ACCION DE CUMPLIMIENTO - Apelación de rechazo de la demanda / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedente respecto a decisiones judiciales. Reiteración de jurisprudencia

Si bien ha sido criterio reiterado de la Corporación que el rechazo de la demanda procede sólo cuando: (i) no se subsanen los requisitos formales dentro del término legal y; (ii) cuando no se aporte la prueba de haberse requerido el cumplimiento de la norma o acto administrativo, a juicio de la Sala, el evento que aquí se presenta puede también dar lugar al rechazo de la demanda, pues de entrada se advierte que lo pretendido por el accionante escapa del objeto y propósito de la acción y sería contrario a la naturaleza de la misma admitir la demanda para luego culminar el proceso con una decisión que no va a ser de mérito. Por ello, esta Sección considera que en un caso como el aquí pretendido el juez constitucional puede de entrada rechazar la demanda como acertadamente lo hizo el Tribunal Administrativo del Tolima. En efecto, la jurisprudencia reiterada de la Corporación, ha sido unánime en expresar que la acción de cumplimiento no procede contra autoridades judiciales que resuelven los conflictos sometidos a su consideración

NOTA DE RELATORIA: Sobre improcedencia de la acción para cumplimiento contra autoridades judiciales, Consejo de Estado, Sentencias del 11 de marzo de 2004. Expediente 08001-23-31-000-2003-02445-01 (ACU), ACU-627 del 4 de marzo de 1999 Sección Primera; ACU-546 del 21 de enero de 1999 Sección Segunda; ACU-1019 del 19 de noviembre de 1999 Sección Segunda, y ACU-1588 del 10 de agosto de 2000 Sección Primera.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 87 / LEY 393 DE 1997 - ARTICULO 30

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil doce (2012)

Radicación número: 73001-23-31-000-2011-00208-01(ACU)

Actor: JULIO HECTOR HOLGUIN CONDE

Demandado: FISCALIA CUARTA DELEGADA ANTE EL TRIBUNAL SUPERIOR DE IBAGUE - TOLIMA

La Sala decide la impugnación interpuesta por el accionante contra el auto del 27 de mayo de 2011, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Tolima rechazó la demanda de la acción de cumplimiento de la referencia.

I. ANTECEDENTES

1.  La demanda

El Señor Julio Héctor Holguín Conde, a través de apoderado judicial, ejerció la acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política contra la Fiscalía Cuarta Delegada ante el Tribunal Superior de Ibagué - Tolima, con la siguiente petición:

“Con apoyo jurídico en lo preceptuado en el artículo 87 de la Constitución Nacional de 1991 y por los trámites señalados en la Ley 393 de 1997, sírvase usted ordenar a los señores FISCAL CUARTO DELEGADO, o quien haga sus veces, y al Fiscal 12 Seccional con sede en esta ciudad, o quien haga sus veces, apliquen los artículos 232, 238, 287 y concordantes de la Ley 600 de 2000, normas aplicables con fuerza material del ley, y consecuencialmente disponga la REVOCATORIA DE LA RESOLUCION DE ACUSACION QUE SE HA DICTADO EN CONTRA DE JULIO HECTOR HOLGUIN CONDE Y EN SU LUGAR SE PRECLUYA LA INSTRUCTIVA que hasta ahora se sigue en su contra, por las circunstancias y razones planteadas y demostradas en el presente proceso.

Los hechos en que se fundan las pretensiones se pueden resumir así:

Narró que contra el accionante se seguía un proceso penal por acceso carnal abusivo con menor de catorce años y actos sexuales abusivos con menor de catorce años (Rad. 222613-12); que, por auto del 8 de febrero de 2011, el Fiscal Doce Seccional de la Unidad de Patrimonio Económico, decidió proferir RESOLUCION DE ACUSACION en contra del sindicado, como presunto autor responsable de los delitos de acceso carnal violento, en concurso con actos sexuales con menor de 14 años, en concurso sucesivo y homogéneo, agravado por los numerales 2 y 4 del artículo 211 del Código Penal. Que esta decisión se tomó sin que obrara la prueba exigida en el artículo 397 de la Ley 600 de 2000, razón por la cual interpuso los recursos de reposición y subsidiario de apelación.

Señaló que la Fiscalía Doce Seccional, al resolver el recurso de reposición, no tuvo en cuenta los argumentos de hecho y de derecho que planteó en el recurso, ni cumplió las normas aplicables con fuerza material de ley, contenidas en los artículos 29 superior y 6, 7, 232, 238, 387, 396 y 397 de la Ley 600 de 2000, pues hizo caso omiso a los principios de la sana crítica, presunción de inocencia y a la prueba obrante en la actuación: un dictamen pericial oficial (examen genital practicado a la niña víctima) que, unida a la versión no desmentida del vinculado y a los indicios de inocencia que militaban en su favor, no se podía concluir la responsabilidad del accionante.

Que por auto del 15 de abril de 2011, la Fiscalía Cuarta Delegada ante el Tribunal Superior de Ibagué decidió el recurso de apelación interpuesto por el accionante, en el sentido de confirmar la resolución de acusación proferida en su contra.

Dijo que con la presentación de los recursos de reposición y apelación y de la reiterada solicitud de revocatoria de la resolución de acusación, acreditaba la prueba de la renuencia por parte de los Fiscales que conocieron en primera y en segunda instancia de la instrucción y calificación del mérito del sumario, de hacer efectivo el cumplimiento de los artículos 232, 238, 287 y concordantes del Código Penal, que exigen perentoriamente el análisis y valoración de todas las pruebas existentes, en conjunto, y siguiendo los principios de la sana crítica y en el caso de los delitos sexuales, imprescindiblemente, de la prueba pericial del médico legista.   

2. Trámite de la acción

El Tribunal Administrativo del Tolima, por auto del 4 de mayo de 2011, inadmitió la demanda para que el solicitante aportara la certificación de la calidad de abogado defensor del accionante, la resolución de acusación y copia de los memoriales de impugnación de la misma y del memorial con el cual se acreditara la constitución en renuencia de la Fiscalía Cuarta Delegada; así mismo, solicitó que se diera cumplimiento al numeral 7º del artículo 10 de la Ley 393 de 1997 (manifestar bajo juramento que no había presentado otra solicitud respecto a los mismos hechos o derechos ante ninguna otra autoridad.

El 5 de mayo de 2011, el apoderado de la parte actora interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión, sin embargo, en el mismo escrito aportó los documentos solicitados en el auto inadmisorio, por lo tanto, mediante escrito presentado el 11 de mayo siguiente, desistió del recurso de reposición y solicitó que se siguiera con el trámite de la acció.

3. El  auto impugnado

El Tribunal Administrativo del Tolima, por auto del 27 de mayo del 2011, rechazó la demanda porque la acción de cumplimiento no procedía para exigirle a los jueces que, en sus providencias o en los procesos judiciales, cumplieran normas con fuerza material de ley o actos administrativos, pues ello era propio de la función judicial y a través de los mecanismos particulares de un proceso de esta naturaleza, como eran los recursos o incidentes. Señaló que la acción de cumplimiento era una acción residual que no fue diseñada como un mecanismo de control de legalidad de las actuaciones de las autoridades públicas y menos de las decisiones judiciales; por lo tanto, no tenía competencia para determinar si la autoridad judicial demandada debía cumplir los artículos 232, 238, 287 y concordantes de la Ley 600 de 2000.

Concluyó que, conforme con el artículo 9 de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento era improcedente cuando el afectado disponía de otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de las normas con fuerza material de ley, razón por la cual, la acción no podía ser utilizada para suplir los recursos ordinarios diseñados por el legislador para discutir la validez de las providencias judiciale.

4. La impugnación

El accionante impugnó la providencia con el fin de que fuera revocada la decisión de rechazar la demanda. Señaló que la finalidad de la acción de cumplimiento era otorgar a toda persona la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surgía de la ley o del acto administrativo y que era omitido por cualquier autoridad judicial o administrativa, o por un particular que asumía este carácter.

Dijo que la demanda había cumplido con todos los requisitos legales y formales exigidos por la Ley 393 de 1997, por lo tanto, no procedía su rechazo. Además, que no era cierto que la acción no procediera para exigir el cumplimiento de normas en un proceso judicial, pues dicha excepción no estaba consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, ni en la Ley 393 de 1997, razón por cual la decisión carecía de todo respaldo constitucional y legal y constituía una auténtica vía de hecho.

Señaló que en el caso concreto se había hecho caso omiso a los artículos 232, 238, 287 y concordantes de la Ley 600 de 2000, pues se practicó un dictamen médico legal a la supuesta menor ofendida y de cuyo resultado no se podía deducir ningún hecho indiciario de responsabilidad en contra del accionante.

Concluyó que no había ninguna razón que justificara objetiva, racional y razonablemente la inaplicación de los artículos 232, 238 y 287 de la Ley 600 de 2000 y para que, en esta oportunidad, se hubiera excluido la posibilidad de la acción de cumplimiento respecto de tales normas y del acto administrativo contenido en el dictamen pericial del médico legista que se desechó sin ninguna razón para ell.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la providencia del Tribunal Administrativo del Tolima, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 129 y el 132 del Código Contencioso Administrativo, este último modificado por el artículo 57 de la Ley 1395 de 2010, y el Acuerdo 015 del 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento.

En efecto, con la entrada en vigencia de la Ley 1395 de 2010 se estableció una regla permanente de competencia fundada en un criterio subjetivo en atención a la calidad del demandado, de manera que si la acción se ejerce para que una entidad de carácter nacional cumpla una ley o un acto administrativo, el competente en primera instancia es el tribunal administrativo y en segunda instancia el Consejo de Estado; y si el cumplimiento se pretende respecto de entidades departamentales, distritales o municipales, los competentes en primera instancia son los juzgados administrativos y en segunda instancia los tribunales administrativos.

Como en el presente caso, se trata de una acción de cumplimiento dirigida contra un fiscal secciona y conforme con el artículo 50 de la Ley 270 de 1996 “Estatutaria de la Administración de Justicia” el funcionamiento de la administración de justicia se realiza por desconcentración, se entiende que la demandada es una autoridad del nivel nacional y por ello corresponde a la Sección Quinta del Consejo de Estado el conocimiento de la impugnación presentada contra la providencia dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima que rechazó la demanda.

2. De la acción de cumplimiento

La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos".

Sin embargo, para que la acción de cumplimiento tenga prosperidad, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos:

i)  Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º.

ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º).

iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8 señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda.

iv)  Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. La existencia de otro instrumento judicial, salvo la situación señalada, hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º).

3. El asunto objeto de estudio

Corresponde a la Sala pronunciarse en segunda instancia respecto de la decisión de rechazo de la demanda de la acción de cumplimiento de la referencia, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, para lo cual se analizará primero la procedencia del recurso.

3.1. De la procedencia del recurso

Si bien el artículo 16 de la Ley 393 de 1997 prevé que “Las providencias que se dicten en el trámite de la acción de cumplimiento, con excepción de la sentencia, carecerán de recurso alguno, salvo que se trate del auto que deniegue la práctica de pruebas, el cual admite el recurso de reposición …”, la Corporación con fundamento en el artículo 30 ibídem que prevé: “En los aspectos no contemplados en esta ley se seguirá  el Código Contencioso Administrativo en lo que sea compatible con la naturaleza de las acciones de cumplimiento”, reiteradamente ha sostenido que el auto  por el cual se dispone el rechazo de la demanda es susceptible del recurso de apelació.

En tal sentido la Sala considera procedente analizar el presente recurso de apelación.

3.2. El caso concreto

De acuerdo con los antecedentes del proceso, el a quo dispuso el rechazo de la demanda porque consideró que la acción no era procedente para pretender el cumplimiento de normas por parte de una autoridad judicial dentro de un proceso de la misma naturaleza.

Si bien ha sido criterio reiterado de la Corporación que el rechazo de la demanda procede sólo cuando: (i) no se subsanen los requisitos formales dentro del término legal y; (ii) cuando no se aporte la prueba de haberse requerido el cumplimiento de la norma o acto administrativo, a juicio de la Sala, el evento que aquí se presenta puede también dar lugar al rechazo de la demanda, pues de entrada se advierte que lo pretendido por el accionante escapa del objeto y propósito de la acción y sería contrario a la naturaleza de la misma admitir la demanda para luego culminar el proceso con una decisión que no va a ser de mérito. Por ello, esta Sección considera que en un caso como el aquí pretendido el juez constitucional puede de entrada rechazar la demanda como acertadamente lo hizo el Tribunal Administrativo del Tolima.

En efecto, la jurisprudencia reiterada de la Corporación, ha sido unánime en expresar que la acción de cumplimiento no procede contra autoridades judiciales que resuelven los conflictos sometidos a su consideració.

La Sección, mediante sentencia del 11 de marzo de 200, acogió esa conclusión, bajo las siguientes consideraciones, que se reiteran en esta oportunidad:

“La acción de cumplimiento es un instrumento procesal de orden constitucional que busca la efectividad y realización del principal postulado del Estado de Derecho: el carácter imperativo y la vinculación cierta de la norma jurídica, por lo que no fue diseñada como un mecanismo de control de legalidad de todas las actuaciones de las autoridades públicas y algunas de los particulares. De hecho, si se acepta la competencia del juez constitucional que conoce de una acción de cumplimiento para evaluar si dentro de un proceso judicial se debe aplicar o no determinada norma legal o un acto administrativo, esto implica una intromisión en la actividad judicial y, eventualmente, en el caso de que se haya adoptado una decisión judicial sobre el asunto, conduce a que, ni más ni menos, se acepte el control de legalidad de esas decisiones judiciales en manos del juez de la acción de cumplimiento. Ello muestra un evidente contrasentido, pues la propia Constitución consagró el principio de separación de jurisdicciones como garantía de seguridad jurídica y de acceso efectivo a la administración de justicia (artículos 228 y 234 a 248 de la Constitución), de tal manera que la acción de cumplimiento no se instituyó como mecanismo último de control de legalidad de las decisiones judiciales. En consecuencia, la acción de cumplimiento no procede para disponer la aplicación de normas legales o administrativos en los procesos judiciales ni para evaluar la validez de las decisiones judiciales.

Conforme a lo anterior, resulta evidente que el juez de cumplimiento no tiene competencia para determinar si el Juez Séptimo Civil del Circuito de Bucaramanga debe aplicar el artículo 42 de la Ley 542 de 1999, pues, además, dicho funcionario judicial mediante auto del 30 de enero de 2004 adoptó una decisión sobre el particular, en sentido negativo, en cuanto no accedió a la solicitud de terminación del proceso presentada por la parte ejecutada, al punto de que ello implicaría el control de legalidad de esa providencia judicial frente a la cual es posible ejercer dicho control mediante los recursos establecidos en el respectivo código de procedimiento.

Aparece claro, entonces, que la acción de cumplimiento no fue consagrada como un procedimiento alternativo para evaluar el cumplimiento de la ley por parte de los jueces ni para suplir los recursos ordinarios diseñados por el legislador para discutir la validez de las providencias judiciales.  De hecho, el artículo 9º de la Ley 393 de 1997 es diáfano en señalar que la acción de cumplimiento es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial o cuando el afectado disponga de otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de las normas con fuerza material de ley. Entonces, la acción de cumplimiento no resulta procedente para suplir los recursos consagrados en el ordenamiento jurídico para discutir la validez de una decisión judicial.

Además, aceptar la procedencia de la acción de cumplimiento para efectuar el control de legalidad de las providencias judiciales implicaría el desconocimiento de los principios de cosa juzgada, seguridad jurídica e, incluso, la independencia de los jueces, consagrada en el artículo 228 de la Carta Política.”

En otra decisión, consideró:

“La interpretación sistemática de los artículos 87 de la Constitución, 1º, 5º y 9º de la Ley 393 de 1997, permite concluir que la acción de cumplimiento no procede para exigir el cumplimiento de normas en el proceso judicial, no sólo porque aquello es propio de las decisiones del mismo juez, sino porque el cumplimiento de las normas legales puede exigirse mediante los procedimientos o mecanismos, tales como peticiones, recursos o incidentes. En efecto, como se vio, la acción de cumplimiento está diseñada para exigir la observancia de normas con fuerza material de ley y actos administrativos y, no debe olvidarse, que la acción de cumplimiento es una acción residual.

En una jurisprudencia más reciente, la Sección precisó:

“La acción de cumplimiento no puede utilizarse como un mecanismo orientado a obtener del juez una orden dirigida a una autoridad administrativa o a una persona privada que ejerza funciones públicas para que revoque, reconozca o limite un derecho particular, subjetivo, pues ello implicaría un desconocimiento de la Constitución o de la ley que le asigna a esa autoridad la competencia y facultad para decidir sobre el asunto. Dicho en otras palabras, mediante la acción de cumplimiento no se puede sustituir a la autoridad competente para resolver sobre la controversia planteada por el peticionari.

Exactamente es lo que sucede en este caso, pues que el actor pretende que el juez constitucional sustituya al juez ordinario para ordenarle que debe aplicar el artículo 424 del C. P. C. en determinada forma, cuando eso hace parte de la autonomía del juez que de acuerdo a la situación que deba resolver al interior del proceso, aplica la normativa bajo la interpretación que guarde congruencia con los demás elementos presentes en la controversia.

De acuerdo con lo anterior, en el caso particular no tiene razón la parte actora cuando afirma que como las normas que regulan la acción de cumplimiento no distinguen contra qué autoridades procede la acción, ni se hacen excepciones, esta acción podría interponerse contra las autoridades judiciales que, en sus providencias, incumplan u omitan un deber jurídico. El punto fue aclarado por la Sección en sentencia del 15 de julio de 2004, así:

“Ahora bien, la Sala considera que, no obstante haber sido declarada inexequible por la Corte Constitucional la expresión “administrativa” contenida en el inciso segundo del artículo 5º de la Ley 393 de 199, las autoridades judiciales sólo pueden ser sujeto pasivo de la acción de cumplimiento cuando se solicita el cumplimiento de normas o actos administrativos relacionados con las actuaciones administrativas que aquéllas realicen.

Pero a través de este mecanismo es inaceptable que se le pueda impartir a un juez una orden encaminada a tomar decisiones que son propias de su competencia dentro de procesos para los cuales el legislador ha previsto las formalidades y ritualidades que deben seguirse, como lo pretende el actor

.

En este orden de ideas, como las pretensiones del accionante no son factibles de debatirlas mediante esta acción constitucional, la Sala confirmará la decisión del Tribunal Administrativo del Tolima que rechazó la demanda de acción de cumplimiento por improcedencia, como en efecto se hará, por cuanto es dentro del proceso penal que el actor puede cuestionar, por medio de los recursos y otros mecanismos procesales, el incumplimiento de las normas invocadas así como la validez de la decisión judicial.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta,

RESUELVE

1. CONFIRMASE el auto dictado por el Tribunal Administrativo del Tolima del 27 de mayo del 2011.

2. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

La presente providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

SUSANA BUITRAGO VALENCIA  

Presidente

MAURICIO TORRES CUERVO                   ALBERTO YEPES BARREIRO