PERDIDA DE INVESTIDURA  -  Desistimiento / PERDIDA DE INVESTIDURA -  Retiro

En armonía con la naturaleza jurídica que debe imprimirse a la formulación de pérdida de investidura de congresistas, una vez el respectivo órgano jurisdiccional ha asumido el conocimiento de la solicitud a él formulada por la mesa directiva o por un particular, no es procedente su retiro ni su desistimiento.

Consejo de Estado  -  Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Santafé de Bogotá, D. C., septiembre nueve (9) de mil novecientos noventa y tres (1993).

Consejero Ponente: Dr. Diego Younes Moreno

Referencia: Expediente N° AC - 1063.  Actor: Alberto Efraín Martínez.  Asuntos Constitucionales.

El apoderado del señor ALBERTO EFRAIN MARTINEZ, en memorial que antecede, presenta desistimiento de la acción que instauró en el sub - lite, y en subsidio manifiesta que retira la demanda.

FUNDAMENTO DEL DESISTIMIENTO

Expresa que desiste en forma incondicional renunciando a todas las pretensiones del libelo "en todos aquellos casos en que la firmeza de la sentencia absolutorio habría producido efectos de cosa juzgada (art. 342 C.P.C.)

Dice que el desistimiento comprende todas las pretensiones de la demanda y es procedente, por tener facultad expresa para ello, según el poder que le fue conferido en la demanda, y porque hace presentación de la solicitud en forma personal.

FUNDAMENTO DE LA SOLICITUD DE RETIRO DE LA DEMANDA

La solicitud de retiro de la demanda, la hace con fundamento en lo dispuesto en el artículo 88 del C.P.C. modificado por el artículo 39 del Decreto 2282 de 1989, agregando que "por cuanto aún no se ha notificado al demandado del auto de agosto 4 último, que admitió la solicitud y tampoco se han practicado medidas cautelares, impetra el retiro de la solicitud y se disponga la devolución de la demanda.

Para resolver, se

CONSIDERA

1. El sub - lite, versa sobre la pérdida de investidura del congresista EMIRO RAUL PEREZ ARIZA, formulada mediante apoderado judicial, por el señor ALBERTO EFRAIN MARTINEZ BUSTILLO, cuya solicitud fue admitido mediante auto de agosto 4 de 1993, notificada personalmente al procurador delegado, el 5 de agosto y por anotación en estados, el 6.

2. Según el mandato contenido en el artículo 184 de la Carta Política, la pérdida de investidura puede ser formulada por la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente, o por cualquier ciudadano.  Es decir, que esta figura jurídica se instituyó con las características de las acciones públicas.

3. Una de las características de las acciones públicas, es la improcedencia del desistimiento.  Este ha sido el criterio reiterado y uniforme de la Corporación en tal sentido.  Basta citar la providencia de noviembre 24 de 1970, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, en la cual con ponencia del Consejero de Estado LUCRECIO JARAMILLO VELEZ, en lo pertinente se dijo:

Qué derechos y acciones pueden renunciarse ?

El artículo 15 del Código Civil dice: "Podrán renunciarse los derechos conferidos por las leyes, con tal que sólo miren al interés individual del renunciante y que no esté prohibida la renuncia".

Analizando este artículo, se llega a las siguientes conclusiones:

1. Pueden renunciarse los derechos que sólo miran al interés individual del renunciante.  Son los llamados derechos privados.

2. A contrario sensu, no pueden renunciarse los derechos que miran a algo superior al interés individual del renunciante.  Cuáles son ellos?  Evidentemente, se trata de los derechos públicos y de las acciones que los tutelan.

3. Aun dentro de los derechos que sólo miran al interés individual del renunciante, hay algunos cuya renuncia está prohibida.  Estos derechos, aunque sean privados, son irrenunciables.

II.  Trasladando estas nociones doctrinales al derecho colombiano, se considera:

Bajo el imperio de la Ley 25 de 1928, existía un artículo, el 14 de esa ley, que prohibía el desistimiento en los juicios públicos.  El texto del artículo 14 mencionado dice así:

"En las acciones de carácter público no se permitirá el desistimiento de la acción que se hubiere intentado y, si el actor o actores abandonaron por más de treinta días el respectivo juicio, éste se seguirá de oficio hasta su terminación".

Dictado el nuevo Código Contencioso Administrativo, Ley 167 de 1941, éste nada dijo acerca del desistimiento.  Ante el silencio de la nueva Ley, se han propuesto varias teorías:

Primera teoría.  Se ha sostenido que el artículo 14 de la Ley 25 de 1928 está actualmente vigente, por no haber sido derogado expresamente ni ser contrario a ninguno de los artículos de la nueva legislación o sea de la Ley 167 de 1941.

En efecto, el artículo 72 del Código Civil dice que la derogación tácita deja vigente en las Leyes anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugne con las disposiciones de la nueva Ley.

Pero a esta teoría se objeta que, al haber reglamentado la Ley 167 de 1941 íntegramente la materia referente a lo contencioso administrativo, ésta derogó tácitamente toda la legislación anterior referente a la misma materia.  En efecto, el artículo 3° de la Ley 153 de 1887 dispone que se estima insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una Ley nueva que regule íntegramente la materia a la que la anterior disposición se refería.

Segunda teoría.  La segunda teoría, parte de la base de que el artículo 14 de la Ley 25 de 1928 está derogado por existir una Ley nueva (la Ley 167 de 1941) que regula integramente la materia a que la anterior disposición se refería, y que, por consiguiente, hay un vacío legal.

El artículo 282 del actual Código Contencioso Administrativo dice que los vacíos en el procedimiento establecido por ese código se llenarán por las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y de las Leyes que lo adicionan y reforman, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de los juicios y actuaciones que corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Ahora bien, el Código de Procedimiento Civil, en sus artículo 461 a 465, reglamenta el desistimiento de las acciones y derechos renunciables o sea de aquellos de los cuales se puede desistir.  Evidentemente tales artículos no pueden reglamentar el desistimiento de aquellas acciones y derechos de los cuales no se puede desistir.  Por consiguiente, tales artículos no pueden tener aplicación en el campo del derecho público ni pueden llenar el vacío que se anota en el Código Contencioso Administrativo.  El mismo artículo 282 del C.C.A., al decir que los vacíos en el procedimiento se llenarán por las disposiciones del Código de Procedimiento Civil, agrega con toda claridad:

"En cuanto esas disposiciones sean compatibles con la naturaleza de los juicios y actuaciones que corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo".  Este último fragmento se refiere evidentemente a las acciones públicas y a aquellas acciones privadas de las cuales está prohibido desistir.

No pudiendo, pues, el Código de Procedimiento Civil llenar el vacío del C.C.A. acerca del desistimiento en las acciones públicas, corresponde llenarlo a la Jurisprudencia.  Esta, en general, ha dispuesto que no se puede desistir de una acción pública.  En efecto, en esas acciones se ventilan intereses tan importantes que, una vez que la demanda ha sido aceptada, podría decirse que el actor pierde el control de la misma y que el Tribunal ha de seguir el trámite legal hasta desatar la contención mediante la sentencia, y sin que el actor pueda evitar este efecto por medio de un desistimiento.  Y es que en este tipo de acciones no se trata de intereses privados a los cuales los particulares pueden renunciar, por ser los dueños, sino de intereses públicos de los cuales los particulares no pueden disponer libremente.  Ante la violación de un interés público, el ciudadano puede guardar silencio, pero, si por cualquier motivo acusó el acto violatorio ante los tribunales administrativos, ya no puede retroceder y debe dejar que el litigio sea desatado en la sentencia (las subrayas no son del texto).

III. Aplicando, ahora, estas nociones a los juicios de que trata el C.C.A., se observa lo siguiente:

"Los juicios administrativos pueden reducirse a dos tipos fundamentales:

1. Aquéllos en los cuales se debate un interés público, por ejemplo la acción de nulidad pura del artículo 66 del C.C.A.

2. Aquéllos en los cuales se debaten intereses privados, cuyo mejor ejemplo es la acción de plena jurisdicción del artículo 67 del C.C.A.

En el primer tipo de juicios, si la acción prospera, la norma acusada queda borrada del elenco legal y la sentencia tiene efecto erga omnes.  En estos juicios puede decirse que el actor es un mero intermediario que obra a nombre de la sociedad y en interés únicamente de la norma superior violada.  El interés allí ventilado es un interés público, su renuncia está prohibida y, por consiguiente, el desistimiento es imposible.

Por el contrario, en el segundo tipo de juicios o sea en aquéllos en los cuales se debaten intereses privados, si la acción prospera, la disposición acusada o bien no se aplica el caso sub judice, o bien queda anulada, si se trata de un acto individual y concreto.  Pero, en todo caso, la sentencia dictada sólo tiene efecto entre las partes que intervinieron en el juicio.  Por otra parte, como allí se ventilan intereses privados, en principio renunciables, es posible el desistimiento del actor que solamente persigue el restablecimiento de su derecho (Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 24 de noviembre de 1970.  Actor: ELIAS ZULUAGA HOYOS.  Expediente N° 1659.  Anales del Consejo de Estado, Nos. 427 y 428, segundo semestre de 1970, págs. 398 a 404).

EL RETIRO DE LA SOLICITUD

El peticionario fundamenta el retiro según las previsiones contenidas en el artículo 88 del C.P.C., modificado por el Decreto 2282 de 1989, cuyo tenor literal dispone:

Mientras el auto que admite la demanda no se haya notificado a ninguno de los demandados, el demandante podrá sustituirla las veces que quiera o retirarla, siempre que no se hubiera practicado medidas cautelares.

De la lectura atenta de la disposición antes transcrita, se observa que el retiro de la demanda, en principio se instituyó para atender asuntos que versen sobre intereses privados.  Al no existir regulación expresa sobre esta materia en el C.C.A., sería procedente acudir a lo regulado en el estatuto procesal civil, siempre y cuando la naturaleza del asunto lo permita, es decir que se trate de procesos en los cuales no se debatan cuestiones de interés general, sino particular.

Adicionalmente el Despacho se permite exponer la siguiente reflexión:

Conforme al artículo 342 del C.P.C., el auto que acepta el desistimiento produce los mismos efectos que la sentencia y el artículo 332 ibídem, dispone que la sentencia dictada en procesos seguidos por acción popular, produce cosa juzgada erga omnes.

Surge así diáfana la improcedencia del desistimiento impetrado en esta oportunidad, pues lo contrario equivaldría a subsanar una causal de pérdida de investidura de Congresista, y ello no es posible teniendo en cuenta que conforme las normas antes citadas, el auto que acepta el desistimiento producirla efectos de cosa juzgada erga omnes.

Es claro que esta acción no se inicia de oficio, pero una vez ha sido presentada la solicitud, la función jurisdiccional se pone en marcha y no queda al arbitrio del solicitante, terminarla, por lo cual en estos asuntos no tienen cabida las figuras de terminación anormal del proceso, todo ello dirigido por la misma razón: La prevalencia superior del interés público que preside las acciones de este linaje.

Cuál es el interés jurídico tutelado con la nueva figura jurídica de la pérdida de la investidura acogida en el texto de la Carta de 1991 ?

De una parte el prestigio del propio Congreso, como órgano clave de una democracia, depositaria de la soberanía popular, y titular de trascendentes potestades frente al ordenamiento jurídico, como la potestad constituyente, la atribución legislativa, etc.

Por eso la transparencia absoluta de sus integrantes es una aspiración legítima de la comunidad política, y de ahí que los mecanismos instituidos para protegerla sean necesariamente de carácter público.  Por la misma razón, la acción electoral que comparte con la solicitud de pérdida de investidura, su carácter público, no es desistible según los expresos términos del art. 235 del C.C.A. in fine, cuyas voces rezan: "En estos procesos, ni el demandante ni los intervinientes adhesivos podrán desistir"

Así pues en armonía con la naturaleza jurídica que debe imprimirse a la formulación de pérdida de investidura de congresistas, una vez el respectivo órgano jurisdiccional ha asumido el conocimiento de la solicitud a él formulada por la mesa directiva o por un particular, no sea procedente su retiro ni su desistimiento.

El criterio sobre la improcedencia del desistimiento en las acciones públicas, ha sido mantenido y reiterado por la Corporación.  Basta citar las providencias de diciembre 7 de 1989.  Sección Segunda, expediente N° 1763, actor: ASOCIACION DE EMPLEADOS Y TRABAJADORES DE LA EMPRESA ANTIOQUEÑA DE ENERGIA, ponente: Dr. ALVARO LECOMPTE: 19 de marzo de 1992.  Sección Primera, actor: INVERSIONES SUASIA S.A. Y / O, ponente: Dr. LIBARDO RODRIGUEZ R.

En mérito de lo expuesto, esta Sala Unitaria de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

RESUELVE

NIEGASE LA SOLICITUD de desistimiento de pérdida de investidura, formulada por el apoderado judicial del señor ALBERTO EFRAIN MARTINEZ.

Igualmente, niégase el retiro de la demanda, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.

COPIESE Y NOTIFIQUESE

Diego Younes Moreno, Nubia González Cerón, Secretaria General