Concepto de la Sala de Consulta número 252 de 2015

 

 

 

 

 

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Pasto y la Procuraduría General de la Nación Regional de Nariño / CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – La Sala de Consulta es competente para conocer de conflictos en los que una de las partes sea un juzgado, siempre que el conflicto verse sobre una actuación administrativa

De acuerdo con los antecedentes, el presente conflicto de competencias enfrenta a la Procuraduría General de la Nación, organismo autónomo del orden nacional, con el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Pasto, que forma parte de la Rama Judicial, la cual, a su vez, ejerce funciones en todo el territorio nacional. El asunto que se discute versa sobre un punto concreto, consistente en determinar cuál de los dos organismos citados debe llevar a cabo la actuación sancionatoria que resulte procedente, debido a la denuncia o queja de acoso laboral presentada por la señora Alis Angélica Muñoz Bravo. Vale la pena aclarar que aun cuando la actuación que debería realizar el Juzgado Tercero Laboral de Pasto, en el evento de ser declarado competente, no sería administrativa sino judicial, como lo ha manifestado tanto la Corte Constitucional como esta Corporación, por conducto de su Sala de lo Contencioso Administrativo, y lo reconoce también el Consejo Superior de la Judicatura – Sala Jurisdiccional Disciplinaria, lo cual haría, en principio, que la Sala de Consulta y Servicio Civil no fuera competente para resolver el citado conflicto y debiera declararse inhibida, esta Sala considera, sin embargo, que en el presente caso se encuentra facultada para dirimir el conflicto suscitado, por las siguientes razones: (...)  El Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Cali no tramitó ni tramita proceso judicial alguno en relación con la denuncia formulada por la señora Muñoz Bravo, por cuanto ese despacho se limitó a advertir que no era competente para el efecto, ya que al tener la calidad de servidoras públicas tanto la quejosa como las presuntas acosadoras, la competencia para llevar a cabo el procedimiento disciplinario y aplicar eventualmente las sanciones que sean del caso corresponde a la Procuraduría General de la Nación, tal como lo dispone el artículo 12 de la Ley 1010 de 2006. Por lo tanto, en el caso que nos ocupa solamente existe una actuación, que es de naturaleza administrativa: la llevada a cabo por la Procuraduría General de la Nación, Regional de Nariño, desde la apertura de la indagación preliminar disciplinaria hasta la remisión del expediente a los jueces laborales de Pasto. De ahí que el objeto de este conflicto consista en determinar si dicho órgano de control debe continuar tramitando la investigación disciplinaria que inició o si, por el contrario, debe abstenerse de hacerlo, por ser dicho asunto competencia de la jurisdicción laboral, evento este último en el cual habría que iniciar el proceso judicial respectivo.            

FUENTE FORMAL: LEY 1010 DE 2006 – ARTICULO 12

ACOSO LABORAL – Medidas preventivas, correctivas y sancionatorias / SANCIONES POR ACOSO LABORAL – La competencia y procedimientos para su imposición varían según si la víctima y el acosador ostentan la calidad de servidores públicos o si son particulares / INVESTIGACION DEL ACOSO LABORAL – Para la determinación de la competencia debe tenerse en cuenta no solamente la calidad de la presunta víctima, sino también la del presunto agresor

Sin pretender profundizar en el fenómeno del acoso laboral y en el tratamiento jurídico dado a este por la Ley 1010 de 2006, vale la pena recordar que dicha normatividad consagra unas medidas preventivas y correctivas que deben ser adoptadas por todos los empleadores, tanto del sector privado como del público, las cuales se encuentran contenidas en el artículo 9º ibídem, y unas sanciones que pueden ser impuestas a quienes incurran en esta clase de conductas, ya sean empleadores, jefes, subalternos o compañeros de trabajo, las cuales se encuentran previstas en el artículo 10 de la misma ley. Las medidas preventivas y correctivas que consagra la ley son las siguientes: (i) La obligación de establecer en los reglamentos de trabajo, o sus equivalentes en el sector público, mecanismos de prevención de las conductas de acoso laboral, así como un procedimiento interno, confidencial, conciliatorio y efectivo para superar las situaciones de acoso que efectivamente se presenten. En las empresas que tengan comités bipartitos de convivencia laboral, estas funciones pueden ser cumplidas por dichos comités. (ii) La facultad que tienen las víctimas de denunciar los casos de acoso laboral ante los inspectores de trabajo, los inspectores de policía, los personeros municipales o los funcionarios de la Defensoría del Pueblo, a prevención, para que dichos servidores públicos conminen al empleador a poner en marcha los mecanismos señalados en el numeral anterior y a programar actividades pedagógicas o terapias grupales de mejoramiento de las relaciones laborales. (ii) El derecho que se otorga a la víctima para solicitar la intervención de una institución de conciliación legalmente autorizada, con el fin de resolver amigablemente la situación de acoso laboral. Las anteriores medidas preventivas y correctivas son de carácter eminentemente administrativo y deben aplicarse por igual en el sector privado y en el público, tal como lo explicó la Corte Constitucional en la sentencia C-282 de 2007. Por el contrario, las sanciones establecidas en el artículo 10 de la misma ley, así como la competencia y el procedimiento para su imposición, varían dependiendo de si la víctima y el acosador son particulares o servidores públicos. (...) El único criterio diferenciador que establece la ley para determinar la competencia de la autoridad que deba investigar los hechos presuntamente constitutivos de acoso laboral y aplicar las sanciones correspondientes, es el carácter de particular o de servidor público que tenga la víctima al momento de sufrir el acoso. Cuando la víctima es un particular, la autoridad competente es un juez laboral, quien debe aplicar el procedimiento previsto en el artículo 13 de la Ley 1010 y, en su defecto, lo dispuesto en el Código Procesal del Trabajo. Por el contrario, cuando la víctima es un servidor público, el competente es el Ministerio Público, es decir, la Procuraduría General de la Nación o las personerías municipales o distritales, según el caso, y si se trata de funcionarios judiciales, el Consejo Superior de la Judicatura – Sala Disciplinaria – o la misma sala de los consejos seccionales de la judicatura. En tales eventos, el procedimiento que debe seguirse es el contenido en la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único). Vale la pena aclarar que aun cuando la distribución de competencias señalada está basada en la calidad de la víctima (es decir, como particular o servidor público), y no del presunto victimario o acosador, solución que puede resultar poco técnica, la Sala entiende que dicha regla se basa en el hecho de que el agresor tiene, en principio, el mismo carácter jurídico de la persona que se siente acosada, dado que las conductas de acoso laboral se dan necesariamente en el campo de las relaciones laborales y dentro de una misma empresa o institución (artículos 1, 2, 6, 7, 8 y 9, entre otros, de la Ley 1010), y solo pueden ser considerados como responsables de tal comportamiento los empleadores, los superiores, los subalternos o los compañeros de la supuesta víctima (artículo 6º ibídem), de lo cual se colige que si esta es un particular, el presunto responsable también lo sería y, por el contrario, si la víctima es un servidor público, el presunto acosador lo sería igualmente. De todas formas, la Sala considera que para determinar la competencia en estos casos, no puede tenerse en cuenta solamente la calidad de la presunta víctima, sino que también debe considerarse el carácter jurídico del presunto agresor, conforme a lo dispuesto en otras normas constitucionales y legales, pues si bien la víctima es el sujeto pasivo de la conducta de acoso laboral, el acosador es el sujeto pasivo de la investigación que debe llevarse a cabo por este motivo y de las sanciones que eventualmente se le impongan. En esa medida, por ejemplo, si el presunto responsable fuera un servidor público, no podría llegarse a la conclusión de que el competente para investigarlo e imponerle las sanciones respectivas sea un juez laboral, en lugar de la Procuraduría General de la Nación, aun cuando la víctima, por alguna razón, fuese un particular, pues tal conclusión vulneraría disposiciones constitucionales y legales, como serían, en este caso, el artículo 277 numeral 6º de la Constitución Política, y los artículos 2, 3, 6 y 25 de la Ley 734 de 2002, entre otras, que determinan la órbita de competencia de la Procuraduría y de las personerías en materia disciplinaria, el derecho al debido proceso en este campo y las personas que son sujetos del régimen disciplinario contenido en dicha ley.

FUENTE FORMAL: LEY 1010 DE 2006 – ARTICULO 12

SERVIDOR PUBLICO – Concepto / SERVIDOR PUBLICO – Es un concepto amplio que abarca a todas las personas naturales vinculadas laboralmente al Estado

Existen varias disposiciones constitucionales y legales que permiten perfilar con claridad el concepto de "servidor público", además de múltiples referencias sobre este en la jurisprudencia y en la doctrina. En primer lugar y de manera principal, vale la pena recordar que según el artículo 123 de la Carta, "son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios".  Para la adecuada interpretación de esta norma debe recordarse lo dispuesto en el artículo 113 de la Constitución Política, con respecto a la estructura del Estado colombiano. (...) La misma Constitución utiliza la expresión "servidores públicos" en otras disposiciones y para diferentes propósitos, como se aprecia en los artículos 6 y 124, para fijar el alcance de la responsabilidad jurídica de los servidores públicos, en contraste con la responsabilidad de los particulares, y en los artículos 126, 127 y 129, que establecen determinadas prohibiciones, impedimentos, inhabilidades o incompatibilidades para los servidores públicos, entre otras normas. (...) De las disposiciones constitucionales y legales citadas surge con claridad que el término "servidor público" corresponde a un concepto amplio y genérico, que incluye a todas las personas naturales vinculadas laboralmente al Estado, es decir, aquellas que prestan sus servicios personales al Estado, en cualquiera de sus ramas, entidades, órganos y organismos de manera subordinada o dependiente, así como los miembros de las corporaciones públicas de elección popular. Lo anterior implica que tal concepto incluye no solamente a las categorías tradicionalmente reconocidas de empleados públicos y trabajadores oficiales, sino, en general, a cualquier persona que se vincule laboralmente a una rama, entidad, órgano u organismo del Estado, sin importar la manera como se produzca su ingreso al servicio público (por contrato de trabajo, mediante una relación legal y reglamentaria, por elección popular o de otra forma) ni el régimen jurídico que se aplique a su relación laboral (es decir, el de los empleados públicos, el de los trabajadores oficiales, el de los empleados de carrera u otro, incluyendo el previsto para los particulares en el Código Sustantivo del Trabajo). Por lo tanto, no se puede confundir el hecho de que un individuo sea servidor público con su pertenencia a cualquiera de las categorías en las que pueden encontrarse tales servidores, ya que el concepto de "servidor público" agrupa, como se ha visto, a todas esas subdivisiones.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 123 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 113 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 124 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 127 / LEY 80 DE 1993 – ARTICULO 2 / LEY 909 DE 2004 – ARTICULO 3

UNIVERSIDAD DE NARIÑO – Sus empleados son servidores públicos / INVESTIGACION POR ACOSO LABORAL – Cuando el agresor y la víctima ostentan la calidad de servidores públicos, la entidad competente para adelantar dicha investigación es la Procuraduría General de la Nación

La Universidad de Nariño se creó mediante el Decreto 49 de 1904 dictado por el Gobernador de ese Departamento, con fundamento en lo dispuesto en la Ley 39 de 1903. Antes de expedirse la Ley 30 de 1992, dicha Universidad estaba organizada como un establecimiento público del orden departamental. Luego, con fundamento en lo ordenado por dicha ley, se transformó en un ente universitario autónomo. En este punto vale la pena recordar, en primer lugar, que el artículo 69 de la Carta Política dispuso, en su segundo inciso, que "la ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado". (...) La Universidad de Nariño, como ente universitario autónomo, es una entidad pública u oficial y, en consecuencia, todos sus empleados o trabajadores (en el sentido amplio de la palabra) son servidores públicos, independientemente de su forma de vinculación, de que formen parte del personal administrativo o docente, y de que sean clasificados como empleados públicos o trabajadores oficiales. (...)  En el caso que se analiza, es indudable que tanto la denunciante del acoso laboral como las presuntas autoras de dicha conducta, son empleadas de la Universidad de Nariño o, al menos, lo eran en la época en que sucedieron los hechos que dieron origen a este conflicto. Así consta en el expediente y lo aceptan unánimemente todas las partes. Por lo tanto, es igualmente claro que dichas empleadas son o eran servidoras públicas, de acuerdo con lo que se ha explicado en el numeral anterior sobre la naturaleza jurídica de la Universidad de Nariño y de sus empleados o trabajadores. De este silogismo se deriva necesariamente que la competencia para llevar a cabo la investigación disciplinaria y para aplicar las sanciones que sean procedentes, está radicada legalmente en el Ministerio Público, representado en este caso por la Procuraduría General de la Nación – Regional de Nariño. (...)Por esta razón, la Sala no comparte ni entiende el razonamiento que llevó al Procurador Regional de Nariño a declararse sin competencia y a remitir el expediente de este asunto a los jueces laborales de Pasto, consistente en que tanto la presunta víctima como las supuestas acosadoras fueron vinculadas a la Universidad de Nariño mediante contratos de trabajo renovados en sucesivas ocasiones, por lo cual se trata de "empleados particulares".

FUENTE FORMAL: LEY 30 DE 1992

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS (E)

Bogotá, D.C., nueve (09) de abril de dos mil quince (2015)

Radicación número: 11001-03-06-000-2014-00252-00(C)

Actor: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, procede a resolver el presunto conflicto de competencias surgido entre el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Pasto y la Procuraduría General de la Nación – Regional de Nariño.

ANTECEDENTES

1. La señora Alis Angélica Muñoz Bravo, empleada de la Universidad de Nariño, presentó denuncia contra las señoras Jenny Alexandra Romero y Lupe Yolanda Benavides, también empleadas de la misma Universidad, por haber incurrido presuntamente en actos de acoso laboral (folio 1 del expediente abierto por la Procuraduría Regional de Nariño).

2. El 8 de mayo de 2012 el Jefe de la División de Recursos Humanos de la Universidad de Nariño remitió dicha queja a la Unidad de Control Disciplinario Interno de la misma entidad, de acuerdo con lo previsto en la Resolución Nº 904 de 2009 dictada por esa Universidad, "por medio de la cual se reglamenta los mecanismos de prevención de las conductas que constituyen acoso laboral y se establece un procedimiento interno..." (folio 4 del expediente elaborado por el Juzgado 3º Laboral del Circuito de Pasto, cuaderno Nº 1).

3. En decisión del 11 de mayo de 2012, la Unidad de Control Disciplinario Interno decidió remitir por competencia esta denuncia a la Procuraduría General de la Nación – Regional de Nariño, conforme a lo dispuesto en el artículo 12, inciso 2º, y en el artículo 9º, numeral 3º de la Ley 1010 de 2006[1] (folios 2 y 3 ídem).

4. Con base en la queja formulada y en las actuaciones realizadas inicialmente por el Comité de Convivencia Laboral y la Unidad de Control Disciplinario Interno de dicha Universidad, la Procuraduría Regional de Nariño decidió iniciar una indagación preliminar, y luego, mediante auto del 30 de abril de 2013, ordenó la apertura de una investigación disciplinaria contra las señoras Romero y Benavides, por presunto acoso laboral, con el número de radicación IUC D-2012-68533353 (folios 1 a 2 y 12 a 20 del expediente abierto por la Procuraduría).

5. Con auto del 26 de diciembre de 2013 el Procurador Regional de Nariño decidió enviar el asunto a los jueces laborales del circuito de Pasto, por considerar que según lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 1010 de 2006, la competencia corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral, teniendo en cuenta que tanto la denunciante como sus presuntas agresoras han sido vinculadas a la Universidad de Nariño mediante contratos de trabajo, renovados en múltiples oportunidades (folios 499 a 500 del expediente del Juzgado 3º Laboral de Pasto, cuaderno Nº 3).

6. El asunto fue repartido al Juzgado Tercero (3º) Laboral del Circuito de Pasto, quien manifestó, mediante auto del 29 de enero de 2014, que carecía de competencia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 12 de la Ley 1010 de 2006, porque la supuesta víctima y las presuntas acosadoras son servidoras públicas, independientemente de que se les clasifique como empleadas públicas o trabajadoras oficiales, ya que son personas vinculadas mediante contrato de trabajo a la Universidad de Nariño, que es un establecimiento público del orden departamental (folios 502 a 504 del expediente abierto por el Juzgado, cuaderno Nº 3). Por tal razón, ordenó remitir el expediente al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Disciplinaria, para que dirimiera el presunto conflicto de competencias que a su juicio existe entre la jurisdicción ordinaria laboral y la Procuraduría Regional de Nariño, con fundamento en el artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia[2]  (folio 1 del cuaderno principal).   

7. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, mediante providencia del 4 de agosto de 2014, decidió inhibirse para resolver el conflicto planteado, por considerar que no es competente, ya que en su criterio no se trata realmente de un conflicto de jurisdicciones, pues la función de carácter disciplinario que cumple la Procuraduría General de la Nación no es judicial sino administrativa. La misma Sala afirma que en este caso se presentaría, más bien, un conflicto de competencias administrativas, cuya resolución corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, a la cual ordenó remitir el expediente, aun cuando reconoció que una de las autoridades involucradas – el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Pasto – ejerce en esta materia una función jurisdiccional (folios 4 a 12 íbídem).

8. Frente a esta decisión, el Magistrado Wilson Ruiz Orejuela formuló aclaración de voto, en el sentido de que, si bien está de acuerdo con la decisión inhibitoria adoptada por la Sala Disciplinaria, considera que no ha debido ordenarse el envío del expediente al Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil - para que dirima el presunto conflicto de competencias, sino remitirse directamente al Juzgado 3º Laboral de Pasto, por ser éste el competente, en su criterio, para conocer y tramitar la queja de acoso laboral (folios 14 y 15 del mismo cuaderno).

ACTUACIÓN PROCESAL

En cumplimiento de lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 39 del CPACA se fijó edicto en la Secretaría de la Sala durante cinco (5) días hábiles (folio 22 del cuaderno principal).    

Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado por el inciso tercero de la misma norma (folios 23 a 28 del mismo cuaderno).  

Ninguna de las partes en conflicto ni terceros interesados presentaron alegatos o consideraciones, como lo hizo constar la Secretaria de la Sala (folio 29 ídem)   

ARGUMENTOS DE LAS PARTES

Procuraduría General de la Nación – Regional de Nariño

Tal como se relató en los antecedentes, el Procurador Regional de Nariño manifestó que las presuntas agresoras fueron vinculadas por la Universidad de Nariño mediante contratos de trabajo, los cuales han sido renovados sucesivamente, mientras que la quejosa fue vinculada inicialmente como contratista (por contrato de prestación de servicios) y luego, desde enero de 1996, mediante contratos de trabajo.

De allí deriva el Procurador que todas las involucradas en este asunto son "empleados particulares", motivo por el cual el conocimiento del mismo corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral, conforme a lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 1010 de 1996.  

Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Pasto

Este Juzgado, por su parte, luego de efectuar un breve recuento de las normas que regulan la vinculación del personal de los establecimientos públicos del orden departamental y hacer referencia al "Estatuto del Personal Administrativo de la Universidad de Nariño", señala que los individuos que prestan sus servicios personales a esa Universidad de manera subordinada, pueden ser empleados públicos, que es la regla general, o trabajadores oficiales.

En el caso de las personas involucradas al asunto que ha dado origen a este presunto conflicto de competencias, advierte la Juez que con prescindencia de que puedan ser calificadas de una o de otra forma, se trata en todo caso de servidoras públicas, ya que se encuentran vinculadas laboralmente a la Universidad de Nariño, que en su criterio es un establecimiento público del orden departamental.

Manifiesta que así lo ratifican algunas pruebas que obran en el expediente, entre ellas un oficio remitido por el Jefe de la División de Recursos Humanos de la citada Universidad, en el cual señala expresamente que para el año 2011 (época de los hechos denunciados) las referidas empleadas eran servidoras públicas.

De todo lo anterior concluye la operadora judicial que la competencia para llevar a cabo la correspondiente investigación disciplinaria y aplicar las sanciones a que haya lugar, recae en la Procuraduría General de la Nación – Regional de Nariño, como lo estatuye el artículo 12 de la Ley 1010 de 2006.

CONSIDERACIONES

1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas

El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, asigna a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, entre otras, la siguiente función:

 "... 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo."

Asimismo, dentro del procedimiento general administrativo, el inciso primero del artículo 39 del código en cita estatuye:

"Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional... En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales... conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado."

De acuerdo con los antecedentes, el presente conflicto de competencias enfrenta a la Procuraduría General de la Nación, organismo autónomo del orden nacional, con el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Pasto, que forma parte de la Rama Judicial, la cual, a su vez, ejerce funciones en todo el territorio nacional.

El asunto que se discute versa sobre un punto concreto, consistente en determinar cuál de los dos organismos citados debe llevar a cabo la actuación sancionatoria que resulte procedente, debido a la denuncia o queja de acoso laboral presentada por la señora Alis Angélica Muñoz Bravo.

Vale la pena aclarar que aun cuando la actuación que debería realizar el Juzgado Tercero Laboral de Pasto, en el evento de ser declarado competente, no sería administrativa sino judicial, como lo ha manifestado tanto la Corte Constitucional como esta Corporación, por conducto de su Sala de lo Contencioso Administrativo[3], y lo reconoce también el Consejo Superior de la Judicatura – Sala Jurisdiccional Disciplinaria -, lo cual haría, en principio, que la Sala de Consulta y Servicio Civil no fuera competente para resolver el citado conflicto y debiera declararse inhibida, esta Sala considera, sin embargo, que en el presente caso se encuentra facultada para dirimir el conflicto suscitado, por las siguientes razones:

1. En primer lugar, tal como se desprende de los antecedentes, es necesario resaltar que la única actuación que existe en este asunto es la que inició y desarrolló, hasta cierto punto, la Procuraduría General de la Nación –Regional de Nariño-, quien no solamente inició una indagación preliminar, sino que posteriormente abrió investigación disciplinaria contra las señoras Jenny Alexandra Romero y Lupe Yolanda Benavides, de conformidad con las normas de la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único).

2. Dicha actuación, como lo ha manifestado en múltiples ocasiones el Consejo de Estado, por intermedio de esta misma Sala[4] y de la Sala Contencioso Administrativa[5], corresponde al ejercicio de la función administrativa y no de la judicial, incluso en tratándose del control disciplinario que ejercen los funcionarios y corporaciones de la Rama Judicial sobre sus propios empleados[6].

3. El Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Cali no tramitó ni tramita proceso judicial alguno en relación con la denuncia formulada por la señora Muñoz Bravo, por cuanto ese despacho se limitó a advertir que no era competente para el efecto, ya que al tener la calidad de servidoras públicas tanto la quejosa como las presuntas acosadoras, la competencia para llevar a cabo el procedimiento disciplinario y aplicar eventualmente las sanciones que sean del caso corresponde a la Procuraduría General de la Nación, tal como lo dispone el artículo 12 de la Ley 1010 de 2006.

4. Por lo tanto, en el caso que nos ocupa solamente existe una actuación, que es de naturaleza administrativa: la llevada a cabo por la Procuraduría General de la Nación, Regional de Nariño, desde la apertura de la indagación preliminar disciplinaria hasta la remisión del expediente a los jueces laborales de Pasto. De ahí que el objeto de este conflicto consista en determinar si dicho órgano de control debe continuar tramitando la investigación disciplinaria que inició o si, por el contrario, debe abstenerse de hacerlo, por ser dicho asunto competencia de la jurisdicción laboral, evento este último en el cual habría que iniciar el proceso judicial respectivo.            

5. La Sala de Consulta y Servicio Civil resolvió un caso similar, mediante decisión del 29 de octubre de 2010[7], en la cual se le planteó un conflicto de competencias entre la Registraduría Nacional del Estado Civil – Oficina de Control Disciplinario - y el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca – Sala Disciplinaria - , para determinar cuál de los dos organismos era el competente para llevar a cabo un proceso disciplinario contra un juez de la República quien, al momento de cometer la presunta falta, estaba ejerciendo transitoriamente una función administrativa, como miembro de una "comisión escrutadora", y no su función jurisdiccional ordinaria.

Nótese que en dicho caso, al igual que ocurre en el presente, si la competencia era asignada – como en efecto lo fue – al Consejo Seccional de la Judicatura – Sala Jurisdiccional Disciplinaria – el proceso disciplinario que este último debía iniciar no era de carácter administrativo sino judicial, como lo establecen la Constitución Política[8] y la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia[9]. Sin embargo, esto no fue óbice para que la Sala de Consulta determinara la competencia, bajo el entendido de que lo hacía en forma previa o preliminar y con la finalidad, justamente, de establecer cuál era el órgano que debía llevar a cabo la investigación disciplinaria, de lo cual se derivaba, enseguida, la naturaleza jurídica de la respectiva actuación.

En atención a las razones expuestas la Sala de Consulta y Servicio Civil encuentra que es competente para conocer de este asunto.

1. Medidas preventivas, correctivas y sancionatorias del acoso laboral en la Ley 1010 de 2006

Sin pretender profundizar en el fenómeno del acoso laboral y en el tratamiento jurídico dado a este por la Ley 1010 de 2006, vale la pena recordar que dicha normatividad consagra unas medidas preventivas y correctivas que deben ser adoptadas por todos los empleadores, tanto del sector privado como del público, las cuales se encuentran contenidas en el artículo 9º ibídem, y unas sanciones que pueden ser impuestas a quienes incurran en esta clase de conductas, ya sean empleadores, jefes, subalternos o compañeros de trabajo, las cuales se encuentran previstas en el artículo 10 de la misma ley.

Las medidas preventivas y correctivas que consagra la ley son las siguientes: (i) La obligación de establecer en los reglamentos de trabajo, o sus equivalentes en el sector público[10], mecanismos de prevención de las conductas de acoso laboral, así como un procedimiento interno, confidencial, conciliatorio y efectivo para superar las situaciones de acoso que efectivamente se presenten. En las empresas que tengan comités bipartitos de convivencia laboral, estas funciones pueden ser cumplidas por dichos comités. (ii) La facultad que tienen las víctimas de denunciar los casos de acoso laboral ante los inspectores de trabajo, los inspectores de policía, los personeros municipales o los funcionarios de la Defensoría del Pueblo, a prevención, para que dichos servidores públicos conminen al empleador a poner en marcha los mecanismos señalados en el numeral anterior y a programar actividades pedagógicas o terapias grupales de mejoramiento de las relaciones laborales. (ii) El derecho que se otorga a la víctima para solicitar la intervención de una institución de conciliación legalmente autorizada, con el fin de resolver amigablemente la situación de acoso laboral.

Las anteriores medidas preventivas y correctivas son de carácter eminentemente administrativo y deben aplicarse por igual en el sector privado y en el público, tal  como lo explicó la Corte Constitucional en la sentencia C-282 de 2007[11].

Por el contrario, las sanciones establecidas en el artículo 10 de la misma ley, así como la competencia y el procedimiento para su imposición, varían dependiendo de si la víctima y el acosador son particulares o servidores públicos.

En efecto, los artículos 10, 12 y 13 de la Ley 1010 disponen lo siguiente:

"Artículo 10. Tratamiento sancionatorio al acoso laboral. El acoso laboral, cuando estuviere debidamente acreditado, se sancionará así:

1. Como falta disciplinaria gravísima en el Código Disciplinario Único, cuando su autor sea un servidor público.

2. Como terminación del contrato de trabajo sin justa causa, cuando haya dado lugar a la renuncia o el abandono del trabajo por parte del trabajador regido por el Código Sustantivo del Trabajo. En tal caso procede la indemnización en los términos del artículo 64 del Código Sustantivo del Trabajo.

3. Con sanción de multa entre dos (2) y diez (10) salarios mínimos legales mensuales para la persona que lo realice y para el empleador que lo tolere.

4. Con la obligación de pagar a las Empresas Prestadoras de Salud y las Aseguradoras de riesgos profesionales el cincuenta por ciento (50%) del costo del tratamiento de enfermedades profesionales, alteraciones de salud y demás secuelas originadas en el acoso laboral. Esta obligación corre por cuenta del empleador que haya ocasionado el acoso laboral o lo haya tolerado, sin perjuicio a la atención oportuna y debida al trabajador afectado antes de que la autoridad competente dictamine si su enfermedad ha sido como consecuencia del acoso laboral, y sin perjuicio de las demás acciones consagradas en las normas de seguridad social para las entidades administradoras frente a los empleadores.

5. Con la presunción de justa causa de terminación del contrato de trabajo por parte del trabajador, particular y exoneración del pago de preaviso en caso de renuncia o retiro del trabajo.

6. Como justa causa de terminación o no renovación del contrato de trabajo, según la gravedad de los hechos, cuando el acoso laboral sea ejercido por un compañero de trabajo o un subalterno.

Parágrafo 1. Los dineros provenientes de las multas impuestas por acoso laboral se destinarán al presupuesto de la entidad pública cuya autoridad la imponga y podrá ser cobrada mediante la jurisdicción coactiva con la debida actualización de valor.

Parágrafo 2. Durante la investigación disciplinaria o el juzgamiento por conductas constitutivas de acoso laboral, el funcionario que la esté adelantando podrá ordenar motivadamente la suspensión provisional del servidor público, en los términos del artículo 157 de la Ley 734 de 2002, siempre y cuando existan serios indicios de actitudes retaliatorias en contra de la posible víctima.

"(...)

"Artículo 12. Competencia. Corresponde a los jueces de trabajo con jurisdicción en el lugar de los hechos adoptar las medidas sancionatorias que prevé el artículo 10 de la presente Ley, cuando las víctimas del acoso sean trabajadores o empleados particulares.

Cuando la víctima del acoso laboral sea un servidor público, la competencia para conocer de la falta disciplinaria corresponde al Ministerio Público o a las Salas Jurisdiccional Disciplinaria de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, conforme a las competencias que señala la ley.

"Artículo 13. Procedimiento sancionatorio. Para la imposición de las sanciones de que trata la presente Ley se seguirá el siguiente procedimiento:

Cuando la competencia para la sanción correspondiere al Ministerio Público se aplicará el procedimiento previsto en el Código Disciplinario único.

Cuando la sanción fuere de competencia de los Jueces del Trabajo se citará a audiencia, la cual tendrá lugar dentro de los treinta (30) días siguientes a la presentación de la solicitud o queja. De la iniciación del procedimiento se notificará personalmente al acusado de acoso laboral y al empleador que lo haya tolerado, dentro de los cinco (5) días siguientes al recibo de la solicitud o queja. Las pruebas se practicarán antes de la audiencia o dentro de ella. La decisión se proferirá al finalizar la audiencia, a la cual solo podrán asistir las partes y los testigos o peritos. Contra la sentencia que ponga fin a esta actuación procederá el recurso de apelación, que se decidirá en los treinta (30) días siguientes a su interposición. En todo lo no previsto en este artículo se aplicará el Código Procesal del Trabajo". (Subrayas añadidas).

Como se aprecia, el único criterio diferenciador que establece la ley para determinar la competencia de la autoridad que deba investigar los hechos presuntamente constitutivos de acoso laboral y aplicar las sanciones correspondientes, es el carácter de particular o de servidor público que tenga la víctima al momento de sufrir el acoso. Cuando la víctima es un particular, la autoridad competente es un juez laboral, quien debe aplicar el procedimiento previsto en el artículo 13 de la Ley 1010 y, en su defecto, lo dispuesto en el Código Procesal del Trabajo. Por el contrario, cuando la víctima es un servidor público, el competente es el Ministerio Público, es decir, la Procuraduría General de la Nación o las personerías municipales o distritales, según el caso[12], y si se trata de funcionarios judiciales, el Consejo Superior de la Judicatura – Sala Disciplinaria – o la misma sala de los consejos seccionales de la judicatura. En tales eventos, el procedimiento que debe seguirse es el contenido en la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único).

Vale la pena aclarar que aun cuando la distribución de competencias señalada está basada en la calidad de la víctima (es decir, como particular o servidor público), y no del presunto victimario o acosador, solución que puede resultar poco técnica, la Sala entiende que dicha regla se basa en el hecho de que el agresor tiene, en principio, el mismo carácter jurídico de la persona que se siente acosada, dado que las conductas de acoso laboral se dan necesariamente en el campo de las relaciones laborales y dentro de una misma empresa o institución (artículos 1, 2, 6, 7, 8 y 9, entre otros, de la Ley 1010), y solo pueden ser considerados como responsables de tal comportamiento los empleadores, los superiores, los subalternos o los compañeros de la supuesta víctima (artículo 6º ibídem), de lo cual se colige que si esta es un particular, el presunto responsable también lo sería y, por el contrario, si la víctima es un servidor público, el presunto acosador lo sería igualmente.

De todas formas, la Sala considera que para determinar la competencia en estos casos, no puede tenerse en cuenta solamente la calidad de la presunta víctima, sino que también debe considerarse el carácter jurídico del presunto agresor, conforme a lo dispuesto en otras normas constitucionales y legales, pues si bien la víctima es el sujeto pasivo de la conducta de acoso laboral, el acosador es el sujeto pasivo de la investigación que debe llevarse a cabo por este motivo y de las sanciones que eventualmente se le impongan. En esa medida, por ejemplo, si el presunto responsable fuera un servidor público, no podría llegarse a la conclusión de que el competente para investigarlo e imponerle las sanciones respectivas sea un juez laboral, en lugar de la Procuraduría General de la Nación, aun cuando la víctima, por alguna razón, fuese un particular, pues tal conclusión vulneraría disposiciones constitucionales y legales, como serían, en este caso, el artículo 277 numeral 6º de la Constitución Política, y los artículos 2, 3, 6 y 25 de la Ley 734 de 2002[13], entre otras, que determinan la órbita de competencia de la Procuraduría y de las personerías en materia disciplinaria, el derecho al debido proceso en este campo y las personas que son sujetos del régimen disciplinario contenido en dicha ley.

Dado lo anterior, para solucionar el presente conflicto de competencias, resulta suficiente determinar si la presunta víctima, es decir, la señora Alis Angélica Muñoz Bravo, y sus presuntas acosadoras eran servidoras públicas o, por el contrario, trabajadoras particulares al momento en que sucedieron los hechos aparentemente constitutivos de acoso.

1. El concepto de "servidor público" en la Constitución Política y en la ley       

Existen varias disposiciones constitucionales y legales que permiten perfilar con claridad el concepto de "servidor público", además de múltiples referencias sobre este en la jurisprudencia y en la doctrina.

En primer lugar y de manera principal, vale la pena recordar que según el artículo 123 de la Carta, "son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios".  

Para la adecuada interpretación de esta norma debe recordarse lo dispuesto en el artículo 113 de la Constitución Política, con respecto a la estructura del Estado colombiano:

"ARTICULO 113.  Son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial.

Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines".

La misma Constitución utiliza la expresión "servidores públicos" en otras disposiciones y para diferentes propósitos, como se aprecia en los artículos 6 y 124, para fijar el alcance de la responsabilidad jurídica de los servidores públicos, en contraste con la responsabilidad de los particulares, y en los artículos 126, 127 y 129, que establecen determinadas prohibiciones, impedimentos, inhabilidades o incompatibilidades para los servidores públicos, entre otras normas.

El artículo 2°, numeral 2° de la Ley 80 de 1993 incluye también una definición de servidores públicos para los efectos de dicha ley, es decir, para el régimen de contratación de las entidades estatales, de acuerdo con la cual son servidores públicos "las personas naturales que prestan sus servicios dependientes a los organismos y entidades de que trata este artículo[14], con excepción de las asociaciones y fundaciones de participación mixta en las cuales dicha denominación se predicará exclusivamente de sus representantes legales y de los funcionarios de los niveles directivo, asesor o ejecutivo o sus equivalentes en quienes se delegue la celebración de contratos...". La misma norma agrega que también son servidores públicos, para los mismos fines, "los miembros de las corporaciones públicas que tengan capacidad para celebrar contratos en representación de éstas".

Por su parte, la Ley 734 de 2002, mediante la cual se expidió el Código Disciplinario Único, aplicable en este caso por la remisión que hacen a esta varias normas de la Ley 1010 de 2006, dispone lo siguiente sobre los sujetos a los cuales se aplica el régimen contenido en dicho código:

"Artículo 25. Destinatarios de la ley disciplinaria. Son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en el artículo 53 del Libro Tercero de este código.

Los indígenas que administren recursos del Estado serán disciplinados conforme a este Código.

Para los efectos de esta ley y en concordancia con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, son servidores públicos disciplinables, los gerentes de cooperativas, fundaciones, corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el Estado o con su participación mayoritaria". (Resaltamos)

Finalmente, el artículo 3° de la Ley 909 de 2004, "por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones", preceptúa lo siguiente:     

"Artículo  3º. Campo de aplicación de la presente ley.

1. Las disposiciones contenidas en la presente ley serán aplicables en su integridad a los siguientes servidores públicos:

a) A quienes desempeñan empleos pertenecientes a la carrera administrativa en las entidades de la Rama Ejecutiva del nivel Nacional y de sus entes descentralizados.

- Al personal administrativo del Ministerio de Relaciones Exteriores, salvo cuando en el servicio exterior los empleos correspondientes sean ocupados por personas que no tengan la nacionalidad colombiana.

- Al personal administrativo de las instituciones de educación superior que no estén organizadas como entes universitarios autónomos.

- Al personal administrativo de las instituciones de educación formal de los niveles preescolar, básica y media.

- A los empleados públicos de las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas al Ministerio de Defensa Nacional, las Fuerzas Militares y a la Policía Nacional.

-  (Derogado por el artículo 14 de la Ley 1033 de 2006).

-  (Derogado por el art. 14 de la Ley 1033 de 2006).

b) A quienes prestan sus servicios en empleos de carrera en las siguientes entidades:

- En las corporaciones autónomas regionales.

- En las personerías.

- En la Comisión Nacional del Servicio Civil.

- En la Comisión Nacional de Televisión.

- En la Auditoría General de la República.

- En la Contaduría General de la Nación;

c) A los empleados públicos de carrera de las entidades del nivel territorial: departamentos, Distrito Capital, distritos y municipios y sus entes descentralizados;

d) La presente ley será igualmente aplicable a los empleados de las Asambleas Departamentales, de los Concejos Distritales y Municipales y de las Juntas Administradoras Locales. Se exceptúan de esta aplicación quienes ejerzan empleos en las unidades de apoyo normativo que requieran los Diputados y Concejales.

2. Las disposiciones contenidas en esta ley se aplicarán, igualmente, con carácter supletorio, en caso de presentarse vacíos en la normatividad que los rige, a los servidores públicos de las carreras especiales tales como:

- Rama Judicial del Poder Público.

- Procuraduría General de la Nación y Defensoría del Pueblo.

- Contraloría General de la República y Contralorías Territoriales.

- Fiscalía General de la Nación.

- Entes Universitarios autónomos.

- Personal regido por la carrera diplomática y consular.

- El que regula el personal docente.

- El que regula el personal de carrera del Congreso de la República

        "(...)" (Se resalta).

De las disposiciones constitucionales y legales citadas surge con claridad que el término "servidor público" corresponde a un concepto amplio y genérico, que incluye a todas las personas naturales vinculadas laboralmente al Estado, es decir, aquellas que prestan sus servicios personales al Estado, en cualquiera de sus ramas, entidades, órganos y organismos de manera subordinada o dependiente, así como los miembros de las corporaciones públicas de elección popular.

Lo anterior implica que tal concepto incluye no solamente a las categorías tradicionalmente reconocidas de empleados públicos y trabajadores oficiales, sino, en general, a cualquier persona que se vincule laboralmente a una rama, entidad, órgano u organismo del Estado, sin importar la manera como se produzca su ingreso al servicio público (por contrato de trabajo, mediante una relación legal y reglamentaria, por elección popular o de otra forma) ni el régimen jurídico que se aplique a su relación laboral (es decir, el de los empleados públicos, el de los trabajadores oficiales, el de los empleados de carrera u otro, incluyendo el previsto para los particulares en el Código Sustantivo del Trabajo).    

Por lo tanto, no se puede confundir el hecho de que un individuo sea servidor público con su pertenencia a cualquiera de las categorías en las que pueden encontrarse tales servidores, ya que el concepto de "servidor público" agrupa, como se ha visto, a todas esas subdivisiones.

1. Los empleados de la Universidad de Nariño son servidores públicos

La Universidad de Nariño se creó mediante el Decreto 49 de 1904 dictado por el Gobernador de ese Departamento, con fundamento en lo dispuesto en la Ley 39 de 1903[15].

Antes de expedirse la Ley 30 de 1992[16], dicha Universidad estaba organizada como un establecimiento público del orden departamental. Luego, con fundamento en lo ordenado por dicha ley, se transformó en un ente universitario autónomo.

En este punto vale la pena recordar, en primer lugar, que el artículo 69 de la Carta Política dispuso, en su segundo inciso, que "la ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado".

En desarrollo de este canon constitucional, la Ley 30 estructuró un régimen especial para las universidades oficiales y ordenó su conversión en entes universitarios autónomos, en los siguientes términos:

"TÍTULO TERCERO

"Del régimen especial de las universidades del Estado y de las otras instituciones de educación superior estatales u oficiales

"CAPÍTULO I

Naturaleza jurídica

"Artículo 57 (modificado por la Ley 647 de 2001). Las universidades estatales u oficiales deben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo.

Los entes universitarios autónomos tendrán las siguientes características: Personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que le corresponden.

El carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales, comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero, el régimen de contratación y control fiscal y su propia seguridad social en salud, de acuerdo con la presente ley .

(...)

Parágrafo Las instituciones estatales u oficiales de educación superior que no tengan el carácter de universidad según lo previsto en la presente ley deberán organizarse como establecimientos públicos del orden nacional, departamental, distrital o municipal. (...)

(...)"

"Artículo 61. Las disposiciones de la presente ley relativas a las instituciones estatales u oficiales de educación superior, constituyen el estatuto básico u orgánico y las normas que deben aplicarse para su creación, reorganización y funcionamiento. A ellas deberán ajustarse el estatuto general y los reglamentos internos que debe expedir cada institución.

Aquellos establecerán cuáles de sus actos son administrativos y señalarán los recursos que proceden contra los mismos". (Se resalta).  

Igualmente debe recordarse lo que dispone sobre esta clase de entidades el artículo 40 de la Ley 489 de 1998[17]:

"Artículo  40.- Entidades y organismos estatales sujetos a régimen especial. El Banco de la República, los entes universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regionales, la Comisión Nacional de Televisión y los demás organismos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política se sujetan a las disposiciones que para ellos establezcan las respectivas leyes". (Subrayamos).

En relación con este asunto, la Sala manifestó lo siguiente, en el concepto Nº 1587 de 2004[18]:

"1.- Perspectiva normativa y jurisprudencial.- Como se advierte, los entes universitarios son órganos autónomos e independientes, regulados por un régimen especial - cuyos aspectos más relevantes están resaltados en el artículo 57 de la  ley 30 - que como tales no están adscritos ni sujetos a la suprema dirección de algún órgano de la administración o de cualquiera de las ramas del poder público, sin  perjuicio de estar vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y planeación del sector educativo –ibídem -. [19]

"Si bien es cierto los entes universitarios autónomos comparten varias de las características de las entidades descentralizadas del orden nacional, tales como personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente- art. 57 ley 30 de 1992 - , no es menos cierto que difieren en otras, como no estar sujetas al control de tutela, el proceso de creación – arts. 210 de la Carta, 58 y 59 de la ley 30 -, la configuración del régimen laboral [20], amen que, por no pertenecer a la rama ejecutiva del poder público, sino constituir órganos  autónomos e independientes por mandato constitucional, no resulta dable asignarles el carácter de entidades descentralizadas, concepto que está restringido a personas jurídicas que integran la rama ejecutiva del poder público[21].

"En relación con este punto, la Corte Constitucional ha precisado que los entes universitarios autónomos - sin perjuicio de pertenecer a la administración pública - no conforman ninguna de las ramas del poder ni pueden formar parte de la administración nacional y por ende no están sujetos a control de tutela por parte del Ejecutivo. (...)" (Subrayas añadidas, negrillas del original).

Dando cumplimiento a las normas citadas, el artículo 1º del "Estatuto General de la Universidad de Nariño", expedido por su Consejo Superior mediante el Acuerdo Nº 194 del 20 de diciembre de 1993[22], dispone lo siguiente sobre la naturaleza jurídica de este centro docente:

"Articulo 1.  Naturaleza. La Universidad de Nariño es una institución universitaria, autónoma de carácter oficial con gobierno, patrimonio y rentas propias y con capacidad para organizarse, gobernarse, designar sus propias autoridades y para dictar normas y reglamentos de conformidad con la Ley". (Se subraya).

Otras normas del mismo Estatuto ratifican la naturaleza jurídica de la Universidad de Nariño como institución universitaria de carácter oficial, tales como el artículo 10 que establece la composición del Consejo Superior e incluye, entre sus miembros, al Gobernador del Departamento de Nariño, quien lo preside, al Ministro de Educación Nacional o su delegado y a un representante del Presidente de la República; el 73 que dispone que el control fiscal sobre los bienes y recursos de la Universidad lo ejerce la Contraloría General de la República; los artículos 75 y 76 que se refieren a los actos administrativos que expide la Universidad de Nariño y a los recursos que son procedentes contra los mismos, y los artículos 77 y 79, que señalan el régimen aplicable a los contratos celebrados por ese ente universitario, entre otras disposiciones.       

Queda claro, entonces, que la Universidad de Nariño es un ente universitario autónomo y, como tal, forma parte de la estructura del Estado colombiano (artículo 113 de la Constitución Política).

Ahora bien, en cuanto al régimen jurídico aplicable a los empleados o trabajadores de este tipo de entidades, vale la pena señalar que la Ley 30 de 1992 los clasifica en dos categorías: (i) personal docente y (ii) personal administrativo.

Con respecto al personal docente, la misma normatividad dispone que los profesores de dedicación exclusiva, de tiempo completo y de medio tiempo son "empleados públicos" (artículo 72), y que los profesores de cátedra, así como los ocasionales no son "empleados públicos ni trabajadores oficiales" (artículos 73 y 74).

En todo caso, el artículo 75 ibídem preceptúa que el "estatuto del profesor universitario", que le compete expedir al consejo superior de cada universidad, debe contener, entre otros aspectos, el "régimen de vinculación, promoción, categorías, retiro y demás situaciones administrativas" (literal a.) y "el régimen disciplinario" (literal d.) de los profesores y demás personal docente.     

En lo que atañe al personal administrativo, el artículo 79 ejusdem dispone que "el estatuto general de cada universidad estatal u oficial deberá contener como mínimo y de acuerdo con las normas vigentes sobre la materia, los derechos, obligaciones, inhabilidades, situaciones administrativas y régimen disciplinario..." de dichos trabajadores.

De las normas y los conceptos citados, se deduce claramente que la Universidad de Nariño, como ente universitario autónomo, es una entidad pública u oficial y, en consecuencia, todos sus empleados o trabajadores (en el sentido amplio de la palabra) son servidores públicos, independientemente de su forma de vinculación, de que formen parte del personal administrativo o docente, y de que sean clasificados como empleados públicos o trabajadores oficiales.

Por último, obran en el expediente algunos documentos provenientes de la Universidad de Nariño que ratifican esta conclusión, como la Circular Nº 004 de 2011 expedida por la Unidad de Control Disciplinario Interno de dicha Universidad, la cual se refiere precisamente al tratamiento de las situaciones de acoso laboral que puedan presentarse en esa entidad y que está dirigida a "todos los servidores públicos de la Universidad de Nariño" (folio 18 del expediente abierto por el Juzgado Tercero Laboral de Pasto, cuaderno Nº 1). En la misma circular se hace mención a la Resolución Rectoral Nº 0904 del 5 de marzo de 2009, que reglamentó el Comité de Convivencia Laboral y se refiere también a los empleados de esa Universidad como servidores públicos.     

5.  El caso concreto. Competencia de la Procuraduría General de la Nación

En el caso que se analiza, es indudable que tanto la denunciante del acoso laboral como las presuntas autoras de dicha conducta, son empleadas de la Universidad de Nariño o, al menos, lo eran en la época en que sucedieron los hechos que dieron origen a este conflicto. Así consta en el expediente y lo aceptan unánimemente todas las partes.

Por lo tanto, es igualmente claro que dichas empleadas son o eran servidoras públicas, de acuerdo con lo que se ha explicado en el numeral anterior sobre la naturaleza jurídica de la Universidad de Nariño y de sus empleados o trabajadores.

De este silogismo se deriva necesariamente que la competencia para llevar a cabo  la investigación disciplinaria y para aplicar las sanciones que sean procedentes, está radicada legalmente en el Ministerio Público, representado en este caso por la Procuraduría General de la Nación – Regional de Nariño.

Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que, como lo hace notar el Juez Tercero Laboral del Circuito de Pasto en su auto del 29 de enero de 2014, en el expediente de este asunto obran documentos en los que se dice de forma expresa que las personas involucradas eran servidoras públicas. En efecto, como lo menciona dicho funcionario, en el expediente abierto por ese Juzgado (cuaderno 3, folio 490) se encuentra el oficio Nº DRH-2074-2013 del 3 de diciembre de 2013, suscrito por el Jefe de la División de Recursos Humanos de la Universidad de Nariño y enviado al Profesional Universitario Nelson Javier Rojas, de la Procuraduría Regional de Nariño, precisamente en respuesta a un requerimiento efectuado por dicho organismo de control, en el cual se puede leer: "En atención a lo requerido... me permito informar que para el año 2011, las señoras Alis Angélica Muñoz Bravo, Jenny Romero Arturo, Lupe Yolanda Benavides, se vincularon a la Universidad de Nariño, mediante contrato laboral a término fijo por tanto son servidoras públicas, como se observa en las constancias adjuntas".  (Se resalta).

Asimismo, en el último contrato de trabajo que figura en el expediente entre la Universidad de Nariño y la señora Alis Angélica Muñoz (folio 464 del mismo cuaderno), dicha universidad se identifica como una "entidad universitaria autónoma de carácter oficial del orden departamental", y se incluyen cláusulas propias de los contratos de trabajo celebrados con servidores públicos, como el conocimiento que el empleado declara tener de las normas contenidas en la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único) o la manifestación de no encontrarse incurso en causales de inhabilidad o incompatibilidad, entre otras estipulaciones.   

El simple hecho de que el asunto haya sido remitido a la Procuraduría por la Unidad de Control Disciplinario Interno de la Universidad de Nariño era ya un indicio suficientemente fuerte para considerar que las citadas empleadas eran servidoras públicas, pues, como lo establece el artículo 76 del Código Disciplinario Único, solamente están obligadas a organizar y poner en funcionamiento estas oficinas las entidades u organismos del Estado, con el propósito de "conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores".     

Por esta razón, la Sala no comparte ni entiende el razonamiento que llevó al Procurador Regional de Nariño a declararse sin competencia y a remitir el expediente de este asunto a los jueces laborales de Pasto, consistente en que tanto la presunta víctima como las supuestas acosadoras fueron vinculadas a la Universidad de Nariño mediante contratos de trabajo renovados en sucesivas ocasiones, por lo cual se trata de "empleados particulares".

En efecto, para los propósitos de la Ley 1010 de 2006 y de las normas disciplinarias a las cuales remite en forma expresa, independiente de la forma que las citadas empleadas hayan sido vinculadas mediante contratos de trabajo y que tengan la calidad de trabajadoras oficiales, empleadas públicas u otra, es del caso advertir que lo esencial para estos fines es que se trate de servidoras públicas, como indiscutiblemente lo son, y no de particulares, por lo cual la potestad disciplinaria en relación con las mismas para investigar los presuntos actos de acoso laboral denunciados compete al Ministerio Público.  

Por todo lo anterior, en la parte resolutiva de esta providencia se declarará competente a la Procuraduría General de la Nación – Regional de Nariño -, para seguir adelante con la investigación disciplinaria iniciada por ese mismo organismo y adoptar las decisiones que sean procedentes sobre la eventual responsabilidad de las denunciadas o de terceros involucrados en la conducta.  

       

6.  Definición de competencia y términos legales

Cabe precisar finalmente que el procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en toda actuación administrativa la cuestión preliminar de la competencia. Puesto que la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6º), y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, mientras no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que decidan los correspondientes asuntos administrativos.

Debido a estas razones de orden constitucional y legal, mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil dirime la cuestión de la competencia no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. De ahí que, conforme al artículo 39, "mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 [sobre derecho de petición] se suspenderán"[23]. El artículo 33, vigente en la actualidad, del anterior Código Contencioso Administrativo (CCA), relativo al funcionario sin competencia, dispone que "el funcionario a quien se hizo la petición deberá enviar el escrito, dentro del mismo término (10 días), al competente, y los términos establecidos para decidir se ampliarán en diez (10) días". Por esta misma razón, cuando se tramiten impedimentos o recusaciones, circunstancia que deja en suspenso la competencia del funcionario concernido, el artículo 12 del CPACA establece que "[l]a actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida".

Con fundamento en las consideraciones precedentes, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que la presente decisión sea comunicada.

   

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,

RESUELVE:

PRIMERO. Declarar que la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Regional de Nariño - es competente para continuar, hasta su terminación, el proceso disciplinario que inició contra las señoras Jenny Alexandra Romero y Lupe Yolanda Benavides por presunto acoso laboral, bajo el radicado Nº IUC-D-2012-68-533353.

SEGUNDO. Remitir el expediente a la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Regional de Nariño.

TERCERO. Comunicar el contenido de esta decisión a la Procuraduría General de la Nación – Regional de Nariño, al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Pasto, al Consejo Superior de la Judicatura – Sala Jurisdiccional Disciplinaria -, a la Universidad de Nariño, por intermedio de su Rector, a la Unidad de Control Disciplinario Interno de la misma Universidad y a las señoras Alis Angélica Muñoz Bravo, Jenny Alexandra Romero y Lupe Yolanda Benavides.

CUARTO. Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

ÁLVARO NAMÉN VARGAS

                                                Presidente de la Sala

GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR               WILLIAM ZAMBRANO CETINA

               Consejero de Estado                           Consejero de Estado

LUCÍA MAZUERA ROMERO

Secretaria de la Sala

[1] "Por medio de la cual se adoptan medidas para prevenir, corregir y sancionar el acoso laboral y otros hostigamientos en el marco de las relaciones de trabajo".

[2] Ley 270 de 1996, modificada por la Ley 1285 de 2009, entre otras. El artículo 112 establece las funciones de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, entre las cuales se encuentra la de "dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales..." (numeral 2º).    

[3] Corte Constitucional, sentencia T-882 del 26 de octubre de 2006, expediente T-1377066. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 19 de agosto de 2010, radicación Nº 25000-23-15-000-2010-01304-01(AC).   

[4] Al respecto, pueden verse, entre otras, las decisiones del 25 de agosto (exp. Nº 2014-00006), el 18 de septiembre (exp. Nº 2014-00167), el 29 de octubre (exp. Nos. 2014-00030 y 2014-00111) y el 27 de noviembre (exp. Nº 00178), todas del año 2014.   

[5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencias del 2 de mayo de 2013 (exp. 11001-03-25-000-2010-00149-00), el 11 de julio de 2013 (11001-03-25-000-2011-00115-00[0390-11]), el 26 de marzo de 2014 (11001-03-25-000-2013-00117-00) y el 5 de junio de 2014 (11001-03-25-000-2011-00362-00), entre otras.

[6] Diferente de lo que sucede cuando la potestad disciplinaria se ejerce sobre los "funcionarios judiciales", es decir, los jueces, magistrados y fiscales, pues en dicho evento se trata de una función judicial encargada a las salas jurisdiccionales – disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales o, en el caso de los funcionarios aforados, al Congreso de la República.      

[7] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 29 de octubre de 2010. Expediente Nº 11001-03-06-000-2010-00105-00.

[8] Artículos 116, 254 y 256.

[9] Artículos 111, 112, numerales 3, 4 y parágrafo primero, y 114, numeral 1º.

[10] Tal como lo aclaró la Corte Constitucional en la sentencia C-282 del 18 de abril de 2007, exp. D-6494.

[11] Antes citada.

[12] Tal como lo establece el artículo 118 de la Constitución Política y lo aclaró la Procuraduría General de la Nación en la Circular Nº 42 del 2 de agosto de 2007 y en el concepto PAD C-152-07 del 8 de agosto del mismo año, suscrito por la Procuradora Auxiliar para Asuntos Disciplinarios.

[13] "Por la cual se expide el Código Disciplinario Único".

[14] Es decir, las "entidades estatales" que señala el numeral 1º de la misma norma.

[15] "Sobre Instrucción Pública".

[16] "Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior".

[17] "Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones".

[18] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto Nº 1587 del 21 de octubre de 2004.

[19] "[18] Estos entes están sometidos al control político, fiscal, disciplinario y a los que leyes ordinarias o especiales prevean respecto de los servidores públicos o entidades administrativas públicas". (Se destaca).

[20] "[19] Ver sentencia T-889 de 2003".

[21] "[20] Excepcionalmente, otras ramas como la judicial, tal es el caso del Instituto de Medicina Legal, entidad descentralizada adscrita a la Fiscalía General de la Nación".

[22] Tomado de la página de Internet de la Universidad de Nariño: www.udenar.edu.co.

[23] En la actualidad, la remisión al artículo 14 del CPACA ha de entenderse hecha a los artículos 6, 22 y 25 del Decreto Ley No. 1 de 1984, anterior Código Contencioso Administrativo (CCA), según el concepto Nº 2243 emitido por la Sala el 28 de enero de 2015.