CONCEPTO 6163 DE 2016

(septiembre 9)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contra la norma que regula los recursos contra los actos administrativos definitivos en razón a que vulnera el principio constitucional de reserva de ley estatutaria

DERECHO DE PETICIÓN-Tratándose de un derecho fundamental se debe regular por medio de una ley estatutaria

El derecho de petición está previsto en el artículo 23 superior, disposición que forma parte del Título II del Capítulo 1° de la Carta Política, relativo a los derechos, las garantías y los deberes, razón por la cual no existe ninguna duda de que el derecho de petición es un derecho fundamental, como también lo ha reconocido la Corte de manera reiterada.

Pues en bien, tratándose de un derecho fundamental, el derecho de petición, al tenor de lo dispuesto en el artículo 152, literal a) de la Carta Política, efectivamente se debe regular por medio de una ley estatutaria, cuya aprobación, modificación o derogatoria, según lo prescribe el artículo 153 Constitucional, requiere la mayoría absoluta de los miembros de las cámaras, además de que el trámite del proyecto correspondiente debe hacerse en una sola legislatura y, finalmente, que el proyecto aprobado por el Congreso debe someterse a un control previo e integral de constitucionalidad ante la Corte.

RECURSO DE APELACIÓN-No puede equipararse a ejercer el derecho de petición

En relación con el derecho de petición y los recursos también ha dicho la Corte Constitucional que estos últimos son un elemento del primero, como bien lo señala el actor transcribiendo apartes de varias decisiones en las que se recoge tal doctrina, entre las cuales se encuentran las sentencias T-304 de 1994 (M.P. Jorge Arango Mejía), T-1175 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y T-929 de 2003 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).

Sin embargo, debe advertirse que esa misma corporación también ha señalado que la interposición del recurso de apelación no puede equipararse a ejercer el derecho de petición. Así, en la Sentencia T-281 de 1998.

LEY ESTATUTARIA-Los recursos entrañan una solicitud pero no son equivalentes al derecho de petición/NORMAS DEMANDADAS-No afecta el núcleo esencial del derecho de petición

El jefe del ministerio público considera que si bien los recursos llevan dentro de sí una solicitud o requerimiento, éstos en todo caso no pueden considerarse iguales o equivalentes al derecho de petición por cuanto aquel es el derecho que tienen las personas de solicitar una respuesta de las autoridades (o incluso de otros particulares) sobre una situación particular, mientras que aquellos son una manifestación del derecho que tienen las personas a impugnar las decisiones judiciales o administrativas o de ejercer el derecho a controvertirlas con el fin de defender sus intereses jurídicos.

En este orden de ideas, si bien los recursos entrañan una solicitud éstos no pueden considerarse iguales o equivalentes al derecho de petición, por lo que mal podría exigírsele al legislador que tramite su regulación a través de una ley estatutaria.

Finalmente, hay que destacar que los artículos demandados no regulan de manera integral, estructural y completa el derecho de petición, como tampoco afectan su núcleo esencial, en tanto no disponen en detalle lo relativo a su ejercicio, a sus restricciones, a su procedencia, a su trámite y a sus consecuencias.

En mérito de lo expuesto, el jefe del ministerio público le solicita a la Corte declarar EXEQUIBLES los artículos 74 al 82 y los incisos 2 y 6 del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, por los aspectos aquí analizados.

DERECHO DE PETICIÓN-Jurisprudencia de la Corte Constitucional

LEY ESTATUTARIA-Jurisprudencia de la Corte Constitucional

Bogotá, D.C.,

Señores

XXXXXXXXXXXX

E. S. D.

REF.: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 74 al 82, e incisos 2 y 6 del artículo 161 de la Ley 1437 del 18 de enero de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

Demandante: Manuel Santiago Urueta Ayola.

Magistrado Ponente: Gloria Stella Ortiz Delgado.

Expediente: D-11519.

De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2º, y 278, numeral 5º, de la Constitución Política, rindo concepto en relación con las demandas que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6º, y 242, numeral 1º, de la Carta, instauró el ciudadano Manuel Santiago Urueta Ayola contra los artículos 74 al 82, y contra los incisos 2 y 6 del artículo 161 de la Ley 1437 del 18 de enero de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, cuyo texto se transcribe a continuación (con lo demandado en negrillas).

“LEY 1437 DE 2011

(enero 18)

Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

CAPÍTULO VI.

RECURSOS.

ARTÍCULO 74. RECURSOS CONTRA LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Por regla general, contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos:

1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque.

2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito.

No habrá apelación de las decisiones de los Ministros, Directores de Departamento Administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas ni de los directores u organismos superiores de los órganos constitucionales autónomos.

Tampoco serán apelables aquellas decisiones proferidas por los representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos del nivel territorial.

3. El de queja, cuando se rechace el de apelación.

El recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá acompañarse copia de la providencia que haya negado el recurso.

De este recurso se podrá hacer uso dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la decisión.

Recibido el escrito, el superior ordenará inmediatamente la remisión del expediente, y decidirá lo que sea del caso.

ARTÍCULO 75. IMPROCEDENCIA. No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa.

ARTÍCULO 76. OPORTUNIDAD Y PRESENTACIÓN. Los recursos de reposición y apelación deberán interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del término de publicación, según el caso. Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo, salvo en el evento en que se haya acudido ante el juez.

Los recursos se presentarán ante el funcionario que dictó la decisión, salvo lo dispuesto para el de queja, y si quien fuere competente no quisiere recibirlos podrán presentarse ante el procurador regional o ante el personero municipal, para que ordene recibirlos y tramitarlos, e imponga las sanciones correspondientes, si a ello hubiere lugar.

El recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario del de reposición y cuando proceda será obligatorio para acceder a la jurisdicción.

Los recursos de reposición y de queja no serán obligatorios.

ARTÍCULO 77. REQUISITOS. Por regla general los recursos se interpondrán por escrito que no requiere de presentación personal si quien lo presenta ha sido reconocido en la actuación. Igualmente, podrán presentarse por medios electrónicos.

Los recursos deberán reunir, además, los siguientes requisitos:

1. Interponerse dentro del plazo legal, por el interesado o su representante o apoderado debidamente constituido.

2. Sustentarse con expresión concreta de los motivos de inconformidad.

3. Solicitar y aportar las pruebas que se pretende hacer valer.

4. Indicar el nombre y la dirección del recurrente, así como la dirección electrónica si desea ser notificado por este medio.

Sólo los abogados en ejercicio podrán ser apoderados. Si el recurrente obra como agente oficioso, deberá acreditar la calidad de abogado en ejercicio, y prestar la caución que se le señale para garantizar que la persona por quien obra ratificará su actuación dentro del término de dos (2) meses.

Si no hay ratificación se hará efectiva la caución y se archivará el expediente.

Para el trámite del recurso el recurrente no está en la obligación de pagar la suma que el acto recurrido le exija. Con todo, podrá pagar lo que reconoce deber.

ARTÍCULO 78. RECHAZO DEL RECURSO. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> Si el escrito con el cual se formula el recurso no se presenta con los requisitos previstos en los numerales 1, 2 y 4 del artículo anterior, el funcionario competente deberá rechazarlo. Contra el rechazo del recurso de apelación procederá el de queja.

ARTÍCULO 79. TRÁMITE DE LOS RECURSOS Y PRUEBAS. Los recursos se tramitarán en el efecto suspensivo.

Los recursos de reposición y de apelación deberán resolverse de plano, a no ser que al interponerlos se haya solicitado la práctica de pruebas, o que el funcionario que ha de decidir el recurso considere necesario decretarlas de oficio.

Cuando con un recurso se presenten pruebas, si se trata de un trámite en el que interviene más de una parte, deberá darse traslado a las demás por el término de cinco (5) días.

Cuando sea del caso practicar pruebas, se señalará para ello un término no mayor de treinta (30) días. Los términos inferiores podrán prorrogarse por una sola vez, sin que con la prórroga el término exceda de treinta (30) días.

En el acto que decrete la práctica de pruebas se indicará el día en que vence el término probatorio.

ARTÍCULO 80. DECISIÓN DE LOS RECURSOS. Vencido el período probatorio, si a ello hubiere lugar, y sin necesidad de acto que así lo declare, deberá proferirse la decisión motivada que resuelva el recurso.

La decisión resolverá todas las peticiones que hayan sido oportunamente planteadas y las que surjan con motivo del recurso.

ARTÍCULO 81. DESISTIMIENTO. De los recursos podrá desistirse en cualquier tiempo.

ARTÍCULO 82. GRUPOS ESPECIALIZADOS PARA PREPARAR LA DECISIÓN DE LOS RECURSOS. La autoridad podrá crear, en su organización, grupos especializados para elaborar los proyectos de decisión de los recursos de reposición y apelación.

CAPÍTULO II.

REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD

ARTÍCULO 161. REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos:

1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.

En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida.

Cuando la Administración demande un acto administrativo que ocurrió por medios ilegales o fraudulentos, no será necesario el procedimiento previo de conciliación.

2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto.

Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral.

3. Cuando se pretenda el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo, se requiere la constitución en renuencia de la demandada en los términos del artículo 8o de la Ley 393 de 1997.

4. Cuando se pretenda la protección de derechos e intereses colectivos se deberá efectuar la reclamación prevista en el artículo 144 de este Código.

5. Cuando el Estado pretenda recuperar lo pagado por una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, se requiere que previamente haya realizado dicho pago.

6. Cuando se invoquen como causales de nulidad del acto de elección por voto popular aquellas contenidas en los numerales 3 y 4 del artículo 275 de este Código, es requisito de procedibilidad haber sido sometido por cualquier persona antes de la declaratoria de la elección a examen de la autoridad administrativa electoral correspondiente”.

1. Planteamiento de la demanda

Retomando lo dicho en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el actor considera que las normas demandadas vulneran lo dispuesto en los artículos 152, literal a) y 153 de la Carta Política, al haber sido tramitados mediante el procedimiento legislativo ordinario y no mediante una ley estatutaria. Lo anterior, toda vez que entiende que los recursos administrativos que allí se regulan constituyen un elemento estructural del derecho fundamental de petición.

2. Problema jurídico

Corresponde determinar si los artículos 74 al 82, y los incisos 2 y 6 del artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al regular los recursos contra los actos administrativos definitivos, vulneran el principio constitucional de reserva de ley estatutaria.

3. Análisis jurídico

El derecho de petición está previsto en el artículo 23 superior, disposición que forma parte del Título II del Capítulo 1° de la Carta Política, relativo a los derechos, las garantías y los deberes, razón por la cual no existe ninguna duda de que el derecho de petición es un derecho fundamental, como también lo ha reconocido la Corte de manera reiterada.

Pues en bien, tratándose de un derecho fundamental, el derecho de petición, al tenor de lo dispuesto en el artículo 152, literal a) de la Carta Política, efectivamente se debe regular por medio de una ley estatutaria, cuya aprobación, modificación o derogatoria, según lo prescribe el artículo 153 Constitucional, requiere la mayoría absoluta de los miembros de las cámaras, además de que el trámite del proyecto correspondiente debe hacerse en una sola legislatura y, finalmente, que el proyecto aprobado por el Congreso debe someterse a un control previo e integral de constitucionalidad ante la Corte.

Explicando lo anterior, en la Sentencia C-425 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), la Corte señaló que con las leyes estatutarias se quiso “dar cabida al establecimiento de conjuntos normativos armónicos e integrales, caracterizados por una mayor estabilidad que la de las leyes ordinarias, por un nivel superior respecto de éstas, por una más exigente tramitación y por la certeza inicial y plena acerca de su constitucionalidad”. Pero, a renglón seguido, precisó que no “toda norma atinente a ellos deba necesariamente ser objeto del exigente proceso aludido, pues una tesis extrema al respecto vaciaría la competencia del legislador ordinario”. Mientras que, continuando con lo anterior, en la Sentencia C-620 de 2001 (M.P. Jaime Araujo Rentería), esa misma corporación especificó cuáles normas sí deben ser tramitadas con arreglo a lo previsto para las leyes estatutarias, de la siguiente forma:

“Las disposiciones que deben ser objeto de regulación por medio de ley estatutaria, concretamente, en lo que respecta a los derechos fundamentales y los recursos o procedimientos para su protección son aquellas que de alguna manera tocan su núcleo esencial o mediante las cuales se regula en forma “íntegra, estructural o completa” el derecho correspondiente”.

De otra parte, en relación con el derecho de petición y los recursos también ha dicho la Corte Constitucional que estos últimos son un elemento del primero, como bien lo señala el actor transcribiendo apartes de varias decisiones en las que se recoge tal doctrina, entre las cuales se encuentran las sentencias T-304 de 1994 (M.P. Jorge Arango Mejía), T-1175 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y T-929 de 2003 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), entre otras.

Sin embargo, debe advertirse que esa misma corporación también ha señalado que la interposición del recurso de apelación no puede equipararse a ejercer el derecho de petición. Así, en la Sentencia T-281 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) se sostuvo lo siguiente:

“Recurso de apelación, derecho de petición y debido proceso

En segundo lugar, debe aclararse que la interposición del recurso de apelación no puede equipararse a ejercer el derecho de petición, pues este último consiste en presentar peticiones respetuosas a las autoridades para obtener una pronta resolución, mientras que el derecho a impugnar decisiones judiciales o administrativas es una clara manifestación del derecho a litigar, propio del acceso a la justicia […] El derecho de petición, consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política consiste en presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. Esto es muy diferente al derecho de litigar en causa propia o ajena, así lo señala expresamente el artículo 39 del Código Contencioso Administrativo. El litigio es expresión del acceso a la justicia (art. 229 C.P.) y dentro de ésta ocupa lugar destacado el derecho de interponer recurso contra las providencias que, en sentir del recurrente, no se ajusten a derecho […] No obstante, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que la inobservancia de los términos para resolver oportunamente los recursos presentados contra los actos administrativos, transgrede el debido proceso y el derecho al acceso a la justicia”.

Con fundamento en todo lo anterior, entonces, el jefe del ministerio público considera que si bien los recursos llevan dentro de sí una solicitud o requerimiento, éstos en todo caso no pueden considerarse iguales o equivalentes al derecho de petición por cuanto aquel es el derecho que tienen las personas de solicitar una respuesta de las autoridades (o incluso de otros particulares) sobre una situación particular, mientras que aquellos son una manifestación del derecho que tienen las personas a impugnar las decisiones judiciales o administrativas o de ejercer el derecho a controvertirlas con el fin de defender sus intereses jurídicos.

En este orden de ideas, si bien los recursos entrañan una solicitud éstos no pueden considerarse iguales o equivalentes al derecho de petición, por lo que mal podría exigírsele al legislador que tramite su regulación a través de una ley estatutaria.

Finalmente, hay que destacar que los artículos demandados no regulan de manera integral, estructural y completa el derecho de petición, como tampoco afectan su núcleo esencial, en tanto no disponen en detalle lo relativo a su ejercicio, a sus restricciones, a su procedencia, a su trámite y a sus consecuencias.

4. Conclusión

En mérito de lo expuesto, el jefe del ministerio público le solicita a la Corte declarar EXEQUIBLES los artículos 74 al 82 y los incisos 2 y 6 del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, por los aspectos aquí analizados.

De los señores magistrados,

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación

ABG/MLOvalleB.