CARENCIA ACTUAL DE OBJETO DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Por hecho superado / SOLICITUD RESUELTA DURANTE EL TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN

[El actor] impugnó la sentencia de 16 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que rechazó por improcedente la acción de tutela presentada en contra del Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Buga, por mora judicial injustificada al interior del proceso ejecutivo que el accionante promueve en contra del Municipio de Guacarí-Valle (…) la situación fáctica en la que se fundamentó la petición de amparo constitucional ha sufrido alteraciones significativas, que conllevarán este cuerpo colegiado a declarar la cesación de los efectos de la actuación impugnada, al tenor de lo dispuesto en el artículo 26 del Decreto-Ley 2591 de 1991, tal y como se desprende de la confrontación entre las pretensiones del escrito de tutela y las actuaciones surtidas por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Buga, antes del fallo de 16 de marzo de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. En efecto, con su acción de tutela el accionante pretendió se ordenara a la Judicatura accionada decidir la solicitud de medida cautelar consistente en el embargo de las cuentas bancarias del Municipio de Guacarí, así como de las apropiaciones provenientes de la Tesorería del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en el contexto del proceso ejecutivo adelantado por el accionante en contra de la susodicha entidad territorial. Por su parte, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Buga afirmó, en su contestación de tutela, que dicho pedimento había sido resuelto mediante providencia nº. 042 de 7 de marzo de 2017, esto es, con anterioridad a la expedición de la providencia recurrida. De allí que resulte claro para esta Sala que el presente trámite constitucional carece actualmente de objeto por cesación de la actuación impugnada y así lo declarará en la parte resolutiva de este fallo.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 26

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D.C., cuatro (04) de mayo de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 76001-23-33-000-2017-00260-01(AC)

Actor: FERNANDO PEDROZA MERA

Demandado: JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUGA

Decide la Sala la impugnació presentada por el accionante en contra del fallo de 16 de marzo de 2017, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca “[r]echaz[ó] por improcedente” la acción de tutela presentada por el señor FERNANDO PEDROZA MERA.

ANTECEDENTES

1. La tutela

El ciudadano FERNANDO PEDROZA MERA, actuando en nombre propio, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Buga.

2. Hechos de la acción y vulneración

Como sustento fáctico de la demanda, el accionante señaló, en síntesis, que:

a) Interpuso demanda ejecutiva en contra del Municipio de Guacarí - Valle, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Buga; proceso que tuvo como título ejecutivo la sentencia nº. 2009-137 de 29 de septiembre de 2009, proferida por ese mismo Despacho.

b) El 25 de agosto de 2016, solicitó como medida cautelar el embargo de las cuentas corrientes y de ahorros en cabeza de la referida entidad territorial, así como el embargo de las apropiaciones que ésta llegara a percibir provenientes, de la Tesorería del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

c) A pesar de lo anterior, a la fecha de presentación de la acción de tutel, no se ha dictado el correspondiente auto que resuelva sobre su solicitud de medida cautelar, con lo cual el Despacho accionado ha incurrido en una dilación injustificada.

d) Este proceder de la Judicatura cuestionada le ha causado un grave perjuicio patrimonial y moral, pues le llevó a una precaria calidad de vida “…y de indigencia con total desprotección en seguridad social…

3. Petición de amparo

A título de amparo constitucional solicitó “…orden[ar] al accionado proferir el correspondiente auto que ordene el embargo de los dineros que he solicitado.

4. Trámite de instancia

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante providencia de 3 de marzo de 201, admitió la tutela, por el que ordenó notificar a las partes, al tenor de lo dispuesto en el artículo 16 del Decreto 2591 de 1991.

Asimismo, dispuso vincular al trámite constitucional de la referencia al Municipio de Guacarí – Valle del Cauca, “…por cuanto se puede ver afectado con la decisión que profiera este Tribunal.

Remitidas las misivas del caso, se dieron las siguientes intervenciones

5. Oposiciones al escrito de tutela

5.1. Del Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Buga

Mediante memorial de marzo 7 de 2017, el Despacho sustanciador del proceso ordinario que dio origen a la presente solicitud de amparo solicitó negar sus pretensiones comoquiera que, en el asunto que ocupa actualmente a la Sala se materializó “…la figura procesal denominada carencia actual de objeto por hecho superado, pues la solicitud consistente en el decreto de medidas cautelares presentada por la parte actora, fue resuelta mediante auto nº. 042 de 7 de marzo de 2017, en el que se negaron las mismas.

Como fundamento del citado proveído, señaló que, de conformidad con el artículo 45 de la Ley 1551 de 6 de julio de 201, “En los procesos ejecutivos en que sea parte demandada un municipio solo se podrá decretar embargos una vez ejecutoriada la sentencia que ordena seguir adelante con la ejecución”; lo cual no ha sucedido en el trámite ejecutivo.

Precisado lo anterior, añadió que, por medio de providencia de 26 de agosto de 2015, se procedió a librar mandamiento de pago ejecutivo a favor del señor FERNANDO PEDROZA MERA y en contra del Municipio de Guacarí; decisión que se encuentra pendiente de ser notificada a la parte demandada.

5.2. Del Municipio de Guacarí – Valle del Cauca

A través de escrito allegado a la Secretaría General del Tribunal Administrativo del Valle, el 9 de marzo de 201, el Alcalde de la mencionada entidad territorial confirmó la existencia del proceso ejecutivo promovido por el demandante, aduciendo de forma paralela que desconocía las razones por las cuales “…[el] anterior Burgomaestre (sic)” no accedió al pago de las obligaciones que se desprendían del fallo de 29 de septiembre de 2009, proferido por el Juzgado Administrativo Oral del Circuito Judicial de Buga.

6. Fallo de primera instancia

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia de 16 de marzo de 2017, rechazó por improcedente la acción de tutela interpuesta por la parte actora.

Para arribar a dicha conclusión, esgrimió las siguientes consideraciones:

1. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constituciona, la acción de tutela “…no procede de plano por la sola inobservancia de los términos dentro de un proceso judicial…
2. Así las cosas, su procedencia se encuentra sujeta en estas hipótesis al cumplimiento de algunos presupuestos, dentro de los cuales figuran (i) la acreditación de la inexistencia de otro medio de defensa judicial, salvo que se emplee como mecanismo transitorio; (ii) la demostración de que la mora es consecuencia directa de la falta de diligencia de la autoridad pública; y, finalmente, (iii) el hecho de que la persona interesada haya elevado una solicitud al Despacho accionado, en el que pida la pronta resolución de su pretensión.
3. Siguiendo esta línea argumental, afirmó que “…en principio (…) la parte actora cuenta con otro mecanismo de defensa para acudir en caso de considerar que el funcionario judicial ha demorado injustificadamente la solución del asunto puesto a su conocimiento, como es la VIGILANCIA JUDICIAL ADMINISTRATIVA…, sin que en el asunto de marras se haya probado que la solicitud de tutela se utiliza como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
4. En este mismo sentido, adujo que del material probatorio obrante en el expediente no se desprende que la parte demandante, en el contexto del proceso ejecutivo, haya solicitado la pronta resolución de su pretensión.

Bajo esta línea argumental, rechazó por improcedente el recurso de amparo impetrado.

7. Impugnación

El accionante presentó escrito de impugnació, en el que pidió se revoque la decisión de 16 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Adujo, en primer lugar, que para verificar las actuaciones dentro del proceso ejecutivo, y en especial aquella relativa a la formulación de solicitudes tendientes a la pronta resolución de su pretensión de medidas cautelares, pidió al Tribunal la aportación del expediente al presente trámite constitucional.

Seguidamente, manifestó que, contrario a lo sostenido por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circulo Judicial de Buga en su contestación, no es cierto que el auto nº. 502 de 26 de agosto de 2015, por medio del cual se libró mandamiento de pago en favor del accionante, no haya sido notificado a la parte demandada, pues dicha providencia lo fue mediante correo electrónico de 20 de octubre de 2015.

Señaló que si bien es cierto asiste razón al juzgado accionado, en el entendido de que el inciso 2º del artículo 45 de la Ley 1551 de 2012 impide el decreto de una medida de embargo en los procesos ejecutivos adelantados en contra de municipios antes de la ejecutoria de la sentencia que ordena seguir adelante con la ejecución, no es menos cierto que, en la actualidad, partiendo del hecho de que el auto que libró mandamiento de pago en favor suyo, fue notificado al municipio de Guacarí, la autoridad jurisdiccional acusada se encuentra en mora de proferir la referida sentencia; tardanza que supera los 7 meses.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia

Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la impugnación presentada, según lo establecido por el Decreto No. 2591 de 199, el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 201 y por el artículo 2º del Acuerdo 55 de 200 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

2. Del caso en concreto

Tal y como quedó expuesto en los antecedentes de este proveído, mediante escrito de 24 de marzo de 2017, la parte actora en el presente trámite constitucional impugnó la sentencia de 16 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que rechazó por improcedente la acción de tutela presentada por el señor FERNANDO PEDROZA MERA en contra del Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Buga, por mora judicial injustificada al interior del proceso ejecutivo que el accionante promueve en contra del Municipio de Guacarí – Valle.

Así las cosas, corresponde a esta Sala de Decisión determinar si, de conformidad con los argumentos planteados en el recurso de alzada, la decisión del a quo tutelar debe ser modificada, confirmada o revocada, siguiendo para ello la siguiente línea argumental:

2.1 En su escrito de impugnación la parte actora transforma la pretensión constitucional contenida en la acción de tutela

En efecto, mientras el amparo deprecado por la parte actora en la acción tuitiva presentada el 2 de marzo de 2017, se circunscribió a solicitar al juez constitucional ordenar al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Buga proferir la providencia que decidiera respecto de la medida cautelar de embargo propuesta el 25 de agosto de 2016, la impugnación se dirige a prescribir a la Judicatura accionada la expedición de la sentencia que disponga continuar con la ejecución.

En este sentido, sostuvo el recurrente que:

“De esta manera dejo sustentado mi recurso de Alzada (sic), a fin de que se revoque la decisión tomada por el señor magistrado de conocimiento de esta tutela. Y consecuencia se ordene al Juez accionado de Guadalajara de Buga, que en término improrrogable que se señale por parte del juez constitucional de alzada, se proceda a dictar sentencia que ordene seguir adelante la ejecución… (Negrilla fuera de texto)

Del aparte trascrito se desprende claramente una disonancia entre lo pretendido de forma originaria por el demandante y la pretensión perseguida en el memorial de alzada, que resultaría suficiente, a juicio de esta Sala de Sección, para confirmar el fallo de primera instancia, de conformidad a la posición de ésta en lo atinente a los nuevos argumento, posturas hermenéutica y pretensiones plasmados en la impugnación, en el entendido de que cualquier pronunciamiento que se haga al respecto, entraría en directa contradicción con el derecho fundamental de defensa y audiencia de la autoridad jurisdiccional acusada, que allegó respuesta en consonancia con los supuestos fácticos y jurídicos propuestos en la acción de tutela.

No obstante la discordancia comentada no puede conllevar, ipso facto, una confirmación de la sentencia recurrida, pues las consideraciones y fundamentos que la fundan no se encuentran, desde una perspectiva jurídica, imbuidos de corrección.

2.2 La indebida declaratoria de improcedencia de la acción de tutela por no haberse superado el requisito de la subsidiariedad

Como argumento basilar para rechazar por improcedente el recurso de amparo impetrado por el accionante en contra del Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Buga, el Tribunal Administrativo del Valle empleó el presupuesto adjetivo de la subsidiariedad, pues, en su sentir, el demandante disponía de otro mecanismo de defensa de sus derechos fundamentales, a saber, la vigilancia judicial administrativa para cuestionar la mora injustificada en la que había recaído el referido Despacho en la resolución de su pedimento de embargo.

En términos del a quo tutelar “…tenemos en principio que la parte actora cuenta con otro mecanismo de defensa para acudir en caso de considerar que el funcionario judicial ha demorado injustificadamente la solución del asunto puesto a su conocimiento, como es la VIGILANCIA JUDICIAL ADMINISTRATIVA; ahora, si consideraba que el mismo no es idóneo o que a pesar de su existencia se le está causando un perjuicio irremediable, así debió acreditarlo.

Empero, la Sala no comparte el razonamiento del Tribunal, toda vez que, si bien es cierto el recurso de amparo es, por regla general, un medio de protección subsidiario respecto de los demás medios ordinarios y extraordinarios que han sido erigidos al interior del sistema jurídico, dicha característica sólo puede ser comprendida en relación con aquellos que disponen de naturaleza judicial, lo que excluye, por contera, las diversas actuaciones que en sede administrativa pueden llevarse a cabo.

Ello, por cuanto, el artículo 86 constitucional consagra, en lo que atañe a la acción de tutela, que la misma “…solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.”

Nótese, en este orden, la calificación que el propio Constituyente otorgó a los mecanismos respecto de los cuales el recurso de amparo es subsidiario, puesto que los limitó a los judiciales, esto es, a los que vehiculizan las pretensiones de los asociados frente a la jurisdicción.

En este sentido, la Corte Constitucional ha señalado que:

“Respecto de dicho mandato, ha manifestado la Corte que, dado que el ordenamiento jurídico cuenta con un sistema judicial de protección de los derechos constitucionales, incluyendo por supuesto los que tienen la connotación de fundamentales, la procedencia excepcional de la tutela se justifica en razón a la necesidad de preservar el orden regular de competencias asignadas por la ley a las distintas autoridades jurisdiccionales, buscando con ello no solo impedir su paulatina desarticulación sino también garantizar el principio de seguridad jurídica. (Negrilla y subraya fuera de texto)

Y es que reconocer el carácter subsidiario de la acción de tutela en lo que atañe a las actuaciones y recursos que se surten en sede administrativa, implicaría además reducir a sus mínimos la procedencia de dicha acción, pues el examen de la procedibilidad adjetiva, por el presupuesto subsidiariedad, se extendería a otro tipo de criterios, que harían excepcionalmente viable el recurso de amparo.

Esta idea se refuerza aún más si se tiene en cuenta la literalidad del inciso 1º del artículo 9 del Decreto-Ley 2591 de 1991, el cual reza que:

“Agotamiento opcional de la vía gubernativa. No será necesario interponer previamente la reposición y otro recurso administrativo para presentar la solicitud de tutela. El interesado podrá interponer los recursos administrativos, sin perjuicio de que ejerza directamente en cualquier momento la acción de tutela.”

Se desprende de lo anterior que la naturaleza subsidiaria del amparo constitucional no puede ser analizada teniendo como parámetros los recursos administrativos; conclusión que puede igualmente predicarse de los diversos mecanismos administrativo, y en especial a la vigilancia judicial administrativa en cabeza de los Consejos Seccionales de la Judicatura, a la luz del artículo 101.6 de la Ley 270 de 199.

Así las cosas, se aparta esta Sala de Decisión de la tesis sostenida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en virtud de la cual la subsidiariedad de la acción de tutela en el asunto de autos no fue superaba como consecuencia de que la parte actora disponía de un mecanismo administrativo de defensa de sus derechos fundamentales.

Por lo anterior, se dispondrá revocar el fallo del a quo y, en su lugar, se declarará la cesación de los efectos de la acción impugnada previo las siguientes consideracione:

2.3 Cesación de los efectos de la actuación impugnada – sustracción de materia o carencia actual de objeto. Reiteración jurisprudencia–

La Sala reproducirá, en este punto, las consideraciones expuestas en fallo de 30 de marzo de 2017, proferido bajo el radicado nº. 11001-03-15-000-2016-02013-01, C.P. Rocío Araújo Oñate, para luego abordar las circunstancias propias del caso en concreto, tal y como se sigue a continuación:

La figura jurídica de la “cesación de la actuación impugnada” en sede de tutela, se encuentra consagrada legalmente por el artículo 26 del Decreto Ley 2591 de 1991, norma que es del siguiente tenor:

“Artículo 26: Cesación de la actuación impugnada: Si estando en curso la tutela, se dictare resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará fundada la solicitud únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes”.

La Corte Constitucional ha explicado que la razón jurídica de esta norma obedece a que se quiso evitar con ella fallos inocuos y sin incidencia alguna, esto es, que al momento de su expedición su aplicación no tuviese repercusión de ninguna clase, por cuanto habría desaparecido el fundamento y esencia de la protección solicitada por la persona presuntamente afectada por la acción o la omisión de la autoridad pública.

Al respecto, la Corporación de cierre en materia de derechos fundamentales, ha precisado que “… cuando esa perturbación, vulneración o amenaza ya no es actual ni inminente, y el peticionario carece de interés jurídico, desaparece el sentido y el objeto de la acción de tutela, por lo cual habrá de declararse la cesación de la actuación impugnada”, lo cual indudablemente puede ocurrir durante la segunda instancia por cuanto la norma no hace diferenciación algun.

Sobre este punto precisó que cuando hechos sobrevinientes a la instauración de la acción de tutela, alteran la situación sobre la cual se estructuró la petición de amparo, al punto que desaparece su fundamento fáctico, “decae la necesidad de protección actual e inmediata que subyace a la esencia del amparo. 

En este orden de ideas, en cualquier momento durante la actuación de tutela en que el juez constitucional encuentre plenamente acreditado que el derecho fundamental que se dice conculcado ha sido atendido por la entidad accionada o por quien tenga a su cargo la función correspondiente o se han alterado sustancialmente los fundamentos de hecho o de derecho de la acción, deberá dictar providencia cesando la actuación impugnada.

A esta figura ha acudido inclusive la Corte Constitucional en sede de eventual revisión de fallos de tutela, con base en el mismo precepto, en algunas ocasiones bajo la denominación de sustracción de materia, en otros de carencia actual de objeto, considerando que no hay lugar a emitir un pronunciamiento de fondo cuando los fundamentos fácticos o jurídicos de la pretensión de amparo constitucional desaparecen.

Así lo decidió en la sentencia T-204 del 12 de abril de 2013, al analizar un caso en que la pretensión del actor era que se le ordenara al Ministerio del Interior, la modificación, derogación o aclaración de la Resolución 0121 de 2012 y dicha actuación se realizó en el trámite de la segunda instancia de la acción de tutela.

Por su parte, el Consejo de Estado ha considerado que se entiende por sustracción de materia “la desaparición de supuestos, hechos o normas que sustentan una acción, lo cual ocasiona que el juez no pueda pronunciarse porque se ha extinguido la causa que originó acudir a la jurisdicción. Como sucedería si una persona interpone una acción de tutela contra una entidad por no haber dado respuesta a un derecho de petición, y durante el curso de la acción ésta lo responde, al juez no le es posible pronunciarse ya que la causa que originó la acción desapareció, es decir, ha operado la sustracción de materia.

Bajo este panorama y descendiendo al caso en concreto se tiene que la situación fáctica en la que se fundamentó la petición de amparo constitucional ha sufrido alteraciones significativas, que conllevarán este cuerpo colegiado a declarar la cesación de los efectos de la actuación impugnada, al tenor de lo dispuesto en el artículo 26 del Decreto-Ley 2591 de 1991, tal y como se desprende de la confrontación entre las pretensiones del escrito de tutela y las actuaciones surtidas por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Buga, antes del fallo de 16 de marzo de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

En efecto, con su acción de tutela el accionante pretendió se ordenara a la Judicatura accionada decidir la solicitud de medida cautelar consistente en el embargo de las cuentas bancarias del Municipio de Guacarí, así como de las apropiaciones provenientes de la Tesorería del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en el contexto del proceso ejecutivo adelantado por el accionante en contra de la susodicha entidad territorial.

Por su parte, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Buga afirmó, en su contestación de tutela, que dicho pedimento había sido resuelto mediante providencia nº. 042 de 7 de marzo de 2017, esto es, con anterioridad a la expedición de la providencia recurrida.

De allí que resulte claro para esta Sala que el presente trámite constitucional carece actualmente de objeto por cesación de la actuación impugnada y así lo declarará en la parte resolutiva de este fallo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

PRIMERO: REVOCAR el fallo de 16 de marzo de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR la cesación de la actuación impugnada por carencia actual de objeto, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. (Artículo 32 del Decreto 2591 de 1991).

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero