CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN "A".
Consejero Ponente: William Hernández Gómez
Bogotá D.C., tres (3) de marzo de dos mil dieciséis (2016).
Radicación: 05001-33-33-027-2014-00355-01(1997-14)
Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del derecho.
Demandante: Luz Marina Ramirez Arias.
Demandado: Instituto de Seguros Sociales.
Vinculada: Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones.
Tema: Conflicto de competencia entre el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales y el Juzgado Veintisiete Administrativo Oral de Medellin.
Auto interlocutorio O-092-2016
ASUNTO
Procede la Subsección a decidir el conflicto negativo de competencia surgido entre el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales y el Juzgado Veintisiete Administrativo Oral de Medellin.
ANTECEDENTES
La demandante pretende obtener la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones 2488 de 21 de julio de 2011[2], 2863 de 17 de agosto de 2011[3] y 5053 de 22 de diciembre de 2011[4], expedidos por el Instituto de Seguros Sociales Seccional Caldas.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó a título de restablecimiento la reliquidación del derecho pensional de conformidad a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la Ley 33 de 1985; así mismo, solicitó el reconocimiento y pago de los dineros dejados de percibir, junto con la indexación e interés a que haya lugar.
Trámite procesal
El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales luego de haber inadmitido la demanda y ser esta subsanada (fl. 109-110), mediante providencia de 3 de agosto de 2012 ordenó su admisión (Fls. 111 a 112).
A folio 116 anverso se evidencia constancia de las notificaciones surtidas a los sujetos procesales dispuestos en el artículo 199 del CPACA quienes dentro del término de traslado[5] no realizaron manifestación alguna.
Mediante providencia de 20 de marzo de 2013 (Fl. 121) el Juzgado Segundo Administrativo de Caldas (sic) citó a las partes a la audiencia inicial que se realizaría el día 24 de abril de 2013; no obstante, mediante auto de 19 de abril de 2013, resolvió vincular como litisconsorte necesario por pasiva a la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones (Fl. 122 a 124), quien fue debidamente notificado según se advierte a folio 127 anverso.
Vencido el traslado y sin pronunciamiento por parte del vinculado, mediante providencia del 17 de febrero de 2014 (fl. 131), se citó a las partes para la audiencia inicial que se realizó el día 18 de marzo de 2014.
En desarrollo de la audiencia referida, el Juzgado Segundo Administrativo declaró de oficio la falta de competencia por considerar que en los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, la competencia territorial se determina por el último lugar donde se presentaron o debieron de presentar los servicios, y como quiera que según certificación visible a folio 122, la demandante prestó su último servicio en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – Dirección Seccional Medellin, la competencia del presente asunto recae en los Juzgados Administrativos del Circuito de Medellín. El Juez declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio so pretexto de no incurrir en la causal de nulidad de que trata el numeral 2 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil.
Por reparto, el asunto le correspondió al Juzgado Veintisiete Administrativo Oral de Medellín, quien a través de auto de 3 de abril de 2014 declaró su falta de competencia para conocer de la demanda por estimar que el competente para conocer el asunto es el Juez Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, lo anterior en consideración a que la supuesta nulidad en la que se incurrió se entiende saneada.
CONSIDERACIONES PARA RESOLVER
Competencia
De conformidad a lo dispuesto en la Ley 1285 de 22 de enero de 2009[6] en armonía con el artículo 158 de la ley 1437 de 2001 – en adelante CPACA-, la Subsección del Consejo de Estado es competente para resolver los conflictos de competencia entre los Jueces de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, pertenecientes a distintos distritos judiciales administrativos.
Problema jurídico
En los términos de las providencias que declararon la falta de competencia para conocer de la demanda, corresponde determinar quién es el juez contencioso administrativo competente para resolver el caso concreto.
En tal sentido, se hace necesario responder el siguiente problema jurídico: ¿La "falta de competencia" por factores distintos al subjetivo y funcional, a voces de las nuevas disposiciones procesales, constituye una causal de nulidad o genera una irregularidad que da lugar a la remisión del proceso al despacho que se considere competente?
Para dar respuesta a lo anterior, la Subsección se pronunciará sobre los siguientes aspectos: i) De la competencia por razón del territorio en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, ii) De la falta de competencia como causal de nulidad, iii) Del procedimiento a seguir en vigencia del Código General del Proceso y la Ley 1437 de 2011 ante la falta de competencia, y iv) Caso concreto.
De la competencia por razón del territorio en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral.
Por tratarse de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y ser la entidad demandada de orden Nacional, la competencia para conocer del mismo, por razón del territorio, está dada por numeral 3 del artículo 156 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que señala:
En los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral se determinará por el último lugar donde se presentaron o debieron prestarse los servicios.
De los documentos allegados al expediente se evidencia efectivamente que el último lugar donde la demandante prestó sus servicios fue en la Dirección Seccional de Impuestos de Medellín (Fl. 317), lo que en principio permite inferir que el competente para conocer del asunto es el Juzgado Veintisiete Administrativo Oral de Medellín, por razón del factor territorial.
De la falta de competencia como causal de nulidad.
El Juzgado Segundo Administrativo de Manizales dispuso declarar la nulidad de lo actuado en este asunto y remitir el proceso a la ciudad de Medellín, por cuanto encontró que carecía de competencia por el factor territorial.
En virtud de ello, es necesario precisar que la "falta de competencia", como se hacía llamar esta causal de nulidad en vigencia del Código de Procedimiento Civil[7], desapareció del ordenamiento jurídico con la entrada en vigencia del Código General del Proceso[8], que señala en el artículo 133 que el proceso es nulo, en todo o en parte, sólo cuando el juez actúa en el proceso después de declarar la falta de competencia.
Pese a lo anterior, es oportuno ilustrar que la falta de competencia por el factor territorio en vigencia del CPC, aunque inicialmente podría considerarse como causal de nulidad, era subsanable y por tanto el silencio de las partes hacía inoperante la misma en momentos posteriores del proceso.
En efecto esta Corporación cuando analizó las disposiciones sobre la materia en el CPC y el CCA, indicó claramente que:
"[...] Lo primero que se debe advertir es que, en los casos de conflicto de competencia por el factor territorial, el tema de la nulidad procesal y su saneabilidad son temas inseparables. En efecto, conforme a la legislación civil, la competencia por el factor territorial es un asunto que debe determinarse al inicio del proceso y si, por alguna circunstancia, dicha competencia se definió de manera equivocada y la parte afectada no alegó el error como excepción previa, el art. 144 del C.P.C. establece que el juez que empezó a conocer del proceso, debe continuar haciéndolo. Así las cosas, es claro que en procedimiento civil, el conflicto por falta de competencia territorial solo se puede presentar hasta antes de que se dé traslado a la demandada - oportunidad para proponer excepciones previas - pues, una vez transcurrida esta oportunidad, la ley se encarga de definir el conflicto, radicando la competencia en cabeza del juez que inició el conocimiento.
[...]
La posibilidad de sanear la nulidad por falta de competencia territorial, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es más clara aún, si se tiene en cuenta que el numeral 1° del art. 144 del C.P.C. establece que la nulidad se considera saneada cuando la parte que podía alegarla no lo hizo y, el último inciso del numeral 6°, establece que las únicas nulidades que no son saneables son las consagradas en los numerales 3° y 4° del artículo 140 y la proveniente de falta de jurisdicción o competencia funcional.
[...]
Lo anterior implica que si el demandado no interpuso recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda, y tampoco alegó los hechos que configuran la nulidad al darle contestación a la misma, perdió la oportunidad para cuestionar la validez de lo actuado en el proceso. Es éste el entendimiento que, en opinión de la Sala, debe darse a las normas citadas del C.P.C., aplicables en el procedimiento contencioso administrativo, y cuyo propósito es asegurar que este tipo de nulidades sean declaradas en la etapa inicial del proceso, a fin de evitar dilaciones posteriores e injustificadas.
Conforme a lo expuesto, forzoso es concluir que también en el proceso contencioso administrativo la falta de competencia por el factor territorial sólo se puede alegar hasta la contestación de la demanda, pues de no hacerse en las oportunidades mencionadas, la propia ley se encargó de resolver el conflicto, radicando la competencia en cabeza del juez que primero conoció del proceso.
Por último, se debe tener en cuenta que aceptar que la falta de competencia territorial subsiste, aún después de transcurridas las oportunidades que, conforme a la ley, tiene el interesado para alegarla, implica dejar sin aplicación el art. 144. 5 del C.P.C. o, lo que es peor, sostener que el mismo sólo tiene aplicación en determinadas oportunidades procesales con lo que contraría, como se dijo, los principios de celeridad y de primacía de los (sic) sustancial sobre lo meramente formal. [...]".[9]
Por tanto, no le asistió razón al Juzgado Segundo Administrativo de Manizales al adoptar la decisión en comento en este asunto, aún si hubiese aplicado las normas del CPC.
Del procedimiento a seguir en vigencia del Código General del Proceso y la Ley 1437 de 2011 ante la falta de competencia.
Es pertinente precisar bajo el nuevo esquema procesal, cuál es el procedimiento a seguir cuando un despacho judicial no es competente para conocer de un asunto según las normas que regulan la materia, puesto que según el factor que origine la falta de competencia, se deberá proceder de una u otra manera y en determinados momentos procesales.
Al respecto, lo primero que debe señalarse es que en el CPACA existen dos normas que regulan la remisión por competencia de un expediente, a saber:
La primera, contenida en el artículo 158 que señala que si una Sala o sección de un tribunal o un juez administrativo se considera incompetente, ordenará remitir el proceso a quien considere que sí lo es, mediante auto contra el cual sólo procede el recurso de reposición. A continuación precisa las reglas que se surten en caso de que proponga conflicto de competencia, la cual no podrá darse entre superior e inferior funcional[10].
La segunda, prevista en el artículo 168 ib. que prevé, entre otros, que en caso de falta de competencia el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, mediante decisión motivada y a la mayor brevedad posible.
Una lectura aislada de estas normas podrían dar a entender que sea cual sea el factor por el cual se determine la falta de competencia, es posible remitir el proceso en cualquier estado de su trámite al juez que se considere que es competente para asumirlo, como al parecer lo comprendió el Juzgado Segundo de Manizales en este caso.
Sin embargo, no basta que se configure cualquier causal de falta de competencia para que pueda remitirse el proceso en estadio procesal posterior a la admisión de la demanda, pues ello haría perder efecto útil a otras normas de orden procesal que regulan los aspectos atinentes a i) las causales de nulidad, ii) saneamiento del proceso, iii) prorrogabilidad de la competencia y iv) las excepciones previas que pueden proponerse.
En tal sentido, el artículo 16 del CGP, aplicable por remisión autorizada del artículo 306 del CPACA, establece al igual que lo hacía el artículo 21 del CPC, que la competencia para conocer de un asunto se prorroga o traslada a otro funcionario si en el momento procesal oportuno ésta no fue discutida, salvo por algunos factores específicos.
Veamos la norma:
ARTÍCULO 16. PRORROGABILIDAD E IMPRORROGABILIDAD DE LA JURISDICCIÓN Y LA COMPETENCIA. La jurisdicción y la competencia por los factores subjetivo y funcional son improrrogables. Cuando se declare, de oficio o a petición de parte, la falta de jurisdicción o la falta de competencia por los factores subjetivo o funcional, lo actuado conservará validez, salvo la sentencia que se hubiere proferido que será nula, y el proceso se enviará de inmediato al juez competente. Lo actuado con posterioridad a la declaratoria de falta de jurisdicción o de competencia será nulo.
La falta de competencia por factores distintos del subjetivo o funcional es prorrogable cuando no se reclame en tiempo, y el juez seguirá conociendo del proceso. Cuando se alegue oportunamente lo actuado conservará validez y el proceso se remitirá al juez competente." (negrillas fuera de texto)
Quiere decir lo anterior que salvo la falta de competencia por los factores subjetivo[11] y funcional[12], en los demás casos el juez que asumió el conocimiento del proceso no podrá desprenderse del mismo si esta situación no se hubiese discutido oportunamente.
Ello va en armonía con el artículo 131 numeral 1.º y 138 del mismo CGP que determinan que la falta de competencia por los factores subjetivo y funcional se convierten en una mera irregularidad que no vicia lo actuado, salvo si se dicta sentencia; así como con lo previsto en el artículo 139 ib. que precisa que el juez no puede declarar su falta de competencia cuando la misma haya sido prorrogada por el silencio de las partes, salvo por los factores subjetivo y funcional.
Así las cosas, se concluye que si el juez en un momento inicial del proceso o las partes en las oportunidades procesales pertinentes no alegan o discuten la falta de competencia por factores diferentes al subjetivo y funcional, a título de ejemplo por los factores de cuantía y territorio, ello no podrá ser constitutivo de causal de nulidad o de remisión a otro funcionario judicial, en virtud del principio de preclusividad en materia de saneamiento de las irregularidades y de prorrogabilidad de la competencia.
Es por esta razón que no puede entenderse que los artículos 158 y 168 del CPACA permiten que en cualquier estado del proceso, posterior a admisión de la demanda y la conformación de la litis procesal, pueda surtirse la remisión del expediente a otro funcionario o despacho judicial que se considere es el competente para asumir el asunto por los factores de competencia distintos al subjetivo o funcional. En estos casos, como se viene de indicar, se conservará la competencia para continuar conociendo del asunto.
En resumen, frente a la falta de competencia tenemos que los momentos oportunos y los efectos de su determinación se pueden sintetizar de la siguiente manera:
- Si se determina la falta de competencia al momento de decidir sobre la admisión de la demanda, el juez, la sala o sección lo remitirá al que considere competente para ello, para lo cual se hará uso de lo regulado en el artículo 158 del CPACA.
- Si el despacho judicial deja pasar tal oportunidad, la parte demandada o el agente del Ministerio Público podrán, vía recurso de reposición contra el auto admisorio – art. 242 del CPACA-, hacer notar tal falencia y pedir la remisión.
- Si esta oportunidad tampoco se aprovechó para tal efecto, podrá proponerse la irregularidad como excepción previa, al tenor del artículo 131 numeral 1º del CGP en armonía con el artículo 175 del CPACA, la cual -de prosperar- dará lugar a la remisión del proceso al competente.
- De no procederse conforme lo anterior, es decir, no remitir de oficio el proceso, no recurrirse el auto admisorio o no proponerse la excepción previa, surgen varias situaciones a saber:
- Si se trata de falta de competencia por factores diferentes al subjetivo o funcional, la competencia se prorroga y la irregularidad se sanea, por tanto no podrá generarse la remisión del proceso a voces del artículo 139 inciso segundo del CGP[13].
- Si la falta de competencia se origina por los factores subjetivo o funcional, ello podrá originar que en cualquier momento del proceso este se remita al que se sí lo sea, en la medida en que no podrá ser fallado el asunto por un funcionario incompetente por estos factores, so pena de que se originare la causal de nulidad del fallo (artículos 16 y 138 inciso primero del CGP)[14].
En síntesis, es claro que la "falta de competencia" por factores distintos al subjetivo y funcional, a voces de las nuevas disposiciones procesales, no constituye una causal de nulidad sino que genera una irregularidad que se entiende subsanada si no se utilizaron oportunamente los mecanismos que para tal efecto regulan las normas procesales, tales como la orden de remisión por competencia en forma oficiosa al momento de decidir sobre la admisión, el recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda o la excepción previa de ser procedente.
Caso concreto
Como quiera que el Institutito de Seguros Sociales y la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, no efectuaron pronunciamiento tendiente a rechazar la competencia del funcionario que asumió el conocimiento del proceso, la Subsección concluye que la posible irregularidad originada en el factor territorial, está saneada.
En consecuencia, no era viable que el Juzgado Segundo Administrativo de Manizales, después de haber asumido el conocimiento del asunto y llevarlo hasta la etapa de fijación de fecha para audiencia inicial, procediera a remitir el asunto a otra ciudad por considerar que allí se radicaba la competencia por el factor territorial y mucho menos que declarara la nulidad de lo actuado en el proceso.
Conforme a lo expuesto, la competencia para conocer del presente proceso se encuentra radicada en ese despacho judicial, toda vez que el operador jurídico, al momento de admitir la demanda formulada por la señora Luz Marina Ramirez Arias, no advirtió dicha irregularidad y durante el traslado las partes no cuestionaron este hecho, radicándose así la competencia en cabeza del juez que primero conoció del proceso, en virtud de la prorrogabilidad de la competencia regulada por las normas procesales.
Conclusión:
Se dirimirá el conflicto planteado asignando el conocimiento al Juzgado Segundo Administrativo de Manizales, Caldas, en virtud a que la posible irregularidad originada por el "factor territorial" quedó saneada por la conducta omisiva de los interesados.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A",
RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR que la competencia para continuar con el trámite de la demanda instaurada por Luz Marina Ramirez Arias, contra el Instituto de Seguros Sociales y la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones, corresponde al Juez Segundo Administrativo del Circuito de Manizales.
SEGUNDO: REMITIR el expediente, una vez quede ejecutoriada la presente decisión, al citado despacho para lo de su cargo y enviar copia de la presente providencia al Juez Veintisiete Administrativo Oral de Medellin para su conocimiento.
TERCERO: HACER las anotaciones correspondientes en el programa "Justicia Siglo XXI".
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ
LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO
EADP/HOM
[2] "Por la cual se resuelve una prestación económica en el Sistema General de Pensiones – Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida"
[3] "Por la cual se resuelve una prestación económica en el Sistema General de Pensiones – Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida.
[4] "Por la cual se resuelve un recurso de reposición en el Sistema General de Pensiones – Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida.
[6] Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia.
[7] ARTÍCULO 140. CAUSALES DE NULIDAD. <Artículo derogado por el literal c) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012. Rige a partir del 1o. de enero de 2014, en forma gradual, en los términos del numeral 6) del artículo 627> <Artículo modificado por el artículo 1, numeral 80 del Decreto 2282 de 1989. El nuevo texto es el siguiente:> El proceso es nulo en todo o en parte, solamente en los siguientes casos:
(..) 2. Cuando el juez carece de competencia (...)
[8] Con fines de unificación jurisprudencial a través de providencia de 25 de junio de 2014, radicación No. 25000233600020120039501 (IJ 49.299), se dijo que el Código General del Proceso entró a regir de manera plena el 1º de enero del 2014.
[9] Sala Plena de esta Corporación, en auto de 18 de febrero de 2003 proferido por expediente No.20021196 01 (C-059), actora FANNY GARCÍA M., Consejero Ponente ALIER E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ
[10] Como ya lo estableció esta misma Sección en providencia del pasado 25 de febrero de 2016, Rad. 85-001-33-33-001-2015-00187-01, Número interno: 3172-2015 , Actor: Jhon Jairo Martínez Siboche Accionado: Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional – C.P. William Hernández Gómez
[11] En palabras de Hernán Fabio Blanco "la competencia se radica en determinados funcionarios judiciales en consideración a la calidad del sujeto que debe intervenir en la relación procesal. En otras palabras, para efectos de radicar la competencia se toma como factor central la connotación especial que se predica respecto de determinado sujeto de derecho, hacienda nuestro estatuto procesal civil especial énfasis en ciertas personas jurídicas de derecho público y excepcionalmente considerado las naturales."
[12] O también llamada competencia de instancias, "que adscribe a funcionarios diferentes el conocimiento de los asuntos, partiendo de la base esencial de que existen diversos grados jerárquicos dentro de quienes administran justicia". Tomado del libro Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano. López Blanco Hernán Fabio. Tomo I, Parte General. Bogotá, 2002.
[13] Señala este inciso que "El juez no podrá declarar su incompetencia cuando la competencia haya sido prorrogada por el silencio de las partes, salvo por los factores subjetivo y funcional."
[14] ARTÍCULO 16 del CGP, ya citado
"ARTÍCULO 138. EFECTOS DE LA DECLARACIÓN DE FALTA DE JURISDICCIÓN O COMPETENCIA Y DE LA NULIDAD DECLARADA. Cuando se declare la falta de jurisdicción, o la falta de competencia por el factor funcional o subjetivo, lo actuado conservará su validez y el proceso se enviará de inmediato al juez competente; pero si se hubiere dictado sentencia, esta se invalidará. {...}"
