CONCEPTO 5242 DE 2011

(noviembre 1)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

Bogotá, D.C.

Señores

XXXXXXXXXXXX

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra una expresión del artículo 72 de la Ley 160 de 1994.

Actor: JORGE ENRIQUE MARTÍNEZ BAUTISTA.

Magistrado Ponente: JORGE IVÁN PALACIO PALACIO.

Expediente D-8672.

De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2o, y 278, numeral 5o, de la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demanda que presentó el ciudadano JORGE ENRIQUE MARTÍNEZ BAUTISTA contra una expresión del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, el cual se cita textualmente con el aparte demandado en negritas:

LEY 160 DE 1994

(3 de agosto de 1994)

Diario Oficial No. 41.479 de 5 de agosto de 1994

"Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones."

(…)

ARTÍCULO 72. No se podrán efectuar titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional.

Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior, en el momento de presentar la solicitud de titulación el peticionario deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento, si es o no propietario o poseedor de otros inmuebles rurales en el territorio nacional.

Serán absolutamente nulas las adjudicaciones que se efectúen con violación de la prohibición establecida en este artículo.

La acción de nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos podrá intentarse por el INCORA, por los Procuradores Agrarios o cualquier persona ante el correspondiente Tribunal Administrativo, dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en el "Diario Oficial", según el caso.

La procedencia de esta acción se hará constar en todas las resoluciones de titulación de baldíos que expida el INCORA.

Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos anteriores, el INCORA podrá revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos.

En este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. En lo demás, el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo.

Para la aplicación de las prohibiciones previstas en el presente artículo, se tendrán en cuenta, además, las adjudicaciones de terrenos baldíos efectuadas a sociedades de las que los interesados formen parte, lo mismo que las que figuren en cabeza de su cónyuge, compañero permanente e hijos menores que no hayan obtenido habilitación de edad.

Ninguna persona podrá adquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como baldíos, si las extensiones exceden los límites máximos para la titulación señalados por la Junta Directiva para las Unidades Agrícolas Familiares en el respectivo municipio o región. También serán nulos los actos o contratos en virtud de los cuales una persona aporte a sociedades o comunidades de cualquier índole, la propiedad de tierras que le hubieren sido adjudicadas como baldíos, si con ellas dichas sociedades o comunidades consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que excedan a la fijada por el Instituto para la Unidad Agrícola Familiar.

Quien siendo adjudicatario de tierras baldías las hubiere enajenado, no podrá obtener una nueva adjudicación antes de transcurridos quince (15) años desde la fecha de la titulación anterior.

Los terrenos baldíos adjudicados no podrán fraccionarse en extensión inferior a la señalada por el INCORA como Unidad Agrícola Familiar para la respectiva zona o municipio, salvo las excepciones previstas en esta Ley.

Los Registradores de Instrumentos Públicos se abstendrán de registrar actos o contratos de tradición de inmuebles, cuyo dominio inicial provenga de adjudicaciones de baldíos nacionales, en los que no se protocolice la autorización del INCORA cuando con tales actos o contratos se fraccionen dichos inmuebles.

La declaratoria de caducidad de los contratos relacionados con baldíos y la reversión al dominio de la Nación se harán sin perjuicio de los derechos de terceros.

Las prohibiciones y limitaciones señaladas en los incisos anteriores, deberán consignarse en los títulos de adjudicación que se expidan.

1. Planteamiento de la demanda.

El actor considera que la expresión demandada, al permitir la revocatoria directa, en cualquier tiempo, de las resoluciones de adjudicación de baldíos proferidas con violación de normas legales o reglamentarias, sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular, vulnera el principio de buena fe y los derechos al debido proceso y al acceso a la justicia. Aduce que la ausencia del consentimiento expreso y escrito, conllevaría actos arbitrarios, lo que va en contra de la seguridad jurídica. En sus palabras:

No se justifica la razón de la disposición cuestionada, toda vez que siendo la resolución de titulación de baldíos un acto administrativo que crea una situación jurídica de carácter particular y concreto, que materializa el derecho de propiedad privada, previsto en el artículo 58 de la Constitución Política de Colombia, no puede ser revocada sin el consentimiento expreso y escrito del titular, como tradicionalmente lo ha sostenido y exigido la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional.  

2. Problema jurídico.

Corresponde establecer si la posibilidad de revocar de manera directa las resoluciones de adjudicación de tierras baldías, por violación de las normas legales o reglamentarias pertinentes, sin que sea necesario el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular, vulnera el principio de la buena fe y los derechos al debido proceso y al acceso a la justicia.  

3. Análisis Jurídico.  

Los artículos 674 y 675 del Código Civil, en concordancia con el artículo 63 Superior, establecen que los bienes baldíos, por no tener dueño, pertenecen a la República y son inalienables, imprescriptibles e inembargables. En este contexto, la posesión de tales bienes no es suficiente, por sí misma, para adquirir el derecho de dominio en los términos del Código Civil. Para adquirir este derecho, al tenor de lo dispuesto en el artículo 65 de la Ley 160 de 1994, se requiere obtener un “título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las que delegue esta facultad”.

Según los artículos 13, 64 y 334 Superiores, los baldíos responden al fin de permitir a los campesinos, en su condición de sujetos en situación de debilidad económica, participar en la vida económica de la Nación, en lo que tiene que ver con el uso del suelo, la distribución equitativa de las oportunidades y beneficios del desarrollo, la preservación de un ambiente sano y la productividad, competitividad y desarrollo armónico de las regiones, para lo cual el Estado debe promover el acceso progresivo de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra.

Los bienes baldíos responden a la función social de la propiedad. Hacen parte de un régimen especial de acceso a la propiedad de la tierra, desarrollado a partir de las Leyes 200 de 1936, 135 de 1961, 1 de 1968 y 4 de 1973, ya derogadas, y por la Ley 160 de 1994, en vigencia. Tan especial es este régimen que si alguien accede a la propiedad agraria en forma abiertamente ilegal, procede la extinción de dominio, por tratarse de bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito (corrupción), en perjuicio del tesoro público (v.gr. adjudicación de más terreno del normativamente permitido) o con grave de deterioro de la moral social.

La relación jurídica entre el Estado y el particular que busca que se le adjudique un baldío, debe basarse en el principio de la buena fe, mutuamente vinculante, a partir de lo que contempla la ley para ambas partes. Las conductas que no se ajusten al principio de la buena fe, no pueden hallar cobijo en el derecho.  

Tanto el Estado que adjudica como el particular que se beneficia de la adjudicación, deben respetar y cumplir las normas que los rigen. A ambos les es exigible una conducta ajustada a derecho, de la cual deben responder en un momento dado. Existe una responsabilidad mutua, del Estado y del particular, en la correcta aplicación de la normatividad que permite el cambio de propiedad pública a privada, porque se trata de un donación estatal y no del producto de una interrelación de voluntades entre particulares que tiene su sustento en la acumulación de esfuerzos económicos que justifican la transacción.

A partir de dicha responsabilidad mutua objetiva, resulta admisible y viable el acceso a la propiedad privada de la tierra baldía. En este contexto se debe revisar qué significa, en materia de seguridad jurídica como expresión de la vigencia de un orden justo basado en la buena fe, la revocatoria directa de las resoluciones de adjudicación de baldíos sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular, cuando fueren proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre la materia.

Una primera lectura indica que la revocatoria directa aludida procede contra cualquier tipo de violación de las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos, lo cual es contrario a la seguridad jurídica por tratarse de una reglamentación abierta que resulta desproporcionada en relación con el poder unilateral que detenta la Administración para revocar el acto de adjudicación, porque lo puede usar contra simples errores de carácter formal o de apreciación de lo fáctico cometidos por la misma Administración. En esos casos, la vigencia de un orden justo debe garantizar el derecho de propiedad privada, por lo que la revocatoria de un acto de adjudicación de un bien baldío debe contar con el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular, porque éste no está en la obligación de asumir los errores de la Administración.

No obstante, cuando el acto de adjudicación del baldío es proferido por medios abiertamente ilegales, debe proceder la revocatoria directa del acto de adjudicación, aún sin el consentimiento del particular, así este no haya tenido ninguna responsabilidad en la expedición de dicho acto. Esto debido a que tanto el Estado como el particular están obligados a velar porque el acto de adjudicación se haga de acuerdo con los requisitos que establece la ley para la adjudicación, entendiéndose por tales únicamente los esenciales para ser propietario de un baldío, hasta el punto que los mismos deben consignarse en los títulos de adjudicación que se expidan, como lo ordena el inciso final del artículo 72 de la Ley 160 de 1994.

Esos requisitos esenciales, aplicables a la adquisición y explotación de baldíos, están previstos en los artículos 65 y siguientes de la Ley 160 de 1994, y parten de la base de la posesión de un espacio máximo permitido, por parte de campesinos que no tengan ningún otro predio rural o un patrimonio superior a mil salarios mínimos legales mensuales vigentes, de terrenos con vocación agrícola, los cuales deben explotarse lícitamente, obedeciendo las normas de recursos naturales renovables.

La revocatoria directa debe hacerse, en todo caso, respetando el derecho de defensa del adjudicatario, para lo cual debe aplicarse lo previsto en el Código Contencioso Administrativo sobre actuaciones administrativas y recursos contra las mismas, como lo exige el artículo 72 de la Ley 160 de 1994.

Al estudiar la procedencia de la revocatoria directa de un acto administrativo de carácter particular, sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular, cuando se profiere mediante medios abiertamente contrarios a la ley, en la Sentencia C-835 de 2003, dijo la Corte:

Por lo tanto, los motivos que dan lugar a la hipótesis revocatoria del artículo 19 no pueden entenderse de manera indeterminada, aislada, ni al margen del debido proceso. Antes bien, la manifiesta ilegalidad, tanto de las conductas reprochadas como de los medios utilizados para acceder a la prestación económica que se cuestione, debe probarse plenamente en el procedimiento administrativo que contemplan las prenotadas disposiciones, para lo cual el titular del derecho prestacional o sus causahabientes deberán contar con todas las garantías que inspiran el debido proceso en sede administrativa, destacándose el respeto y acatamiento, entre otros, de los principios de la necesidad de la prueba, de la publicidad y la contradicción; y por supuesto, imponiéndose el respeto y acatamiento que ameritan los términos preclusivos con que cuenta el funcionario competente para adelantar y resolver cada etapa o lapso procedimental. Así, la decisión revocatoria, en tanto acto reglado que es, deberá sustentarse en una ritualidad sin vicios y en una fundamentación probatoria real, objetiva y trascendente, en la cual confluyan de manera evidente todos los elementos de juicio que llevaron al convencimiento del funcionario competente para resolver. En conclusión, entre la parte motiva y la parte resolutiva del acto de revocatoria directa deben mediar relaciones de consonancia que estén acordes con los respectivos mandatos constitucionales y legales, particularmente, con el debido proceso, la legalidad de los derechos adquiridos y la defensa del Tesoro Público. Recordando además que, en materia de supresión de actos administrativos, no es lo mismo cuando interviene un funcionario administrativo que cuando interviene el juez; y que, en todo caso, la revocatoria directa de un acto administrativo que reconoce una pensión o prestación económica sólo puede declararse cuando ha mediado un delito.

Por tanto, se solicitará a la Corte que declare exequible la expresión demandada, bajo el entendido que la revocatoria directa de los actos administrativos de adjudicación de baldíos, sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular, procede cuando tales actos sean proferidos por medios abiertamente ilegales, teniendo por tales la violación o desconocimiento de los requisitos esenciales contemplados en la ley para adquirir o explotar la propiedad inmueble rural baldía.

4. Conclusión.

El Ministerio Público solicita a la Corte que declare EXEQUIBLE el artículo 72 de la Ley 160 de 1994, bajo el entendido que la revocatoria directa de los actos administrativos de adjudicación de baldíos, sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular, procede cuando tales actos sean proferidos por medios abiertamente ilegales, teniendo por tales la violación o desconocimiento de los requisitos esenciales contemplados en la ley para adquirir o explotar la propiedad inmueble rural baldía.

Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación

LJMO/JD Contreras B.