CONCEPTO 5315 DE 2012

(febrero 29)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES-Su creación desborda las competencias atribuidas al Presidente por el articulo 18 de la Ley 1444 de 2011

AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES-Es una unidad administrativa especial/AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES-Naturaleza

Al tenor de lo dispuesto en el artículo 1o del Decreto 3573 de 2011, es una Unidad Administrativa Especial del orden nacional, en los términos del artículo 67 de la Ley 489 de 1998, esto es, un ente con autonomía administrativa y financiera, sin personería jurídica, que hace parte del Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y tiene por objeto que los proyectos, obras o actividades sujetos a licencia, permiso o trámite ambiental, cumplan con lo previsto en las normas ambientales, de tal suerte que contribuyan al desarrollo sostenible del País. Se trata, pues, de una autoridad cuya autonomía en materia ambiental es limitada, pues cumple funciones administrativas propias del citado Ministerio y, por lo tanto, está sometida a su inspección y vigilancia.

UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Definición/UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Su mera existencia implica un cambio en el ejercicio de funciones/UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Su creación corresponde al Congreso de la Republica

La Ley 489 de 1998 prevé la figura de las Unidades Administrativas Especiales, como órganos del sector central del orden nacional, sin personería jurídica, con la autonomía administrativa y financiera. Estos entes están diseñados para cumplir funciones administrativas relativas al desarrollo o ejecución de programas propios de un Ministerio o de un Departamento Administrativo, al que están adscritas (art. 50). La mera existencia de una unidad administrativa especial no implica que las funciones a su cargo sufran modificación, pues están previstas de manera previa en las normas relevantes. Lo que sí implica es un cambio en el ejercicio de tales funciones, que pasa de manos del Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible a un ente adscrito a él y, por tanto, sometido a su inspección y vigilancia.

La decisión de crear o no unidades administrativas especiales no aparece dentro de las materias que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 150.7, corresponden de manera exclusiva al Congreso de la República, al punto que éste puede otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República respecto de ellas. El legislador, sea ordinario o extraordinario, puede crear unidades administrativas especiales, conforme al artículo 67 de la Ley 489 de 1998, que no hace distinción alguna al respecto.

Bogotá, D.C.,

Señores

XXXXXXXXXXXX

E. S. D.

REF.: Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 3573 de 2011, “Por el cual se crea la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA- y se dictan otras disposiciones”

Demandante: REMBERTO QUANT GONZÁLEZ.

Magistrado Ponente: NILSON PINILLA PINILLA.

Expediente D-8856.

De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2o, y 278, numeral 5o, de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6o, y 242, numeral 1o, de la Carta, instauró el ciudadano REMBERTO QUANT GONZÁLEZ contra el Decreto 3573 de 2011, “Por el cual se crea la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA- y se dictan otras disposiciones”.

1. Planteamiento de la demanda.

El actor considera que el Gobierno Nacional, al crear la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA- a través del Decreto demandado, se extralimitó en el uso de las facultades que le fueron conferidas en el artículo 18, literales d), e) y f) de la Ley 1444 de 2011, vulnerando lo dispuesto en el artículo 150.10 de la Carta Política, por cuanto en su sentir la citada ley escindió el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, sustrayéndole de su competencia lo relativo a vivienda, agua potable y saneamiento básico, pero conservándola en materia ambiental. En consecuencia, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible debía conservar todas sus atribuciones y obligaciones en materia ambiental, razón por la cual no era posible la creación de una entidad que tuviera a su cargo todo lo relativo a las licencias ambientales.

Considera también que la creación de una unidad administrativa especial como la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA-, es competencia exclusiva del legislador ordinario, salvo que el Congreso de la República faculte de manera explícita al Gobierno Nacional, mediante facultades extraordinarias, lo cual no se hizo en el caso sub examine.

2. Problema jurídico.

Corresponde determinar si el Decreto Ley 3573 de 2011, al crear la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA-, desborda las competencias atribuidas al Presidente de la República por el artículo 18 de la Ley 1444 de 2011.

3. Aclaración previa.

Es menester advertir que el artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 fue objeto de una demanda de inconstitucionalidad, de la que se da cuenta en el Expediente D-8629. En el trámite de este expediente, el Ministerio Público rindió el Concepto 5226, por medio del cual solicitó a la Corte declarar inexequible el artículo en comento.

En vista de la anterior circunstancia, el Ministerio Público solicitará a la Corte que, si en el aludido expediente se declara inexequible el artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, en el caso sub examine declare estarse a lo resuelto en el caso anterior y, en consecuencia, declare inexequible el Decreto Ley 3573 de 2011.

Si y sólo si la Corte declara exequible el artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 en el proceso de que se da cuenta en el Expediente D-8629, procede el análisis jurídico del caso, como se realiza enseguida.

4. Análisis jurídico.

El literal e) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 faculta al Presidente de la República para “Crear, escindir y cambiar la naturaleza jurídica de los establecimientos públicos y otras entidades u organismos de la rama ejecutiva del orden nacional”. A su vez, los literales d) y f) del mismo artículo facultan al Presidente de la República para “Reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la Administración Pública nacional y entre estas y otras entidades y organismos del Estado”, y para “Señalar, modificar y determinar los objetivos y la estructura orgánica de las entidades u organismos resultantes de las creaciones, fusiones o escisiones y los de aquellas entidades u organismos a los cuales se trasladen las funciones de las suprimidas, escindidas, fusionadas o transformadas”.

Prima facie crear una Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, como se hace en el Decreto Ley 3573 de 2011, se enmarca dentro de las antedichas facultades. Al estudiar el contexto en el cual surge esta autoridad, aparece que la Ley 1444 de 2011 escinde del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial los objetivos y funciones asignados por las normas vigentes a los Despachos del Viceministro de Vivienda y Desarrollo Territorial y al Despacho del Viceministro de Agua y Saneamiento Básico; que, como consecuencia de esta escisión, reorganiza el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, entidad que debe cumplir con los objetivos y funciones señalados en las normas vigentes, esto es, las asignadas al Ministerio de Ambiente por las Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997, en lo relativo a sus competencias en materia ambiental (artículos 11 y 12).

Al tenor de lo dispuesto en el artículo 1o del Decreto 3573 de 2011, es una Unidad Administrativa Especial del orden nacional, en los términos del artículo 67 de la Ley 489 de 1998, esto es, un ente con autonomía administrativa y financiera, sin personería jurídica, que hace parte del Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y tiene por objeto que los proyectos, obras o actividades sujetos a licencia, permiso o trámite ambiental, cumplan con lo previsto en las normas ambientales, de tal suerte que contribuyan al desarrollo sostenible del País. Se trata, pues, de una autoridad cuya autonomía en materia ambiental es limitada, pues cumple funciones administrativas propias del citado Ministerio y, por lo tanto, está sometida a su inspección y vigilancia.

La Ley 489 de 1998 prevé la figura de las Unidades Administrativas Especiales, como órganos del sector central del orden nacional, sin personería jurídica, con la autonomía administrativa y financiera. Estos entes están diseñados para cumplir funciones administrativas relativas al desarrollo o ejecución de programas propios de un Ministerio o de un Departamento Administrativo, al que están adscritas (art. 50). La mera existencia de una unidad administrativa especial no implica que las funciones a su cargo sufran modificación, pues están previstas de manera previa en las normas relevantes. Lo que sí implica es un cambio en el ejercicio de tales funciones, que pasa de manos del Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible a un ente adscrito a él y, por tanto, sometido a su inspección y vigilancia.

La decisión de crear o no unidades administrativas especiales no aparece dentro de las materias que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 150.7, corresponden de manera exclusiva al Congreso de la República, al punto que éste puede otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República respecto de ellas. El legislador, sea ordinario o extraordinario, puede crear unidades administrativas especiales, conforme al artículo 67 de la Ley 489 de 1998, que no hace distinción alguna al respecto. En los literales d), e) y f) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, se faculta al Presidente de la República para crear establecimientos públicos y otras entidades u organismos de la rama ejecutiva del orden nacional y para reasignar funciones y competencias. En ejercicio de estas facultades se dictó el Decreto Ley 3573 de 2011, por medio del cual se crea la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, como unidad administrativa especial, y se le reasignan a ésta algunas de las funciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

5. Conclusión.

En mérito de lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte que declare ESTARSE A LO RESUELTO sobre la constitucionalidad del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 en el Expediente D-8629. Si en este expediente se declara inexequible el referido artículo, el Ministerio Público solicita a la Corte que declare inexequible el Decreto Ley 3573 de 2011. Si y sólo si la Corte declara exequible el artículo en comento, el Ministerio Público solicita que se declare exequible el Decreto Ley 3573 de 2011, por los cargos analizados.

Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDÓNEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación

LJMO/ /MLOvalleB.