CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Procuraduría Regional del Valle del Cauca, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Palmira y el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Palmira / ACCION DISCIPLINARIA – Titulares / IMPEDIMENTO DEL TITULAR DE LA ACCION DISCIPLINARIA – Procedimiento
La Ley 734 de 2002 (febrero 5), "por la cual se expide el Código Disciplinario Único", es el estatuto legal aplicable a los servidores públicos, en cuanto titulares de la acción disciplinaria y en cuanto sujetos disciplinables, cuando se trata del ejercicio de la acción disciplinaria. Esta es la regla general que determina el ámbito de aplicación de la Ley 734, en especial en los siguientes artículos: El artículo segundo, sobre "Titularidad de la acción disciplinaria", según el cual, sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, son titulares de la acción disciplinaria las oficinas de control disciplinario interno, los funcionarios con potestad disciplinaria en las ramas, órganos y entidades del Estado y la jurisdicción disciplinaria, tratándose de los funcionarios judiciales. (...) Es claro entonces que cuando se trata de adelantar investigaciones de naturaleza disciplinaria a servidores públicos, la Ley 734 de 2002 es el estatuto aplicable. En virtud de principio de inescindibilidad de la ley, tal aplicación es íntegra, por lo cual, el titular de la acción disciplinaria debe analizar el artículo 84 de la misma Ley 734 que relaciona las "causales de impedimento y recusación para los servidores públicos que ejerzan la acción disciplinaria." Si de tal análisis concluye que puede estar en alguna de las causales legales, iniciará el procedimiento regulado en el artículo 87 ibídem, a cuyo tenor: "Procedimiento en caso de impedimento o de recusación. En caso de impedimento el servidor público enviará, inmediatamente, la actuación disciplinaria al superior, quien decidirá de plano dentro de los tres días siguientes a la fecha de su recibo. Si acepta el impedimento, determinará a quien corresponde el conocimiento de las diligencias. Cuando se trate de recusación, el servidor público manifestará si acepta o no la causal, dentro de los dos días siguientes a la fecha de su formulación, vencido este término, se seguirá el trámite señalado en el inciso anterior. La actuación disciplinaria se suspenderá desde que se manifieste el impedimento o se presente la recusación y hasta cuando se decida." Para el caso presente es necesario repasar la jurisprudencia de esta Sala sobre las competencias en materia disciplinaria dentro de la Rama Judicial. En reiteradas decisiones esta Sala ha dejado sentado que la Rama Judicial cuenta con la organización jerárquica para conocer de los procesos disciplinarios contra sus funcionarios y empleados, sin perjuicio del poder prevalente de la Procuraduría General de la Nación. (...) La armonización de las disposiciones de la Rama Judicial en cuanto a su estructura, funcionamiento y competencias disciplinarias, con el Código Disciplinario Único que es el régimen aplicable a la acción disciplinaria y a su ejercicio, permite concluir que los empleados judiciales son sujetos disciplinables dentro de la Rama Judicial, y que su superior en primera instancia es, por regla general, su nominador. (...) En el caso concreto, por tratarse de un asunto disciplinario, la declaración del doctor Peña Hernández y la actuación de la Procuraduría Regional debieron sujetarse al procedimiento previsto en el artículo 87 de la Ley 734 de 2002, esto es, encausarse por el envío de la petición al superior del Juez, pues dicho superior era y sigue siendo la autoridad competente para estudiar y decidir el impedimento propuesto y, en caso de aceptarlo, enviar las diligencias a quien correspondiera. Con aplicación del reiterado criterio de la Sala en cuanto que el nominador es el superior para asuntos administrativos, por regla general, el superior del juez civil del circuito es el Tribunal Superior del respectivo circuito judicial, por disposición del numeral 1 del artículo 20 de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 3 de la Ley 585 de 2000. (...) En consecuencia a la Sala Plena de este Tribunal debió dirigirse el doctor Peña Hernández para plantear su impedimento claramente manifestado en el escrito que dirigió a la Procuraduría Regional del Valle, órgano de control que de igual manera habría podido analizar y ajustar el procedimiento dado por el interesado.
FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 – ARTICULO 87
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR
Bogotá D.C., diecinueve (19) de agosto de dos mil quince (2015)
Radicación número: 11001-03-06-000-2015-00024-00(C)
Actor: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, procede a examinar las diligencias remitidas por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, relacionadas con el presunto conflicto negativo de competencias administrativas planteado por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Palmira frente a las decisiones tomadas por la Procuraduría Regional del Valle del Cauca para adelantar una investigación disciplinaria contra los empleados del Juzgado Primero Civil del Circuito de Palmira por la sospecha de alteración de un título valor dentro de un proceso ejecutivo.
ANTECEDENTES
Por tratarse de un asunto de naturaleza administrativa, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en providencia del 12 de noviembre de 2014, ordenó remitir a esta Sala las diligencias referentes a la solicitud de investigación disciplinaria contra los empleados del Juzgado Primero Civil del Circuito de Palmira, hecha por el Juez titular de ese despacho judicial a la Procuraduría Regional del Valle del Cauca (folios 4 a 11[1]).
La parte motiva de la mencionada providencia narra los hechos y razones jurídicas, que se sintetizan así:
1. En escrito radicado el 8 de mayo de 2014, el doctor Tirso Peña Hernández, Juez Primero Civil del Circuito de Palmira, solicitó a la Procuraduría Regional del Valle del Cauca ejercer su poder preferente y asumir la investigación disciplinaria contra los empleados de su despacho por la presunta alteración de una letra de cambio dentro de un proceso ejecutivo.
Sostuvo que elevaba tal petición "... considerando que, aun cuando formalmente soy el llamado a adelantar el trámite disciplinario interno con ocasión de las situaciones irregulares que ameriten ser objeto de disciplinar, la circunstancia de estar denunciado yo por parte de los empleados en propiedad de este despacho y por la mayoría de los demás empleados del edificio, por presunto acoso laboral, me hacen declarar impedido para siquiera abrir unas preliminares en relación con los hechos descritos..." (folios 1 a 3 del expediente disciplinario 2014-155709).
2. Mediante Auto 693 del 15 de mayo de 2014 la Procuraduría Regional del Valle del Cauca resolvió "aceptar el impedimento" manifestado por el doctor Peña Hernández y "asignar el conocimiento de la actuación disciplinaria al titular del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Palmira" (folios 45 a 47, expediente disciplinario 2014-155709)
3. La Titular del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Palmira, en Auto No. 0369 del 16 de junio de 2014 (folio 51, expediente disciplinario 2014-155709) consideró que de conformidad con las reglas que rigen la acción disciplinaria "los empleados judiciales pueden ser investigados por sus superiores jerárquicos o por el Ministerio Público, calidades estas que no ostenta el suscrito despacho judicial".
Señaló que de acuerdo con la estructura y funcionamiento de la Rama Jurisdiccional, las autoridades judiciales son independientes y por tanto la Procuraduría Regional del Valle del Cauca no tenía competencia para aceptar el impedimento del Juez Primero Civil del Circuito del Valle del Cauca ni para asignar el conocimiento de la investigación disciplinaria al Juzgado Segundo.
Expresó que como las autoridades mencionadas rechazaban la competencia para conocer de la actuación disciplinaria, las diligencias debían remitirse al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, para que resolviera el conflicto negativo de competencias suscitado entre la Procuraduría Regional del Valle del Cauca, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Palmira y el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Palmira.
Como se indicó atrás, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura se declaró inhibida por tratarse de “casos netamente administrativos” y en consecuencia remitió las diligencias a esta Sala.
II. ACTUACIÓN PROCESAL
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 20).
Consta también que se informó sobre el presente conflicto al Juzgado Primero Civil del Circuito de Palmira, al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Palmira, a la Procuraduría Regional del Valle del Cauca, a la Presidencia y Secretaría de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y, al doctor José Ovidio Claros Polanco, Magistrado de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ponente de la decisión que remitió a esta Sala las diligencias (folios 21 a 26).
De acuerdo con el informe de la Secretaría de la Sala, dentro del término legal allegó escrito el doctor Tirso Peña Hernández Juez Primero del Circuito de Palmira (folio 27).
- ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERESADOS
1. Del Juez Primero Civil del Circuito de Palmira
En el escrito radicado ante esta Sala sostuvo que sigue convencido de que en ejercicio del poder preferente es la Procuraduría Regional o Provincial de Cali Valle, “… la autoridad competente para asumir el conocimiento y decidir sobre el disciplinario que debe abrirse en el juzgado Primero civil del circuito de Palmira…”.
Agregó además que nunca entendió en derecho “la decisión de la Procuraduría de “aceptar” mi impedimento para remitir el expediente al Juzgado Segundo Civil del Circuito de esa misma municipalidad dado que eso no fue lo que solicité ni pretendía al solicitarle a la procuraduría que ejerciera ese poder excluyente de competencia disciplinaria, máxime cuando, si de lograr tal propósito se hubiere tratado, yo no hubiera tenido que acudir a la procuraduría, sino simplemente haberme declarado impedido, remitiendo directamente las diligencias al juzgado que seguía en orden numérico“.
2. Del Procurador Regional del Valle del Cauca
Como se reseñó en los antecedentes, aceptó el impedimento del Juez Primero Civil del Circuito de Palmira y asignó el conocimiento de la investigación disciplinaria al titular del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Palmira.
3. De la Juez Segunda Civil del Circuito de Palmira
Como también se recogió en los antecedentes, argumentó que de acuerdo con las reglas generales que rigen la acción disciplinaria los empleados judiciales pueden ser investigados por sus superiores jerárquicos o por el Ministerio Público; que su Despacho no tenía esas calidades respecto de los empleados del Juzgado Primero Civil del Circuito de Palmira; y que con los pronunciamientos del Juzgado Primero y de la Procuraduría Regional se configuraba un conflicto negativo de competencias que debía ser decidido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
IV. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado encuentra su sustento normativo en los artículos 2°, 39 y 112 del CPACA que sobre el particular señalan:
"Artículo 2°. Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades. (...)"
"Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional... En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales... conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado".
"Artículo 112. (...) La Sala de Consulta y Servicio Civil tendrá las siguientes atribuciones:
"(...) 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo."
El artículo 39 transcrito señala los presupuestos para que un conflicto de competencias entre autoridades en ejercicio de función administrativa sea de conocimiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil: (i) que dos autoridades del nivel nacional o una del nivel nacional y otra del nivel territorial, (ii) nieguen o reclamen competencia (iii) dentro de una actuación particular y concreta (iv) de naturaleza administrativa.
En el presente asunto, la Procuraduría Regional del Valle del Cauca, dependencia de la Procuraduría General de la Nación y, por consiguiente, autoridad del nivel nacional, y los Juzgados Primero y Segundo Civiles del Circuito de Palmira, que forman parte de la Rama Judicial y, por ende, son también del nivel nacional, niegan ser competentes para conocer de una actuación disciplinaria, que por lo tanto es de naturaleza administrativa.
El asunto es particular y concreto pues se trata de adelantar una investigación disciplinaria contra los empleados del Juzgado Primero Civil del Circuito de Palmira (Valle) por sospechas de alteración de un título valor dentro de un proceso ejecutivo.
Así las cosas, pareciera encontrarse reunidos los requisitos legales que configuran la competencia de la Sala para resolver de fondo un conflicto negativo de competencias administrativas.
Sin embargo, por las razones que se explican más adelante, la decisión debe ser inhibitoria dado que el impedimento declarado por el doctor Peña Hernández, Juez Primero Civil del Circuito de Palmira (Valle), no ha sido resuelto por la autoridad competente con aplicación del Código Único Disciplinario. Sin esa decisión no es legalmente posible estructurar el conflicto de competencias y menos decidirlo de fondo.
3. El Código Único Disciplinario
La Ley 734 de 2002 (febrero 5), "por la cual se expide el Código Disciplinario Único", es el estatuto legal aplicable a los servidores públicos, en cuanto titulares de la acción disciplinaria y en cuanto sujetos disciplinables, cuando se trata del ejercicio de la acción disciplinaria.
Esta es la regla general que determina el ámbito de aplicación de la Ley 734, en especial en los siguientes artículos:
El artículo segundo, sobre "Titularidad de la acción disciplinaria", según el cual, sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, son titulares de la acción disciplinaria las oficinas de control disciplinario interno, los funcionarios con potestad disciplinaria en las ramas, órganos y entidades del Estado y la jurisdicción disciplinaria, tratándose de los funcionarios judiciales[2].
En armonía con el comentado artículo segundo, el artículo 67 dispone:
"Ejercicio de la acción disciplinaria. La acción disciplinaria se ejerce por la Procuraduría General de la Nación; los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura; la Superintendencia de Notariado y Registro; los personeros distritales y municipales; las oficinas de control disciplinario interno establecidas en todas las ramas, órganos y entidades del Estado; y los nominadores y superiores jerárquicos inmediatos, en los casos a los cuales se refiere la presente ley."
En relación con los sujetos disciplinables, los artículos 6 y 25, primer inciso, establecen[3]:
Artículo 6º. Debido proceso. El sujeto disciplinable deberá ser investigado por funcionario competente y con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y de la ley que establezca la estructura y organización del Ministerio Público.
Artículo 25. Destinatarios de la ley disciplinaria. Son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en el artículo 53 del Libro Tercero de este código.
(...)
Y sobre los principios y normas que aplican al régimen disciplinario, ordena el artículo 21:
"Aplicación de principios e integración normativa. En la aplicación del régimen disciplinario prevalecerán los principios rectores contenidos en esta ley y en la Constitución Política. En lo no previsto en esta ley se aplicarán los tratados internacionales sobre derechos humanos y los convenios internacionales de la OIT ratificados por Colombia, y lo dispuesto en los códigos Contencioso Administrativo, Penal, de Procedimiento Penal y de Procedimiento Civil en lo que no contravengan la naturaleza del derecho disciplinario."
Es claro entonces que cuando se trata de adelantar investigaciones de naturaleza disciplinaria a servidores públicos, la Ley 734 de 2002 es el estatuto aplicable. En virtud de principio de inescindibilidad de la ley, tal aplicación es íntegra, por lo cual, el titular de la acción disciplinaria debe analizar el artículo 84 de la misma Ley 734 que relaciona las "causales de impedimento y recusación para los servidores públicos que ejerzan la acción disciplinaria."
Si de tal análisis concluye que puede estar en alguna de las causales legales, iniciará el procedimiento regulado en el artículo 87 ibídem, a cuyo tenor:
"Procedimiento en caso de impedimento o de recusación. En caso de impedimento el servidor público enviará, inmediatamente, la actuación disciplinaria al superior, quien decidirá de plano dentro de los tres días siguientes a la fecha de su recibo. Si acepta el impedimento, determinará a quien corresponde el conocimiento de las diligencias.
Cuando se trate de recusación, el servidor público manifestará si acepta o no la causal, dentro de los dos días siguientes a la fecha de su formulación, vencido este término, se seguirá el trámite señalado en el inciso anterior.
La actuación disciplinaria se suspenderá desde que se manifieste el impedimento o se presente la recusación y hasta cuando se decida."
Para el caso presente es necesario repasar la jurisprudencia de esta Sala sobre las competencias en materia disciplinaria dentro de la Rama Judicial.
4. Competencias en la Rama Judicial para el ejercicio de la acción disciplinaria
En reiteradas decisiones esta Sala ha dejado sentado que la Rama Judicial cuenta con la organización jerárquica para conocer de los procesos disciplinarios contra sus funcionarios y empleados, sin perjuicio del poder prevalente de la Procuraduría General de la Nación. Se destacan los siguientes apartes del pronunciamiento del 11 de marzo de 2015[4], en el cual la Sala recogió otros anteriores:
"Es criterio reiterado de la Sala que la autonomía constitucional de la Rama Judicial se refiere tanto al ejercicio de su función de administrar justicia como a su organización interna y a la gestión de sus recursos. Sobre este último ámbito, el pronunciamiento del 25 de agosto de 2014 atrás citado se refirió in extenso a las disposiciones de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, en las cuales se regulan las funciones administrativas del Consejo Superior de la Judicatura y las de las demás corporaciones y órganos colegiados y unitarios que integran la Rama Judicial.
Recordó la Sala que en la decisión del 13 de agosto de 2013[5], explicó la organización jerarquizada de la Rama Judicial, acorde con las disposiciones constitucionales y el artículo 11 de la citada Ley 270[6]; y se refirió a las "dos categorías de superioridad jerárquica" que se predican de los funcionarios judiciales, en los términos del inciso segundo del artículo 5ª de la mencionada Ley 270. (...)
La decisión de agosto de 2013, en comento, enlistó las disposiciones que en la Ley 270 de 1996 regulan trámites administrativos internos y expresó:
"c. Conclusiones. Como se deduce de las normas citadas, la ley prevé que tanto los empleados como los funcionarios judiciales, es decir, los jueces, magistrados y fiscales, tengan superiores en el plano funcional y también en el campo administrativo, calidades que algunas veces coinciden y otras no en las mismas personas o corporaciones.
El análisis de las mismas normas permite inferir, igualmente, que los superiores administrativos o "jerárquicos" de los jueces y magistrados son sus respectivos nominadores, por regla general, pues a estos compete la mayor parte de funciones administrativas y las más importantes en relación con aquellos, si bien en algunos casos y para ciertos fines específicos, la ley señala otros superiores administrativos." (La subraya es del original).
En la mencionada decisión del 11 de marzo de 2015, se analizó el artículo 125 de la Ley 270 de 1996, que al clasificar a los servidores públicos de la Rama Judicial estableció que los magistrados de las corporaciones judiciales, los jueces y los fiscales son "funcionarios" y los demás servidores son "empleados".
Como, al igual que ahora, el caso en examen correspondía a eventual proceso disciplinario de empleados, la decisión del 11 de marzo de 2015 refirió al artículo 115 de la Ley 270 y a los criterios expuestos en la decisión del 25 de agosto de 2014:
Artículo 115 de la Ley 270:
"Artículo 115. Competencia de otras corporaciones, funcionarios y empleados judiciales. Corresponde a las Corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama Judicial, conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto de los cuales sean sus superiores jerárquicos, sin perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder disciplinario, conforme al procedimiento que se establezca en leyes especiales.
"En el evento en que la Procuraduría General de la Nación ejerza este poder sobre un empleado en un caso concreto desplaza al superior jerárquico.
"Las decisiones que se adopten podrán ser impugnadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, previo agotamiento de la vía gubernativa, en cuyo evento los respectivos recursos se tramitarán conforme con el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo".
Decisión del 25 de agosto del 2014:
"Esta disposición fija expresamente en los "superiores jerárquicos" de los empleados judiciales la competencia para conocer en primera instancia de los procesos disciplinarios contra ellos. Aunque no señala en forma explícita quién es el competente para tramitar la segunda instancia, sí lo hace de manera indirecta, al remitir al artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, vigente a la sazón, el cual disponía que el "inmediato superior administrativo" era quien debía resolver el recurso de apelación que se interpusiera contra un acto administrativo de carácter definitivo."
La armonización de las disposiciones de la Rama Judicial en cuanto a su estructura, funcionamiento y competencias disciplinarias, con el Código Disciplinario Único que es el régimen aplicable a la acción disciplinaria y a su ejercicio, permite concluir que los empleados judiciales son sujetos disciplinables dentro de la Rama Judicial, y que su superior en primera instancia es, por regla general, su nominador.
Finalmente la Sala advierte que, según el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 "Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones", la asignación de la función disciplinaria a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no altera la competencia en el presente caso, habida cuenta de que dicha Comisión aún no se ha conformado[7].
5. El caso concreto
Las actuaciones puestas en conocimiento de la Sala dejan en evidencia que el doctor Peña Hernández, Juez Primero Civil del Circuito de Palmira, tuvo razones para estimar necesario abrir investigación disciplinaria a los empleados de su despacho y a la vez, consideró que podría estar impedido para avocar su conocimiento dado el proceso por acoso laboral instaurado contra él por varios empleados, entre ellos los del juzgado del cual es titular.
Si bien en el escrito radicado ante esta Sala el doctor Peña expresa que no se declaró impedido y por consiguiente no ha podido entender la decisión de la Procuraduría Regional del Valle de aceptar impedimento, es lo cierto que los términos en los cuales se dirigió a ese organismo de control fueron los siguientes:
"Acudo a sus dependencias por este medio, en busca de que, en ejercicio del poder disciplinario preferente otorgado en el numeral 6 del artículo 277 superior, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 118 lb., se le brinden todos los mecanismo de transparencia a la investigación disciplinaria que debe iniciarse y seguirse en relación con estos hechos: (...)
13. Todo lo anterior, para los fines previstos en los artículos 118 y 277 No. 6 superiores, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 115 de la ley 270 de 1996 y numeral 3 de la ley 200/95 y especialmente, para que se abra la investigación disciplinaria prevista en el artículo 144 CUD, de encontrar mérito para ello, destacando que elevo a ustedes esta petición, considerando que, aun cuando formalmente soy el llamado a adelantar el trámite disciplinario interno con ocasión de las situaciones irregulares que ameriten ser objeto de disciplinar, la circunstancia de estar denunciado yo por parte de los empleados en propiedad de este despacho y por la mayoría de los demás empleados del edificio, por presunto acoso laboral, me hacen declarar impedido para siquiera abrir unas preliminares en relación con los hechos descritos, pidiendo vuestro apoyo en este caso" (folios 1 y 3 del expediente disciplinario 2014-155709 – Las negrillas son de la Sala).
Los transcritos términos del escrito dirigido a la Procuraduría Regional del Valle por el doctor Peña Hernández no admiten duda respecto de su declaración de impedimento fundada en la denuncia por acoso laboral.
Conforme se explicó en el punto 3 de la presente decisión, por tratarse de un asunto disciplinario, la declaración del doctor Peña Hernández y la actuación de la Procuraduría Regional debieron sujetarse al procedimiento previsto en el artículo 87 de la Ley 734 de 2002, esto es, encausarse por el envío de la petición al superior del Juez, pues dicho superior era y sigue siendo la autoridad competente para estudiar y decidir el impedimento propuesto y, en caso de aceptarlo, enviar las diligencias a quien correspondiera.
Con aplicación del reiterado criterio de la Sala en cuanto que el nominador es el superior para asuntos administrativos, por regla general, el superior del juez civil del circuito es el Tribunal Superior del respectivo circuito judicial, por disposición del numeral 1 del artículo 20 de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 3 de la Ley 585 de 2000:
“De la Sala Plena. Corresponde a la Sala Plena de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, ejercer las siguientes funciones administrativas:
1. Elegir a los Jueces del correspondiente Distrito Judicial, de listas elaboradas por la Sala Administrativa del respectivo Consejo Seccional de la Judicatura, en la calidad que corresponda, según el régimen de la carrera judicial.”
Y para el caso concreto, el Acuerdo 619 de 1999[8] expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura introdujo modificaciones a la división territorial judicial del Departamento del Valle, dispuso la creación del Distrito Judicial de Buga e incorporó a este el Circuito Judicial de Palmira. De manera que los Juzgados Primero y Segundo Civiles del Circuito Judicial de Palmira forman parte de la jurisdicción del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga.
En consecuencia a la Sala Plena de este Tribunal debió dirigirse el doctor Peña Hernández para plantear su impedimento claramente manifestado en el escrito que dirigió a la Procuraduría Regional del Valle, órgano de control que de igual manera habría podido analizar y ajustar el procedimiento dado por el interesado.
Por supuesto, la decisión tomada por la Procuraduría en mención, aceptando el impedimento y asignando al Titular del Juzgado Segundo Civil del Circuito del mismo municipio el conocimiento de la investigación disciplinaria referida por el doctor Peña Hernández, es un acto administrativo amparado por la presunción de legalidad.
6. Las decisiones de la Sala
Como se anunció, la decisión de la Sala debe ser inhibitoria por cuanto el conflicto negativo de competencias administrativas propuesto por la Titular del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Palmira está fundamentado en que el impedimento declarado por el doctor Peña Hernández no fue resuelto por el superior competente y por lo mismo, la Juez Segunda considera que no puede avocar conocimiento de la actuación disciplinaria contra los empleados del Juzgado Primero.
Como la Sala encuentra que el régimen disciplinario aplicable contiene un procedimiento que no se observó y una asignación de competencia que debe ser revisada, concluye que es necesario devolver las actuaciones a la Procuraduría Regional del Valle del Cauca, para que adecúe al Código Único Disciplinario el trámite dado a la declaración de impedimento y a la solicitud formuladas por el doctor Tirso Peña Hernández con relación a la investigación disciplinaria que podrían ameritar los hechos relacionados en su mismo petitorio.
Advierte la Sala que la presunción de legalidad del Auto 693 del 15 de mayo de 2014, proferido por la Procuraduría Regional del Valle, la inhibe para tomar decisión distinta a la explicada.
7. Definición de la competencia y términos legales
El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena:
"Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán".
En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
A partir del 30 de junio de 2015, fecha de promulgación y entrada en vigencia de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015, la remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 14 de la misma Ley 1755 en armonía con el artículo 21 ibídem.
La interpretación armónica de los artículos 2 y 34[9] del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general.
Así entonces la remisión al artículo 14, que hace el artículo 39 del CPACA, es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en el presente caso, aunque tal decisión es inhibitoria, se declarará que en la actuación administrativa los términos suspendidos se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de la presente decisión.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
RESUELVE:
PRIMERO. DECLARARSE INHIBIDA para determinar cuál es la entidad competente para iniciar el proceso disciplinario en contra de los empleados del Juzgado Primero Civil del Circuito de Palmira.
SEGUNDO. REMÍTIR el expediente a la Procuraduría Regional del Valle del Cauca, Procuraduría General de la Nación, para lo de su competencia.
TERCERO. COMUNICAR esta decisión, al doctor Tirso Peña Hernández, Juez Primero Civil del Circuito Judicial de Palmira (Valle), y a la doctora Mercedes Lucía Navarro Theran, Juez Segunda Civil del Circuito Judicial de Palmira (Valle).
CUARTO. Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa disciplinaria en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE
ÁLVARO NAMÉN VARGAS
Presidente de la Sala
GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR WILLIAM ZAMBRANO CETINA
Consejero de Estado Consejero de Estado
LUCÍA MAZUERA ROMERO
Secretaría de la Sala
[1] El expediente consta de dos cuadernos, uno de los cuales corresponde a la Radicación IUS 2014-155709 de la Procuraduría Regional Valle, y el otro a las actuaciones de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de esta Sala. Los folios en cita a cita corresponden al segundo de los cuadernos mencionados que en adelante se identifica como Cuaderno 2015-00024.
[2] Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, artículo 125: "De los servidores de la Rama Judicial según la naturaleza de sus funciones. Tienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales. Son empleados las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial. / La administración de Justicia es un servicio público esencial."
[3] Los incisos segundo y tercero del artículo 25 de la Ley 734 de 2002, agregan: "Los indígenas que administren recursos del Estado serán disciplinados conforme a este Código. / Para los efectos de esta ley y en concordancia con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, son servidores públicos disciplinables, los gerentes de cooperativas, fundaciones, corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el Estado o con su participación mayoritaria."
[4] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Conflicto negativo de competencias suscitado entre la Procuraduría General de la Nación- Procuraduría Delegada para la Vigilancia Judicial y la Policía Judicial, y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá – Sala Plena. Radicación 11001030600020140017900. M.P. Germán Alberto Bula E.
[5] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, agosto 13 de 2013, Rad. Nº 11001-03-06-000-2013-000207-00. Conflicto Sala Civil Laboral del Tribunal Superior de Santa Rosa de Viterbo y Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Regional de Boyacá. Autoridad competente para resolver recusación contra Juez Promiscuo Municipal de La Uvita (Boyacá), en proceso disciplinario adelantado contra la Secretaria del juzgado.
[6] L. 270/96, Art. 11. Modificado por el Art. 4, Ley 1285 de 2009: "La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: a) De la Jurisdicción Ordinaria: 1. Corte Suprema de Justicia. 2. Tribunales Superiores de Distrito Judicial. 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley;/ b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: 1. Consejo de Estado 2. Tribunales Administrativos 3. Juzgados Administrativos / c) De la Jurisdicción Constitucional: 1. Corte Constitucional; / d) De la Jurisdicción de Paz: Jueces de Paz. / 2. La Fiscalía General de la Nación./ 3. El Consejo Superior de la Judicatura./ Parágrafo 1°. La Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura, tienen competencia en todo el territorio nacional. Los Tribunales Superiores, los Tribunales Administrativos y los Consejos Seccionales de la Judicatura tienen competencia en el correspondiente distrito judicial o administrativo. Los jueces del circuito tienen competencia en el respectivo circuito y los jueces municipales en el respectivo municipio; los Jueces de pequeñas causas a nivel municipal y local./ Los jueces de descongestión tendrán la competencia territorial y material específica que se les señale en el acto de su creación. / Parágrafo 2°. El Fiscal General de la Nación y sus delegados tienen competencia en todo el territorio nacional. / Parágrafo 3°. En cada municipio funcionará al menos un Juzgado cualquiera que sea su categoría. / Parágrafo 4°. En las ciudades se podrán organizar los despachos judiciales en forma desconcentrada."
[7] "Artículo 19. El artículo 257 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 257. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.
(...) Parágrafo Transitorio 1. Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad". (Subrayas fuera del texto original).
[8] Acuerdo 619 de 1999 (18 de noviembre) "Por el cual se modifica la comprensión territorial de los Distritos Judiciales de Cali y Buga, se suprime un Circuito Judicial en el Distrito Judicial de Cali, se crea un Circuito Judicial en el Distrito Judicial de Buga y se incorporan unos municipios al Distrito Judicial de Buga."
[9] Ley 1437 de 2011, Artículo 2°. "Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades. / Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas. Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción. / Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código.// Artículo 34: "Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Primera Parte del Código."
