cargos, los cuales de conformidad con el artículo 162 de la misma normatividad son la demostración de la falta y la responsabilidad del investigado.

2.3 Las competencias establecidas por la ley para adelantar conciliaciones extrajudiciales.  (Conciliación en materia contenciosa administrativa y en materia laboral)

La conciliación como mecanismo alternativo para la resolución de conflictos: 1) fue instituida en la Ley 23 de 1991, 2) con la Ley 446 de 1998 se consagra para los asuntos contenciosos administrativos[21] y los asuntos laborales[22], 3) mediante el Decreto 1818 de 1998 –Estatuto de los mecanismos alternativos de solución de conflictos- se compilan las anteriores disposiciones, 4) a través de la Ley 640 de 2001 se implanta como requisito de procedibilidad tanto para los asuntos de conocimiento de la jurisdicción contenciosa administrativa –artículo 35- como para aquellos de conocimiento de la jurisdicción laboral –artículo 39- y 5) el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009 –por el cual se adicionó a la Ley 270 de 1996 el artículo 42ª- consagró que el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial en materia contencioso-administrativa constituye requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan.

Atendiendo a lo anterior, el bloque normativo que regula todo lo relacionado con el mecanismo alternativo de resolución de conflictos denominado conciliación está compuesto por el Decreto 1818 de 1998 –Estatuto de los mecanismos alternativos de solución de conflictos- y la Ley 640 de 2001, el cual será la base del análisis que se abordará a continuación.

De conformidad con el artículo 3 de la Ley 640 de 2001, jurídicamente existen dos (2) clases de conciliación a) la judicial –la cual se lleva a cabo dentro de un proceso de naturaleza judicial- y b) la extrajudicial –que tiene lugar por fuera de un proceso judicial-, esta última puede ser en derecho o en equidad.      

Artículo 3 CLASES. La conciliación podrá ser judicial si se realiza dentro de un proceso judicial, o extrajudicial, si se realiza antes o por fuera de un proceso judicial.

La conciliación extrajudicial se denominará en derecho cuando se realice a través de los conciliadores de centros de conciliación o ante autoridades en cumplimiento de funciones conciliatorias; y en equidad cuando se realice ante conciliadores en equidad.

PARAGRAFO. Las remisiones legales a la conciliación prejudicial o administrativa en materia de familia se entenderán hechas a la conciliación extrajudicial; y el vocablo genérico de "conciliador" remplazará las expresiones de "funcionario" o "inspector de Trabajo" contenidas en normas relativas a la conciliación en asuntos laborales.

El artículo 19 ídem, en cuanto a la conciliación extrajudicial señala que podrá solicitarse ante a) los conciliadores de centros de conciliación, b) los servidores públicos facultados para conciliar y c) los notarios.

ARTICULO 19. CONCILIACION. Se podrán conciliar todas las materias que sean susceptibles de transacción, desistimiento y conciliación, ante los conciliadores de centros de conciliación, ante los servidores públicos facultados para conciliar a los que se refiere la presente ley y ante los notarios.

Ahora bien, los artículos 23 y 28 ídem, en relación con los funcionarios facultados y con competencia legal para atender las conciliaciones extrajudiciales en materia contenciosa y en materia laboral, señalan lo siguiente:

ARTÍCULO 23. CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN MATERIA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.  Las conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativo sólo podrán ser adelantadas ante los Agentes del Ministerio Público asignados a esta jurisdicción. 

ARTICULO 28. CONCILIACION EXTRAJUDICIAL EN MATERIA LABORAL. La conciliación extrajudicial en derecho en materia laboral podrá ser adelantada, ante los inspectores de trabajo, los delegados regionales y seccionales de la Defensoría del Pueblo, los agentes del Ministerio Público en materia laboral y A falta de todos los anteriores en el respectivo municipio, esta conciliación podrá ser adelantada por los personeros y por los jueces civiles o promiscuos municipales.

De las normas anteriores se desprende que: 1) la conciliación extrajudicial en materia contenciosa administrativa únicamente puede ser adelantada por los Agentes del Ministerio Público asignados a esta jurisdicción y 2) la conciliación extrajudicial en materia laboral solo puede ser adelantada ante i) los inspectores de trabajo, ii) los delegados regionales y seccionales de la Defensoría del Pueblo, iii) los agentes del Ministerio Público en materia laboral y subsidiariamente ante los personeros y los jueces civiles o promiscuos municipales.

Ahora bien, la Ley 640 de 2001 en sus artículos 35 y 39, aparte de lo ya expuesto, señaló que la conciliación extrajudicial en derecho para asuntos contenciosos administrativos y asuntos laborales, sería requisito de procedibilidad antes de acceder a las respectivas jurisdicciones contenciosas administrativas o laboral, sin embargo la Corte Constitucional en la sentencia C-893 de 2001 declaró inexequible este requisito para la jurisdicción laboral. En consecuencia, de estas dos ramas de la jurisdicción –contencioso administrativa y laboral-, la única que exige la conciliación extrajudicial en derecho es la contenciosa administrativa, tal y como se puede observar de la siguiente norma:

"ARTICULO 37. REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD EN ASUNTOS DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Antes de incoar cualquiera de las acciones previstas en los artículos 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, las partes, individual o conjuntamente, deberán formular solicitud de conciliación extrajudicial, si el asunto de que se trate es conciliable. La solicitud se acompañará de la copia de la petición de conciliación enviada a la entidad o al particular, según el caso, y de las pruebas que fundamenten las pretensiones.

PARAGRAFO 1o. Este requisito no se exigirá para el ejercicio de la acción de repetición.

PARAGRAFO 2o. Cuando se exija cumplir el requisito de procedibilidad en materia de lo contencioso administrativo, si el acuerdo conciliatorio es improbado por el Juez o Magistrado, el término de caducidad suspendido por la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día siguiente hábil al de la ejecutoria de la providencia correspondiente".

Como conclusión de las normas previamente transcritas, puede la Sala señalar que: 1) el mecanismo alternativo de solución de conflictos denominado conciliación extrajudicial en derecho está consagrado tanto para asuntos de materia contencioso administrativa como para aquellos de índole simplemente laboral; 2) las autoridades competentes para adelantar este tipo de conciliaciones en materia de lo contencioso administrativo únicamente son los Agentes del Ministerio Público, mientras que en materia laboral son los Inspectores de Trabajo y las demás autoridades señaladas en la referida normativa y 3) solo en materia contencioso administrativa este tipo de conciliación es requisito de procedibilidad para el ejercicio de las acciones respectivas descritas en la ley.

Ahora bien, la determinación de los asuntos que corresponden a la conciliación extrajudicial en derecho, depende de aquellas competencias que son asumidas por las respectivas jurisdicciones, en otros términos los asuntos susceptibles de ser llevados ante la autoridad competente para efectos de la conciliación extrajudicial en derecho contenciosa administrativa, son aquellos de los que conocería la jurisdicción contenciosa administrativa, y en ese mismo orden, los asuntos susceptibles de ser llevados ante las autoridades competentes para adelantar la conciliación extrajudicial en materia laboral son aquellos de los que conocería la jurisdicción laboral.

Los artículos 82 Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984- y 2 del Código Procesal del Trabajo (normas vigentes al momento de la celebración de la conciliación extrajudicial en derecho objeto del presente litigio -16 de diciembre de 2011), en cuanto a las competencias de esas jurisdicciones, señalan lo siguiente:

Código Contencioso Administrativo

"ARTÍCULO 82. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la constitución y la ley.

Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de gobierno.

La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley

Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las salas jurisdiccionales disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales de la judicatura, no tendrán control jurisdiccional."

Código Procedimiento Laboral

ARTICULO  2º-  Asuntos de que conoce esta jurisdicción. La jurisdicción del trabajo está instituida para decidir los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente del contrato de trabajo.

También conocerá de la ejecución de las obligaciones emanadas de la relación de trabajo; de los asuntos sobre fuero sindical de los trabajadores particulares y oficiales y del que corresponde a los empleados públicos; de las sanciones de suspensión temporal y de las cancelaciones de personerías, disolución y liquidación de las asociaciones sindicales; de los recursos de homologación en contra de los laudos arbitrales; de las controversias, ejecuciones y recursos que le atribuya la legislación sobre el Instituto de Seguro Social; y de las diferencias que surjan entre las entidades públicas y privadas, del régimen de seguridad social integral y sus afiliados.

Serán también de su competencia los juicios sobre reconocimiento de honorarios y remuneraciones por servicios personales de carácter privado, cualquiera que sea la relación jurídica o motivo que les haya dado origen, siguiendo las normas generales sobre competencia y demás disposiciones del Código Procesal del Trabajo. Conocerá igualmente de la demanda de reconvención que proponga el demandado en esta clase de juicios de reconocimientos de honorarios y remuneraciones, cuando la acción o acciones que en ella se ejerciten provengan de la misma causa que fundamente la demanda principal.

Será de su competencia el conocimiento de los procesos de ejecución de las multas impuestas a favor del servicio nacional de aprendizaje, por incumplimiento de las cuotas establecidas, sobre el número de aprendices, dictadas conforme al numeral 13 del artículo 13 de la Ley 119 de 1994.

También conocerá de la ejecución de actos administrativos y resoluciones, emanadas por las entidades que conforman el sistema de seguridad social integral que reconozcan pensiones de jubilación, vejez, invalidez, sustitución o sobrevivientes; señalan reajustes o reliquidaciones de dichas pensiones; y ordenan pagos sobre indemnizaciones, auxilios e incapacidades.

PARAGRAFO 1º-El trámite de los juicios sobre reconocimiento de honorarios y remuneraciones será el correspondiente al del proceso ordinario laboral.

La demanda ejecutiva del acreedor de los honorarios o remuneraciones de que trata el presente artículo tendrá el procedimiento establecido para el proceso ejecutivo laboral.

PARAGRAFO 2º-El trámite de los procesos de fuero sindical para los empleados públicos será el señalado en el título 11 capítulo XVI del Código Procesal del Trabajo.

De las normas de competencia antes transcritas se puede establecer que corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa dirimir las controversias entre el Estado y los servidores públicos que ostenten una relación legal y reglamentaria con éste (empleados públicos), mientras que corresponde a la jurisdicción laboral dirimir este mismo tipo de controversias cuando se susciten entre las entidades del Estado y quienes tengan una relación laboral derivada de un contrato de trabajo (trabajadores oficiales), situación que, como se señaló en líneas previas, e idénticos términos aplica para el conocimiento de las conciliaciones extrajudiciales en derecho. Lo anterior puede explicarse de manera más clara con el siguiente esquema:

CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN DERECHO	AUTORIDADES COMPETENTES PARA ADELANTAR LA CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN DERECHO	AUTORIDAD JUDICIAL COMPETENTE Y ASUNTO
En materia contenciosa administrativa – Asuntos laborales entre empleados públicos y autoridades estatales	Agentes del ministerio público	Jurisdicción contenciosa administrativa   - Conflictos laborales entre empleados públicos y autoridades estatales
En materia laboral – Asuntos entre trabajadores oficiales y autoridades estatales	Otras autoridades diferentes de los agentes del ministerio público.	Jurisdicción laboral - Asuntos entre trabajadores oficiales y autoridades estatales

De todo lo antes mencionado, y para los efectos de la resolución del problema jurídico en cuestión, la Sala puede concluir que: 1) toda diferencia de índole laboral entre un empleado público y una entidad del Estado que pretenda ser solucionada  mediante el mecanismo alternativo de resolución de conflictos de la conciliación corresponde a la denominada conciliación extrajudicial en derecho contenciosa administrativa, 2) ésta forma de conciliación solo puede atendida y es de competencia exclusiva de los agentes del ministerio público, 3) en el evento de que con este mecanismo de solución alternativo de conflictos se logre un acuerdo conciliatorio, aquel debe ser remitido a los Tribunales Contenciosos Administrativos para su aprobación y 4) en el evento de que no se llegue a acuerdo conciliatorio, el empleado público queda habilitado para acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa.

A continuación, la Sala procederá a resolver los cargos de apelación planteados por la demandante aplicando las reglas y conclusiones descritas en los dos acápites previos de esta providencia.

3. Análisis de los cargos de apelación.

Afirma la recurrente en primer lugar que, el A Quo pasó por alto que en la investigación disciplinaria se le vulneró el debido proceso en general porque no estaban dadas las condiciones para iniciar procedimiento verbal, lo cual afectó su derecho de defensa por cuanto en este procedimiento los términos para el ejercicio de los mecanismos de defensa son muy cortos.  

La Sala debe señalar que el A quo en la sentencia de primera de 21 de agosto de 2014, analizó el cargo de la demanda referido al trámite inadecuado afirmando que de las pruebas del expediente se desprendía claramente la justificación para que la autoridad disciplinaria hubiera dispuesto ese procedimiento, por cuanto desde la apertura de la investigación estaban dadas las condiciones para proferir pliego de cargos. Así se señaló en la mencionada providencia.   

"Ahora bien, la demandante en el libelo genitor, hace alusión a una serie de inconsistencias en el procedimiento disciplinario, que dan lugar a entender la vulneración del derecho fundamental al debido proceso.

Entre tales disquisiciones, se encuentra en primera medida, una irregularidad, referida a la forma, como fue asumido y desarrollado el proceso disciplinario, el cual debió sujetarse al trámite ordinario, más no al verbal.

Frente a lo expuesto, considera el Tribunal que tal determinación, no puede ser aceptada como una irregularidad o vicio atentatorio del debido proceso, ya que, el actuar de la entidad demandada, se ajustó a los requerimientos de ley, esto es el Art 175 del Código Disciplinario Único, mediante el cual, se da la posibilidad de asumir el proceso verbal, cuando no es necesario un extenso debate probatorio, atendiendo a los principios de celeridad, eficiencia y economía procesal.".

De conformidad con las conclusiones del acápite referido al "marco jurídico del procedimiento disciplinario verbal" es claro que en atención al artículo 175 de la Ley 734 de 2002 una de las causales para que la autoridad disciplinaria pueda dar curso al trámite verbal, es que estén acreditados los requisitos del articulo 162 ídem para proferir pliego de cargos, a saber que haya prueba de la conducta y de la responsabilidad.  

Del análisis de expediente se desprende que, antes de la calificación del procedimiento la autoridad disciplinaria contaba con: 1) el acta de conciliación de 16 de diciembre de 2011 suscrita por la señora Angelmina Isabel Romero Pérez –Inspectora de Trabajo del Municipio de Tolú-, el apoderado de los empleados públicos solicitantes y el acalde del Municipio de Coveñas y 2) las certificaciones laborales de los reclamantes en la conciliación, las cuales claramente indicaban que estos ostentaban la calidad de empleados públicos.

Las anteriores documentales razonablemente permitían inferir que el asunto a debatir en la investigación disciplinaria era de puro derecho, esto es básicamente establecer si la investigada tenía o no competencia para adelantar la conciliación entre una entidad pública y sus empleados públicos, sin que fueran necesarias más pruebas en la medida en que con estas estaba plenamente identificada la persona encartada, la conducta reprochada y los visos de responsabilidad, por lo cual era evidente que desde la apertura de la investigación estaban dadas las condiciones fácticas y jurídicas para proferir pliego de cargos, y en consecuencia, para continuar la investigación mediante el procedimiento verbal, por lo cual no tiene vocación de prosperidad el cargo de apelación bajo análisis.

También la apelante afirmó que el a quo pasó por alto la falsa motivación en la que incurrió la Procuraduría General de la Nación al imponerle la sanción, en la medida en que si tenía competencia para adelantar la conciliación extrajudicial de 16 de diciembre de 2011, en la que eran parte los servidores públicos del Municipio de Coveñas y el Alcalde de esta Entidad Territorial.

Para efectos de resolver este cargo, en la medida en que hace referencia al fondo de la discusión jurídica que dio lugar a la sanción disciplinaria, la Sala debe abordar el análisis de las pruebas relevantes y pertinentes que obran en el expediente, sin perder de vista las conclusiones expuestas en el acápite referido a "Las competencias establecidas por la ley para adelantar conciliaciones extrajudiciales".

A folio 42 del expediente obra la solicitud de conciliación 9 de noviembre de 2011, suscrita por el abogado Hernán Arrazola Espitia, a nombre de sus poderdantes[23], en la cual se señala lo siguiente:

"PETICIÓN

1° Se sirva a señalar fecha y hora para que se lleve a cabo diligencia extraprocesal de conciliación entre el suscrito en calidad de apoderado y el Municipio de Coveñas, persona de derecho público representada legalmente por su Alcalde o quien haga las veces al momento de la notificación, a fin de que se reconozca y pague los factores salariales dejados de liquidar y que constituyen salarios hasta la fecha en que se efectué el pago y su respectiva sanción a que haya lugar.

Todo lo anterior con fundamento en los siguientes:

HECHOS:

PRIMERO: Mis patrocinados todos empleados públicos del municipio de Coveñas, desde el año de la creación del ente.

SEGUNDO: los factores constitutivos de salarios se han venido liquidando y pagando en forma parcial, ya que brillan por su ausencia los siguientes: Prima de servicios, Bonificación pro Servicios Prestado, Prima de Antigüedad y Prima de Navidad y otros, las cuales son ordenadas por Ley.

TERCERO: La Ley laboral exige que se debe pagar un salario igual al trabajo recibido y para el caso que nos ocupa el municipio que usted ha bien dirige está incumpliendo normatividad.

CUARTO: Las prestaciones que se hacen referencia se traducen en primas legales, extralegales y bonificaciones por servicios prestado, las cuales no han sido canceladas desde el año 2006 hasta la fecha generándose un desmedro en contra de los trabajadores y un enriquecimiento injustificado a favor del municipio. La liquidación correspondiente a los valores dejados de pagar se anexa.

QUINTO: Los antes señalados me han conferido poder para impetrar ante su despacho la presente solicitud". (Subrayado fuera de texto).  

A folio 55 del expediente obra el Acta de Conciliación 209 de 16 de diciembre de 2011, suscrita por el apoderado de la parte reclamante, el Alcalde del Municipio de Coveñas y la Inspectora de Trabajo del Municipio de Tolú, en la cual se lee lo siguiente:

"(...) Constituido el Despacho en audiencia pública, la suscrita funcionaria hace su presentación como persona y autoridad, manifiesta su disposición de colaborarles a las partes en la pronta resolución del problema, y la posición neutral que ostenta en esta diligencia se le explica las ventajas de llegar a un acuerdo así como también las desventajas que conllevaría a un litigio en caso de no llegarse a un arreglo. Se determinan y se exponen las reglas del juego: inicialmente se le concederá el uso de la palabra al reclamante y posteriormente al reclamado; es precisó que las partes no se interrumpan cuando una de ellas este en uso de la palabra (...) se hace énfasis en este caso que la conciliación entre personas de derecho público es procedente realizarla ante el inspector de trabajo a partir de la sentencia C-033 de 1 de febrero de 1996, la cual declaró inexequible el artículo 23 del Código Procesal del Trabajo que disponía que tal conciliación era improcedente. Aunque se reitera que los inspectores de trabajo no están facultados para declarar derechos individuales ni definir controversias. Se le concede el uso de la palabra a la parte reclamante, quien manifiesta: solicitó al señor Alcalde del Municipio de Coveñas, que reconozca y ordene el pago de los siguientes factores salariales los cuales no han sido incluidos en las nóminas de pago y son derechos ciertos, y adquiridos de acuerdo al mandato legal, y le asisten a mis patrocinados: primas de servicios, bonificación por servicios prestados, prima de antigüedad, prima de navidad y reajuste salarial, los cuales anexo liquidación del valor de cada uno de mis asistidos, para lo cual nuevamente solicitó al señor Alcalde reconozca y ordene el pago. En esta de la diligencia se le concede el uso de la palabra al reclamado, señor ROOBINS VITOLA ÁLVAREZ, en su calidad de ALCALDE DEL MUNICIPIO DE COVEÑAS, quien manifiesta que es cierto que se le adeudan esas prestaciones sociales a los reclamantes y que efectivamente no se le han reconocido, y que él se encuentra en disposición de conciliar el pago de éstas prestaciones, de la siguiente manera: el 50% de las sumas adeudadas se cancelaría el 20 de diciembre de 2011 y el saldo restante del 50% el día 16 de febrero de 2012, el cual se liquidará con los intereses  que haya lugar en esa fecha, como quiera que son derechos ciertos e indiscutibles que le asisten a cada uno de los reclamantes. En este estado de la diligencia, el apoderado de los reclamantes acepta la propuesta del reclamado señor ALCALDE DEL MUNICIPIO DE COVEÑAS. Las partes concilian de esta manera el valor de la reclamación, la cual consta en las liquidaciones de cada uno de los funcionarios y que hacen parte de la reclamación hoy conciliada.

AUTO: Una vez escuchada las partes y en vista de que existe animo conciliatorio, la suscrita funcionaria teniendo en cuenta que el presente acuerdo no viola derechos ciertos y discutibles de los trabajadores se imparte aprobación y les advierte que el presente acuerdo conciliatorio hace tránsito a cosa juzgada de conformidad con el artículo 28 de la Ley 640 de 2001; respecto del trámite de que presta el acta de conciliación. Una vez enunciado el valor de la presente acta, el reclamante declarará a paz y salvo al reclamado por los conceptos aquí referidos. Se deja constancia de que se hicieron las aclaraciones respectivas a las partes y se expide copia a cada una de ellas, el original queda en el despacho y se advierte que en caso de incumplimiento la primera copia que se expide al reclamante prestara mérito ejecutivo, conforme a lo dispuesto por el artículo 115 del CPL. Se pacta la cláusula aceleratoria en caso de incumplimiento de una cuota se hará efectiva la totalidad de lo adeudado. NOTIFIQUESE EN ESTRADOS Y CÚMPLASE. No siendo otro el objeto de la presente diligencia y una vez leída y aprobada se firma por quienes intervinieron en ella.".

De las pruebas antes trascritas –en especial lo subrayado-, se observa que desde el momento de la presentación de la solitud de conciliación, la demandante tuvo conocimiento de que una de las partes estaba conformada por empleados públicos y que las reclamaciones estaban relacionadas con derechos laborales de carácter individual, sin embargo y pese a ello asumió la competencia para el conocimiento de la misma, en la cual incluso dictó un auto dando carácter de cosa juzgada al acuerdo conciliatorio, merito ejecutivo e incluyendo la cláusula aceleratoria, pese a que, como se expuso en el acápite anterior de esta providencia referido a las competencias para adelantar la conciliación extrajudicial en derecho –artículo 23 y siguientes de la Ley 640 de 2001-, esta es exclusiva y excluyente de los Agentes del Ministerio Público y tales acuerdos no prestan mérito ejecutivo sino hasta que sean aprobadas por el Tribunal Administrativo correspondiente.

Así mismo debe señalarse que, atendiendo al acápite previo de esta providencia –el cual se integra a los presentes razonamientos para la resolución de este cargo-,  no son de recibo los argumentos de la apelante según los cuales: 1) tenía competencia para asumir la conciliación por virtud de la Ley 610 de 2013 y/o en razón de resoluciones del Ministerio del Trabajo, pues el artículo 23 de la Ley 640 de 2001 es el que define las competencias en esta materia al indicar que el conocimiento de tales solicitudes de conciliación corresponden exclusivamente a los Agentes del Ministerio Público, más aun cuando, las normas en que se sustenta la presente apelación no contradicen la mencionada regulación ya que el caso no contenía un conflicto colectivo y que 2) el asunto conciliado no era competencia de los Agentes del Ministerio Público porque no derivaba de un acto administrativo previo que hubiera desconocido un derecho a los reclamantes, lo cual no es acertado puesto la situación que puede dar lugar a este tipo de conciliación a efectos de poder acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa también puede derivar de un hecho administrativo –Ley 1285 de 2009, artículo 13-, motivo por el cual los argumentos de la alzada relacionados con la inexistencia de un acto administrativo en el caso concreto no son pertinentes ni procedentes.

Ahora bien también obran en el expediente: 1) a folio 78, la solicitud del abogado Hernán Arrazola Espitia dirigida al Alcalde del Municipio de Coveñas, en la cual solicita el pago de las prestaciones conciliadas en el acta de 209 de 16 de diciembre de 2011 y 2) a folio 89, la Resolución 176 de 19 de diciembre de 2011 del  Alcalde del Municipio de Coveñas, en la cual atendiendo a la ya mencionada acta de conciliación –en la cual se incluyó por auto de la demandante la cláusula de mérito ejecutivo-, reconoce a los empleados públicos la suma de $1.762.399.157, indicando que serían pagados así: el 55% -equivalente a $ 964.196.702- el 20 de diciembre de 2011 y el 45% -equivalente a $798.202.445- el 16 de febrero de 2012.

De acuerdo el acervo probatorio antes reseñado, es claro que la demandante tenía pleno conocimiento del tipo de asunto que estaba siendo sometido para conciliación ante su despacho y pese a eso le dio curso llevando a cabo la conciliación, incluyendo además clausulas aceleratoria y frases que le dieron apariencia de cosa juzgada y de ejecutividad, situación está que a su vez llevó a que el abogado representante de los beneficiarios del acuerdo conciliatorio exigiera de inmediato el pago correspondiente y la administración expidiera el acto administrativo que ordenó el pago, e incluso se alcanzará a pagar el 55% de lo conciliado.

Ahora bien, desde el comienzo del trámite conciliatorio era clara la falta de competencia de la demandante para adelantar ese asunto y además sus argumentos referidos a haber considerado que se trataba de un conflicto colectivo no encuentran sustento en los hechos y las normas que rigen estos,  ya que de ninguna forma se observa que las reclamaciones individuales de los empleados públicos –situación que era clara desde la presentación de la solicitud de conciliación- pudieran ser confundidas con reclamaciones colectivas de trabajadores particulares o de trabajadores oficiales.

Esto además porque un conflicto colectivo –jurídico o económico- es aquel que surge de una colectividad de trabajadores bajo una forma de organización jurídica permanente -sindicato- y para su solución existe un procedimiento reglado en el Código Sustantivo del Trabajo, que inicia con la presentación de un pliego de condiciones siendo absolutamente claro en nuestro ordenamiento jurídico que los empleados públicos no pueden presentar pliegos condiciones, en consecuencia era evidente que el asunto sobre el cual la demandante dio aval con la conciliación, el cual llevó a que la administración realizara los pagos en líneas anteriores mencionados, no era de su competencia, por lo tanto el cargo de apelación bajo análisis no tiene vocación de prosperidad.

Así las cosas, por las razones que anteceden, el fallo apelado que negó las súplicas de la demanda merece ser confirmado.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B", administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. FALLA

CONFÍRMASE la sentencia de 21 de agosto de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la señora Angelmina Isabel Romero Pérez contra la Procuraduría General de la Nación.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

CARMELO PERDOMO CUÉTER

 CÉSAR PALOMINO CORTÉS 

Relatoria JORM

[1] Folio 450 del expediente cuaderno N° 1

[2] Ley 1437 de 2011, artículo 247. Trámite del recurso de apelación contra sentencias. El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: (...).  

[3] Ley 1437 de 2011, Artículo 138.

[4] A folios 682 a 715 del cuaderno No. 4 del expediente.

[5] A folios 764 a 775 del cuaderno No. 4 del expediente.

[6] El señor Medardo de Jesús Ortega Vitola.

[7]  La señora Elvira Isabel Pérez Tovar.

[8] Se señala en la demanda que sus hijos son: Astrid Carolina, Irene Isabel y César Albeiro Ángel Romero.

[9] En la demanda se hace alusión a: primas de servicios, bonificaciones por servicios prestados, prima de antigüedad, prima de navidad y reajuste salarial.

[10] Señaló en la demanda que la autoridad disciplinaria no tenía los fundamentos probatorios necesarios para juzgar a la demandante ya que decretó pruebas de oficio si manifestar a las partes la conducencia y pertinencia de las mismas, ignorando las pruebas aportadas por la investigada tales como la resolución que consagra sus competencias y de las que no hizo mención alguna, en cada aplazamiento de audiencia vulneró el artículo 175 y 177 C.U.D, y que no existieron pruebas suficientes y evidencias claras que comprometieran la responsabilidad de la disciplinada.

[11] Visible a folios 838 a 851, obrantes en el cuaderno principal del expediente.

[12] Folios 906 a 921 del cuaderno principal del expediente.

[13] Ver folios 928 a 933 del cuaderno principal del expediente.

[14] "Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones".

[15] Ver folios 618 y siguientes del cuaderno principal.

[16] A folio 971 del expediente, obra informe secretarial con la mención de que la parte demandante guardó silencio.

[17] A folio 971 del expediente, obra informe secretarial con la mención de que el Ministerio Público guardó silencio.

[18] Visible a folios 950 y 951 del cuaderno principal del expediente.

[19] Ley 1474 de 2011, Artículo 135. Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las normas que le sean contrarias. NOTA: Publicada en el Diario Oficial 48128 de julio 12 de 2011.

[20] Esta Sala en la providencia antes reseñada, señaló claramente que el estándar de certeza para proferir pliego de cargos es menor que para proferir fallo disciplinario sancionatorio.

[21] Ley 446 de 1998. - PARTE III; TITULO I DE LA CONCILIACION, CAPITULO 2, NORMAS GENERALES APLICABLES A LA CONCILIACION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA, CAPITULO 3. DE LA CONCILIACION EXTRAJUDICIAL. SECCION 2. DE LA CONCILIACION PREJUDICIAL EN MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

[22] Ley 446 de 1998. SECCION 3. DE LA CONCILIACION ANTE LAS AUTORIDADES DEL TRABAJO.

[23] 1) Marilis Zúñiga Tapia, 2) Leidy del Carmen Tirado Morales, 3) Edith Isabel Zúñiga Cárdenas, 4) Roque Miguel Fuentes Redondo, 5) Alcides Italua Pacheco, 6) Jacqueline Ramos, 7) Ender José Cárdenas Álvarez, 8) Darwin Guevara Olascoaga.