Guía General de Intervención y Conciliación

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CONCEPTO 258 DE 2014

(agosto 8)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

PROCESO EJECUTIVO-Por valor de cesantías dejadas de pagar e intereses moratorios

CESANTÍAS-Régimen de liquidación por retroactividad

JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA-Competencia en procesos ejecutivos por condena contra entidad pública

Antes de la expedición de la ley 954 de 2005 y, por consiguiente, previamente a la entrada en vigencia de los factores de competencia precisados en la ley 446 de 1998, el conocimiento y trámite de los procesos ejecutivos iniciados como consecuencia de una condena contencioso administrativa era competencia de la jurisdicción ordinaria, salvo que se tratara de condenas proferidas en el trámite de procesos contractuales; lo anterior, con fundamento en lo preceptuado en el artículo 75 de la ley 80 de 1993, en tanto que el propio ordenamiento legal radicó el conocimiento de estos procesos ejecutivos en la jurisdicción contencioso administrativa.

JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA-Competencia en procesos ejecutivos por el factor de cuantía de la condena/JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA-Competencia de los jueces administrativos en procesos ejecutivos

Así las cosas, cuando se presentó la presente demanda ejecutiva -10 de febrero de 2010-, ya habían entrado en operación los Juzgados Administrativos y por ello el competente para conocer del proceso de ejecución derivado de una sentencia proferida por la jurisdicción contenciosa administrativa cuyas pretensiones no superen los 1.500 salarios mínimos legales mensuales vigentes es el Juez Administrativo de Medellín, teniendo en cuenta que el Tribunal de Antioquia adolece de competencia funcional, razón por la cual se debe declarar la nulidad de todo lo actuado.

JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA-Competencia en procesos ejecutivos en asuntos contractuales

VIGENCIA DE LA LEY EN EL TIEMPO-Respecto al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

La ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, entró a regir el 2 de julio de 2010 y dispone en su artículo 308, que este solo aplicará a los procedimientos y actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Las demandas y procesos en curso seguirán siguiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior.

PROCESO EJECUTIVO-Caducidad de la acción

Igualmente el artículo 136 del C.C.A., prescribe que la acción ejecutiva derivada de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción caducará al cabo de cinco (5) años, contados a partir de la exigibilidad del respectivo derecho. La exigibilidad será la señalada por la ley o la prevista por la respectiva decisión judicial.

PROCESO EJECUTIVO-Respecto a las obligaciones fijadas en providencias ejecutoriadas

TÍTULO EJECUTIVO-Providencias que prestan mérito ejecutivo

Prestan mérito ejecutivo: Sentencia de primera instancia auténtica, con constancia de estar legalmente ejecutoriada y de ser primera copia que presta mérito ejecutivo y si fue objeto de aclaración o adición, copia auténtica de la providencia. Si la sentencia de primera instancia fue objeto de apelación, adicionalmente copia auténtica de la sentencia de segunda instancia y del auto proferido en primera instancia de obedecimiento a lo resuelto por el superior.

CESANTÍAS-Liquidación en el régimen retroactivo

Ahora bien, respecto a la inconformidad de la parte actora sobre el monto del cual se ordenó seguir adelante la ejecución, es claro para esta Agencia Pública que tratándose del régimen retroactivo de las cesantías, este se calcula por todo el tiempo laborado y conforme al último salario devengado, descontando los valores pagados bien sea por pagos parciales u otras consignaciones aplicables a este concepto como en el presente caso, consignaciones anuales en fondo de cesantías y el pago realizado con ocasión de la expedición de la resolución, que dio cumplimiento a una sentencia.

PROCURADURÍA TERCERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

SIAF: 2014-254825

Bogotá,

Señores Magistrados:

XXXXXXXXXXXXXXXXX

E.S.D.

REFERENCIA: No. 050012331000199902891 02 (3471-2013)

ACTOR: MARTHA LUZ ROLDAN RUIZ

IDENTIFICACION: C.C. 32.407.127

DEMANDADO: FISCALIA GENERAL DE LA NACION

ACCIÓN: EJECUTIVO CON BASE EN SENTENCIA JUDICIAL

ASUNTO: APELACION SENTENCIA

Procede esta Agencia del Ministerio Público, dentro de la oportunidad legal, a emitir el concepto de rigor en el proceso de la referencia, del cual conoce el Honorable Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” en virtud del recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en audiencia celebrada el 23 de julio de 2013 que declaró probada parcialmente la excepción de cumplimiento de la obligación y ordenó seguir adelante con la ejecución.

1-. La demanda

La señora MARTHA LUZ ROLDAN RUIZ, por medio de apoderado judicial presentó demanda ejecutiva, en la que solicitó librar mandamiento de pago por: i) valor de las cesantías dejadas de pagar y correspondientes a los años 1994 a 1997 teniendo en cuenta que el último salario devengado por la actora para marzo de 2002, fecha de desvinculación era de $3.275.518,58; ii) intereses moratorios a la máxima tasa legal vigente, y iii) en caso de que la Fiscalía señale que la obligación fue saldad, se ordene la expedición de copia auténtica de la liquidación de las cesantías por los años 1994 a 1997 y se anexe prueba auténtica de su pago o de la consignación en algún Fondo de Pensiones.

La demanda se impetró con base en la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el Santander el 19 de noviembre de 2003 dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho No.1999-2891, impetrada por ella contra la Fiscalía General de la Nación que declaró le era aplicable el régimen retroactivo a sus cesantías desde su vinculación a la rama judicial.

Señaló que la Fiscalía mediante Resolución No.0519 del 29 de diciembre de 2005, dio cumplimiento parcial al fallo dejando de liquidar los años 1994 a 1997, señalado que las cesantías estaban “congeladas”. Según certificación expedida por el Fondo de Pensiones Porvenir, no se consignaron las cesantías de los años 1994 a 1997, sino las de los años 1999, 2000, 2001 y 2002 proporcional.

2-. Trámite procesal

Con base en los artículos 335, 488 y 505 del Código de Procedimiento Civil, mediante auto del 28 de marzo de 2011se libró mandamiento de pago, así:

“1o: LIBRAR MANDAMIENTO DE PAGO favor de la señora MARTHA LUZ ROLDAN y en contra de la NACION-FISCALIA GENERAL DE LA NACIONA por el valor de las cesantías dejadas de pagar y correspondientes a los años 1994 a 1997, teniendo en cuenta que el último salario devengado por la actora para marzo de 2002 –fecha de su desvinculación- fue de $3.275.518,58.

2o. LIBRAR MANDAMIENTO DE PAGO a favor de la señora MARTHA LUZ ROLDAN y en contra de la NACION-FISCALIA GENERAL DE LA NACION, por concepto de intereses moratorios por el no pago de las cesantías de los años 1994 a 1997, teniendo en cuanta la fecha de su desvinculación de la entidad, época para la cual debieron ser efectivamente canceladas.”

..”

3. Contestación de la demanda

Mediante apoderado la entidad accionada, contestó uno a uno los hechos de la demanda y propuso las siguientes excepciones de fondo:

Carencia de título ejecutivo: porque la sentencia del 19 de noviembre de 2003 dictada por el H. Tribunal Administrativo de Antioquia declaró y reconoció que a la doctora MARTHA LUZ ROLDAN RUIZ, le es aplicable el régimen retroactivo de sus cesantías, a que tiene derecho desde su vinculación a la rama judicial y que mediante resolución No. 000519 del 29 de diciembre de 2005 se ordenó el pago de $70.047.966 pesos por cumplimiento de la sentencia y especialmente de la liquidación de cesantías retroactivas consignados en la cuenta corriente 00340712703. Que la obligación de la sentencia es una obligación de hacer que efectivamente se cumplió, además de estar demostrado su pago, y que no es asunto que contenga la sentencia.

Cobro de lo no debido: porque el pago de las cesantías o liquidación de las mismas no es una obligación contenida en la sentencia objeto de ejecución, además que la actora pretende el doble cobro de las cesantías retroactivas liquidadas en la resolución No.000519, pues se tomó como base de liquidación la suma de $3.321.072 el cual se multiplicó por el total de días laborados para la entidad, ello es 11730, en los que se incluyen las cesantías para los años 1994 a 1997, el cual arrojó un total de $108.211.596, al cual se descontó la suma de $38.163.630, correspondiente a las cesantías liquidadas y canceladas a los Fondos de pensiones y Cesantías, durante todo el tiempo de prestación de servicios a la entidad, es decir, desde 1962 hasta 2002, para pagar un total de $70.047.966, que fueron consignados a la cuenta corriente 00340712703 del Banco Bancolombia, que figura a nombre de la demandante.

Cumplimiento de la obligación de hacer: Consta el pago primero por la orden emanada en la resolución No.000519 del 29 de diciembre de 2005, que da cumplimiento a la sentencia proferida el 19 de noviembre de 2003, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, y segundo, por la consignación que se efectuó a la cuenta corriente 0030712703 del Banco Bancolombia a nombre de la demandante por un total de $70.047.966 y que certifica la Tesorería de la Fiscalía General de la Nación.

Prescripción Extintiva de la Acción Ejecutiva: porque el título ejecutivo prescribe en cinco años, el cual se contabiliza desde la fecha de exigibilidad del título y como la sentencia fue proferida el 19 de noviembre de 2003 y aplicando el término prescriptivo de que trata el artículo 8o de la ley 791 de 2002, se encuentran prescritas, teniendo en cuenta que desde la fecha de exigibilidad han transcurrido más de cinco años a los que se refiere la norma que el acreedor dejó transcurrir sin ejercer el derecho al cobro.

La parte ejecutante solicitó descalificar las excepciones propuestas por la entidad demandada, al desconocer en su defensa el mérito y la calidad de título ejecutivo que constituye una sentencia judicial proferida en la jurisdicción contenciosa administrativa. De otra parte frente al pago de la obligación señaló que no se allegó la prueba del pago correspondiente a las cesantías correspondientes a los años 1994 a 1997. No hay prescripción, teniendo en cuenta que la administración tiene dieciocho meses para darle cumplimiento a la sentencia, término que no se cuenta dentro de la prescripción.

4. La sentencia de primera instancia

El Tribunal Administrativo de Antioquia, en audiencia celebrada el 23 de julio de 2013, decidió: i) no prospera la excepción de prescripción; ii) prospera parcialmente la excepción de cumplimiento de la obligación; iii) ordena seguir adelante la ejecución por la suma de $5.783.361, mas los intereses previstos a partir del 2 de febrero de 2005 – fecha de ejecutoria de la sentencia- a la fecha en que efectivamente se pague la obligación; iv) condena en costas a la entidad ejecutada y ordena su liquidación; v)fija como agencias en derecho la suma de $1.339.296,89; vi) no ordena a la actora pago del arancel judicial; y vii) requiere a las partes para que presenten la liquidación del crédito.

Escuchado el audio de la audiencia realizada de conformidad con el artículo 510 del C.P.C., consideró el Tribunal que el problema jurídico consistió en determinar si se realizó el pago de la obligación de la sentencia que se ejecuta. Se dio aplicación al numeral segundo del artículo 509 del C.P.C., respecto a las excepciones, por ello solo se pronunció respecto a la prescripción, respecto a lo cual sostuvo el Tribunal que la ejecutoria de la sentencia es del 2 de febrero de 2005, los 18 meses darían el 2 de agosto de 2006, luego la prescripción iría hasta el 2 de agosto de 2011 y la demanda se presentó el 10 de diciembre de 2010, entonces, el título no está prescrito.

Respecto al cumplimiento de la obligación de hacer que es realmente el pago de la obligación, señaló el Tribunal que la actora laboró desde el 1 de septiembre de 1969 hasta el 30 de marzo de 2002 y luego de examinar las pruebas documentales más relevantes entre ellas la parte resolutiva de la sentencia que se ejecuta, y el oficio No.DAF007628 del 31 de octubre de 2005, donde se remite a la Oficina Jurídica de la Dirección Administrativa y Financiera de la Fiscalía por parte del Director de la Seccional Administrativa y Financiera de Medellín la liquidación de la liquidación retroactiva de las cesantías de la demandante desde su vinculación hasta la fecha de retiro y se anexan las resoluciones 187/1994, 4753/1998, 02252/1999, 4499/1999, 3216/2000, 3301/2001, 1737/2001 y 0731/2002, como soporte de dicha liquidación que toma como base el salario por valor de $3.044.584,72 con un total a reconocer de $78.919.746 (fls.31-36); la resolución No.0519 del 29 de diciembre de 2005 por la cual se da cumplimiento a la sentencia, donde se incluyen la liquidación de las cesantías e intereses por 11.730 días (1 de septiembre de 1969 al 30 de marzo de 2002), con el promedio salarial de $3.327.072, equivalente a un total de $108.211.596, menos 38.163.630 de cesantías liquidadas y pagadas, para un total a pagar de $70.047.966 (fls.103-107); certificación expedida por la Tesorera Pagadora de la Dirección Seccional Administrativa y Financiera de la Seccional Medellín donde consta que revisados los libros de comprobantes de pago de los años 1995, 1996, 1997 y 1998, no se encontró evidencia de consignaciones al Fondo de Cesantías Porvenir a nombre de la demandante, por concepto de las cesantías de los años 1994 a 1997 (fl.75); certificado expedido por el Fondo de Cesantías Porvenir S.A. donde solo figuran la consignación de las cesantías del año 1998 en febrero de 1999 (fl. 76); a fls.108 y 109 certificación del 11 de mayo de 2011 expedida por la Tesorería de la de la Fiscalía respecto del pago con ocasión de la resolución 519 de 2005; y certificación del Fondo Porvenir por las cesantías e intereses correspondientes a los años 1999 a 2002, entre otros.

Concluyó que no es cierto que en la resolución No. 2252 de 1999, se haya incluido el pago de las cesantías correspondientes a los años 1994 a 1997, razón por la cual señaló que el cumplimiento de la obligación de hacer o la acreditación del pago es parcial porque la Fiscalía no acreditó que hubieran sido depositados, ni pagados a la demandante dichos valores por lo cual ordena seguir adelante con la ejecución por valor de $5.783.961, e intereses a partir del 2 de febrero de 2005, fecha de la ejecutoria de la sentencia.

El valor sobre el cual sigue adelante la ejecución resulta de tomar en cuenta el total de la liquidación realizada por concepto de las cesantías retroactivas correspondientes al periodo laborado por la demandante, equivalente a 11.730 días, teniendo como base el salario promedio devengado para el año 2002 de $3.321.072, lo que da un total de $108.211.596, del cual descuenta las siguientes sumas $21.675.879,55 por concepto de pago parcial de cesantías, $10.703.789 por concepto de consignaciones realizadas a Porvenir y $70.047.966 por concepto de pago consignado en la cuenta de Bancolombia a la actora de acuerdo con la resolución No.00519 del 29 de diciembre de 2005, que genera una diferencia a favor de la demandante por $5.738.361.

5. El recurso de apelación

En audiencia la parte actora interpuso recurso de apelación, porque considera que la suma liquidada por el Tribunal, por la cual se ordenó seguir adelante la ejecución es inferior a lo pretendido, ya que la liquidación correspondiente a los años 1994 a 1997 se realiza anualmente y la actora tiene derecho al reconocimiento de sus cesantías en forma retroactiva.

De otra parte la Fiscalía General de la Nación, impugna igualmente la decisión, insistiendo en que la acción ejecutiva se encuentra prescrita, ya que el término de los cinco años se debe contar a partir de la ejecutoria de la sentencia, es decir, desde el 2 de febrero de 2005 y no a partir de dieciocho meses después de la ejecutoria.

6. Alegatos de conclusión

Las partes guardaron silencio.

7. Consideraciones de la Procuraduría

Conoce el Consejo de Estado del recurso de apelación propuesto por las partes demandante y demandada contra la decisión que en la audiencia celebrada el 23 de julio de 2013 se tomó por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia dentro de la presente acción ejecutiva que resolvió sobre las excepciones propuestas y ordenó seguir adelante con la ejecución.

No obstante lo anterior, considera procedente esta Agencia del Ministerio Público examinar previamente a abordar el tema en concreto la competencia que tuvo el Tribunal para proferir dicha decisión objeto de estudio.

El proceso ejecutivo en materia contencioso-administrativa

En sentencia del 27 de agosto de 2009, con ponencia e la doctora Bertha Lucía Ramírez, se trató en detalle el tema, de la competencia de este tipo de acciones, que vale la pena citar:

“Una vez empezaron a operar los Juzgados Administrativos -1o de agosto de 2006 -, el Consejo de Estado – Sección Tercera⁽¹⁾–

en ocasión del proceso ejecutivo en materia contenciosa administrativa, tuvo la oportunidad de pronunciarse en el siguiente sentido:

“…

En principio, el conocimiento de los procesos ejecutivos iniciados como consecuencia de una condena contencioso administrativa era de competencia de la jurisdicción ordinaria, tal y como se precisó en repetidas ocasiones por parte del Consejo Superior de la Judicatura - Sala Jurisdiccional Disciplinaria⁽²⁾–, salvo que se tratara de condenas proferidas en el trámite de procesos contractuales, dado que, por expresa disposición del artículo 75 de la ley 80 de 1993⁽³⁾, la ley radicó el conocimiento de dichos procesos ejecutivos a la propia jurisdicción contencioso administrativa; así mismo, se ha reconocido que los procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de actas de conciliación debidamente aprobadas corresponde a esta última jurisdicción.

Ahora bien, el artículo 42 de la ley 446 de 1998 adicionó el artículo 134B del C.C.A. para establecer los asuntos de competencia funcional en primera instancia de los jueces administrativos, disposición en la que el numeral 7 dispone:

“De los procesos ejecutivos originados en condenas impuestas por la jurisdicción contencioso-administrativa, cuando la cuantía no exceda de mil quinientos (1500) salarios mínimos legales mensuales.”

Así mismo, el artículo 132 del C.C.A., modificado por el artículo 40 de la ley 446 de 1998 en el numeral 7, asigna competencia a los Tribunales Administrativos, en primera instancia, para conocer de procesos ejecutivos, en los siguientes términos:

“De los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la jurisdicción contencioso-administrativa, cuando la cuantía exceda de mil quinientos (1500) salarios mínimos legales mensuales.”

De las normas antes trascritas, se colige que, con la entrada en vigencia de las disposiciones sobre competencia contenidas en la ley 446 de 1998, como consecuencia de la expedición de la ley 954 de 2005, a partir del 28 de abril de este último año, los tribunales administrativos empezaron a conocer de los asuntos señalados en el artículo 42 de la ley 446 de 1998 hasta tanto entren en funcionamiento los juzgados administrativos.

Por consiguiente, los procesos ejecutivos iniciados con fundamento en condenas impuestas por la propia jurisdicción contencioso administrativa, independientemente de la cuantía, deben ser asumidos en primera o en única instancia, por los distintos tribunales administrativos del país hasta el momento en que los jueces administrativos inicien actividades, fecha a partir de la que, todos aquellos procesos que no superen los 1500 salarios mínimos legales mensuales deberán ser asumidos por éstos en primera instancia.

En esos términos, dada la readecuación de competencias contenida en la ley 446 de 1998 y los parámetros de implementación señalados por la ley 954 de 2005, a partir de la entrada en vigencia de esta última ley, todos los procesos ejecutivos originados en providencias judiciales condenatorias proferidas por la justicia contencioso administrativa deberán ser ventiladas ante la misma jurisdicción, situación que contrasta diametralmente con la que se venía presentando hasta el 27 de abril de 2005.” (Se subraya)

De acuerdo con la jurisprudencia anterior, en el presente caso, el conflicto relacionado con la obligación de hacer a cargo de la Administración, derivada del cumplimiento de la sentencia judicial contencioso administrativa, corresponde al Juez de la Ejecución que es el Ordinario a través de un proceso ejecutivo dado que la sentencia que presta mérito ejecutivo se profirió el 31 de octubre de 1996; y no el Juez Contencioso Administrativo por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, porque como se dijo, a partir del 28 de abril de 2005 el Juez de Ejecución competente es la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en cuanto al proceso ejecutivo se refiere, en cumplimiento de una sentencia judicial.

En tal sentido se ha venido pronunciando esta Corporación, así, en providencia de agosto 10 de 2000, con ponencia de la Dra. Ana Margarita Olaya Forero, actora Gloria Aydee Pabón de Isaza, expediente No. 925-00, la Sala determinó:

“Entonces, si la parte beneficiada con la sentencia judicial no está conforme con la ejecución del reintegro efectuada por el Ministerio de Minas y Energía, debe acudir a la jurisdicción ordinaria, según el proveído del artículo 177, inciso 4o del C.C.A., a fin de hacerla efectiva, luego la jurisdicción Contenciosa Administrativa no tiene competencia para conocer de dicho asunto”.

Reciente pronunciamiento de la Sala Plena⁽⁴⁾– de esta Corporación sobre el asunto, concluyó:.

“La acción ejecutiva laboral -objeto del conflicto- permite al titular del derecho contenido en el título, en este caso la providencia del 26 de agosto de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, reclamar coactiva y judicialmente su cumplimiento.

En consecuencia, como la demanda ejecutiva se presentó el 6 de febrero de 2007 después de la entrada en funcionamiento de los juzgados administrativos, y teniendo en cuenta que la cuantía estimada en la demanda es de $18.278.692, resulta aplicable al presente asunto el numeral 7 del artículo 134 B del Código Contencioso Administrativo (Adicionado art. 42 de la Ley 446 de 1998) según el cual su conocimiento por razón de la materia y de la cuantía corresponde a los jueces administrativos en primera instancia.”

Y en reciente sentencia en la que esta Agencia del Ministerio Público dentro del traslado para alegar, solicitó la nulidad de lo actuado por falta de competencia, la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado señaló:

“Para determinar las normas vigentes aplicables a este caso a la fecha en que la demanda ejecutiva instaurada por los señores Juan Carlos, Alix Guiomar, Oswaldo y Claudia Rocío Garzón Abril fue remitida al Tribunal Administrativo de Santander, la Sala hace las siguientes precisiones:

De conformidad con el inciso cuarto del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo⁽⁵⁾, en principio, el conocimiento de los procesos ejecutivos derivados de las condenas impuestas por esta jurisdicción era de competencia de la jurisdicción ordinaria.

Tratándose de condenas proferidas en el trámite de procesos contractuales, el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 radicó el conocimiento de los respectivos procesos ejecutivos en la propia jurisdicción contenciosa administrativa. De igual forma, el conocimiento de los procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de actas de conciliación debidamente aprobadas corresponde a esta jurisdicción.

Ahora bien, el artículo 42 de la Ley 446 de 1998 adicionó el artículo 134B del Código Contencioso Administrativo, asignando a los jueces administrativos la competencia funcional en primera instancia para conocer, entre otros, de los siguientes asuntos:

“7. De los procesos ejecutivos originados en condenas impuestas por la jurisdicción contencioso-administrativa, cuando la cuantía no exceda de mil quinientos (1500) salarios mínimos legales mensuales.”

Por su parte, el artículo 132-7 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998, asignó a los Tribunales Administrativos competencia para conocer en primera instancia:

“7. De los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la jurisdicción contencioso-administrativa, cuando la cuantía exceda de mil quinientos (1500) salarios mínimos legales mensuales.”

El parágrafo del artículo 164 de la Ley 446 de 1998 dispuso: “Mientras entran a operar los Juzgados Administrativos continuarán aplicándose las normas de competencia vigentes a la sanción de la presente Ley”.

Esta última disposición fue modificada por el artículo 1o de la Ley 954 de 2005, publicada el 28 de abril de ese mismo año, en los siguientes términos:

“Artículo 1o. Readecuación temporal de competencias previstas en la Ley 446 de 1998. El parágrafo del artículo 164 de la Ley 446 de 1998, quedará así:

“Parágrafo. Las normas de competencia previstas en esta ley se aplicarán, mientras entran a operar los Juzgados Administrativos, así:

Los Tribunales Administrativos conocerán en única instancia de los procesos cuyas cuantías sean hasta de 100, 300, 500 y 1.500 salarios mínimos legales mensuales vigentes previstas en el artículo 42, según el caso, y en primera instancia cuando la cuantía exceda de los montos...”.

El 1o de agosto de 2006 entraron a operar los juzgados administrativos⁽⁶⁾, hecho que dio lugar a la aplicación inmediata de las normas de competencia establecidas en la Ley 446 de 1998.

Al dirimir un conflicto negativo de competencias surgido entre el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Ibagué, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado precisó⁽⁷⁾:

“En consecuencia, antes del 1o de agosto de 2006, fecha de entrada en vigencia de los Juzgados Administrativos la competencia para efectos de adelantar los procesos ejecutivos derivados de las condenas contra entidades públicas estaba radicada en la justicia ordinaria, conforme al inciso 4o del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.

A partir del 1o de agosto de 2006 se aplican los artículos 132-7 y 134 B del Código Contencioso Administrativo (adicionado por el artículo 42 de la Ley 446 de 1998) según el cual para el caso en estudio, los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:

(…)

La competencia asignada por ley a la Jurisdicción Contencioso Administrativa para adelantar los procesos ejecutivos, se encuentra consagrada en: 1) el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 según el cual: “...el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución⁽⁸⁾ o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa” y 2) en los artículos 132-7 y 134B-7 del C.C.A. que asignan la competencia para conocer en primera instancia de los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la jurisdicción contencioso administrativa a los tribunales y juzgados administrativos, respectivamente.

De la regla contenida en los artículos 132-7 y 134B-7 del Código Contencioso Administrativo, por expresa disposición legal se exceptúa la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad, ejecución que le compete a la jurisdicción laboral ordinaria, conforme al numeral 5o del artículo 2 de la Ley 712 de 2001⁽⁹⁾, por la cual se reforma el Código Procesal del Trabajo.

El juez natural⁽¹⁰⁾ es aquél a quien la ley le ha atribuido su conocimiento, conforme a las reglas de competencia, dicho principio tiene una finalidad sustancial antes que formal, por cuanto protege no solamente el claro establecimiento de la jurisdicción encargada, sino la seguridad de un proceso con plenas garantías.

Concretamente, respecto a los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la jurisdicción contencioso administrativa, la importancia de que el juez de conocimiento sea el de ejecución radica en que los procesos de ejecución buscan la efectividad de las decisiones de la justicia contenciosa y comparten los principios de afinidad y especialidad características de esta jurisdicción, razón por la cual corresponden al juez contencioso, atendiendo a los principios de eficiencia, celeridad y economía procesal que deben imperar en la administración de justicia. Así el ciudadano goza de certidumbre sobre la autoridad judicial y las competencias que le son atribuidas a la misma, con el objeto de que se pronuncie sobre su causa”. (Subraya en el texto original).

La demanda ejecutiva laboral que dio lugar a este proceso inicialmente fue presentada en el mes de noviembre de 2005 ante el Juzgado Civil del Circuito del Municipio de Málaga (fls. 1 – 22 cuaderno principal) y posteriormente remitida a esta jurisdicción mediante oficio No. 1576 de 8 de junio de 2007(fl. 252 cuaderno principal).

Para el momento en que el libelo fue repartido al Tribunal Administrativo de Santander (20 de junio de 2007 – fl. 256 cuaderno principal) los juzgados administrativos ya habían entrado a operar y las normas de competencia contenidas en la Ley 446 de 1998 estaban plenamente vigentes.

Teniendo en cuenta que la cuantía estimada en la demanda formulada por los señores Garzón Abril asciende a la suma de $ 271.284.359, resulta aplicable al presente asunto el numeral 7o del artículo 134 B del Código Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 42 de la Ley 446 de 1998, según el cual su conocimiento por razón de la materia y de la cuantía corresponde a los Jueces Administrativos en primera instancia.

Ahora bien, para la determinación de la competencia atendiendo al factor territorial, se debe aplicar la regla general contenida en el numeral 1o del artículo 134D del Código Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 43 de la Ley 446 de 1998, que señala: “Por regla general, la competencia territorial se determinará por el lugar de ubicación de la sede de la entidad demandada o por el domicilio del particular demandado”.

La Empresa Social del Estado ejecutada tiene sede en el Municipio de Concepción (Santander), que corresponde a la comprensión territorial de los Jueces Administrativos de Bucaramanga⁽¹¹⁾.

A partir del referente normativo y jurisprudencial que acaba de citarse, resulta clara la configuración de la causal de nulidad contenida en el numeral 2o del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, aplicable a este asunto por remisión de los artículos 87 inciso final y 165 del Código Contencioso Administrativo, referida a la falta de competencia del juez.

Por tratarse de falta de competencia funcional la causal de nulidad configurada y probada en este proceso ejecutivo resulta insaneable, acorde con lo dispuesto en el numeral 5o del artículo 144 del Estatuto Procesal Civil.

Bajo este contexto, la decisión que se impone es declarar la nulidad de la actuación surtida en este proceso a partir del auto de mandamiento de pago de fecha 14 de septiembre de 2007, inclusive, por falta de competencia funcional del Tribunal Administrativo de Santander para conocer y decidir en primera instancia la demanda ejecutiva de la referencia. En consecuencia, se ordenará remitir el expediente a los Jueces Administrativos de Bucaramanga (reparto) para lo de su cargo.”⁽¹²⁾–

Visto lo anterior tenemos que en el presente proceso:

i)- se ejecuta la sentencia condenatoria proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia del Antioquia de fecha 19 de noviembre de 2003, cuya ejecutoria es del 2 de febrero de 2005 (fl.108);

ii)- que la demanda se presentó el 10 de diciembre de 2010, tal como fue considerado por el Tribunal de primera instancia.

iii)- que los Juzgados Administrativos entraron en funcionamiento el 6 de agosto de 2006;

iv)- que para el año 2010, fecha en que fue presentada la demanda, el salario mínimo legal mensual vigente era de $515.000 pesos, luego 1500 salario equivalían a $772.500.000;

vii)- que revisadas las pretensiones de las demandas, de conformidad con el artículo 20 del C.P.C., esta equivale a $13.102.074,32 equivalentes a las cesantías correspondientes a los años 1994 a 1997.

viii) que la ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, entró a regir el 2 de julio de 2010 y dispone en su artículo 308, que este solo aplicará a los procedimientos y actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Las demandas y procesos en curso seguirán siguiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior.

No obstante, si el H. Consejo de Estado, considera que por economía procesal, no debe declarar la nulidad de lo actuado y asume irregularmente dicha competencia, esta Agencia del Ministerio Público pasa a pronunciarse sobre el recurso de apelación, específicamente en cuanto a la prescripción de la acción que alega la entidad demandada y el monto por el cual debe seguir adelante la ejecución.

Establece el artículo 488 del C.P.C., que se pueden demandar ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que emanen de una sentencia de condena proferida por un juez o tribunal de cualquier jurisdicción, entre otras, y según el inciso final del artículo 87 del C. C.A., modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, dispone que en los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, aplica la regulación del proceso ejecutivo singular de mayor cuantía del C.P.C.

Igualmente el artículo 136 del C.C.A., prescribe que la acción ejecutiva derivada de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción, caducará al cabo de cinco (5) años, contados a partir de la exigibilidad del respectivo derecho. La exigibilidad será la señalada por la ley o la prevista por la respectiva decisión judicial

Respecto a la ejecución, dispone el artículo 176 del C.C.A., que:

“Las autoridades a quienes corresponda la ejecución de una sentencia dictarán dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, la resolución correspondiente, en la cual se adoptarán las medidas necesarias para su cumplimiento.”

Adicionalmente el artículo 334 del C.P.C., respecto a la ejecución de las providencias judiciales dispone:

“Podrá exigirse la ejecución de las providencias una vez ejecutoriadas, o a partir del día siguiente al de la notificación del auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior, según fuere el caso, y cuando contra ella se haya concedido apelación en el efecto devolutivo.

Si en la providencia se fija un plazo para su cumplimiento o para hacer uso de una opción, este solo empezará a correr a partir de la ejecutoria de aquella, o la de la notificación del auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior, según fuere el caso. La condena total o parcial que se haya subordinado a una condición solo podrá ejecutarse una vez demostrado el cumplimiento de ésta.”

En relación a la efectividad de las condenas contra entidades públicas contenido en el artículo 177, adicionado por el artículo 60 de la Ley 446 de 1998, dispuso:

“…

Tales condenas, serán ejecutables ante … dieciocho (18) meses después de su ejecutoria.

Las cantidades líquidas reconocidas en tales sentencias devengarán intereses comerciales y moratorios⁽¹³⁾

Inc. 6o Adicionado.- Cumplidos seis (6) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad respectiva para hacerla efectiva, acompañando la documentación exigida para tal efecto, cesará la causación de intereses de todo tipo desde entonces hasta cuando se presentare la solicitud en legal forma⁽¹⁴⁾.

Inc. 7o Adicionado.- En asuntos de carácter laboral, cuando se condene a un reintegro y dentro del término de seis meses siguientes a la ejecutoria de la providencia que así lo disponga, éste no pudiere llevarse a cabo por causa imputables al interesado, en adelante cesará la causación de emolumentos de todo tipo.”

En síntesis en las ACCIONES EJECUTIVAS, derivadas de una sentencia proferida por la Jurisdicción Contenciosa administrativa, confluyen varios aspectos procesales, así:

Título ejecutivo:

a) Sentencia de primera instancia auténtica, con constancia de estar legalmente ejecutoriada y de ser primera copia que presta mérito ejecutivo y si fue objeto de aclaración o adición, copia auténtica de la providencia.

b) Si la sentencia de primera instancia fue objeto de apelación, adicionalmente copia auténtica de la sentencia de segunda instancia y del auto proferido en primera instancia de obedecimiento a lo resuelto por el superior.

Ejecutoria y Ejecución:

La o las condenas son ejecutables dieciocho (18) meses después de su ejecutoria (art. 177 C.C.A.). Lo anterior en armonía con lo dispuesto en el artículo 334 del C.P.C.: “una vez ejecutoriadas, o a partir del día siguiente al de la notificación del auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior, según fuere el caso”.

Caducidad:

La acción ejecutiva derivada de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción caducará al cabo de cinco (5) años, contados a partir de la exigibilidad del respectivo derecho. La exigibilidad será la señalada por la ley o la prevista por la respectiva decisión judicial.

Descendiendo al caso concreto, la sentencia proferida el 19 de noviembre de 2005 por el Tribunal Administrativo de Antioquia quedó ejecutoriada el 2 de febrero de 2005 (fl.108), luego es ejecutable transcurridos 18 meses, es decir a partir del 2 de agosto de 2006, cuyo término prescribiría en 5 años, es decir el 2 de agosto de 2011.

En consecuencia, como la demanda fue presentada el 10 de diciembre de 2010, la acción ejecutiva no había prescrito, razón por la cual a juicio de esta Agencia del Ministerio Público no prospera el recurso de alzada por parte de la entidad accionada.

De las pruebas allegadas al expediente consta que la demandante prestó sus servicios a la Fiscalía General de la Nación desde el 1 de septiembre de 1969 hasta el 30 de marzo de 2002, por 11.730 días y el promedio de su último salario fue de $3.321.072.

Así las cosas la fórmula de liquidación de las cesantías sería:

Base de liquidación x No. De días / 360

$3.321.072 x 11730 / 360 = $ 108.211.596

De ese total de $108.211.596 se descontarían los valores percibidos por la demandante, así:

DETALLE	VALOR
Pago parcial de cesantías Resolución No.AFCP187 de 1994	$21.675.879,55
Consignaciones hechas el 16 de febrero de 1999 ($2.151.028), 16 de febrero de 2000 ($2.430.664), 21 de febrero de 2001 (2.655.016) y 13 de febrero de 2002 ($2.743.693) en Porvenir-cuenta de la afiliada. (fl.116)	$ 9.980.401,00
Pago resolución No.000519 del 2005	$ 70.047.966,00
Total	$101.704.246,55

Es decir que estarían pendientes de pago a favor de la actora la suma de $ 6.507.349,55, así:

DETALLE	VALOR
Liquidación cesantías retroactivas actora	$ 108.211.596,00
Pagos parciales, consignaciones a Porvenir y consignación a cuenta de la demandante	$ 101.704.246,55
Saldo a favor de la demandante	$6.507.349,55

Visto lo anterior, el argumento planteado por el apoderado de la parte actora en la audiencia celebrada el 23 de julio de 2013, no prospera, como quiera que sus afirmaciones corresponden a una interpretación errónea de los valores que se tuvieron en cuenta para descontar como efectivamente pagados a la demandante, en este caso los consignados directamente en el fondo de cesantía el 16 de febrero de 1999, 16 de febrero de 2000, 21 de febrero de 2001 y 13 de febrero de 2002, pues si bien es cierto, corresponden a la liquidación de cesantías anualizadas que en esa oportunidad se hizo a la actora, al descontarse dichos valores como recibidos, se hace por la suma integral sin tener en cuenta de donde se produjo el valor, pues al interés de la presente ejecución, solamente se tiene en cuenta la cifra que arroja la liquidación retroactiva de las cesantías por todo el tiempo laborado por la demandante, restándolo los valores percibidos, como se dijo en sumas globales, razón por la cual no prosperaría el recurso; sin embargo, si habría lugar a aclarar la suma con la cual seguiría adelante la ejecución teniendo en cuenta la suma que resulta a favor de la actor, que difiere con la dispuesta por el Tribunal debido a un simple error aritmético al momento de realizar las sumas y restas correspondientes.

CONCEPTO

En estos términos, esta Agencia del Ministerio Público solicita respetuosamente al Honorable Consejo de Estado - Sección Segunda – Subsección “A”, que tenga en cuenta que el Tribunal Administrativo de Antioquia no era competente para conocer de la acción ejecutiva en primera instancia, como quiera que las pretensiones de la demanda son inferiores a 1.500 salarios mínimos legales mensuales vigentes para la fecha de presentación de la demanda.

O en su defecto, si por economía procesal, continúa con el trámite se CONFIRME la decisión apelada, que ordenó seguir adelante con la ejecución y ordenó realizar la liquidación del crédito, las costas y agencias en derecho, teniendo en cuenta los pagos parciales realizados por la entidad demandada aclarando que la suma a seguir en ejecución es por valor de $6.507.349,55 según lo expuesto en la parte motiva.

De los Señores Consejeros,

CRISTINA GRUESO SANCHEZ

Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado

CGS/NLLC.-

NOTAS AL FINAL:

1. Auto de 3 de agosto de 2006, M.P. Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez, Exp. No. 32499 – Actor: RUBY MARIELA PRECIADO Y OTROS.

2. Consejo Superior de la Judicatura – Sala Jurisdiccional Disciplinaria sentencias de 11 de mayo de 2005 exp. 200500011 01; 21 de septiembre de 2001 exp. 20001698 A 86 y, 13 de diciembre de 2004 exp. 200402644 00/195.IV.04.

3. “ARTÍCULO 75. DEL JUEZ COMPETENTE. Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa.”

4. 7Auto de 25 de julio de 2007 M.P., Doctora Ligia López Díaz, Actor NUMAEL LINARES BEJARANO – Exp. No. 11001-03-15-000-2007-00437-00(C)

5. Señala el inciso 4o del artículo 177 del C.C.A: “Será causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente que el resto. Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria”.

6. Conforme al artículo 2o del Acuerdo PSAA06-3409 de 9 de mayo de 2006, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

7. Providencia de 25 de julio de 2007, expediente No. 11001-03-15-000-2007-00437-00 (C), C.P. Dra. Ligia López Díaz.

8. Acorde con lo expuesto, mediante sentencia C-388 de 1996 la Corte Constitucional declaró exequible la expresión “ejecución” contenida en el artículo 75 de la ley 80 de 1993, precisando que analizadas las competencias que específicamente la Constitución Política radica en cabeza de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, no se encuentra la que se refiere al conocimiento de los procesos ejecutivos originados en contratos estatales, por consiguiente, bien podía el legislador sin contrariar la Constitución asignarla a dicha jurisdicción, agregando que es más congruente con el sistema judicial la denominada continuidad del juez, esto es, que el mismo juez que conoce las controversias contractuales en las que sea parte una entidad estatal, sea aquel que tramite los procesos ejecutivos derivados de dichos actos, por tratarse de asuntos afines. (Pie de página original del texto citado entre comillas).

9. Artículo 2o. Competencia General. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de:”...5 La ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”. (Pie de página original del texto citado entre comillas).

10. El principio del juez natural se encuentra vigente en tratados internacionales de derechos humanos incorporados al ordenamiento colombiano en virtud del artículo 93 de la Constitución Política especialmente, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Art. 14) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Arts. 8 y 25) sobre garantías judiciales y protección judicial, respectivamente. (Pie de página original del texto citado entre comillas).

11. Conforme al literal b) numeral 23 del artículo primero del Acuerdo PSAA06-3321 de 9 de febrero de 2006, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

12. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente, doctor, GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN, sentencia del 5 de septiembre de 2012, Radicación No: 68001 23 31 000 2007 00350 01 (0909-11), Ejecutantes: JUAN CARLOS, ALIX GUIOMAR, OSWALDO Y CLAUDIA ROCIO GARZON ABRIL, ejecutado: E.S.E. Hospital San Rafael del Municipio de Concepción (Santander), Apelación Sentencia – Autoridades Municipales

13. C-188 del 24 de marzo de 1999.

14. Inciso declarado exequible sentencia del 29 de mayo de 2002 Corte Constitucional.

Concepto 258 de 2014 PGN