Radicación: 08001 23 33 000 2017 01093 01 (5174-2018)
Demandante: Yolima Socorro Fernández Felizzola
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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A
CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá, D. C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil veintidós (2022)
| Referencia: | NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO |
| Radicación: | 08001 23 33 000 2017 01093 01 (5174-2018) |
| Demandante: | Yolima Socorro Fernández Felizzola |
| Demandados: | Departamento del Atlántico (Secretaría de Educación |
| Departamental) | |
| Temas: | Apelación de auto que rechazó la demanda |
AUTO INTERLOCUTORIO
__________________________________________________________________
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra el auto proferido el 11 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, por medio del cual se rechazó la demanda.
Antecedentes
1.1. Pretensiones de la demanda
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo la señora Yolima Socorro Fernández Felizzola, mediante apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad de la Resolución 00465 del 22 de enero de 2014 y del Oficio 0146 del 8 de febrero de 2017, expedidos por la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó
reliquidar los años pagados dentro de la Resolución 00465 del 22 de enero de
2014, año por año y mes por mes, según las diferencias entre el salario fijado por la Asamblea Departamental del Atlántico y el que pagó la Secretaría de Educación Departamental; ii) recalcular los siguientes factores: bonificación por servicios prestados, bonificación por recreación, prima de servicios, prima de vacaciones, prima técnica, horas extras, prima de navidad, cesantías, intereses a las cesantías y descansos compensatorios; iii) indexar las sumas que resulten de la condena y reconocer los intereses moratorios causados sobre el reajuste salarial por homologación; iv) devolver los descuentos que se realizaron por concepto de estampillas; v) pagar el monto que resulte del dictamen pericial solicitado; vi) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA; y vii) condenar en costas a la entidad demandada.
1.2. El auto apelado
El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, mediante auto del 11 de mayo de 2018 rechazó la demanda por las siguientes razones:
A través de la Resolución 00465 del 22 de enero de 2014, la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico ordenó el pago de retroactivos a favor del personal administrativo financiado con recursos del Sistema General de Participaciones. Como consecuencia, la accionante recibió un pago por noventa y seis millones quinientos ochenta mil trescientos cuarenta y un pesos ($ 96.580.341).
La mencionada Resolución fue notificada el 29 de enero de 2014, por lo que el término de caducidad de 4 meses empezó a correr el 30 de enero de 2014 y venció el 30 de mayo de 2014. Por lo tanto, la demanda se radicó de manera extemporánea, el 7 de septiembre de 2017.
El Oficio 0146 del 8 de febrero de 2017 constituye una simple comunicación que no creó, modificó ni extinguió una situación jurídica. Asimismo, con la petición que dio origen al mencionado Oficio se pretendió revivir términos. En consecuencia, este no es un acto administrativo enjuiciable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
1.3. El recurso de apelación
Inconforme con la anterior decisión, el apoderado de la señora Yolima Socorro Fernández Felizzola interpuso recurso de apelació y lo sustentó así:
Aunque se formuló una petición de reliquidación antes de que vencieran los 3 años de prescripción, comprendidos entre el 24 de enero de 2014 y el 24 de enero de 2017, en la cual se incluyó la solicitud de la sanción moratoria, también es cierto que muchas demandas se presentaron antes de los 4 meses posteriores a la expedición de la Resolución acusada, para reclamar un faltante que se originó cuando la entidad accionada le liquidó al actor un retroactivo en el marco del proceso de homologación de cargos y nivelación salarial.
El 20 de enero de 2017 se presentó una nueva solicitud de reliquidación para incluir nuevos beneficiarios y reclamar una sanción moratoria respecto de todos ellos, por el pago tardío de sus cesantías.
El reajuste salarial y prestacional de homologación comporta una prestación periódica y puede pedirse en el término de 3 años, de acuerdo con los artículos 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, 41 del Decreto 3135 de 1969 y 102 del Decreto 1848 de 1969.
Si la entidad accionada negó las prestaciones periódicas de manera ambigua, a través del Oficio del 8 de febrero de 2017, «[…] al manifestar que sí es procedente pero con condiciones sin proceder a reliquidar […]», el apoderado debía presentar inmediatamente las demandas para que se incluyeran a los nuevos «[…] poderdantes de reliquidación y a quienes tampoco le (sic) incluyeron la sanción moratoria en dicha Resolución también acusada». De lo contrario, hubiera prescrito el derecho y se habría configurado la caducidad.
Un oficio expedido por una entidad pública en respuesta a una petición es un acto administrativo, y, en este caso, con esa decisión se negó un reajuste salarial de homologación y una sanción moratoria, y se afectaron los derechos laborales del actor.
En el presente caso «[…] opera no sólo el fenómeno de prescripción a los tres años, sino también el de caducidad, pero a los cuatro meses siguientes después de los tres años, cuando se […] negó, además de la reliquidación, también la sanción o indemnización moratoria, repito, con una respuesta ambigua, pero definitiva […] de fecha 8 de febrero de 2.017, notificado (sic) el 16 de febrero del mismo año, por lo que […] quedaba hasta el 16 de junio de ese año 2.017, presentando efectivamente la demanda el 8 de junio del mismo año; de ahí que en el presente caso, no operó ni el fenómeno de prescripción porque se presentó, por tratarse de una prestación periódica, el 20 de enero de 2.017 antes de vencerse los tres años siguientes, como tampoco el fenómeno de caducidad por reclamarse dentro de los cuatro (4) meses siguientes al vencimiento de los tres años (el 16 de febrero de 2.017)».
Se quebrantaron los derechos al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de defensa y contradicción de la prueba, ya que se rechazó la demanda y se afectaron los derechos laborales del accionante, a pesar de que las «normas legales» son de orden público, conforme al artículo 13 del Código General del Proceso. Además, si el a quo observaba
puntos oscuros por esclarecer, debía recurrir al artículo 213 del CPACA.
Consideraciones
2.1. Problema jurídico
Se circunscribe a determinar si en el presente asunto se configuró o no el fenómeno jurídico de la caducidad, y si el Oficio 0146 del 8 de febrero de 2017 comporta un acto administrativo enjuiciable, a fin de establecer si se debe confirmar o revocar el auto del 11 de mayo de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, a través del cual se rechazó la demanda.
Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) la caducidad y ii) solución del caso concreto.
2.2. La caducidad
Uno de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consiste en que la demanda debe interponerse dentro del término fijado por el legislador, pues, de lo contrario, se configura el fenómeno jurídico de la caducidad.
En efecto, el ordenamiento constitucional establece la garantía de acceso efectivo a la administración de justicia, la cual conlleva el deber de ejercer oportunamente el derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser discutidas en sede judicial. Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido:
El legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.
[…]
La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya. Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general
En este orden de ideas, la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia del uso de las acciones judiciales y los medios de control por fuera del plazo que la ley establece para ello. Además, es un presupuesto ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa la eventual revocatoria de los actos de la administración en cualquier tiempo. A su vez, esta situación define la carga procesal
que tienen las partes para impulsar el litigio, pues, de no hacerlo, se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia
Ahora bien, el artículo 164 del CPACA establece los tiempos para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, entre otras cosas, dispone que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debe intentarse «[…] dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales»; no obstante, la citada norma también prevé que la demanda puede ser presentada en cualquier tiempo cuando «[s]e dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas».
En ese contexto, esta corporación6 ha indicado que las prestaciones periódicas hacen referencia a aquellas sumas de dinero que se originan como consecuencia de una relación laboral, que tienen como finalidad atender las necesidades personales del trabajador y, en algunos casos, cubrir los riesgos y las contingencias que se presentan con motivo de su labor; sin embargo, una vez finalizado el vínculo laboral, esta connotación de periodicidad desparece.
En relación con las reclamaciones de salarios y prestaciones sociales, esta Subsección ha sostenido que, cuando se pretende su reconocimiento y pago, no es procedente aplicar la regla de caducidad de los 4 meses para las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho mientras exista el vínculo laboral, pero una vez finalizada esta relación no aplica el criterio de «periodicidad», por lo que debe atenderse el término de caducidad del medio de control.
2.3. Análisis de la Sala. El caso concreto
Antes de adoptar la decisión que corresponda, la Sala considera necesario traer a
colación lo siguiente:
Por medio de la Resolución 00465 del 22 de enero de 2014, la Secretaría de
Educación Departamental del Atlántico ordenó «[…] el reconocimiento y pago
de valores retroactivos a favor del personal administrativo que se financia con
recursos del Sistema General de Participaciones de conformidad con la
aprobación del estudio técnico y certificación de la deuda por el Ministerio de
Educación Nacional dentro del proceso de homologación de cargos y
nivelación salarial», así:
ARTÍCULO PRIMERO: Reconocer la calidad de beneficiario al Sr. (a) FERNÁNDEZ FELIZZOLA YOLIMA SOCORRO […] y en consecuencia ordénese el pago a su favor de la suma de $96.580.341 por concepto de valores retroactivos dentro del proceso de homologación de cargos y salarios, hasta junio de 2009, sin perjuicio de los descuentos a realizar por concepto de aportes del empleado a salud, pensión, fondo de Solidaridad, sindicatos y descuentos de embargo, según sea el caso y los demás descuentos de Ley. Lo anterior, de acuerdo con lo que viene descrito en el Cuadro No. 1, donde se indican por cada anualidad los valores devengados e indexados, los aportes parafiscales y patronales y sus correspondientes descuentos, de acuerdo con la diferencia salarial arrojada por el Estudio Técnico aprobado por el MEN y dado a conocer al Departamento del
Atlántico a través del radicado No. 2013EE34201 de junio 11 de 2013.
[…].
[Negritas propias del original]
En virtud del Oficio 0146 del 8 de febrero de 2017, la Secretaría de Educación
Departamental del Atlántico respondió una petición presentada por el señor
Javier Torres Velásquez, quien funge como apoderado de la accionante
dentro del presente proceso, en los siguientes términos:
En atención al asunto de la referencia, me permito anexarle copia de los oficios 2015EE014228 con fecha 16 febrero de 2015 emanado por la Jefe de Oficina Jurídica del Ministerio de Educación Nacional y 2014EE59302 con fecha 06 de agosto de 2014 emanado por la Directora de Fortalecimiento a la Gestión Territorial del mismo Ministerio en donde se dan respuestas a la petición manifestada por Usted.0
- El 8 de junio de 2017, la accionante presentó la solicitud de conciliación
prejudicial ante la Procuraduría 15 Judicial II para Asuntos Administrativos.1
El 6 de septiembre de 2017, se expidió la constancia de no conciliación
correspondiente.2
El 7 de septiembre de 2017, la señora Yolima Socorro Fernández Felizzola
presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.3
Mediante auto del 14 de mayo de 2020, el despacho sustanciador del proceso
en segunda instancia ordenó lo siguiente:
Primero: Oficiar a la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico, para que aporte los siguientes documentos:
Copia del requerimiento 2017PQRs930 del 20 de enero de 2017, que dio cabida a la expedición del Oficio 146 del 8 de febrero de esa anualidad (acto acusado).
Copia de la o las peticiones presentadas por el abogado Javier Torres Vázquez (sic), que dieron lugar a las comunicaciones interadministrativas llevadas a cabo entre el Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación del Atlántico, materializadas mediante los Oficios 2014EE59302 del 6 de agosto de 2014 y 2015EE014228 del 16 de febrero de 2015, emitidos por el referido ente ministerial.
Indicar si de la o las peticiones referidas en el numeral que precede, existió respuesta emitida por la Secretaría de Educación del Atlántico, dirigida a la señora Yolima Socorro Fernández Felizzola […] o a su apoderado judicial. En caso afirmativo, aportar la copia respectiva con su constancia de notificación.
Segundo: Requerir al apoderado de la señora Yolima Socorro Fernández Felizzola para que allegue al proceso los documentos relacionados previamente, que tenga en su poder.
[…].4
[Negritas propias del original]
El 13 de julio de 2020,5 la Secretaría de Educación Departamental del
Atlántico allegó una copia de los siguientes documentos:
Oficio 2014EE09302 del 6 de agosto de 2014, expedido por la Dirección
de Fortalecimiento a la Gestión Territorial del Ministerio de Educación
Nacional y dirigido a la Secretaría de Educación Departamental del
Atlántico, respecto del cual se destaca lo siguiente:
Toda vez que el Ministerio de Educación Nacional no puede intervenir directamente en las funciones y responsabilidades de los entes territoriales pues estos gozan de autonomía en la gestión de sus propios asuntos conforme lo determinado al artículo 287 de la Constitución Política, corresponde a la Secretaría de Educación certificar las peticiones tenidas en cuenta a la hora de establecer la fecha de prescripción y el trámite con que recibió y archivo (sic) las mismas.
Para ejecutar el proceso aprobado, se debieron expedir por parte del Departamento el Decreto general de homologación de cargos el de incorporación individual y la respectiva posesión sin solución de continuidad así mismo al momento de efectuar el pago del retroactivo se expidieron los actos administrativos con los cuales se notificó a los beneficiarios el monto de sus liquidaciones.
Contra los actos administrativos antes mencionados, procedían dentro de los términos legales, los recursos de Ley, por lo que si estos no fueron debidamente presentados dentro del término legal o se renunció expresamente a ellos, se entiende que se encuentran ejecutoriados y su contenido resulta incontrovertible en sede administrativa.
Corresponde entonces a la entidad efectuar la depuración de la información, efectuando la revisión de la ejecutoria de los actos administrativos con los cuales se notificó el monto de la liquidación fruto del proceso a los beneficiarios y determinando si se han interpuesto o no los recursos de ley que permitieran nuevamente revisar la consistencia del cálculo y los términos de prescripción aplicados.
Por su parte, el reconocimiento de intereses moratorios busca sancionar y penalizar económicamente a quienes incurran en mora o incumplimiento de sus obligaciones, la cual se establece a título de indemnización de perjuicios, desde el momento en que el deudor se constituya en mora de pagar a su acreedor.
[…]
En el caso que nos ocupa, el cual corresponde al pago del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial del personal administrativo, no resulta razonable la exigencia de intereses moratorios toda vez que no existe mora en el pago de las obligaciones laborales por parte del empleador sino una simple equiparación de cargos como consecuencia de una decisión administrativa del Estado fundamentada en el Concepto No. (sic) 1607 del 9 de diciembre de 2004 de Sala (sic) de Consulta y Servicio Civil del Honorable Consejo de Estado, la cual tiene un procedimiento legal establecido para determinar el monto a reconocer y para establecer las fuentes de financiación y la asignación de recursos para el pago por lo tanto no podría hablarse de un retardo injustificado imputable al deudor que lleve la obligación a un estado patológico que justifique el pago de los perjuicios traducidos en intereses moratorios.
Así mismo, es pertinente señalar que las sumas canceladas por este concepto, fueron en su momento indexadas a quienes solicitaron expresamente en sus peticiones de homologación dicho reconocimiento, si bien es cierto que no existe disposición legal alguna que establezca la actualización de las sumas en vía gubernativa, ello no puede traducirse en el desconocimiento de los mandatos constitucionales que desarrollan dicha protección, con lo cual aplicando el índice de precios al consumidor de conformidad con lo establecido en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, se reconoció el 100% de la variación ocurrida al poder adquisitivo durante los años liquidados. Esta solución permitió que no se viera agravada la situación patrimonial de los beneficiarios del pago por el paso del tiempo y compensó cualquier perjuicio eventualmente causado.
[…]
Por lo anterior se le solicitó a la entidad territorial efectuar el cálculo de la liquidación de la indexación hasta la fecha en se (sic) efectuó el giro de los recursos por parte de la Nación para el pago de la obligación y remitirla este (sic) Ministerio para su revisión y certificación en los términos de la normatividad citada.
Oficio 2015-EE-014228 del 16 de febrero de 2015, emitido por la Oficina
Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional y dirigido a la
Secretaría de Educación Departamental del Atlántico, del cual se extraen
los siguientes apartes:
Damos respuesta a la petición efectuada por usted y el señor Javier Torres Velásquez en relación con el costo retroactivo por homologación en los siguientes términos:
[…]
En relación con la procedencia o no de las situaciones que la entidad territorial solicita para una nueva revisión y liquidación, esta Oficina no puede conceptuar negando o no la procedencia del reconocimiento, teniendo en cuenta que deben verificarse las condiciones y la composición en cada caso de las situaciones que se pudieron presentar para cada uno de los docentes, y que dicha labor por competencia legal dada por la Ley 715 de 2001, se encuentra a cargo de las entidades territoriales y no del Ministerio de Educación Nacional.
Ahora bien, no es coherente que hasta el 2013-2014 se informe de dichas reclamaciones, como tampoco es claro cuáles fueron los presuntos errores en los que se incurrieron al momento de la liquidación, situaciones que no son explicadas por la entidad territorial, por lo cual no es posible pronunciarse sobre estas situaciones.
No obstante, si bien es cierto que dichas circunstancias no pueden ser conceptuadas por esta oficina y deben ser analizadas por la entidad territorial a la luz de las normas relativas a reconocimiento de deudas de homologación salarial, se procederá a emitir concepto general respecto de las deudas por homologación salarial, reiterando lo ya expuesto por esta oficina.
[…]
Como se sugirió en párrafos anteriores, debe revisarse de manera detenida los tiempos de las solicitudes presentadas, las posibles interrupciones de prescripción, la demora en los pagos y la ejecutoria de los actos administrativos. Así mismo, se debe analizar que cada situación planteada cumpla con las condiciones necesarias para que la deuda esté amparada legalmente y no viole ninguna norma procesal, o la seguridad jurídica en las actuaciones administrativas, o se termine por reconocer derechos inexistentes.
Finalmente, es necesario indicar que en materia de reconocimiento de intereses moratorios, solicitados por el no pago en término de la deuda, el Ministerio de Educación Nacional ha establecido una política general para los casos en donde se reclamen respecto del pago del reconocimiento por homologación y nivelación. Dicha política consiste en que “es la Entidad Territorial Certificada quien debe entrar a reconocer la mora, por cuanto el acuerdo de pago se suscribe entre ésta y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; así las cosas y teniendo en cuenta que la función del Ministerio de Educación Nacional en este trámite, es la de certificar el monto a reconocer, se hace imputable a las ETC, la demora en el pago de dicho reconocimiento”.
Por otro lado, en cuanto al reconocimiento de intereses moratorios, debe afirmarse que por su naturaleza hace referencia a los intereses ocasionados por el incumplimiento del obligado en la ejecución de una obligación previamente establecida y exigible, así las cosas, es la entidad territorial la que debe analizar si su situación y las normas aplicables lo enmarcan o no en dicha figura jurídica.
[…]
Ahora bien, en todo caso, si la demora de los pagos llegara a tener sustento legal que implique reconocimiento de moratorios, no se encuentra razón alguna que determine que ésta (sic) fue ocasionada por el Ministerio o por los trámites relativos a la certificación y pago de la deuda, sino que tiene su origen, según se observa del contenido del derecho de petición del señor Javier Torres Velásquez, en los procesos y contenido de la liquidación que la entidad territorial remitió, por lo cual, el pago de intereses o indexación no debe ser a cargo de los recursos del SGP, sino que deben ser pagados con recursos propios de la entidad territorial, por ser causa de errores de la administración territorial, que no puede ser soportada por los recursos del SGP.
[…]
Ahora bien, en cuanto a los acuerdos realizados por el Gobierno Nacional de 2.000 y 1.998 a los que hace referencia en sus escritos, es claro para esta Oficina que éstos (sic) no constituyen ni reconocimiento de deudas particulares ni renuncia a la prescripción. Debe anotarse que es claro para la ley y la jurisprudencia que el competente para efectuar los reconocimientos de las deudas por homologación y nivelación salarial, es la entidad territorial como ente nominador de los funcionarios administrativos, de allí que sea el único autorizado para efectuar el correspondiente reconocimiento, previa a la verificación de las condiciones del funcionario caso por caso de conformidad con la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2015.
Afirmar que el Gobierno Nacional reconoció expresamente una deuda de competencia de la entidad territorial, es ir en contravía de las disposiciones de la Constitución Política en cuanto a autonomía y competencia de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses contenida en el
artículo 287. Adicionalmente, del contenido del acuerdo de 2000, se puede observar claramente que el compromiso del Gobierno no es al reconocimiento de la deuda, sino a la orientación a las entidades territoriales para el desarrollo del proceso que debían realizar, por lo cual, la interpretación efectuada al documento por el señor Javier Torres Velásquez no se ajusta al verdadero sentido y contenido de los documentos que aporta.
En cuanto a la renuncia a la prescripción es aún más claro que si quien es el titular de la obligación de homologación y nivelación salarial es la entidad territorial, sólo dicha entidad como deudor en caso de que procediera la homologación y nivelación, puede renunciar a la prescripción, y no el Gobierno Nacional a través de acuerdos sindicales o declaraciones.
[…].
Requerimiento 2017PQR930 del 20 de enero de 2017, a través del cual el
señor Javier Torres Velásquez, en calidad de apoderado de varias
personas, formuló las peticiones que se indican a continuación, ante la
Secretaría de Educación Departamental del Atlántico:
LA RELIQUIDACIÓN del retroactivo salarial de homologación de cargos y nivelación salarial, de los años pagados dentro de la Resolución de reconocimiento y pago expedida, por la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico, para cada uno de ellos (sic), desde es el 22 DE ENERO DE 2.014 en adelante, por no liquidarse correctamente los factores salariales y no salariales, como son Bonificación por Servicios Prestados, Bonificación Especial Recreación, Prima de Servicios, Prima de vacaciones, Prima Técnica, Prima de Navidad, Horas Extras (se liquidaron 50 horas extras mensuales cuando en realidad laboraban 120), Cesantías e intereses a las cesantías, e indemnización por vacaciones y descansos compensatorios;
Reconocimiento y pago de los años dejados de cancelar, dentro de la precitada resolución, desde el año 1.995 cuando debió ser incorporado y adquirió el derecho, para quienes fueron nombrados antes de dicho año 1.995; o en su defecto desde el año en que ingresaron al Departamento, para quienes fueron nombrados desde el año 1.996, 1.997, 1.998, 1.999, 2.000, 2.001, 2.002 y 2.003 en adelante; y en caso que no les reconocieron y pagaron su retroactivo salarial, que se les cancelen desde el año 1.995, cuando adquirieron el derecho, para quienes ingresaron al departamento antes de ese año, o desde el año que ingresaron al departamento.
Pago de la indexación en forma completa, la cual debió ser liquidada mensualmente y no anualmente como lo hicieron, ya que el índice de precio al consumidor varía mensualmente y no anualmente.
Pago de los intereses moratorios, desde el momento en que se adquirió el derecho desde el año 1.995 o desde la fecha de ingreso, tal como se manifestó anteriormente, hasta que se haga efectivo el pago, por el retardo en el pago del retroactivo salarial en el precitado proceso de homologación de cargos y nivelación salarial; o en su defecto, desde el año que ingresaron al departamento.
Pago de los salarios moratorios-indemnización moratoria, por la no consignación anual (antes del 20 de febrero de cada año) de la diferencia
salarial de las cesantías e intereses a la cesantía, la cual se configuró por la no realización y pago de la homologación de cargos y nivelación salarial, ordenada por la ley 4ª de 1.992, la cual desarrolló el artículo 13 de nuestra constitución política, y mediante el concepto 1607 de 2.004 expedido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Honorable Consejo de Estado.
Homologación de cargos y nivelación salarial de acuerdo al DECRETO NACIONAL expedido por el Gobierno Nacional.
Oficio 0146 del 8 de febrero de 2017, en virtud del cual la Secretaría de
Educación Departamental del Atlántico contestó el requerimiento
2017PQR930 del 20 de enero de 2017.
Requerimiento 2017PQR9570 del 9 de junio de 2017, por medio del cual
el señor Javier Torres Velásquez solicitó que se emitiera un
pronunciamiento de fondo sobre la petición de reliquidación radicada el
20 de enero de 2017, pues en la respuesta inicial solo se le remitieron dos
oficios del Ministerio de Educación Nacional.
Oficio 1246 del 10 de julio de 2017, expedido por la Secretaría de
Educación Departamental del Atlántico, a través del cual se dio respuesta
al requerimiento 2017PQR9570 del 9 de junio de 2017, así:
En atención al asunto de la referencia, me permito reiterarle lo manifestado en el oficio 0146 con fecha 08 de febrero de 2017 y sus anexos, que contienen sendos oficios, el 2015-EE-014228 de fecha 16 de febrero de 2015 de la Jefe de Oficina Jurídica del Ministerio de Educación Nacional y 2014EE59302 con fecha 06 de agosto de 2014 emanado por la Directora de Fortalecimiento a la Gestión Territorial del mismo Ministerio en donde se dan respuestas al traslado que se hizo de su petición al MEN.
Es importante anotar que en el oficio 2015-EE-014228, se señala: “Damos respuesta a la petición efectuada por Usted y el señor Javier Torres Velásquez en relación con el costo retroactivo por homologación en los siguientes términos…”
En cuanto a la posición de la Secretaría de Educación Departamental sobre lo que usted consulta, será necesario conocer las circunstancias de cada caso en particular para tomar una decisión más allá de que debamos concordar en abstracto con el concepto del Ministerio. Así las cosas, es claro que conceptualmente concordamos con la posición del Ministerio, pero la solución particular de cada caso dependerá de las circunstancias particulares del mismo.
Luego de analizar los supuestos fácticos y jurídicos del asunto sub lite, la Sala
encuentra mérito suficiente para revocar parcialmente la decisión apelada, por las
siguientes razones:
El apoderado de la parte demandante sostuvo, de manera inapropiada, que el término de caducidad debe contabilizarse luego de que vencen los 3 años del plazo de prescripción. No obstante, vale la pena aclarar que la prescripción extintiva y la caducidad son dos instituciones jurídicas diferentes: si bien las consecuencias de ambas se originan por el hecho de no actuar dentro del término correspondiente, la prescripción extintiva es un modo de perder el derecho sustancial, mientras que la caducidad afecta la posibilidad de proponer una controversia ante la jurisdicción, a efectos de solicitar algo (derecho de acción).
Esta corporación6 ha indicado que las prestaciones periódicas hacen referencia a aquellas sumas de dinero que se originan como consecuencia de una relación laboral, que tienen como finalidad atender las necesidades personales del trabajador y, en algunos casos, cubrir los riesgos y las contingencias que se presentan con motivo de su labor.
Ahora bien, en el presente caso la demandante persigue la reliquidación del valor que le reconoció la Secretaría de Educación del Atlántico a título de retroactivo por homologación y nivelación salarial. Sin embargo, frente a asuntos similares, esta corporación ha entendido que «[…] el debate no versa sobre prestaciones periódicas, pues no se trata de emolumentos que habitualmente perciba el beneficiario; por el contrario, se trata de una liquidación definitiva de un retroactivo que con su pago fenece o culmina el derecho a ellas y, por ende, se aplica la regla general de caducidad de cuatro meses contados a partir del día siguiente a la notificación del acto demandado».7
Por consiguiente, teniendo en cuenta que las pretensiones de la demanda no van encaminadas al reconocimiento de una prestación periódica, y si la accionante no estaba conforme con la suma que le fue reconocida, debía hacer uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho
dentro del término de caducidad de 4 meses debe contabilizarse desde el día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo correspondiente, de acuerdo con el artículo 164, numeral 2, literal d), del CPACA.
En ese escenario, la Sala observa que la Resolución 00465 del 22 de enero de 2014, expedida por la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico, le fue notificada personalmente a la señora Yolima Socorro Fernández Felizzola, el 29 de enero de 2014.8 Por lo tanto, la demanda se radicó de manera extemporánea, el 7 de septiembre de 2017,9 toda vez que el término de caducidad inició el 30 de enero de 2014 y feneció el 30 de mayo de 2014, sin que la presentación de la solicitud de conciliación prejudicial hubiera suspendido el plazo, pues esta se radicó el 8 de junio de 2017, ante la Procuraduría 15 Judicial II para Asuntos Administrativos.0
Igual suerte corre la pretensión de reliquidación de factores salariales, puesto que tal solicitud parte del reajuste del retroactivo salarial, frente a lo cual ha operado la caducidad, tal como se indicó.
En relación con los intereses moratorios, la Sala observa que estos fueron solicitados a través de la petición 2017PQR930 del 20 de enero de 2017, la cual fue decidida con el Oficio 0146 del 8 de febrero de 2017. Desde ese punto de vista, y teniendo en cuenta el material probatorio que obra en el expediente hasta el momento, esta sería la voluntad de la administración enjuiciable respecto de los mencionados intereses, toda vez que los actos pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, «[…] los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación».1
Así las cosas, aunque en el citado Oficio 0146 del 8 de febrero de 2017 no se negó ni se accedió expresamente a lo solicitado por quienes presentaron el requerimiento 2017PQR930 del 20 de enero de 2017, la Sala debe resaltar
lo siguiente: a) si la entidad consideraba que los peticionarios no tenían derecho al pago de los intereses moratorios, así lo hubiera decidido sin vacilación, pero brindó una respuesta algo difusa, cuyos efectos prácticos equivalen a una negación de lo pretendido, indirectamente; y b) la respuesta otorgada mediante el Oficio 0146 del 8 de febrero de 2017, reiterada con el Oficio 1246 del 10 de julio de 2017, le impidió a los entonces peticionarios continuar con la actuación administrativa, a tal punto que, ante un segundo requerimiento para que se pronunciara de fondo sobre la petición, la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico insistió en lo que había manifestado en principio.
Sin perjuicio de lo anterior, resulta importante precisar que el magistrado conductor del proceso requirió a las partes procesales a fin de que allegaran algunos documentos relevantes. No obstante, ante las respuestas parciales obtenidas, la Sala adopta la presente decisión conforme a las pruebas que efectivamente se encuentran en el expediente, pero ello no impide que el a quo, con la colaboración de la parte actora y de la entidad accionada, y en ejercicio de sus facultades oficiosas, inclusive, pueda recaudar otros elementos de convicción con los cuales sea factible arribar a una conclusión distinta, respecto del carácter enjuiciable del Oficio 0146 del 8 de febrero de 2017.
Por último, la Sala estima prudente precisar que el Tribunal Administrativo del Atlántico, al momento de dilucidar lo relacionado con los intereses moratorios, tendría que verificar si la señora Yolima Socorro Fernández Felizzola hizo parte del grupo de personas que presentó la petición 2017PQR930 del 20 de enero de 2017, la cual dio origen al citado Oficio 0146 del 8 de febrero de 2017, a fin de establecer si, efectivamente, el citado acto administrativo definió la situación jurídica particular de la accionante.
2.4. Otros aspectos procesales
El 26 de julio de 2022, el dependiente judicial del abogado de la parte demandante allegó un escrito a través del cual informó que este último sufrió una afección cerebrovascular, por lo que tuvo que ser internado en la Unidad de Cuidados
Intensivos de la Clínica General del Norte de Barranquilla (Atlántico), situación que, al tenor de lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 159 del CGP, origina una causal de interrupción del proceso; sin embargo, como el inciso final del aludido artículo prevé que esta ocurre «a partir de la notificación de la providencia que se pronuncie seguidamente»22 al hecho que motiva la causal, se dispone que una vez surtida dicha notificación, la Secretaría de la Sección Segunda requiera periódicamente al señor Isaac David Pugliese Sepúlveda, quien se identifica como dependiente judicial del abogado Javier Torres Velásquez, para que, en atención al deber que le asiste de colaborar con la administración de justicia,3 informe sobre el estado de salud del referido profesional y, de ser posible, allegue los respectivos soportes.
Una vez la Secretaría advierta que cesó la causal de interrupción del proceso (enfermedad grave del apoderado judicial, numeral 2 del artículo 159 del CGP) o que esta sufrió alguna modificación, deberá proceder según corresponda, ya sea reanudando el conteo de los términos o dando aplicación a lo establecido en el artículo 160 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,
Resuelve
Primero. Revocar parcialmente el auto del 11 de mayo de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Subsección B, exclusivamente, frente a los intereses moratorios cuyo pago fue solicitado a través de la petición 2017PQR930 del 20 de enero de 2017, la cual dio origen al Oficio 0146 del 8 de febrero de 2017, de conformidad con las razones expuestas previamente.
En tal sentido, se confirma en lo demás la providencia impugnada.
Segundo. Por Secretaría, dar cumplimiento a lo dispuesto en el numeral 2.4., de esta providencia, «otros aspectos procesales».
Tercero. Una vez ejecutoriada la presente decisión, devolver el expediente al
tribunal de origen para lo de su cargo.
Notifíquese y cúmplase
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la
fecha.
WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ
Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente
RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Firmado electrónicamente
JMMC
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
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