NATURALIZACION DE EXTRANJEROS

CONSEJO DE ESTADO

Consejero ponente: DIOGENES SEPULVEDA MEJIA

Bogotá, julio cuatro (04) de mil novecientos cuarenta y cuatro (1944)

Radicación número:

Actor:

Demandado:

Alfonso Lozano, portador de la cédula de ciudadanía número 2074395, de Armero (Tolima), en escrito presentado en la Secretaría del Consejo, con fecha 18 de noviembre del año pasado, demandó la nulidad del Decreto 1917 de 1943, "por el cual se dicta una disposición sobre nacionalización de extranjeros". Su texto es el siguiente:

"El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades legales, y considerando que los extranjeros gozan en Colombia de los mismos derechos que los nacionales, y que, por lo tanto, la suspensión transitoria en el otorgamiento de cartas de naturaleza, mientras dure el actual conflicto mundial, no afecta las actividades lícitas de los extranjeros domiciliados en el país, decreta:

"Artículo único. A partir de la fecha del presente Decreto, el Ministerio de Relaciones Exteriores no considerará solicitudes de nacionalización de extranjeros, sino en los casos siguientes:

"a) De extranjeras casadas con colombianos por nacimiento;

"b) De extranjeros casados con colombianas por nacimiento, que tengan hijos nacidos en Colombia.

"Comuniqúese a las Gobernaciones e Intendencias y publíquese,

"Dado en Bogotá, etc., etc." Como hechos fundamentales de la demanda anotó los siguientes:

"1. En Colombia las condiciones para obtener carta de naturaleza son fijadas por medio de ley.

"2. La Ley 22 bis de 1936 señaló las condiciones para que un extranjero pueda obtener carta de naturaleza.

"3. Por medio de un simple decreto ejecutivo no pueden modificarse las disposiciones de la mencionada Ley, fijando nuevas condiciones o modificando las exigidas en aquélla.

"4. Desde el punto de vista de la conveniencia, el Gobierno puede examinar, dentro del sistema vigente, lo relacionado con cada solicitud de un extranjero, desde luego que la Ley 22 bis de 1936 dice que la naturalización es un acto soberano y discrecional de la autoridad pública.

"5. En virtud de la norma anteriormente citada, el Gobierno puede individualmente rechazar las solicitudes de naturalización que aunque llenen las condiciones o requisitos legales, no sean convenientes para el país, por motivos políticos de orden internacional o cualquiera otra circunstancia.

"6. Esa facultad debe ejercerse respecto de cada solicitud,, pero no da derecho al Gobierno para modificar las condiciones generales fijadas en la Ley.

"7. El Decreto 1917 de 1943 excede las facultades reglamentarias del Gobierno, y por lo tanto es ilegal

"8. Dicho Decreto no, constituye una defensa respecto del hecho de que subditos del Eje puedan adquirir la nacionalidad colombiana, desde lluego que excluye a tales subditos. De tal suerte que si, por ejemplo, un alemán reúne las condiciones citadas en el Decreto, o sea las de ser casado con colombiana y tener hijos nacidos en el país, podrá, conforme al Decreto, obtener la nacionalidad colombiana.

"9. En cambio, el Decreto se presta a que se cometan injusticias contra subditos de países democráticos. Por ejemplo, un norteamericano, un inglés, un belga, que reúnan todas las condiciones legales, si no llenan las del Decreto, no podrán obtener su nacionalización en Colombia."

El actor alegó como fundamento de derecho ias disposiciones de la Ley 22 bis de 1936.

Aun cuando el demandante no individualizó las disposiciones de la citada Ley, que reputa violadas, lo que hace deficiente la demanda, fue admitida, y habiéndosele dado el trámite legal correspondiente, es llegado el momento de resolver acerca de las peticiones del libelo, lo que va a hacerse mediante algunas consideraciones.

Sostiene el actor que el Decreto acusado establece condiciones nuevas para el otorgamiento de las cartas de naturaleza y que como las requeridas para que el Gobierno pueda expedirlas, se hallan fijadas por la Ley 22 bis de 1936, el Decreto modifica esas condiciones sin facultad para ello, contrariando así las disposiciones de la misma Ley.

De esta opinión participa el señor Fiscal de la corporación, pues considera que sólo el legislador podría dictar medidas como las que contempla el Decreto acusado, en materia de nacionalización de extranjeros. Está, por tanto, de acuerdo con las tesis de la demanda, y opina que debe declararse la nulidad del acto de que se trata.

El Decreto materia de este juicio se limita a expresar que desde su fecha, y mientras dure el actual conflicto mundial, el Ministerio de Relaciones Exteriores se abstendrá de considerar solicitudes de nacionalización de extranjeros, salvo cuando se trate de los casos que en él se contemplan.

Es, pues, una medida adjetiva, que toca con la tramitación de los respectivos negocios en el Ministerio. No es propiamente un decreto con carácter de reglamentario, encaminado a dar desarrollo a las disposiciones de la Ley 22 bis de 1936, y por lo mismo no puede decirse que el Gobierno al dictarlo excedió la potestad reglamentaria que le corresponde, de acuerdo con la Constitución, como lo afirma el demandante. De manera que por este aspecto no habrá de examinarse la cuestión que la demanda plantea. Las condiciones que deben llenar los extranjeros todos los extranjeros para obtener el beneficio de la naturalización, especificadas en la Ley 22 bis de 1936, no han sido modificadas en forma alguna por la adopción de la medida de que se trata, porque ellas siguen vigentes tal como fueren establecidas, y tampoco se han señalado normas nuevas, disposiciones distintas de las existentes. Ya se ha dicho que se está simplemente en presencia de una cuestión procedimental que no altera las condiciones generales fijadas por la ley en su contenido esencial, en su fondo. El Gobierno, por virtud del Decretó 1917 de 1943, expresa simplemente que en adelante no se considerarán por el Ministerio de Relaciones Exteriores las solicitudes de nacionalización de extranjeros, si no se trata de los casos que en él se enumeran. Para los demás hay una suspensión temporal condicionada por la existencia del conflicto mundial.

Se considera:

La Ley 22 bis de 1936 reglamenta lo referente al otorgamiento de cartas de naturaleza y su revisión. De conformidad con el ordinal 17 del artículo 115 de la Constitución Nacional, corresponde al Presidente de la República expedir cartas de ciudadanía, de acuerdo con las leyes. El artículo 2 de la expresada Ley 22 bis de 1936, reformatoria de la 145 de 1888, sobre extranjería y naturalización, determina que "la naturalización es un acto soberano y discrecional de la autoridad pública y por consiguiente el Gobierno puede expedir carta de ciudadanía o naturaleza a los extranjeros, que la soliciten". En los artículos 4^o, 5º y 6º se señalan las condiciones que deben llenar quienes deseen obtener la expedición de la carta de naturalización, y en posteriores disposiciones se fija el procedimiento que debe adoptarse en relación con las solicitudes que al efecto se presenten al Gobierno. En armonía con el artículo 2^o de la Ley, se dispone en el artículo 13 que el Ejecutivo, en vista de la solicitud, de la documentación complementaria y del concepto y atestación del respectivo Gobernador, y previa consulta de la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores, declarará si accede a la solicitud, y en caso afirmativo expedirá la carta de naturaleza.

Se tiene, pues, que según las anotadas disposiciones, el Gobierno procede en estas materias de modo soberano y discrecional, como en forma expresa lo determina el artículo 2^o de la Ley. Lo que quiere decir que, aun en el caso de que el extranjero llene en forma completa los requisitos que la misma Ley exige, el Gobierno no está obligado a expedir la carta de naturaleza solicitada. Esto es así, porque el Gobierno tiene plena libertad de acción en cuestión tan delicada como es la de conferir el beneficio de la nacionalización, ya que se trata de una actividad que toca con el orden público, con la misma seguridad del Estado, en la cual el concepto de soberanía opera por encima del interés del aspirante al beneficio, que el Gobierno otorga prudencialmente, en determinadas circunstancias, cuando se cumplen los requisitos que para el extranjero la ley señala.

Esto sentado, debe examinarse si la medida que contiene el Decreto 1917 de 1943 cabe dentro de la autonomía que el Gobierno tiene constitucional y legalmente en esta materia, o si, por el contrario, recorta su actividad y restringe su poder.

Aparentemente, la disposición contenida en el Decreto 1917 de 1943 puede considerarse como emanada de esa misma autonomía; puesto que, como se dijo en el auto que negó la suspensión provisional, si el Gobierno no está obligado en ningún caso a expedir jas cartas de naturaleza que le soliciten, ni aun en el caso de que se llenen los requisitos que la ley señala, bien podría dejar de considerar las de aquellos extranjeros que no se hallen comprendidos por el aludido Decreto. Pero un estudio de fondo del problema lleva al Consejo a una conclusión distinta, en presencia del contenido del artículo 2^o de la Ley 22 bis; porque es lo cierto que si el Gobierno, no obstante la vigencia del Decreto referido accediere a expedir una carta de naturaleza sin consideración a él, podría hacerlo válidamente; pero el acto realizado en tales condiciones al llegar a ser objeto de acusación por violación del Decreto 1917, revelaría cómo el Gobierno no está obligado a dar cumplimiento a sus disposiciones, con mengua de la amplia facultad que la ley pone en sus manos en lo tocante a la expedición de cartas de naturaleza.

Por otra parte, es sabido que la Constitución del país da a todas las personas el derecho de presentar peticiones a las autoridades, por motivos de interés general o particular, y de obtener pronta resolución, y aun cuando el Decreto no ha sido atacado por este aspecto, ni al Consejo le correspondería estudiar esa tacha constitucional, no está fuera de lugar la consideración de que el Decreto envuelve un acto de abstención, por parte del Gobierno, que no se compadece con el espíritu de la legislación en lo referente a las garantías que las leyes consagran en favor de los particulares que tienen que recurrir a las autoridades públicas en demanda del reconocimiento de sus pretendidos derechos.

La facultad del Gobierno, como se ha dicho, en lo referente a la expedición de cartas de naturaleza, es soberana y discrecional, en cuanto no le es obligatoria la concesión de ellas, a pesar ctel cumplimiento de los requisitos légales por parte del extranjero solicitante; pero es al mismo tiempo reglada, en cuanto sin el lleno de esos requisitos tampoco puede conceder la nacionalización. Por lo tanto, toda medida que en una u otra forma coarte o limite la libertad de la Administración para realizar su actividad, en función que la ley le ha atribuido soberanamente, pugna con ésta de manera directa, y en tal caso debe prevalecer la norma jurídica superior.

Si en el campo estrictamente privado la renuncia de los derechos que no miran simplemente al interés particular, sino que tocan con el orden social o público, está restringida, con mayor razón en el terreno del derecho público resulta inaceptable que la Administración limite su propia capacidad, restrinja el radio de sus propias funciones, haciendo renuncia, en el ejercicio de su actividad, de parte muy importante de aquellas funciones que realiza en calidad soberana y por expresa disposición de la ley.

Por último, cabe también observar que la aplicación del Decreto 1917 de 1943 establece una diferencia de tratamiento para los extranjeros por sus disposiciones cobijados, haciendo de inferior condición a otros, cosa que también pugna con una sana realización de la igualdad jurídica.

Aun cuando la demanda no enfoca estos aspectos del problema, dado que la acusación contra el Decreto de que se trata se fundamenta en la totalidad de la Ley 22 bis de 1936, el Consejo ha tenido que examinarlo desde diversos ángulos de observación, y decidir el negocio aun cuando sin coincidir con las razones expuestas por el actor y las emitidas por el Ministerio Público.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, falla:

Es nulo el Decreto 1917 de 1943, originario del Ministerio de Relaciones Exteriores.

Notifíquese, comuníquese y publíquese.

ANIBAL BADEL, DIOGENES SEPULVEDA MEJIA, GABRIEL CARREÑE MALLARINO, GONZALO GAITAN, GUILLERMO PEÑARANDA ARENAS, CARLOS RIVADENEIRA G; TULIO ENRIQUE TASCON – LUIS E. GARCIA V., SECRETARIO