PROCESO DE COBRO COACTIVO – Presupuestos. En él no es viable discutir la legalidad de los actos administrativos que sirvieron de título ejecutivo / ARGUMENTOS DE ILEGALIDAD DEL ACTO LIQUIDATORIO EXPUESTOS EN EL PROCESO DE COBRO COACTIVO – Improcedencia / ACTOS DEMANDABLES ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN EL PROCESO DE COBRO COACTIVO – Reiteración de jurisprudencia. No es taxativa la enunciación del artículo 835 del E.T. / COBRO DE OBLIGACIONES FISCALES – Alcance. Deben estar contenidas en documentos que sirvan de título ejecutivo / MANDAMIENTO U ORDEN DE PAGO – Naturaleza jurídica. No es susceptible de control de legalidad directamente ante la jurisdicción / ACTO QUE DECIDE EXCEPCIONES EN EL PROCESO DE COBRO COACTIVO – Naturaleza jurídica. Es pasible de control judicial / PRUEBA DE EXCEPCIONES EN PROCESO DE COBRO COACTIVO – Efectos. Da lugar a la terminación del procedimiento de cobro coactivo y el levantamiento de medidas cautelares si las hubo, y no la suspensión del mismo

Para la Sala no es procedente analizar los argumentos expuestos en la apelación, porque en el proceso de cobro coactivo no cabe discutir la legalidad de los actos administrativos que sirvieron de título ejecutivo. Su legalidad, discusión o impugnación debe hacerse en sede administrativa o judicial, por vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En el caso del Municipio, en la contestación de la demanda del proceso de determinación, puede defender la legalidad de esos actos. 2.2. Eso explica el sentido del artículo 829-1 del Estatuto Tributario que prohíbe debatir, en el procedimiento administrativo de cobro, cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa. 2.3. Luego, en el caso que se estudia, esos argumentos no desestiman las razones que tuvo el Tribunal para decretar la nulidad de los actos demandados. 3.1. Según la parte demandada "no todos los actos administrativos proferidos por la administración municipal deben ser sujetos a control de legalidad mediante la demanda de acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir que solamente serán demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo las resoluciones que ordenan librar mandamiento de pago y las que resuelven las excepciones al mismo, de conformidad con el artículo 835 del Estatuto Tributario". 3.2. El artículo 835 del Estatuto Tributario dispone que de los actos proferidos en el proceso de cobro coactivo que adelanta la Administración, sólo son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución. 3.3. La Sala ha reiterado que la enunciación del artículo 835 ibídem no es taxativa y, en el proceso de cobro coactivo pueden existir otros actos que deciden cuestiones de fondo y que, por ende, tienen control judicial. Igualmente ha repetido la Sala que el mandamiento de pago u orden de pagar el monto de las obligaciones de carácter fiscal pendientes contenidas en documentos que sirven de título ejecutivo, no es un acto susceptible de control directamente ante la jurisdicción. De una parte, porque es un acto de ejecución respecto del cual el ejecutado ejerce su derecho de contradicción y defensa, de manera especial, pues contra él puede proponer las excepciones de que trata el artículo 831 ib, en el término legal. 3.4. Así las cosas, el Mandamiento de Pago No. 101 de 20 de abril de 2010, no era susceptible de ser demandado como lo pretende el municipio, porque es un acto de trámite que dio origen al procedimiento administrativo de cobro, cuyo contenido se concretó en la orden de ejecución de las obligaciones contenidas en las Resoluciones Nos. 323, 324, 345, 326 de 9 de noviembre de 2009 y 080 de 31 de marzo de 2010. 3.5. En el caso en estudio, la Sala advierte que la demandante presento demanda contra la Resolución No. 128 de 28 de mayo de 2010 por medio de la cual la Alcaldía Municipal de San Pedro Valle del Cauca declaró no probadas las excepciones propuestas en contra del Mandamiento de Pago No. 101 de 20 de abril de 2010, y ordenó seguir adelante con la liquidación del crédito, acto proferido en el proceso de cobro y, susceptible de control ante esta jurisdicción. 4. Respecto a los pronunciamientos del Consejo de Estado, Sección Cuarta de 28 de noviembre de 2013, Exp. 18528 y de 11 de febrero de 2014 Exp. 18503, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, que el apelante considera favorables a sus argumentos, la Sala advierte que estos no son aplicables al proceso objeto de estudio, por cuanto en la primera sentencia se denegaron las pretensiones debido a que la demandante cuestionó un aspecto propio de la obligación tributaria sustantiva objeto de cobro coactivo y como tal debió presentarse en la etapa de determinación. Y en el segundo fallo, el proceso no correspondía al de cobro coactivo. 5. Por lo expuesto, se impone confirmar la sentencia apelada, sin embargo, la Sala con fundamento en la facultad que le asiste de  restablecer el derecho conforme corresponda, revocará el numeral 2, para precisar los siguientes aspectos: 1. Si bien el Tribunal declaró la nulidad de los actos demandados porque estableció que están probadas las excepciones de interposición de demanda de restablecimiento de derecho ante la jurisdicción y de falta de ejecutoria del título, también lo es que en la parte resolutiva no declaró la prosperidad de las mismas y 2. Conforme con el artículo 833 del Estatuto Tributario, si se prueba la excepción se debe declarar y ordenar la terminación del procedimiento de cobro coactivo y el levantamiento de las medidas cautelares cuando se hubieren decretado, por esto, lo procedente es la terminación del proceso de cobro coactivo que se adelanta contra la demandante, y no la suspensión del mismo.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 829-1 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 835 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 833

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los actos demandables dentro del proceso administrativo de cobro coactivo se reitera las sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 12 de noviembre de 2003, Exp. 25000-23-27-000-2000-0700-01(13294), C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié; de 27 de enero de 2005, Exp. 25000-23-27-000-2004-01066-01(14949), C.P. Ligia López Díaz; de 28 de junio de 2007, Exp. 25000-23-24-000-2003-00125-01(15391), C.P. María Inés Ortiz Barbosa, y de 28 de agosto de 2013, Exp. 25000-23-27-000-2009-00138-01(18567), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y se cita las sentencias de la Sala de 28 de noviembre de 2013, Exp. 76001-23-31-000-2006-03721-02(18528) y de 11 de febrero de 2014, Exp. 76001-23-31-000-2006-02985-01(18503), C.P. C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza jurídica del mandamiento de pago u orden de pagar obligaciones de carácter fiscal contenidas en documentos que sirven de título ejecutivo se cita las sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 23 de junio de 2005, Exp. 52001-23-31-000-2000-00754-01(14526), C.P. María Inés Ortiz Barbosa, de 26 de septiembre de 2007, Exp. 25000-23-27-000-2002-01289-01(15126), C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, de 6 de octubre de 2009, Exp. 25000-23-27-000-2004-02282-01(16714), C.P. Héctor J. Romero Díaz y de 30 de septiembre de 2010, Exp 25000-23-27-000-2005-01818-01(17622), C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 76001-23-31-000-2010-00855-02(21693)

Actor: CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL VALLE DEL CAUCA COMFAMILIAR ANDI -COMFANDI

Demandado: MUNICIPIO DE SAN PEDRO VALLE DEL CAUCA

FALLO

Procede la Sección a decidir el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de San Pedro - Valle del Cauca, contra la sentencia del 26 de agosto de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que dispuso:

 "1. DECLÁRASE la nulidad de la Resolución No. 128 del 28 de mayo de 2010, proferida por el Alcalde del Municipio de San Pedro – Valle del Cauca, por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.

2. Como consecuencia de la anterior declaración, SUSPÉNDASE el procedimiento de cobro coactivo adelantado por el Municipio de San Pedro, contra la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL VALLE DEL CAUCA, en virtud del mandamiento de pago contenido en la Resolución 101 del 20 de abril de 2010.

..."

ANTECEDENTES

Hechos

1.1. El 20 de abril de 2010, el Alcalde del Municipio de San Pedro Valle del Cauca expidió la Resolución No. 101, por medio de la cual libró mandamiento de pago en contra de la Caja de Compensación Familiar del Valle COMFANDI, por la suma de $424.620.385, por el no pago de las acreencias contenidas en las Resoluciones Nos. 323, 324, 325 y 326 de 9 de noviembre de 2009, mediante las cuales se profirió liquidación de aforo del impuesto a espectáculos públicos por las vigencias 2006, 2007, 2008 y 2009.[1]

1.2. El 24 de mayo de 2010, la Caja de Compensación Familiar del Valle del Cauca presentó escrito de excepciones contra el mandamiento de pago, de falta de ejecutoria del título, interposición de demanda e incompetencia del funcionario que profirió el título ejecutivo.[2]

1.3. El 28 de mayo de 2010, el Alcalde del Municipio de San Pedro Valle del Cauca profirió la Resolución No. 128, declarando no probadas las excepciones presentadas y, ordenó seguir adelante con la ejecución y liquidar el crédito.[3]

Pretensiones

Las pretensiones de la demanda son las siguientes:

Que se declare nula por ser contraria a la Constitución y a la ley, la Resolución No. 128 del 29 (sic) de mayo de 2010, producida por el Municipio de San Pedro, por medio de la cual se declararon no probadas las excepciones propuestas en contra del Mandamiento de Pago No. 101 del 20 de abril de 2010 y ordenó seguir adelante con la ejecución y liquidación del crédito a cargo de la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL VALLE DEL CAUCA – COMFAMILIAR ANDI (COMFANDI) por concepto del impuesto de Espectáculos Públicos de que trata la Ley 12 de 1932 por los años gravables 2006, 2007, 2008 y 2009.

Que como consecuencia de la nulidad del acto administrativo antes individualizado se restablezca en su derecho a la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL VALLE DEL CAUCA – COMFAMILIAR ANDI (COMFANDI), declarando lo siguiente:

2.1. Que el cobro coactivo en contra de la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL VALLE DEL CAUCA  - COMFAMILIAR ANDI (COMFANDI) es ilegal por cuanto cuando el mismo inició, las Liquidaciones Oficiales de Aforo Nos. 323, 324, 325 y 326 del 9 de noviembre de 2009, se encontraban demandadas ante el Honorable Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en proceso de radicación No. 2009 (sic) - 0604, Magistrada Ponente doctora Bertha Lucía Luna Benítez; procedimiento jurisdiccional que no se ha decidido en sentencia definitiva.

2.2. Que se ordene la terminación del procedimiento de cobro coactivo, el levantamiento de las medidas preventivas en el evento de haberse decretado, la devolución de todas las sumas de dinero que eventualmente se hubieren retenido y/o apropiado dentro del mismo o a su culminación, bien como gravamen o como honorarios de asesores que hayan intervenido en el proceso, y el archivo del expediente correspondiente.

Normas violadas y concepto de la violación

La Caja de Compensación Familiar del Valle del Cauca citó como normas violadas los artículos 2, 4, 6, 29, 209, 228, 300, 338 y 363 de la Constitución Política; 28 del Código Civil; 62, 63 y 64 del Código Contencioso Administrativo; 565, 823, 825-1, 828, 829. 829-1, 831, 833 y 834 del Estatuto Tributario; 91 de la Ley 136 de 1994; y 150, 151, 325, 326, 327, 328, 331, 333, 335, 336, 338 y 340 del Acuerdo 5 de 2000 del Municipio de San Pedro.

El concepto de la violación se resume de la siguiente forma:

3.1. Incompetencia del funcionario para expedir títulos y adelantar el cobro coactivo

Con ocasión de la interposición de las excepciones en contra del Mandamiento de Pago No. 101 de 20 de abril de 2010, se alegó la falta de competencia del funcionario que expidió los títulos ejecutivos, comoquiera que el artículo 151 del Acuerdo Municipal 5 de 2000 dispuso la competencia para proferir esos actos administrativos, en el Secretario de Hacienda, no obstante, en el presente caso fueron expedidos por el Alcalde Municipal de San Pedro.

Si bien el legislador quiso en principio que el ejercicio del cobro de las obligaciones a favor de los municipios, estuviera en cabeza de los Alcaldes, también lo es, que se le facultó para delegar en los Tesoreros Municipales el ejercicio del cobro coactivo de las obligaciones.

En consecuencia, existe incompetencia del funcionario que expidió los títulos ejecutivos, tal vicio de forma del acto es igualmente predicable de las actuaciones coactivas adelantadas, comoquiera que correspondía a la Tesorería Municipal de San Pedro la expedición de los actos demandados, pues esta es una función que le ha sido asignada por delegación.

3.2. Nulidad por no autenticidad de la firma escaneada en las resoluciones demandadas

El Mandamiento de Pago No. 101 de 20 de abril de 2010 y la Resolución No. 128 de 28 de mayo de 2010, han sido aparentemente suscritos por el Alcalde del Municipio de San Pedro, sin embargo, la firma de los mismos no es autógrafa, sino escaneada e impresa, es una imagen de la firma manuscrita que fue pegada en los actos administrativos por un medio mecánico.

El artículo 12 del Decreto 2150 de 1995 permite el uso de la firma mecánica o escaneada en las resoluciones, pero previamente debe existir un acto administrativo que indique el medio mecánico que se va a utilizar para elaborar la firma, en cuáles eventos procede la utilización de la firma mecánica, las personas autorizadas para utilizarla, entre otros aspectos, que logren certificar la autenticidad y legalidad del uso de este tipo de firma.

No obstante, la demandante no ha tenido conocimiento de que exista el acto administrativo que indica la ley, para que sea legítima y permitida la firma escaneada de la cual supuestamente ha hecho uso el Alcalde durante todo el trámite administrativo y en especial en las resoluciones demandadas.

3.3. Desconocimiento de excepciones probadas

3.3.1. Falta de ejecutoria de los títulos objeto de cobro

La Alcaldía Municipal de San Pedro inició el proceso de cobro coactivo de las sumas determinadas en las Liquidaciones Oficiales de Aforo Nos. 323, 324, 325 y 326 de 9 de noviembre de 2009, mediante la notificación del Mandamiento de Pago No. 101 del 20 de abril de 2010, incumpliendo el requisito exigido en los artículos 828 y 829 del Estatuto Tributario, preceptos acogidos en los artículos 333 y 335 del Acuerdo Municipal 05 de 2000.

De acuerdo con las anteriores disposiciones, para efectos de iniciar el cobro coactivo es requisito sine qua non, la existencia de títulos ejecutivos los cuales, en tratándose de actos de determinación oficial del impuesto, se materializan en liquidaciones oficiales ejecutoriadas.

Conforme con el numeral 4 del artículo 829 del Estatuto Tributario, un acto administrativo sirve de sustento para iniciar el cobro coactivo de las obligaciones, cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso. Si existe demanda pendiente de fallo ante la autoridad judicial, será imposible predicar la ejecutoria del acto administrativo y, en consecuencia, el mismo no tendrá vocación para iniciar el cobro.

Las liquidaciones oficiales objeto de cobro coactivo y la resolución que resolvió el recurso de reconsideración se encuentran demandadas ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, bajo el proceso con radicación No. 2010-0604, por lo tanto, no era procedente que la Alcaldía adelantara el cobro coactivo de las sumas determinadas en los actos administrativos demandados, circunstancia que suspende la ejecutoria de las liquidaciones oficiales, desde la fecha de admisión, hasta la culminación del proceso, en sentencia definitiva.

Si bien, la controversia del caso concreto encuentra su origen en la determinación oficial del impuesto de espectáculos públicos establecido en la Ley 12 de 1932, que hiciera la Alcaldía del Municipio de San Pedro en contra de COMFANDI por los años 2006, 2007, 2008 y 2009, no es menos cierto, que el objeto de discusión en esta oportunidad no son aspectos sustanciales del impuesto, sino la ilegalidad del cobro coactivo iniciado por el ente territorial, motivo por el cual no es pertinente traer a colación ningún aspecto material del gravamen, puesto que de conformidad con el artículo 833-1 del Estatuto Tributario, las actuaciones que surgen con ocasión del cobro coactivo son de mero trámite.

3.3.2. Demanda pendiente de fallo ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca

Como se mencionó, la demandante interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Municipio de San Pedro, por la expedición irregular de las liquidaciones oficiales de aforo, en consecuencia, la legalidad de dichos actos administrativos se encuentran en suspenso hasta tanto el Despacho Judicial emita fallo de fondo.

La Alcaldía se excede en la interpretación del numeral 5 del artículo 831 del Estatuto Tributario (excepción de interposición de demanda), al requerir para la prosperidad de la excepción contenida en la norma, un pronunciamiento judicial decretando la suspensión provisional o la pérdida de la fuerza ejecutoria de los actos demandados, aunado a lo anterior considera que la demanda a la que hace alusión el citado numeral debe orientarse a desvirtuar la legalidad del mandamiento de pago y no los actos de determinación del impuesto, conclusión inadmisible.

Una vez verificada la interposición de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho propuesta por la demandante en contra de los títulos base del cobro coactivo, la Administración debió declarar probada la excepción propuesta atendiendo lo dispuesto en el artículo 831 numeral 5 del Estatuto Tributario.

Oposición

4.1.- El Municipio de San Pedro del Valle del Cauca no contestó la demanda.

SENTENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 26 de agosto de 2014, declaró la nulidad de los actos demandados. Como consecuencia de lo anterior, suspendió el procedimiento de cobro coactivo adelantado por el Municipio de San Pedro contra la Caja de Compensación Familiar del Valle del Cauca 2010.

Como fundamento de su decisión, expuso lo siguiente:

De acuerdo a la jurisprudencia, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada en contra del acto administrativo que sirve de fundamento al cobro coactivo impide que aquel adquiera fuerza ejecutoria, la cual sólo se alcanza, en el momento en que la Jurisdicción Contenciosa Administrativa decida en forma definitiva la respectiva demanda.

En el presente caso no existe título ejecutivo debidamente ejecutoriado, liquidaciones de aforo del impuesto de espectáculos públicos, periodos gravables 2006, 2007, 2008 y 2009 y la que resuelve el recurso de reconsideración, por cuanto contra éstas se interpuso demanda, la que se tramita en ese Tribunal y, no se ha decidido en forma definitiva.

La demandante puso en conocimiento del ente territorial demandado, la interposición de dicha demanda, al momento de formular las excepciones contra el mandamiento de pago, no obstante la Alcaldía en la Resolución No. 128 de 28 de mayo de 2010, que resuelve las excepciones propuestas, señala que "no es razón suficiente para que sea tenida en cuenta como excepción, toda vez que para ello es necesario que la autoridad competente haya declarado la pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión provisional del acto administrativo hecha por autoridad competente, tal como lo señala el artículo 831 numeral 5 del Estatuto Tributario Nacional ..."

Lo procedente era que la Administración declarara la excepción contenida en el artículo 831 numeral 5 del Estatuto Tributario, esto es, la interposición de demanda y, por consiguiente, la falta de ejecutoria del título.

La Resolución No. 128 de 28 de mayo de 2010 viola de manera directa los artículos 829 numeral 4 y 831 numerales 3 y 5 del Estatuto Tributario, porque la Administración conocía la presentación de la demanda contra las liquidaciones de aforo y la que resolvió el recurso de reconsideración y, a pesar de ello, no declaró probada la excepción.

Igualmente se violan los artículos 29 de la Constitución Política, puesto que se adelantó un proceso ejecutivo sin tener un título ejecutivo en firme y el 170 del C.P.C., ya que debe suspenderse el proceso hasta tanto se decida sobre la legalidad de las Resoluciones Nos. 323, 324, 325, 326 de 9 de noviembre de 2009 y 080 de 31 de marzo de 2010.

RECURSO DE APELACIÓN

El Municipio de San Pedro del Valle del Cauca apeló la sentencia de primera instancia y solicitó se revoque en su integridad.

Como fundamentos del recurso expone:

La Ley 12 de 1932 creó un impuesto extraordinario a los espectáculos públicos, del 10% para atender gastos generados por la guerra contra el Perú, el procedimiento para el recaudo de este tributo fue reglamentado por el Decreto 1558 de 1932. Mediante el artículo 3 de la Ley 33 de 1968, se radicó en las entidades territoriales el citado impuesto.

La inconformidad de la demandante es que ellos no presentan espectáculos públicos, amparada en una interpretación "tergiversada y amañada", con el fin de evadir el pago del impuesto de espectáculos públicos, del cual no ha sido exonerada por la ley que lo creó.

Respecto a la decisión del Tribunal, solicita se tenga en cuenta y se guarde la línea jurisprudencial del Consejo de Estado[4] que, sobre casos concretos y particulares, ya se ha manifestado sobre el asunto objeto de la demanda.

No todos los actos administrativos proferidos por la Administración Municipal deben ser sujetos a control de legalidad mediante la demanda de acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En este caso solo debían ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo las resoluciones que ordenan librar mandamiento de pago y las que resuelven las excepciones al mismo, de conformidad con el artículo 835 del Estatuto Tributario.

En el evento que el contribuyente tenga que solicitar reintegros de sumas de dinero que se hubieren pagado, o embargado en virtud del mandamiento de pago o por los actos de aforo, tales solicitudes deben presentarse de acuerdo con el artículo 850 ibídem, y dentro del término establecido por el artículo 854 ib.

De otra parte, la demanda presentada por la Caja no era el camino jurídico encaminado a restablecer el derecho, pues lo propio era oponerse a las liquidaciones de aforo ante la Administración municipal, y ante la eventual decisión desfavorable tenía la obligación de continuar la contienda en sede jurisdiccional, y no utilizar medios de defensa judicial que no son procedentes ni jurídica ni administrativamente para sustraerse sin justa causa de pagar unos impuestos que están establecidos en la ley o la Constitución en favor de los entes territoriales.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA

La demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda, agrega que la entidad demandada guardó silencio y no contestó la demanda, lo que constituye un indicio grave.

En cuanto a los argumentos de la entidad demandada en el recurso de apelación, respecto a que dentro del proceso de cobro coactivo solo son demandables ante la jurisdicción contencioso administrativa los actos que ordenan librar mandamiento de pago y las que resuelven las excepciones, es una apreciación inadecuada y alejada de toda disposición legal, porque de acuerdo con el artículo 829 y siguientes del Estatuto Tributario, sólo se encuentran ejecutoriados los actos ante los cuales no se haya interpuesto demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

En el presente proceso se pretende la nulidad de la Resolución No. 128 de 28 de mayo de 2010, expedida por el Municipio de San Pedro, por medio del cual declaró no probada la excepción propuesta contra el Mandamiento de Pago No. 101 de 20 de abril de 2010, por lo tanto, era ilegal por parte del municipio adelantar el proceso de cobro coactivo, toda vez que de acuerdo con el artículo 828 ídem, las liquidaciones oficiales así como la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, solo adquieren la calidad de título ejecutivo, cuando se profiera sentencia definitiva que confirme la legalidad de los mismos.

La demandada no presentó escrito de alegatos de conclusión.

El Ministerio Público guardó silencio.

CONSIDERACIONES

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 26 de agosto de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cuca, que declaró la nulidad de los actos demandados, y suspendió el proceso de cobro coactivo adelantado por el Municipio de San Pedro Valle del Cauca.

1. PROBLEMA JURÍDICO

1.1. Corresponde a la Sala establecer: i) si son procedentes los argumentos del apelante, sobre la legalidad del acto liquidatorio en la discusión del proceso de cobro coactivo; ii) los actos demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el proceso de cobro coactivo y iii) Si las sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta de 28 de noviembre de 2013, Exp. 18528 y de 11 de febrero de 2014 Exp. 18503, son aplicables a este caso.

2. PROCEDENCIA DE LOS ARGUMENTOS DE LEGALIDAD DEL ACTO LIQUIDATORIO

2.1. Para la Sala no es procedente analizar los argumentos expuestos en la apelación, porque en el proceso de cobro coactivo no cabe discutir la legalidad de los actos administrativos que sirvieron de título ejecutivo[5]. Su legalidad, discusión o impugnación debe hacerse en sede administrativa o judicial, por vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En el caso del Municipio, en la contestación de la demanda del proceso de determinación, puede defender la legalidad de esos actos.

2.2. Eso explica el sentido del artículo 829-1 del Estatuto Tributario que prohíbe debatir, en el procedimiento administrativo de cobro, cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa.

2.3. Luego, en el caso que se estudia, esos argumentos no desestiman las razones que tuvo el Tribunal para decretar la nulidad de los actos demandados.

3. ACTOS DEMANDABLES ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, EN EL PROCESO DE COBRO COACTIVO.

3.1. Según la parte demandada "no todos los actos administrativos proferidos por la administración municipal deben ser sujetos a control de legalidad mediante la demanda de acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir que solamente serán demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo las resoluciones que ordenan librar mandamiento de pago y las que resuelven las excepciones al mismo, de conformidad con el artículo 835 del Estatuto Tributario".

3.2. El artículo 835 del Estatuto Tributario dispone que de los actos proferidos en el proceso de cobro coactivo que adelanta la Administración, sólo son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución.

3.3. La Sala ha reiterado[6] que la enunciación del artículo 835 ibídem no es taxativa y, en el proceso de cobro coactivo pueden existir otros actos que deciden cuestiones de fondo y que, por ende, tienen control judicial.

Igualmente ha repetido la Sala que el mandamiento de pago u orden de pagar el monto de las obligaciones de carácter fiscal pendientes contenidas en documentos que sirven de título ejecutivo, no es un acto susceptible de control directamente ante la jurisdicción[7]. De una parte, porque es un acto de ejecución respecto del cual el ejecutado ejerce su derecho de contradicción y defensa, de manera especial, pues contra él puede proponer las excepciones de que trata el artículo 831 ib, en el término legal.

3.4. Así las cosas, el Mandamiento de Pago No. 101 de 20 de abril de 2010, no era susceptible de ser demandado como lo pretende el municipio, porque es un acto de trámite que dio origen al procedimiento administrativo de cobro, cuyo contenido se concretó en la orden de ejecución de las obligaciones contenidas en las Resoluciones Nos. 323, 324, 345, 326 de 9 de noviembre de 2009 y 080 de 31 de marzo de 2010

3.5. En el caso en estudio, la Sala advierte que la demandante presento demanda contra la Resolución No. 128 de 28 de mayo de 2010 por medio de la cual la Alcaldía Municipal de San Pedro Valle del Cauca declaró no probadas las excepciones propuestas en contra del Mandamiento de Pago No. 101 de 20 de abril de 2010, y ordenó seguir adelante con la liquidación del crédito, acto proferido en el proceso de cobro y, susceptible de control ante esta jurisdicción.

4. Respecto a los pronunciamientos del Consejo de Estado, Sección Cuarta de 28 de noviembre de 2013, Exp. 18528 y de 11 de febrero de 2014 Exp. 18503, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, que el apelante considera favorables a sus argumentos, la Sala advierte que estos no son aplicables al proceso objeto de estudio, por cuanto en la primera sentencia se denegaron las pretensiones debido a que la demandante cuestionó un aspecto propio de la obligación tributaria sustantiva objeto de cobro coactivo y como tal debió presentarse en la etapa de determinación. Y en el segundo fallo, el proceso no correspondía al de cobro coactivo.

5. Por lo expuesto, se impone confirmar la sentencia apelada, sin embargo, la Sala con fundamento en la facultad que le asiste de  restablecer el derecho conforme corresponda, revocará el numeral 2, para precisar los siguientes aspectos: 1. Si bien el Tribunal declaró la nulidad de los actos demandados porque estableció que están probadas las excepciones de interposición de demanda de restablecimiento de derecho ante la jurisdicción y de falta de ejecutoria del título, también lo es que en la parte resolutiva no declaró la prosperidad de las mismas y 2. Conforme con el artículo 833 del Estatuto Tributario[8], si se prueba la excepción se debe declarar y ordenar la terminación del procedimiento de cobro coactivo y el levantamiento de las medidas cautelares cuando se hubieren decretado, por esto, lo procedente es la terminación del proceso de cobro coactivo que se adelanta contra la demandante, y no la suspensión del mismo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

REVÓCASE el numeral 2 de la sentencia del 26 de agosto de 2014 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. El cual quedará así:

"2. DECLÁRASE la prosperidad de las excepciones de interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y falta de ejecutoria del título ejecutivo.

A título de restablecimiento del derecho, se ordena la terminación del proceso de cobro coactivo que se adelanta en contra de la demandante y, el levantamiento de las medidas cautelares".

CONFÍRMASE en lo demás la sentencia apelada.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Presidente de la Sección

MILTON CHAVES GARCÍA

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

[1] Fls 186-189 c.p.

[2] Fls 191-201 c.p.

[3] Fls. 203-214 c.p.

[4] Sentencias de 28 de noviembre de 2013, Exp. 18528; de 11 de febrero de 2014, Exp. 18503, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

[5] A diferencia de lo que ocurre en los procesos de conocimiento, en el proceso de ejecución la pretensión no es discutible. (Escuela Judicial "Rodrigo Lara Bonilla", La Dirección del Proceso Contencioso Administrativo, Parte II, Consejo Superior de la Judicatura, año 2009, Página 369)

[6] Sentencias del 12 de noviembre de 2003, expediente 13294, C.P. Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié,  27 de enero de 2005, expediente 14949, C.P. Dr. Ligia López Díaz, 28 de junio de 2007, expediente 1539, C.P. Dr. María Inés Ortiz Barbosa, y del 28 de agosto de 2013, expediente 18567, C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

[7] En este sentido ver las sentencias de 23 de junio de 2005, Exp. 14526, C.P. María Inés Ortiz Barbosa, de 26 de septiembre de 2007, Exp. 15126, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, de 6 de octubre de 2009, Exp. 16714, C.P. Héctor J. Romero Díaz y de 30 de septiembre de 2010, Exp 17622, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

[8] Artículo 340 del Acuerdo 05 de 18 de febrero de 2000.