CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Procuraduría General de la Nación y la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura / TRIBUNALES DE ETICA MEDICA – Autoridad competente para investigar a los magistrados cuando incurran en posibles fallas disciplinarias
El problema jurídico que plantea el presente conflicto consiste en determinar cuál es la autoridad competente para investigar a los Magistrados que integran los Tribunales de Ética Médica cuando incurran en posibles faltas disciplinarias. El conflicto surge porque según la Procuraduría General de la Nación los integrantes de los Tribunales de Ética Médica deben ser investigados, en su condición de "tribunales", de acuerdo con las competencias disciplinarias de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia. Por tanto, a su juicio, la competencia disciplinaria en esos casos sería del Consejo Superior de la Judicatura, de conformidad con el artículo 112.3 de dicha ley. Por su parte, el Consejo Superior de la Judicatura señala que el artículo 73 de la Ley 23 de 1981, expresamente dice que los magistrados de los Tribunales de Ética Médica son particulares que ejercen una función pública que, por ese solo hecho, no son funcionarios públicos y que sus decisiones son actos administrativos que pueden ser controlados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Que por estas razones la competencia disciplinaria sobre los miembros de los Tribunales de Ética Médica corresponde a la Procuraduría General de la Nación, único organismo competente para disciplinar a los particulares que ejercen funciones administrativas. (...) Para la Sala es claro que los miembros de los Tribunales de Ética Médica no forman parte de la rama judicial ni ejercen tampoco funciones jurisdiccionales y, cuando la norma menciona los "magistrados de tribunales", se refiere de manera específica a los que integran las diferentes jurisdicciones de la rama judicial, sin incluir, como en este caso, a los Tribunales de Ética Médica. Por tanto, no existen elementos para entender que el artículo 112.3 de la Ley Estatutaria le sea aplicable a los miembros de los Tribunales de Ética Médica, puesto que ellos no forman parte de la Rama Judicial ni ejercen funciones jurisdiccionales y cuando la norma alude a "Magistrados de los Tribunales", se refiere específicamente a los que integran las diferentes jurisdicciones de la Rama Judicial. Así, se tiene que como los miembros de los tribunales de ética médica son particulares en ejercicio de funciones administrativas, la competencia para investigarlos disciplinariamente corresponde directamente a la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con lo establecido en el artículo 75 de la Ley 734 de 2002.
FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1996 – ARTICULO 112 / LEY 734 DE 2002 – ARTICULO 75
TRIBUNALES DE ETICA MEDICA – Naturaleza jurídica, funciones e integrantes
El Tribunal Nacional de Ética Médica fue creado por el artículo 63 de la Ley 23 de 1981, con el fin de conocer los procesos disciplinarios ético-profesionales surgidos con ocasión del ejercicio de la medicina en Colombia. A su turno, el artículo 67 de la misma ley dispuso que en cada departamento se constituiría un Tribunal Seccional Ético – Profesional. (...) Ahora bien, el artículo 73 de la Ley 23 de 1981 dispone que los Tribunales de Ética Médica cumplen una función pública pero aclara que por ello sus miembros no adquieren la condición de funcionarios públicos: "Articulo 73. Los Tribunales Ético-Profesionales en ejercicio de las atribuciones que se le confiere mediante la presente ley, cumplen una función pública, pero sus integrantes por el solo hecho de serlo no adquieren el carácter de funcionarios públicos". A partir de estas disposiciones, la Sala se ha referido en varias oportunidades, la más reciente en el conflicto 201500036 de 5 de mayo de 2015, a la naturaleza de la actividad que desarrollan los Tribunales de Ética Médica. (...) Así entonces, la Sala reitera que: (i) los Tribunales de Ética Médica cumplen funciones administrativas y no judiciales; (ii) sus miembros no tienen la calidad de jueces sino de particulares investidos de función administrativa; y (iii) los Tribunales de Ética Médica no forman parte de estructura de la Rama Judicial.
FUENTE FORMAL: LEY 23 DE 1981 – ARTICULO 63 / LEY 23 DE 1981 – ARTICULO 73
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR (E)
Bogotá, D.C., cuatro (04) de febrero de dos mil dieciséis (2016)
Radicación número: 11001-03-06-000-2015-00176-00(C)
Actor: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA SALA DISCIPLINARIA
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, pasa a resolver el conflicto negativo de competencias de la referencia, en relación con la entidad competente para adelantar una investigación disciplinaria en contra de los magistrados del Tribunal Nacional de Ética Médica por la presunta irregularidad cometida al proferir un fallo de segunda instancia en el que se decretó la prescripción de la acción disciplinaria seguida contra un profesional de la medicina.
- ANTECEDENTES
- ACTUACIÓN PROCESAL
- ARGUMENTOS DE LAS PARTES
- CONSIDERACIONES
Con base en la información relacionada por las entidades de la referencia, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto:
1. El 28 de enero de 2015, el Tribunal Seccional de Ética Médica de Antioquia profirió fallo disciplinario en contra del médico Francisco Javier Gil Cardona, consistente en suspensión en el ejercicio de la profesión por el término de un (1) mes, por los hechos ocurridos el 3 de abril de 2010, en donde falleció en la IPS COOPSANA la señora Mariela de Jesús Yarce Palacio de 57 años de edad (fls.162 a 1171 c.1).
2. Contra la anterior providencia se interpuso recurso de apelación (fls 179 a 185 c.1), el cual fue resuelto el 28 de abril de 2015 por el Tribunal Nacional de Ética Médica, que resolvió: "declarar la prescripción Disciplinaria en el presente proceso, en favor del Médico Francisco Javier Gil Cardona por los hechos ocurridos el 3 de abril de 2010 motivo de la presente actuación" y ordenó "remitir copia del expediente a la Procuraduría Regional de Medellín" con el fin de que se investigara la conducta del Magistrado Ponente del Tribunal de Ética Médica de Antioquia por las demoras en el trámite del expediente en primera instancia (fls. 191 a 194 c.1).
3. Dando cumplimiento a lo ordenado en el numeral anterior, la Secretaría del Tribunal Nacional de Ética Médica mediante oficio No. 949-2015 del 30 de abril de 2015, envió fotocopia del expediente a la Procuraduría Regional de Antioquia para lo de su competencia (fl. 2 c.1).
4. La Procuraduría Regional de Antioquia mediante oficio del 26 de mayo de 2015, remitió las actuaciones a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura indicando que "Por tratarse de un asunto de su competencia de conformidad con lo establecido en el Artículo 33 del Código Contencioso Administrativo, comedidamente le remito las siguientes diligencias (...)" (fl. 1 c.1).
5. Mediante providencia del 02 de julio de 2015, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura: (i) declaró la falta de competencia para conocer del asunto; (ii) se inhibió de tramitar cualquier tipo de actuación disciplinaria relacionada con la conducta de los miembros del Tribunal Nacional de Ética Médica; y (iii) consideró que existía un conflicto negativo de competencias con base en la posición de esa Sala contenida en la providencia de fecha 28 de mayo de 2014 (Rad 110010102000201302213-00) en los siguientes términos:
"A juicio de esta Sala, el presente asunto corresponde en realidad a una modalidad del conflicto de competencia administrativa. Ciertamente, el supuesto de un conflicto de competencia entre una autoridad administrativa y otra de naturaleza jurisdiccional no está expresamente previsto en el artículo 39 del CPACA – Ley 1437 de 2011. Sin embargo, la aplicación de un criterio estrictamente orgánico permite considerar que, a falta de restricción constitucional explícita en el artículo 237 de la Carta Política para que el Consejo de Estado dirima conflictos de competencia de naturaleza administrativa, será su Sala de Consulta y Servicio Civil la autoridad llamada a dirimir este tipo de colisión de competencias donde hay, por lo menos, una autoridad administrativa que se declara incompetente para ejercer sus funciones administrativas.
Dado que no puede haber lagunas en el derecho objetivo y que debe darse un efecto útil a lo dispuesto por el legislador en los artículos 39 y 112.10 del CPACA; se ordenará el envío de la presente actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado". (fl 213 c. 1).
Con base en lo anterior, declaró surgido el presente conflicto de competencias administrativas y remitió copia de la actuación a la Procuraduría General de la Nación, Procuraduría Delegada para la Vigilancia Judicial y la Policía Judicial con el fin de que evalúen nuevamente la posibilidad de reasumir prontamente competencia.
De la providencia mencionada en el presente numeral la doctora María Mercedes López Mora salvo voto en el siguiente sentido:
Si bien no es la Sala competente para conocer de una queja disciplinaria contra los miembros del Tribunal de Ética Médica, ninguna razón se tiene para trabar un conflicto con la Procuraduría General de la Nación y, menos remitir el asunto a la Sala de Consulta y Servicio Civil para que dirima el conflicto (...)
Lo primero, porque trabado un conflicto en esas condiciones se sale de rol de competencias de la Sala de Consulta y Servicio Civil, en tanto esa entidad solo resuelve conflicto entre autoridades administrativas del orden nacional, y hasta la presente, cuando esta Sala Disciplinaria conoce o deja de conocer de una queja, tal decisión del orden Jurisdiccional, para nada de naturaleza administrativa.
(...) es inane y contrario a postulados de celeridad y eficacia trabar un conflicto en estas condiciones, y se reitera, tampoco debió remitirse a una autoridad que no tiene la competencia para resolver el presunto conflicto, que no es entre jurisdicciones y menos entre autoridades administrativas" (fls 216 y 217 c.1)
En el folio 232 c.1, consta que se informó sobre el conflicto planteado al Tribunal de Ética Médica de Antioquia, al Tribunal Nacional de Ética Médica, a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, a la Procuraduría Regional de Antioquia, a la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Judicial y la Policía Judiacial, a la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, al doctor Francisco Javier Gil Cardona y al señor Edwin Vélez Yarce.
Además, el conflicto de la referencia permaneció fijado mediante edicto en la Secretaría de esta Corporación por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (fl. 227 c.1).
Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado por el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.
Según informe secretarial dentro de la oportunidad para presentar alegatos, las partes o terceros interesados no allegaron alegatos ni consideraciones. (fl. 234)
1. Competencia
El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, relaciona, entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la siguiente:
"... 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo."
Asimismo, dentro del procedimiento general administrativo, el inciso primero del artículo 39 del código en cita también estatuye:
"Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional... En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales... conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado."
Como se evidencia del análisis de los antecedentes expuestos, el conflicto de competencias se ha planteado entre dos autoridades del orden nacional, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y la Procuraduría General de la Nación.
De otra parte, el asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un punto particular y concreto, consistente en determinar cuál es la autoridad competente para conocer de un proceso disciplinario iniciado contra el Magistrado Ponente del Tribunal de Ética Médica de Antioquia.
A lo anterior debe agregarse que, según doctrina reiterada de la Sala de Consulta y Servicio Civil, esta Corporación está facultada para resolver conflictos de competencia que se presenten entre una autoridad judicial y otra administrativa, e incluso entre dos autoridades judiciales, siempre y cuando recaigan sobre el cumplimiento de una función administrativa y no jurisdiccional, como ocurre en el presente caso[1].
Se concluye, por tanto, que la Sala es competente para dirimir el presente conflicto.
2. Problema jurídico
Como ha quedado señalado, el problema jurídico que plantea el presente conflicto consiste en determinar cuál es la autoridad competente para investigar a los Magistrados que integran los Tribunales de Ética Médica cuando incurran en posibles faltas disciplinarias.
El conflicto surge porque según la Procuraduría General de la Nación los integrantes de los Tribunales de Ética Médica deben ser investigados, en su condición de "tribunales", de acuerdo con las competencias disciplinarias de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia. Por tanto, a su juicio, la competencia disciplinaria en esos casos sería del Consejo Superior de la Judicatura, de conformidad con el artículo 112.3 de dicha ley.
Por su parte, el Consejo Superior de la Judicatura señala que el artículo 73 de la Ley 23 de 1981, expresamente dice que los magistrados de los Tribunales de Ética Médica son particulares que ejercen una función pública que, por ese solo hecho, no son funcionarios públicos y que sus decisiones son actos administrativos que pueden ser controlados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Que por estas razones la competencia disciplinaria sobre los miembros del los Tribunales de Ética Médica corresponde a la Procuraduría General de la Nación, único organismo competente para disciplinar a los particulares que ejercen funciones administrativas.
Visto lo anterior, la Sala revisará entones cuál es la naturaleza jurídica de los Tribunales de Ética Médica y de sus funciones, así como la calidad de los magistrados que los componen, para lo cual se apoyará en la doctrina que sobre este particular se ha establecido en casos similares[2].
3. Naturaleza jurídica de los Tribunales de Ética Médica, de sus funciones y de sus integrantes. Reiteración
El Tribunal Nacional de Ética Médica fue creado por el artículo 63 de la Ley 23 de 1981, con el fin de conocer los procesos disciplinarios ético-profesionales surgidos con ocasión del ejercicio de la medicina en Colombia. A su turno, el artículo 67 de la misma ley dispuso que en cada departamento se constituiría un Tribunal Seccional Ético – Profesional.
El artículo 68 de la ley en cita determinó la integración de los Tribunales seccionales en los siguientes términos:
"Artículo 68. El Tribunal Seccional de Ética Médica estará integrado por cinco profesionales de la medicina, elegidos por el Tribunal Nacional de Ética Médica, de conformidad con lo establecido en el artículo 73, escogidos de listas presentadas por los Colegios Médicos correspondientes, cuyo número en cada caso no podrá ser inferior a diez profesionales, salvo cuando en el respectivo territorio no existiere este número, con el lleno de las calidades que más adelante se señalan."
Los requisitos para pertenecer al tribunal seccional y el periodo de sus miembros se regulan en los artículos 69 y 70 de la misma ley, que establecen:
"Artículo 69. Para ser miembro del Tribunal Seccional de Ética Médica se requiere:
a) Gozar de reconocida solvencia moral e idoneidad profesional.
b) Haber ejercido la medicina por espacio no inferior a diez años, o durante por lo menos cinco años haber desempeñado la cátedra universitaria en Facultades de Medicina legalmente reconocidas por el Estado.
Artículo 70. Los miembros de los Tribunales Seccionales de Ética Médica serán nombrados para un período de dos años, pudiendo ser reelegidos, y tomarán posesión de sus cargos ante la primera autoridad política del lugar, o ante aquellas en quien ésta delegare la facultad de adelantar la diligencia."
Ahora bien, el artículo 73 de la Ley 23 de 1981 dispone que los Tribunales de Ética Médica cumplen una función pública pero aclara que por ello sus miembros no adquieren la condición de funcionarios públicos:
"Articulo 73. Los Tribunales Ético-Profesionales en ejercicio de las atribuciones que se le confiere mediante la presente ley, cumplen una función pública, pero sus integrantes por el solo hecho de serlo no adquieren el carácter de funcionarios públicos".
A partir de estas disposiciones, la Sala se ha referido en varias oportunidades, la más reciente en el conflicto 201500036 de 5 de mayo de 2015, a la naturaleza de la actividad que desarrollan los Tribunales de Ética Médica, en los siguientes términos:
"(i) La función que ejercen los Tribunales de ética Médica es de naturaleza administrativa
Así se indicó en Concepto 1756 de 2006 de esta Sala, al resolver una consulta sobre la normatividad aplicable en caso de vacíos en el procedimiento disciplinario establecido en la Ley 23 de 1981:
"La naturaleza administrativa del procedimiento ético médico, de una parte, y la materia disciplinaria del mismo, de la otra, plantearían la posibilidad de aplicación subsidiaria ya el Código Contencioso Administrativo ora de la ley 734 de 2002, en cuanto dicho proceso ético médico es una modalidad del derecho administrativo disciplinario, que constituye una rama del derecho administrativo"[3].
Sobre la naturaleza administrativa de las funciones ejercidas por los Tribunales de Ética Médica también se había pronunciado ya la Corte Constitucional al resolver una demanda de inconstitucionalidad de algunas disposiciones de la Ley 23 de 1981, oportunidad en la cual dicha corporación judicial señaló:
"Con respecto al debido proceso sin perjuicio de lo anterior estima la Corte que además, en tratándose de funciones administrativas como son las que desempeñan el Tribunal de Ética Médica para los efectos de la aplicación de las sanciones contra las faltas a la ética médica, por parte de los profesionales médicos y de acuerdo con su gravedad o con la reincidencia en ellas, resulta aplicable el artículo 12 del Decreto 2304 de 1989 que subrogó el artículo 82 del C.C.A., en virtud del cual la jurisdicción contencioso administrativa tiene competencia para conocer y juzgar controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, lo que da mayor garantía al debido proceso dentro del régimen disciplinario aplicable a los profesionales de la medicina"[4]
(ii) El carácter no judicial de los Tribunales de Ética Médica
Este aspecto en particular, que es a su vez consecuencia de lo señalado en el punto anterior (naturaleza administrativa de las funciones desarrolladas por los Tribunales de Ética Médica), fue analizado con detenimiento por la Corte Constitucional en Sentencia C-620 de 2008, en la que se indicó lo siguiente:
"4.5. Teniendo en cuenta que la función pública asignada a los Tribunales de ética-médica, tanto al nacional como a los seccionales, está relacionada con la potestad de adelantar procesos administrativos de naturaleza disciplinaria, encuentra la Sala que el legislador no desconoció lo dispuesto en el inciso cuarto del artículo 116 de la Constitución Política, según el cual los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de jurados en las causas criminales, conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, pues, como se ha explicado, la función pública asignada a estos tribunales es de naturaleza administrativa.
La Sala reitera que los tribunales de ética-médica no ejercen actividad judicial, sino que han sido habilitados por el legislador para adelantar una función administrativa de carácter disciplinario relacionada con el ejercicio de la medicina, por lo cual los artículos 63, 67 y 73 de la Ley 23 de 1981 tampoco vulneran lo dispuesto en el artículo 228 de la Carta Política, según el cual la administración de justicia es función pública a cargo de los órganos que integran la rama judicial del poder público, con las excepciones previstas en el ordenamiento jurídico." (Resaltado del texto original)
(iii) La condición de "particulares" de los miembros de los tribunales de ética médica
Como ya se había indicado, el artículo 73 de la Ley 23 de 1981 señala que los tribunales de ética médica cumplen una función pública pero que sus miembros son particulares y no adquieren el estatus de funcionarios públicos. Esta disposición fue declara exequible por la Corte Constitucional, la cual reiteró la condición de particulares de los miembros de dichos tribunales:
"4.2. En principio, los colegios creados en virtud de lo dispuesto por el artículo 26 de la Carta Política son instituciones de origen privado a las cuales el legislador puede asignar funciones públicas, entre ellas la de conocer de procesos ético-profesionales, como ocurre con el Tribunal Nacional de Ética Médica [1], encargado de adelantar procesos de esta índole iniciados por razón del ejercicio de la medicina. Se trata, entonces, de una función administrativa de carácter disciplinario, sometida a los principios propios del debido proceso administrativo, consagrados en el artículo 29 superior.
De su parte, el artículo 123, inciso tercero de la Constitución Política prevé que el legislador determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio; además, el artículo 210, inciso segundo de la Carta establece que los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley; es decir, tanto el artículo 26 como los artículos 123 y 210 superiores, sirven de fundamento para la creación del Tribunal Nacional de Ética Médica, al cual le son asignadas funciones públicas.
4.3. El Tribunal Nacional de Ética Médica está integrado con particulares encargados de ejercer la función pública de "disciplinar" a quienes ejercen la medicina, cuando incurran en las faltas previstas en la Ley 23 de 1981.
Es decir, tanto al Tribunal Nacional como a los Tribunales Seccionales el legislador les ha asignado la función pública de adelantar procesos ético-profesionales, precisando que por este hecho sus integrantes no pueden ser considerados funcionarios públicos, sino que deben ser tratados como particulares encargados de la función de adelantar procesos administrativos de carácter sancionatorio originados en el ejercicio de la medicina".
De este modo, no cabe duda que ni los tribunales de ética médica ni sus miembros forman parte de la rama judicial, así como tampoco ejercen funciones jurisdiccionales, ni siquiera de forma transitoria.
(iv) La vinculación sui generis de los tribunales de ética médica a la Rama Ejecutiva y no al poder judicial
En Concepto 2016 de 2010, al resolver una consulta relacionada con la representación judicial de los Tribunales de Ética Médica y las consecuencias patrimoniales de sus decisiones, la Sala tuvo oportunidad de referirse a la especial vinculación de dichos tribunales con la Rama Ejecutiva del Poder Público:
"Para la Sala, de acuerdo con las leyes 23 de 1981 y 35 de 1989, los Tribunales Médicos y Odontológicos, desde su creación tienen establecida una especial relación interadministrativa con el Ministerio de Salud, hoy de la Protección Social.
(...) De acuerdo con lo expuesto, se reitera que los Tribunales de Ética Médicos y Odontológicos tienen una especial relación interadministrativa con la Nación, a través del Ministerio de la Protección Social, con el fin de cumplir sus funciones de acuerdo con la respectiva ley de creación".
Por tanto, además de que la función de los Tribunales de Ética Médica no es judicial y de que sus miembros son particulares investidos de una función simplemente administrativa, también se tiene que las relaciones orgánicas y jurídico-administrativas de dichos tribunales se dan con la Rama Ejecutiva del Poder Público y no con la Rama Judicial.
Lo anterior es aún más claro si se revisa la estructura de la Rama Judicial establecida en el artículo 11 de la Ley 270 de 1996 (modificada por la Ley 1285 de 2009), en ninguna de cuyas jurisdicciones y niveles podría ubicarse a los tribunales de ética médica."
Así entonces, la Sala reitera que: (i) los Tribunales de Ética Médica cumplen funciones administrativas y no judiciales; (ii) sus miembros no tienen la calidad de jueces sino de particulares investidos de función administrativa; y (iii) los Tribunales de Ética Médica no forman parte de estructura de la Rama Judicial.
4. Caso concreto
En el presente conflicto se analiza la competencia para investigar disciplinariamente al Magistrado Ponente del Tribunal de Ética Médica de Antioquia, por la presunta dilación injustificada del proceso disciplinario en primera instancia en contra de un médico.
La Procuraduría consideró de plano que no era competente y remitió la solicitud a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. A su vez, dicha Corporación manifestó que carece de competencia para ejercer la acción disciplinaria, toda vez, que los magistrados y miembros de los diferentes Tribunales de Ética Médica son particulares que ejercen una función pública, pero esto no implica que sean funcionarios públicos.
Para la Sala es claro que los miembros de los Tribunales de Ética Médica no forman parte de la rama judicial ni ejercen tampoco funciones jurisdiccionales y, cuando la norma menciona los "magistrados de tribunales", se refiere de manera específica a los que integran las diferentes jurisdicciones de la rama judicial, sin incluir, como en este caso, a los Tribunales de Ética Médica.
"Artículo 112. Funciones de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura:
3. Conocer, en única instancia, de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los magistrados de los Tribunales y Consejos Seccionales de la Judicatura, el Vicefiscal, los fiscales delegados ante la Corte Suprema de Justicia y los Tribunales."
Por tanto, no existen elementos para entender que el artículo 112.3 de la Ley Estatutaria le sea aplicable a los miembros de los Tribunales de Ética Médica, puesto que ellos no forman parte de la Rama Judicial ni ejercen funciones jurisdiccionales y cuando la norma alude a "Magistrados de los Tribunales", se refiere específicamente a los que integran las diferentes jurisdicciones de la Rama Judicial.
Así, se tiene que como los miembros de los tribunales de ética médica son particulares en ejercicio de funciones administrativas, la competencia para investigarlos disciplinariamente corresponde directamente a la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con lo establecido en el artículo 75 de la Ley 734 de 2002, el cual dispone:
"Artículo 75. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y por servicios, disciplinar a sus servidores o miembros.
El particular disciplinable conforme a este código lo será exclusivamente por la Procuraduría General de la Nación, salvo lo dispuesto en el artículo 59 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión.
Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables la competencia radicará exclusivamente en la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia que gobiernan a los primeros (...)"
Por tanto, en el caso analizado el expediente será remitido a la Procuraduría General de la Nación para que continúe la investigación disciplinaria correspondiente contra los Magistrados del Tribunal Nacional de Ética Médica.
5. Definición de competencia y términos legales
Cabe precisar finalmente que el procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 –CPACA-, para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en toda actuación administrativa la cuestión preliminar de la competencia. Puesto que la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6º), y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, mientras no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que decidan los correspondientes asuntos administrativos.
De ahí que, conforme al artículo 39 del CPACA, "mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 [sobre derecho de petición] se suspenderán"[5]. El artículo 21 ibídem (sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015), relativo al funcionario sin competencia, dispone que "[s]i la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito. Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente." Igualmente, cuando se tramiten impedimentos o recusaciones, circunstancia que deja en suspenso la competencia del funcionario concernido, el artículo 12 del CPACA establece que "[l]a actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida".
Debido a estas razones de orden constitucional y legal, mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil dirime la cuestión de la competencia no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
Con fundamento en las consideraciones precedentes, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que la presente decisión sea comunicada.
Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente a la Procuraduría General de la Nación -Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, para que continúe la investigación disciplinaria correspondiente contra el doctor Andrés Ávila Garavito Magistrado Ponente del Tribunal de Ética Médica de Antioquia.
SEGUNDO: ENVIAR la actuación a la Procuraduría General de la Nación -Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa para lo de su competencia.
TERCERO: COMUNICAR la presente decisión al Tribunal de Ética Médica de Antioquia, a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, a la Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, al Tribunal Nacional de Ética Médica, al doctor Andrés Ávila Garavito Magistrado Instructor del Tribunal de Ética Médica de Antioquia, al médico Francisco Javier Gil Cardona, al señor Edwin Vélez Yarce.
CUARTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE
GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR
Presidente de la Sala
EDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÁLVARO NAMÉN VARGAS
Consejero de Estado Consejero de Estado
LUCÍA MAZUERA ROMERO
Secretaria de la Sala
[1] Cfr. Decisiones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado de fechas 22 de junio de 2006, expediente No. 11001-03-06-000-2006-00059-00, de 19 de julio de 2007, expediente No. 11001-03-06-000-2007-00056-00, de 6 de agosto de 2009, expediente No. 11001-03-06-000-2009-00042-00 y de 13 de agosto de 2013, expediente No. 11001-03-06-000-2013-00207-00, expediente No. 11001-03-06-000-2015-00116, entre otras.
[2] Decisiones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado de fechas 5 de mayo de 2015, expediente No. 11001-03-06-000-2015-00036-00, de 10 de septiembre de 2015, expediente No. 11001-03-06-000-2015-00116-00.
[3] Con la salvedad de que el mismo concepto aclara a continuación que la remisión normativa en caso de vacío debe hacerse al Código Penal, de conformidad con lo dispuesto expresamente por la Ley 23 de 1981. Ver también sentencia del 2 de septiembre de 2014, Sección 2ª del Consejo de Estado, expediente 2014-00541 (AC), en la que se reafirma el carácter disciplinario de las sanciones de los tribunales profesionales y la aplicación del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo).
[4] . Sentencia C-259 de 1995, reiterada en C-762 de 2009.
[5] La Ley 1755 de 2015, por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituyó el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 por el siguiente texto: "Artículo 14. Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: //1. Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes. // 2. Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción.// Parágrafo. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto".
