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Expediente AP-070

ACCION POPULAR / AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA - Procedencia del recurso de apelación / PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA - Aplicación del artículo 181 del C.C.A. por remisión del artículo 44 de la ley 472 de 1998

Negar la procedencia del recurso de apelación contra el auto que rechaza la demanda sería desconocer además el principio de la doble instancia, razón por la cual es necesario, por remisión del artículo 44 de la Ley 472 de 1998, darle aplicación al artículo 181 del Código Contencioso Administrativo, que consagra la viabilidad del recurso de apelación contra dicho auto.

ACCION POPULAR / AUTO INADMISORIO DE LA DEMANDA - Objeto: indica los defectos formales para su corrección / AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA - Procede cuando no se subsanan los errores de la demanda / RECHAZO DE PLANO - Improcedencia por no dar oportunidad de corregir la demanda / DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Vulneración / ACCIONES POPULARES - No contempla causales de improcedencia

Del artículo 20 de la ley 472 de 1998 se establece que uno es el  "auto inadmisorio de la demanda" a través del cual el juez popular indicará al solicitante los defectos formales del memorial demandatorio, con el fin de que éste los corrija dentro del término legal; y otro es el  "auto que rechaza la demanda"  que se proferirá si dentro del término dispuesto por la ley, el accionante no subsana los errores precisados por el juez de conocimiento. La Sala no comparte lo resuelto por el Tribunal al rechazar de plano la demanda sin haber señalado previamente, mediante providencia, los defectos formales, para que el solicitante los corrigiera dentro del término legal, so pena de rechazo. Tal proceder no se ajusta al trámite previsto en la norma antes transcrita, y determina por consiguiente el desconocimiento del debido proceso.  De otra parte en cuanto al argumento del Tribunal para rechazar la demanda ante la existencia de otros instrumentos judiciales para obtener lo pretendido, se resalta que la norma especial que regula las acciones populares no consagra causales de improcedencia, como si las contemplan las normas que rigen el procedimiento de la acción de tutela y de la acción de cumplimiento.  Además la Ley 472 de 1998 en el artículo 10 dispone que no es necesario el agotamiento de la vía gubernativa para hacer uso de la acción popular, medio idóneo para la protección de los derechos e intereses colectivos  (art. 2 ib.). La Sala estima que al momento de decidir sobre la admisión de la demanda no es viable su rechazo fundamentado en la existencia de otras vías judiciales para obtener lo pretendido, pues se estaría desconociendo la naturaleza de los derechos colectivos citados como presuntamente amenazados o conculcados, que sólo es posible determinar luego de agotado el trámite pertinente y al momento de resolverse la controversia planteada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero Ponente:  DANIEL MANRIQUE GUZMAN

Santa Fe de Bogotá, D. C., julio veintiocho  (28)  de dos mil  (2000).

Radicación número: AP-070

Actor:  Luis Enrique Montenegro Sánchez y otros

Demandado: Alcaldía Local de Usaquén

Referencia : Recurso de apelación contra el auto de 24 de mayo de 2000

AUTO

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto subsidiariamente por el accionante contra la providencia de 24 de mayo de 2000, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, decidió  "inadmitir la demanda".

El doctor Efraín Forero Molina, en nombre y representación de los señores Luis Enrique Montenegro Sánchez, Uldarico Muñoz Ordoñez, Luz Marina López de López, Bertha Leonor Soler de Pérez, Clara Inés Convers Sorza, Jorge Tulio Velásquez Triviño, Edelmira Rojas de Soler, Juan de Jesús Soler de Pinzón, Jaime Francisco George Cuevas, Clara Isabel Galindo Hoyos y María Emma Bermúdez de Castañeda, interpuso Acción Popular contra el Alcalde Local de Usaquén, con el fin de garantizar los derechos colectivos a que se refieren los literales g)  (la seguridad y salubridad públicas)  y m)  (la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes)  del artículo 4° de la Ley 472 de 1998.

Expresa que los poderdantes son residentes de la calle 145 N°27-79  "Agrupación de Vivienda Martha"  y de la calle 145 N°20-27  "Conjunto Residencial Mónaco", quienes han visto vulnerado sus derechos colectivos antes señalados, como consecuencia de la  "omisión"  del Alcalde Local de Usaquén, al permitir el desconocimiento de las disposiciones jurídicas que regulan  "la realización de construcciones y edificaciones"  y  "las condiciones sanitarias descritas en la ley 9 de 1979", según lo previsto en el artículo 86 del Decreto 1421 de 1993; además del incumplimiento de decisiones judiciales.

Señala como hechos que dieron origen a la presente acción popular, los siguientes:

El Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá, mediante la providencia de 29 de octubre de 1999, resolvió el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio Público contra la Resolución N°51 de 3 de diciembre de 1998 por la cual la Alcaldía Local de Usaquén dispuso que  "la construcción adelantada en la calle 145 N°20-63 se ajusta a las exigencias legales", en el sentido de revocar la citada resolución y en su lugar declaró  "infractores del régimen de obra art 104 numeral 3° de la Ley 388 de 1997, al señor Gustavo Malagón y María Teresa Godoy de Malagón  (…)  en su calidad de propietarios del inmueble ubicado en la calle 145 N°20-63 y en relación a la construcción en éste desarrollada"; e impuso multa a dichos infractores.

El  "tres  (3)  de febrero de dos mil  (2000)"  (sic), vecinos del mencionado sector en uso del derecho de petición, pusieron en conocimiento de la Alcaldía Local de Usaquén  "la continuación de la construcción, sin que se hubiera otorgado la respectiva  'Licencia de Modificación para Ampliación, Modificación, Adecuación y Demolición Parcial'  de la licencia de construcción L.C. 98-3-0154 expedida el 21 de septiembre de 1998 por parte de la Curaduría Urbana", sin que la Administración Local a la fecha de presentación de la demanda hubiera dado respuesta alguna.

Señala además que mediante la Licencia de Construcción L.C. 98-3-0154 se otorgó autorización para una construcción de dos pisos, y se continuó la edificación del tercer piso sin contar con la respectiva licencia de modificación.  Agrega que los señores Gustavo Malagón y María Teresa Godoy de Malagón, propietarios del inmueble en cuestión, no han dado cumplimiento a la decisión del Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá, antes indicada.

Afirman que la construcción en cuestión desconoce lo consagrado en el artículo 104 de la Ley 388 de 1997, causando perjuicios a la comunidad que se ve expuesta injustificadamente  "a sufrir los peligros y riesgos implicados en una edificación que no cuenta con el aval de las autoridades urbanísticas, y que en muchos casos, tienen la virtualidad de afectar incluso la esfera de los derechos fundamentales".

Agregan que los señores Gustavo Malagón y María Teresa Godoy de Malagón  "improvisaron una plaza de mercado bajo una carpa de feria popular"  en la calle 145 N°20-47, desconociendo los requisitos de salubridad contemplados en la Ley 9 de 1979, ocasionando un impacto negativo en los residentes del sector y privando a la comunidad del uso y goce de la calzada peatonal.

Afirma que el 20 de febrero de 2000, los hechos antes descritos fueron puestos en conocimiento del Alcalde Local de Usaquén.

Mediante el ejercicio de la acción popular, se pretende  la protección de los derechos colectivos de los vecinos y residentes del sector y en consecuencia se ordene  "el sellamiento de la obra ubicada en la calle 145 N°20-63 y se proceda a la demolición total o parcial de las obras desarrolladas sin licencias en dicho inmueble o de la parte de las mismas no autorizadas o ejecutadas en contravención de la licencia de construcción L.C. 98-3-0154 del 21 de septiembre de 1998 de conformidad a lo planteado por el numeral 5 del artículo 104 y 105 de la Ley 388 de 1997"; así como también se ordene  "el sellamiento definitivo de la plaza de mercado que se improvisó bajo una carpa levantada en el predio de la calle 145 N°20-47, toda vez que dicho mercado no cuenta con las condiciones sanitarias requeridas por la ley 9 de 1979".

LA PROVIDENCIA RECURRIDA

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante providencia de 24 de mayo de 2000, resolvió  "inadmitir la demanda".

El Tribunal al revisar los requisitos de admisibilidad de la demanda, consideró que en el caso, la acción popular incoada es improcedente, puesto que los accionantes cuentan con otra vía procesal diferente para obtener el sellamiento de la obra y de la plaza de mercado.

Estimó que lo discutido a través de la presente acción popular, podría ventilarse ante la autoridad de policía del sector en el que residen los accionantes en ejercicio de las atribuciones conferidas en el ordenamiento legal, pues los asuntos relacionados con infracciones a las normas de construcción de obras y urbanismo le corresponde conocer, según el artículo 86 del Decreto 1421 de 1993 en concordancia con el artículo 34 del Código Distrital de Policía, a los Alcaldes Locales.

LOS RECURSOS INTERPUESTOS

El apoderado de los accionante interpuso recurso de Reposición y en subsidio el recurso de apelación contra la decisión del Tribunal.

Fundamenta el recurso en lo siguiente:

Afirma que la acción popular es el mecanismo judicial para la protección de los derechos e intereses colectivos por la acción o la omisión de la administración en el ejercicio de sus funciones.

Advirtió que el procedimiento a que hace referencia la decisión recurrida ya fue surtido, pues ante las quejas de los residentes de la Agrupación de Vivienda Martha  (Calle 145 N°27-79)  y del Conjunto Residencial Mónaco  (Calle 145 N°20-27), la Alcaldía Local de Usaquén inició el correspondiente proceso policivo por la presunta violación al régimen de obras contra los propietarios de la construcción de tres pisos, ubicada en la calle 145 N°20-63, por no contar con la respectiva licencia  (para construir el tercer piso), el cual fue resuelto en primera instancia por medio de la Resolución N°51 de 3 de diciembre de 1998, contra la cual se interpuso recurso de apelación el cual fue desatado por el Consejo de Justicia de Bogotá por medio de la providencia  "N°2579 de 1998", en el sentido de revocar la citada resolución, declarando infractores a los señores Gustavo Malagón y María Teresa Godoy de Malagón.

Argumenta que a pesar de que la comunidad ha puesto en conocimiento de la Administración Local la continuación de la construcción, ésta ha hecho caso omiso de tales quejas, pues no ha efectuado ningún acto que conduzca al  "sellamiento y/o sanción urbanística"  correspondiente.

Advierte que la decisión del a quo sólo se refiere a una de las pretensiones de la acción, sin que se hubiera pronunciado sobre la omisión de la Administración frente al desconocimiento de las normas sanitarias por parte de los señores Gustavo Malagón y María Teresa Godoy "quienes a través de su plaza de mercado, ubicada en la calle 145 N°20-67, han soslayado las condiciones esenciales de sanidad en el sector".

Finalmente expresó que el artículo 10 de la Ley 472 de 1998 dispone que no es necesario el agotamiento de la vía gubernativa, para la protección de los derechos colectivos.

PRONUNCIAMIENTO DEL A QUO

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el auto de 13 de junio de 2000, consideró que los recursos dentro del trámite de la acción popular están regulados por los artículos 36 y 37 de la Ley 472 de 1998, según los cuales el recurso de apelación sólo procede contra las sentencias y el de reposición contra los autos que se dicten dentro del trámite.

Sin embargo estimó que el auto  "inadmisorio de la demanda"  es de tal trascendencia, pues implica la negación de la intervención judicial en el conflicto de intereses planteado y a su vez de la aplicación del derecho objetivo al caso concreto, por lo cual consideró procedente dar aplicación a lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 472 de 1998 y remitirse a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, en cuanto a la procedencia del recurso de apelación contra el auto que  "rechaza la demanda".

PARA RESOLVER SE CONSIDERA

En primer término la Sala reitera el criterio respecto de la procedencia del recurso de apelación contra el auto que rechaza la demanda, pues aunque el artículo 36 de la Ley 472 de 1998  (por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Nacional)  en relación con las acciones populares y de grupo, dispone que contra los autos dictados dentro del trámite de la Acción Popular, sólo procede el recurso de reposición, teniendo en cuenta que mediante el auto que rechaza la demanda, se obstaculiza el acceso a la justicia el cual debe ser efectivo, el negar la procedencia del recurso de apelación contra esta providencia sería desconocer además el principio de la doble instancia, razón por la cual es necesario, por remisión del artículo 44 de la Ley 472 de 1998, darle aplicación al artículo 181 del Código Contencioso Administrativo, que consagra la viabilidad del recurso de apelación contra el auto que rechace la demanda.

De otra parte, de la revisión del expediente se observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al resolver sobre la admisión de la demanda, resolvió  "inadmitirla"  por considerar que los accionantes cuentan con otro mecanismo judicial para obtener la protección de los derechos e intereses colectivos precisados como vulnerados y a través del cual pueden obtener  "el sellamiento de la obra y de la plaza de mercado", lo ahora pretendido.

En primer término la Sala precisa que aunque el Tribunal mediante el auto de 24 de mayo de 2000, resolvió  "Inadmitir la demanda", teniendo en cuenta la parte considerativa de dicha providencia y lo manifestado por el a quo en el auto de 13 de junio del año en curso, la decisión recurrida debe entenderse como la providencia a través de la cual se  "rechazó la demanda".

Al respecto, la ley 472 de 1998 en el artículo 20 establece que:

"Dentro de los tres días hábiles siguientes a la presentación de la demanda o petición inicial, el Juez competente se pronunciará sobre su admisión.

"Inadmitirá la demanda que no cumpla con los requisitos señalados en esta ley, precisando los defectos de que adolezca para que el demandante los subsane en el término de tres  (3)  días.  Si éste no lo hiciere, el juez la rechazará."

De la norma transcrita se establece que uno es el  "auto inadmisorio de la demanda"  a través del cual el juez popular indicará al solicitante los defectos formales del memorial demandatorio, con el fin de que éste los corrija dentro del término legal; y otro es el  "auto que rechaza la demanda"  que se proferirá si dentro del término dispuesto por la ley, el accionante no subsana los errores precisados por el juez de conocimiento.

La Sala no comparte lo resuelto por el Tribunal al rechazar de plano la demanda sin haber señalado previamente, mediante providencia, los defectos formales, para que el solicitante los corrigiera dentro del término legal, so pena de rechazo.

Considera la Sala que tal proceder no se ajusta al trámite previsto en la norma antes transcrita, y determina por consiguiente el desconocimiento del debido proceso.

De otra parte en cuanto al argumento del Tribunal para rechazar la demanda ante la existencia de otros instrumentos judiciales para obtener lo pretendido, se resalta que la norma especial que regula las acciones populares no consagra causales de improcedencia, como si las contemplan las normas que rigen el procedimiento de la acción de tutela y de la acción de cumplimiento.  Además la Ley 472 de 1998 en el artículo 10 dispone que no es necesario el agotamiento de la vía gubernativa para hacer uso de la acción popular, medio idóneo para la protección de los derechos e intereses colectivos  (art. 2 ib.).  Por estas razones, la Sala estima que al momento de decidir sobre la admisión de la demanda no es viable su rechazo fundamentado en la existencia de otras vías judiciales para obtener lo pretendido, pues se estaría desconociendo la naturaleza de los derechos colectivos citados como presuntamente amenazados o conculcados, que sólo es posible determinar luego de agotado el trámite pertinente y al momento de resolverse la controversia planteada.

Por lo expuesto, la Sala estima que de acuerdo con lo previsto en el citado artículo 20 de la Ley 472 de 1998, el a quo, si la demanda instaurada reúne los requisitos establecidos en el artículo 18 ib., que hagan posible la decisión de mérito a que hace referencia el artículo 5° ib., deberá admitirla y sólo si carece de alguno o algunos de aquéllos, procede su rechazo si dentro del término legal  (3 días)  no son corregidos los defectos señalados por el juez.

La Sala aclara que dentro del trámite de las Acciones Populares, atendiendo la remisión prevista en el artículo 44 de la Ley 472 de 1998, sería procedente el rechazo de plano de la acción, en caso de falta de jurisdicción.

Por lo anterior, se revocará la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y en su lugar se ordenará que el Tribunal proceda de conformidad con lo establecido en la norma antes citada.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta,

R   E   S   U   E   L   V   E  :

Revócase el auto de 24 de mayo de 2000 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, objeto de apelación, por las razones expuestas en la parte motiva.

En su lugar, ordénase al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, seguir el trámite establecido en el artículo 20 de la Ley 472 de 1998.

Cópiese, notifíquese, y devuélvase el expediente al Tribunal de origen.  Cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

DANIEL MANRIQUE GUZMAN GERMAN AYALA MANTILLA

Presidente de la Sección

JULIO E. CORREA RESTREPO DELIO GOMEZ LEYVA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria