CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Defensoría de Familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Centro Zonal del Casanare Regional Meta y la Comisaría de Familia de Acacias / CONFLICTOS DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS EN MATERIA DE FAMILIA – Competencia concurrente y a prevención de la Sala de Consulta / BLOQUE DE CONVENCIONALIDAD – Deber de todas las autoridades de adoptar medidas que favorezcan el interés superior de niños, niñas y adolescentes
Es claro para la Sala que el artículo 39 del CPACA es norma especial frente a las disposiciones del CGP (incluyendo el artículo 21, numeral 16), en tanto establece el procedimiento especial para resolver los conflictos de competencias que pueden darse en el curso de las actuaciones o procedimientos administrativos, trámite especial que no se encuentra ni podría encontrarse regulado en el CGP. El artículo 21, numeral 16 de este código se limita a señalar una función para los jueces de familia, sin indicar cuál es el procedimiento que deben aplicar, y sin especificar si los conflictos de competencia que aquellos deben resolver son los que surjan del ejercicio de las funciones judiciales que la ley ha asignado a las autoridades administrativas citadas, o también del ejercicio de sus funciones administrativas. Dado lo anterior, como el artículo 39 del CPACA es una norma especial, no podría ser derogada ni modificada por otra disposición expedida posteriormente, aunque esta última sea también especial en otro aspecto o desde otro punto de vista, a menos que los dos preceptos se refirieran a la misma materia y existiera entre ellos una verdadera incompatibilidad o contradicción que no permitiera la coexistencia de ambos. (...) Finalmente, pero no con menor importancia, debe señalar la Sala que la interpretación que se prohíja, esto es, la de considerar que el artículo 21, numeral 16 del CGP no eliminó la competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil y de los tribunales administrativos para conocer de los citados conflictos de competencia, sino que creó una competencia concurrente y a prevención para tales conflictos entre dichas corporaciones judiciales y los jueces de familia, es la solución que favorece el interés superior de los niños, las niñas y los adolescentes y la protección reforzada que a tales personas debe brindarse, por mandato de la Constitución Política, la ley y el derecho internacional. (...) Como puede apreciarse, tanto la Convención sobre los Derechos del Niño, que forma parte del "bloque de convencionalidad", como el Código de la Infancia y la Adolescencia, imponen explícitamente a todas las autoridades administrativas, judiciales y legislativas, el deber de adoptar las medidas que más favorezcan el interés superior de los niños, niñas y adolescentes, y que protejan de la manera más efectiva sus derechos fundamentales. Específicamente ordenan que en la hermenéutica y en la aplicación de las normas jurídicas, se prefiera la disposición que más se ajuste a ese interés y a tales derechos. En esa medida, la Sala entiende que cuando una o varias normas jurídicas pueden ser interpretadas válidamente de distintas formas, debe preferirse indudablemente aquella interpretación que proteja de la mejor manera posible el interés superior de los niños, niñas y adolescentes, y que permita garantizar con mayor efectividad sus derechos fundamentales. La Sala encuentra que tres interpretaciones posibles podrían darse al numeral 16 del artículo 21 del CPG, es decir: (i) que dicha norma estableció como función privativa de los jueces de familia, la de resolver los conflictos de competencia que se susciten en asuntos de familia entre comisarios de familia, defensores de familia, inspectores de policía y notarios, despojando, por lo tanto, al Consejo de Estado y a los tribunales administrativos de dicha atribución; (ii) que la nueva función entregada a los jueces de familia se refiere solamente a los conflictos que surjan entre las autoridades mencionadas cuando ejerzan funciones jurisdiccionales en asuntos de familia, quedando incólume la atribución asignada a la jurisdicción contenciosa administrativa para resolver los conflictos de competencia administrativa entre los mismos servidores, y (iii) que la norma referida otorgó a los jueces de familia la función de resolver los citados conflictos de competencia que surjan entre las autoridades mencionadas en materia de familia, sin eliminar la función que ya tenían el Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil – y los tribunales administrativos, creando por esta vía una competencia a prevención entre las autoridades judiciales citadas. De las tres, esta última interpretación es la que permitiría velar de la mejor manera por el interés superior de los niños, niñas y adolescentes, y la que otorgaría mayor eficacia a la protección de sus derechos.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 39 / CODIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTICULO 21 NUMERAL 16
CONCILIACION EN ASUNTOS DE FAMILIA – Autoridades competentes / CONCILIACION PARA FIJACION DE ALIMENTOS DE ADULTO MAYOR – Autoridad competente / COMISARIAS DE FAMILIA – Son competentes para adelantar conciliaciones, se trate o no de contextos de violencia intrafamiliar
La conciliación es considerada un mecanismo alternativo de solución de conflictos, que requiere la intervención de un tercero imparcial, que facilita la comunicación entre las partes y puede proponer fórmulas de arreglo. Jurídicamente, se encuentra definida en el artículo 64 de la Ley 446 de 1998 como "un mecanismo de resolución de conflictos a través del cual, dos o más personas gestionan por sí mismas la solución de sus diferencias, con la ayuda de un tercero neutral y calificado llamado conciliador". (...) En relación con el requisito de procedibilidad en materia de familia, el artículo 40 de la Ley 640 de 2001 estableció expresamente los asuntos en los que se requiere intentar la conciliación previamente a la iniciación del proceso judicial, así: (i) controversias sobre la custodia y el régimen de visitas sobre menores e incapaces, (ii) asuntos relacionados con las obligaciones alimentarias, (iiii) declaración de la unión marital de hecho, su disolución y la liquidación de la sociedad patrimonial, (iv) rescisión de la partición en las sucesiones y en las liquidaciones de sociedad conyugal o de sociedad patrimonial entre compañeros permanentes, y (v) conflictos sobre capitulaciones matrimoniales. (…) Adicionalmente, la citada ley señala que a falta de todos los anteriores funcionarios en el respectivo municipio, los personeros y los jueces civiles o promiscuos municipales, podrán conciliar en los asuntos a que se refieren el numeral 9 del artículo 82 del Código de la Infancia y la Adolescencia. Se observa entonces, del citado artículo 31, que tanto los defensores como los comisarios de familia son competentes para realizar audiencias de conciliación extrajudicial en materia de familia sobre los asuntos mencionados en la Ley 640 de 2001. Cabe aclarar, en lo que se refiere a los Comisarios de Familia, que si bien el artículo 86 de la Ley 1098 de 2006, que enuncia sus funciones, no les asigna de manera expresa la facultad para adelantar conciliaciones extrajudiciales en asuntos de familia, tal potestad se deriva directamente del mencionado artículo 31 de la Ley 640 de 2001, por lo que se puede entender que existe una competencia general para que estos funcionarios puedan actuar como conciliadores en asuntos relacionados con familia, sin diferenciar si el asunto a conciliar se da dentro de un contexto de violencia intrafamiliar. (...) En este sentido, el artículo 2.2.4.9.2.2 del Decreto Único Reglamentario 1069 de 2015 del Sector Justicia (que compiló y derogó, entre otros, el Decreto 4840 de 2007, reglamentario de la Ley 1098 de 2006), reproduce el contenido del artículo 47 de la Ley 23 de 1991 y señala de manera expresa que tanto los defensores de familia como los comisarios son competentes para adelantar audiencias de conciliación extrajudicial de las que trata la Ley 640 de 2001. (...)Como se observa, el artículo 8 en cita enuncia, entre otros asuntos que pueden ser conciliados en materia de familia, la fijación de cuota alimentaria, ante los mismos funcionarios mencionados en el artículo 31 de la Ley 640 de 2001, que como se ha advertido incluye a comisarios y defensores de familia y, lo que es especialmente relevante en el presente caso, sin hacer distinción de si se trata o no de situaciones de violencia intrafamiliar o si dicha cuota alimentaria se hace en favor de una niña, niño, adolescente o de un adulto mayor. (...) La Sala considera que el Comisario de Familia de Acacias es la autoridad competente para adelantar la audiencia de conciliación extrajudicial sobre el asunto que se refiere el presente conflicto, para lo cual deberá armonizar el trámite establecido en la Ley 640 de 2001 y la Ley 1098 de 2006, con el fin de garantizar los derechos del adulto mayor. Por último, frente a una competencia tan clara en los asuntos sobre conciliación extrajudicial, el Comisario de Familia de Acacías no debió negarse a asumir el conocimiento del caso objeto de conflicto, menos aun cuando está de por medio los derechos de un adulto mayor y las condiciones médicas que padece. La misma consideración es procedente frente al Defensor de Familia de Acacias en atención a lo informado por el Personero de Acacías, en relación con el reiterado rechazo de competencia de las defensorías y comisarías de familia de ese lugar para adelantar este tipo de asuntos.
FUENTE FORMAL: LEY 640 DE 2001 – ARTICULO 31 / LEY 446 DE 1998 – ARTICULO 64 / DECRETO 1069 DE 2015 – ARTICULO 2.2.4.9.2.2
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: EDGAR GONZÁLEZ LOPEZ
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil dieciséis (2016)
Radicación número: 11001-03-06-000-2016-00120-00(C)
Actor: PERSONERO MUNICIPAL DE ACACIAS - META
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.
ANTECEDENTES
1. El 24 de mayo de 2016, el señor Libardo Gamboa Pardo presentó ante la Comisaria de Familia de Acacias (Meta), una solicitud de conciliación entre él y sus hermanos, para que se fije cuota alimentaria a favor de su madre. (folio 3)
2. El 25 de mayo de 2016, la Comisaria de Familia de Acacias (Meta), mediante oficio 1020-31, consideró que no era competente para adelantar la conciliación, pues "conforme a las normas jurídicas, naturaleza civil, fundamentos y finalidad para agotar la etapa conciliatoria, tendrían que dirigirse al ICBF (...)". (folio 4)
3. El 26 de mayo de 2016, el Instituto de Bienestar Familiar, mediante Oficio 50-104000, consideró que tampoco era competente para adelantar la conciliación, ya que de acuerdo con los artículos 31 y 40 de la Ley 640 de 2001, 277-4 del Código del Menor y 47 de la Ley 23 de 1991, las Comisarias pueden tramitar las solicitudes de conciliación extra judicial que se les solicite. (folios 5 y 6)
4. El 13 de julio de 2016, el Personero Municipal de Acacias (Meta) planteó ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, conflicto negativo de competencias entre la Comisaria de Familia de Acacias y el Instituto de Bienestar Familiar, dado que en la actualidad ninguna de las entidades ha dado tramite a la solicitud de conciliación, y la señora madre del solicitante se encuentra "desprovista de protección" (folios 1 y 2).
ACTUACIÓN PROCESAL
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 11 a 14).
Consta también que se informó sobre el presente conflicto a la Personería Municipal de Acacias (Meta), la Comisaría de Familia de Acacías, a la Defensoría de Familia Centro Zonal de Acacias (Meta) y a los señores Libardo Gamboa Pardo, José Luivan Pardo Gamboa, Pablo Emiro Gamboa, Luis Eduardo Gamboa Pardo, Virgineta Gamboa Pardo, Luz Mila Gamboa Pardo, Alba Yoni Gamboa Pardo, Gabrielina Gamboa Pardo, Jimmy Gamboa Pardo, Giomar Gamboa Pardo, Abel Gamboa Pardo, con el fin de que presentaran sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente (folio 15 y 16).
COMPETENCIA CONCURRENTE Y A PREVENCIÓN DE LA SALA DE CONSULTA EN CONFLICTOS DE COMPETENCIA SUSCITADOS ENTRE DEFENSORES DE FAMILIA Y COMISARIOS DE FAMILIA
Ante las dudas que surgieron respecto del alcance de lo dispuesto en el numeral 16 del Artículo 21 del Código General del Proceso en relación con la competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil para conocer de los conflictos de competencia entre Comisarías y Defensorías de Familia, Inspecciones de Policía y Notarías, en asuntos de familia, el Magistrado Ponente dentro del conflicto radicado con el No. 11001030600020160003800 citó a audiencia especial a las autoridades involucradas y a otras que pudieran contribuir a hacer claridad en relación con el tema.
En dicha audiencia participaron la Secretaría Distrital de Integración Social, la Comisaría Diecinueve de Familia de Ciudad Bolívar, la Defensoría del Pueblo Delegada para los Derechos de la Infancia, Juventud y Adulto Mayor, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, el Ministerio de Justicia, la Procuraduría Delegada para la Defensa de la Infancia, la Adolescencia y la Familia, y el Instituto Colombiano de Derecho Procesal.
De las anteriores intervenciones, la Sala después de revisar la competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y de los tribunales administrativos para resolver los conflictos de competencias administrativas; y el alcance del numeral 16 del artículo 21 del CGP frente a la competencia general de la Sala en esta materia, concluyó:
El Código General del Proceso no derogó ni modificó en forma expresa ninguna de las disposiciones señaladas del CPACA.
Puede inferirse que el artículo 21, numeral 16 del CGP al disponer que los conflictos que se presenten en asuntos de familia entre los comisarios de familia, los defensores de familia, los inspectores de policía y los notarios puedan ser resueltos por los jueces de familia en única instancia, fue el de agregar una nueva competencia para conocer y resolver tales controversias, a la que ya estaba asignada al Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil – y a los tribunales administrativos en el CPACA. En esa medida, la competencia de las autoridades judiciales indicadas debe entenderse a prevención en relación con los asuntos en los cuales concurran, pues la ley no dispuso que la atribución de los jueces de familia fuera exclusiva o excluyente.
Uno de los criterios que han sido acogidos en forma casi unánime por la jurisprudencia y la doctrina, para resolver conflictos de normas y también para interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, es el de la especialidad, de acuerdo con el cual la disposición especial prefiere o prevalece sobre la general.
A la luz de dicho criterio podría pensarse, en principio, que el artículo 21, numeral 16 del Código General del Proceso es una norma especial, por lo cual debería aplicarse de preferencia sobre las disposiciones del CPACA. Sin embargo, aparte de lo indicado en el literal anterior sobre la posibilidad de que el legislador establezca competencias a prevención, la especialidad de la norma del CGP resulta discutible en este caso.
En efecto, si bien es cierto que dicho precepto se refiere, en particular, a los conflictos de competencia en asuntos de familia que se susciten entre comisarios y defensores de familia, inspectores de policía y notarios, por lo cual resultaría especial frente a las normas del CPCA que aluden, en general, a los conflictos de competencias administrativas que se generen, sobre cualquier asunto o materia, entre cualesquiera autoridades o particulares en ejercicio de funciones públicas, no puede soslayarse la consideración de que el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 establece un procedimiento especial para la formulación y la resolución de los conflictos de competencias administrativas, como una etapa o incidente que puede presentarse dentro de las actuaciones administrativas. Este trámite especial, como puede verse en la norma citada, no se inicia cuando el Consejo de Estado o los tribunales administrativos reciben el escrito con el cual se pide resolver el conflicto, sino desde antes, es decir, desde el momento en que una autoridad se declara incompetente, luego de haber recibido el asunto por remisión de otra autoridad que también se declaró sin competencia (en el caso de los conflictos negativos), o desde que una autoridad se declara competente, luego de que otra también se ha considerado competente para el mismo asunto (conflictos positivos). Esta es la razón por la cual la norma citada está incorporada dentro de la parte I del CPACA, que regula justamente el procedimiento administrativo.
En esa medida, es claro para la Sala que el artículo 39 del CPACA es norma especial frente a las disposiciones del CGP (incluyendo el artículo 21, numeral 16), en tanto establece el procedimiento especial para resolver los conflictos de competencias que pueden darse en el curso de las actuaciones o procedimientos administrativos, trámite especial que no se encuentra ni podría encontrarse regulado en el CGP. El artículo 21, numeral 16 de este código se limita a señalar una función para los jueces de familia, sin indicar cuál es el procedimiento que deben aplicar, y sin especificar si los conflictos de competencia que aquellos deben resolver son los que surjan del ejercicio de las funciones judiciales que la ley ha asignado a las autoridades administrativas citadas, o también del ejercicio de sus funciones administrativas.
Dado lo anterior, como el artículo 39 del CPACA es una norma especial, no podría ser derogada ni modificada por otra disposición expedida posteriormente, aunque esta última sea también especial en otro aspecto o desde otro punto de vista, a menos que los dos preceptos se refirieran a la misma materia y existiera entre ellos una verdadera incompatibilidad o contradicción que no permitiera la coexistencia de ambos.
Por otra parte, es importante recordar que la Constitución Política consagra directamente la existencia de la jurisdicción contenciosa administrativa (artículos 236 a 238), como una jurisdicción especializada para conocer y resolver los conflictos y diferencias jurídicas que se susciten entre los particulares y las autoridades públicas, o entre dos o más autoridades. Dentro de este marco constitucional, la ley ha asignado a dicha jurisdicción y, particularmente, al Consejo de Estado y a los tribunales administrativos, la función de resolver los conflictos de competencias administrativas que puedan originarse entre entidades públicas. Tal atribución estaba prevista antes en el Código Contencioso Administrativo, y sigue consagrada actualmente (con algunas diferencias sustanciales) en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Desde ese punto de vista, la Sala considera que podría ser inconstitucional una interpretación que privara o sustrajera a la jurisdicción contenciosa administrativa de la función de dirimir los conflictos de competencias administrativas que se presenten entre cierto grupo de entidades y servidores públicos (comisarios, defensores, inspectores y notarios), en asuntos que la ley y la jurisprudencia constitucional han calificado expresamente como administrativos[1], como ocurre con el procedimiento de restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Por el contrario, resultaría armónica desde el punto de vista constitucional, una interpretación que concluyera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no ha perdido la atribución de resolver esa clase de conflictos de competencia, sin perjuicio de que la ley haya otorgado también esa facultad a los jueces de familia.
No sobra advertir que el trámite legislativo del Código General del Proceso y del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, correspondió, en parte, a los mismos miembros del Congreso de la República[2], con lo que resulta obvio que el cuerpo legislativo era conocedor de las competencias atribuidas en el CPACA al Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, y a los tribunales administrativos en punto a los conflictos de competencias, y mal podría entenderse que su voluntad fuese diferente a la de consagrar en el CGP la competencia prevalente que soporta esta decisión.
Una inteligencia distinta endilgaría de manera infundada, al mismo cuerpo legislativo, haber incurrido en una conducta inconsistente e incongruente, máxime cuando dentro de la historia legislativa no se registra una expresión en ese sentido que permita inferir la interpretación contraria.
Finalmente, pero no con menor importancia, debe señalar la Sala que la interpretación que se prohíja, esto es, la de considerar que el artículo 21, numeral 16 del CGP no eliminó la competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil y de los tribunales administrativos para conocer de los citados conflictos de competencia, sino que creó una competencia concurrente y a prevención para tales conflictos entre dichas corporaciones judiciales y los jueces de familia, es la solución que favorece el interés superior de los niños, las niñas y los adolescentes y la protección reforzada que a tales personas debe brindarse, por mandato de la Constitución Política, la ley y el derecho internacional.
Aclara la Sala que este no es argumento de conveniencia, como podría parecer a simple vista, sino esencialmente jurídico, en la medida en que la Carta Política, la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño y el Código de la Infancia y la Adolescencia, obligan a todas las autoridades – judiciales y administrativas – a proteger el interés superior de los niños, las niñas y los adolescentes, para lo cual deben interpretar y aplicar las normas jurídicas en la forma en que mejor se proteja y se garantice dicho interés.
En primer lugar, debe recordarse que el artículo 44 de la Constitución Política establece los derechos fundamentales de los niños y las niñas, dispone que la familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistirlos y protegerlos para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos, y prescribe que "los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás".
Por otra parte, la Convención sobre los Derechos del Niño de la ONU, aprobada por Colombia mediante la Ley 12 de 1991, y que forma parte del "bloque de constitucionalidad", de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 93 y 94 de la Carta, establece que "[e]n todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño" (artículo 3, numeral 1) (subrayas añadidas).
En desarrollo de estas disposiciones de rango superior, los artículos 6 y 9 de la Ley 1098 de 2006, mediante la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, disponen en lo pertinente:
"Artículo 6. Reglas de interpretación y aplicación. Las normas contenidas en la Constitución Política y en los Tratados o Convenios Internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, en especial la Convención sobre los Derechos del Niño, harán parte integral de este Código, y servirán de guía para su interpretación y aplicación. En todo caso, se aplicará siempre la norma más favorable al interés superior del niño, niña o adolescente.
(...)"
"Artículo 9. Prevalencia de los derechos. En todo acto, decisión o medida administrativa, judicial o de cualquier naturaleza que deba adoptarse en relación con los niños, las niñas y los adolescentes, prevalecerán los derechos de éstos, en especial si existe conflicto entre sus derechos fundamentales con los de cualquier otra persona. En caso de conflicto entre dos o más disposiciones legales, administrativas o disciplinarias, se aplicará la norma más favorable al interés superior del niño, niña o adolescente". (Se resalta).
Como puede apreciarse, tanto la Convención sobre los Derechos del Niño, que forma parte del "bloque de convencionalidad", como el Código de la Infancia y la Adolescencia, imponen explícitamente a todas las autoridades administrativas, judiciales y legislativas, el deber de adoptar las medidas que más favorezcan el interés superior de los niños, niñas y adolescentes, y que protejan de la manera más efectiva sus derechos fundamentales. Específicamente ordenan que en la hermenéutica y en la aplicación de las normas jurídicas, se prefiera la disposición que más se ajuste a ese interés y a tales derechos. En esa medida, la Sala entiende que cuando una o varias normas jurídicas pueden ser interpretadas válidamente de distintas formas, debe preferirse indudablemente aquella interpretación que proteja de la mejor manera posible el interés superior de los niños, niñas y adolescentes, y que permita garantizar con mayor efectividad sus derechos fundamentales.
La Sala encuentra que tres interpretaciones posibles podrían darse al numeral 16 del artículo 21 del CPG, es decir: (i) que dicha norma estableció como función privativa de los jueces de familia, la de resolver los conflictos de competencia que se susciten en asuntos de familia entre comisarios de familia, defensores de familia, inspectores de policía y notarios, despojando, por lo tanto, al Consejo de Estado y a los tribunales administrativos de dicha atribución; (ii) que la nueva función entregada a los jueces de familia se refiere solamente a los conflictos que surjan entre las autoridades mencionadas cuando ejerzan funciones jurisdiccionales en asuntos de familia, quedando incólume la atribución asignada a la jurisdicción contenciosa administrativa para resolver los conflictos de competencia administrativa entre los mismos servidores, y (iii) que la norma referida otorgó a los jueces de familia la función de resolver los citados conflictos de competencia que surjan entre las autoridades mencionadas en materia de familia, sin eliminar la función que ya tenían el Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil – y los tribunales administrativos, creando por esta vía una competencia a prevención entre las autoridades judiciales citadas. De las tres, esta última interpretación es la que permitiría velar de la mejor manera por el interés superior de los niños, niñas y adolescentes, y la que otorgaría mayor eficacia a la protección de sus derechos.
En efecto, con tal interpretación: (i) se ampliaría la gama de autoridades que podrían resolver esta clase de conflictos, pues aparte del Consejo de Estado y los tribunales administrativos, ahora podrían hacerlo los jueces de familia, que se encuentran repartidos en todo el territorio nacional[3], (ii) a pesar de dicha dispersión de autoridades, la Sala de Consulta y Servicio Civil podría seguir actuando como autoridad doctrinal y operar, en la práctica, como un órgano de unificación de la doctrina en esta materia. Sobre este último punto, vale la pena aclarar que si bien el Consejo de Estado no es superior jerárquico de los jueces de familia[4], sí es "el tribunal supremo de lo contencioso administrativo" y el "cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración" (artículo 237 de la Carta Política), todo lo cual le permite crear una doctrina unificada y autorizada en materia de familia, como lo ha hecho efectivamente en varios asuntos[5], sin perjuicio de la jurisprudencia que sobre esta misma materia produzcan la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia. Y (iii) la hermenéutica que conduce a la competencia concurrente a prevención resuelve posibles antinomias y lagunas, como las que podrían emerger en casos que envuelven municipios muy cercanos, o conurbados, por una parte, o en asuntos en los que el juez de familia termine por ser "juez y parte".
ARGUMENTOS DE LAS PARTES
Según informe Secretarial de la Sala de Consulta y Servicio Civil, solamente la Comisaria de Familia de Acacias allegó alegatos en relación con el conflicto específico que ocupa a la Sala, los cuales en resumen consideraron:
Señaló que en anteriores ocasiones ha adelantado conciliaciones en favor del adulto mayor dentro de los procesos administrativos de violencia intrafamiliar, pero en el caso que originó el conflicto, se abstuvo de dar trámite a la solicitud dado que no se da dentro de un contexto de violencia intrafamiliar. Razón por la cual, la autoridad competente para tramitar la solicitud es la defensoría de Familia (folios 17 y 19).
CONSIDERACIONES
Competencia
Competencia de la Sala respecto del caso concreto
En aplicación de los artículos 39 y 112 del CPACA (Ley 1437 de 2011), la Sala de Consulta y Servicio Civil es competente para resolver el presente conflicto positivo de competencias administrativas por cuanto una de las autoridades intervinientes es nacional, a saber, la Defensoría de Familia de Acacias (Meta), Centro Zonal de Acacias, Regional Meta, como dependencia que es del ICBF[6], y la otra es una autoridad del orden territorial, la Comisaría de Familia de Acacias[7].
De otra parte, el asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un asunto particular y concreto, que consiste en determinar cuál es la autoridad competente para adelantar la audiencia de conciliación prejudicial tendiente a fijar la cuota alimentaria en favor de un adulto mayor.
Se concluye por lo tanto, que se reúnen los requisitos del artículo 39 del CPACA para el conocimiento del presente asunto por parte de la Sala.
Términos Legales
El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena:
"Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán".
En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
A partir del 30 de junio de 2015, fecha de promulgación y entrada en vigencia de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015, la remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 14 de la misma Ley 1755 en armonía con el artículo 21 ibídem.
La interpretación armónica de los artículos 2 y 34 del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general.
Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzaran a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión.
Aclaración previa
El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia.
Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente.
Problema jurídico
En el presente conflicto de competencias administrativas, corresponde a la Sala definir cuál es la entidad competente para resolver de fondo la solicitud de conciliación para fijar cuota alimentaria en favor de un adulto mayor.
Para tal efecto, la Sala deberá determinar (i) las autoridades competentes para adelantar conciliaciones extrajudiciales, en especial en asuntos de familia y (ii) señalar la autoridad competente para tramitar la solicitud de conciliación de fijación de cuota alimentaria en el caso concreto.
Análisis del conflicto planteado
4.1. Autoridades competentes para adelantar las conciliaciones extrajudiciales en asuntos de familia. Ley 640 de 2001
La conciliación es considerada un mecanismo alternativo de solución de conflictos, que requiere la intervención de un tercero imparcial, que facilita la comunicación entre las partes y puede proponer fórmulas de arreglo. Jurídicamente, se encuentra definida en el artículo 64 de la Ley 446 de 1998 como "un mecanismo de resolución de conflictos a través del cual, dos o más personas gestionan por sí mismas la solución de sus diferencias, con la ayuda de un tercero neutral y calificado llamado conciliador".
La Corte Constitucional, mediante sentencia C-893 de 2001,enunció algunas de las características principales de la institución de la conciliación en Colombia. Dicha providencia estableció que la conciliación, en sentido abstracto, es: "a) Un mecanismo de acceso a la administración de justicia, b) Es un mecanismo alternativo de resolución de conflictos, c) Es una forma de resolver los conflictos con la intervención de un tercero, d) Es un mecanismo de administración transitoria de justicia, e) Es un acto jurisdiccional, f) Es un mecanismo excepcional, g) Es un sistema voluntario, privado y bilateral de resolución de conflictos"[8].
Así mismo la Corte ha señalado que la conciliación constituye una realización del derecho al debido proceso, en la medida en que permite la solución expedita del conflicto a través del acuerdo entre las partes. Al respecto, la Corte dijo:
"(...) la conciliación favorece la realización del debido proceso (artículo 29), en la medida que reduce el riesgo de dilaciones injustificadas en la resolución del conflicto. Tal como lo ha reconocido la abundante jurisprudencia de esta Corporación, el debido proceso involucra, amén de otras prerrogativas ampliamente analizadas, el derecho a recibir una pronta y cumplida justicia13 y como quiera que la conciliación prejudicial ofrece, precisamente, una oportunidad para resolver el conflicto de manera expedita, rápida y sin dilaciones, desarrolla el mandato establecido por la Carta en su artículo 29."
En la legislación colombiana la conciliación puede ser judicial o extrajudicial. El artículo 3 de la Ley 640 2001[9], enuncia las clases de conciliación en los siguientes términos:
"Clases. La conciliación podrá ser judicial si se realiza dentro de un proceso judicial, o extrajudicial, si se realiza antes o por fuera de un proceso judicial. La conciliación extrajudicial se denominará en derecho cuando se realice a través de los conciliadores de centros de conciliación o ante autoridades en cumplimiento de funciones conciliatorias; y en equidad cuando se realice ante conciliadores en equidad.
Parágrafo. Las remisiones legales a la conciliación prejudicial o administrativa en materia de familia se entenderán hechas a la conciliación extrajudicial; y el vocablo genérico de "conciliador" remplazará las expresiones de "funcionario" o "inspector de Trabajo" contenidas en normas relativas a la conciliación en asuntos laborales."
La misma Ley 640 de 2001 en su artículo 35, instituyó de forma general el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial para acudir ante las jurisdicciones civil, contencioso administrativa y de familia respecto de ciertos asuntos y según la materia de que se trate.
En relación con el requisito de procedibilidad en materia de familia, el artículo 40 de la Ley 640 de 2001 estableció expresamente los asuntos en los que se requiere intentar la conciliación previamente a la iniciación del proceso judicial, así: (i) controversias sobre la custodia y el régimen de visitas sobre menores e incapaces, (ii) asuntos relacionados con las obligaciones alimentarias, (iiii) declaración de la unión marital de hecho, su disolución y la liquidación de la sociedad patrimonial, (iv) rescisión de la partición en las sucesiones y en las liquidaciones de sociedad conyugal o de sociedad patrimonial entre compañeros permanentes, y (v) conflictos sobre capitulaciones matrimoniales.
Asimismo, el artículo 31 de la Ley 640 de 2001 designa como funcionarios encargados de llevar a cabo la audiencia de conciliación extrajudicial a:
los conciliadores de los centros de conciliación;
los defensores de familia y los comisarios de familia;
(iii) los delegados regionales y seccionales de la Defensoría del Pueblo,
(iv) los agentes del ministerio público ante las autoridades judiciales y administrativas en asuntos de familia;
(v) los notarios; y
Adicionalmente, la citada ley señala que a falta de todos los anteriores funcionarios en el respectivo municipio, los personeros y los jueces civiles o promiscuos municipales, podrán conciliar en los asuntos a que se refieren el numeral 9 del artículo 82 del Código de la Infancia y la Adolescencia[10].
Se observa entonces, del citado artículo 31, que tanto los defensores como los comisarios de familia son competentes para realizar audiencias de conciliación extrajudicial en materia de familia sobre los asuntos mencionados en la Ley 640 de 2001.
Cabe aclarar, en lo que se refiere a los Comisarios de Familia, que si bien el artículo 86 de la Ley 1098 de 2006, que enuncia sus funciones, no les asigna de manera expresa la facultad para adelantar conciliaciones extrajudiciales en asuntos de familia, tal potestad se deriva directamente del mencionado artículo 31 de la Ley 640 de 2001, por lo que se puede entender que existe una competencia general para que estos funcionarios puedan actuar como conciliadores en asuntos relacionados con familia, sin diferenciar si el asunto a conciliar se da dentro de un contexto de violencia intrafamiliar.
Por su parte, el artículo 82 de la Ley 1098 de 2006, numerales 8 y 9, sin perjuicio de la competencia general otorgada en el artículo 31 de la Ley 640 de 2001, menciona de manera expresa los eventos dentro de los cuales los Defensores de Familia pueden actuar como conciliadores extrajudiciales, entre los cuales se incluyen (i) los asuntos relacionados con derechos y obligaciones entre cónyuges, compañeros permanentes, padres e hijos, miembros de la familia o personas responsables del cuidado del niño, niña o adolescente y (ii) para aprobar las conciliaciones en relación con la asignación de la custodia y cuidado personal del niño, el establecimiento de las relaciones materno o paterno filiales, la determinación de la cuota alimentaria, la fijación provisional de residencia separada, la suspensión de la vida en común de los cónyuges o compañeros permanentes, la separación de cuerpos y de bienes del matrimonio civil o religioso, las cauciones de comportamiento conyugal, la disolución y liquidación de sociedad conyugal por causa distinta de la muerte del cónyuge y los demás aspectos relacionados con el régimen económico del matrimonio y los derechos sucesorales, sin perjuicio de la competencia atribuida por la ley a los notarios.
En este sentido, el artículo 2.2.4.9.2.2 del Decreto Único Reglamentario 1069 de 2015 del Sector Justicia (que compiló y derogó, entre otros, el Decreto 4840 de 2007, reglamentario de la Ley 1098 de 2006), reproduce el contenido del artículo 47 de la Ley 23 de 1991 y señala de manera expresa que tanto los defensores de familia como los comisarios son competentes para adelantar audiencias de conciliación extrajudicial de las que trata la Ley 640 de 2001, así:
"Artículo 2.2.4.9.2.2. Conciliación extrajudicial en materia de familia. De conformidad con lo establecido en el artículo 47 de la Ley 23 de 1991, 31 de la Ley 640 de 2001 y 30 del Decreto 1818 de 1998, la conciliación extrajudicial en derecho de familia podrá ser adelantada ante los conciliadores de los centros de conciliación, ante los defensores y comisarios de familia, los delegados regionales y seccionales de la Defensoría del Pueblo, los agentes del Ministerio Público ante las autoridades judiciales y administrativas en asuntos de familia y ante los notarios en los siguientes asuntos: (...)
c) La fijación de la cuota alimentaria;"
Como se observa, el artículo 8 en cita enuncia, entre otros asuntos que pueden ser conciliados en materia de familia, la fijación de cuota alimentaria, ante los mismos funcionarios mencionados en el artículo 31 de la Ley 640 de 2001, que como se ha advertido incluye a comisarios y defensores de familia y, lo que es especialmente relevante en el presente caso, sin hacer distinción de si se trata o no de situaciones de violencia intrafamiliar o si dicha cuota alimentaria se hace en favor de una niña, niño, adolescente o de un adulto mayor.
Lo anterior también indica que las personas facultadas para conciliar en forma general en asuntos de familia, tienen habilitación para actuar en materia de asuntos relacionados con las obligaciones alimentarias, sin que alguno de ellos tenga competencia preferencial sobre los demás.
Con fundamento en los anteriores argumentos normativos, la Sala observa que (i) tanto los defensores como los comisarios de familia tienen competencia para realizar las audiencias de conciliación extrajudicial, prevista en la Ley 640 de 2001, es decir, hay una concurrencia de competencias, y (ii) que la función de los defensores y comisarios de familia para adelantar las solicitudes de conciliación, corresponde a una competencia a prevención y coadyuvante, y es facultativa de quien tenga legitimación para solicitarla. En efecto, no existe regla expresa encontrada en las normas de la Ley 1098 de 2006 y del artículo 7º del Decreto Reglamentario 4840 de 2007 (hoy compilado en el Decreto Único Reglamentario 1069 de 2015[11]), que en materia de procesos de restablecimiento de derechos dividan la competencia según la existencia o no de situaciones de violencia intrafamiliar.
Al respecto, en un asunto similar al que ahora se revisa[12], la Sala reiteró lo establecido en otro conflicto del 20 de febrero de dos mil catorce (2014), radicado 2013-00545, en el que se consideró que "el criterio de asignación de competencias en aquellos municipios en donde concurran defensorías y comisarías de familia de que trata la Ley 1098 de 2006 y el Decreto Reglamentario 4840 de 2007, esto es la existencia de hechos constitutivos de violencia intrafamiliar, no se aplica para adelantar audiencias de conciliación extrajudicial de que trata la Ley 640 de 2001".
Consecuencia de lo anterior la Sala aclaró en esa misma oportunidad, como ahora se reitera, que la competencia de comisarios y defensores de familia para adelantar conciliaciones es concurrente y, por ende, se ejerce a prevención:
"la Sala determina que: i) Tanto los defensores como los comisarios de familia tienen competencia para realizar las audiencias de conciliación extrajudicial de que trata la Ley 640 de 2001; ii) en aquellos municipios en donde concurran defensores y comisarios de familia, no se aplica el criterio de la existencia de hechos constitutivos de violencia intrafamiliar para determinar la competencia para adelantar las audiencias de conciliación. El solicitante es en últimas quien define la competencia al momento de escoger entre uno y otro para que tramite la solicitud de conciliación extrajudicial; y iii) los defensores y comisarios de familia deben armonizar el trámite establecido en la Ley 1098 de 2006, frente a lo dispuesto en la Ley 640 de 2001, y lograr así la interpretación que mejor garantice la efectividad de los derechos del niño, niña o adolescente" [13].
Por último, cabe resaltar, como ya se dijo, que según lo establecido en la Ley 640 de 2001, la conciliación de obligaciones alimentarias procede indistintamente si se refiere o no a alimentos debidos a un menor de edad o no, o si se busca con la conciliación la fijación, el aumento, la reducción o la exoneración de la cuota alimentaria, nada de lo cual afecta la competencia de los comisarios y defensores de familia, según se ha explicado.
Caso concreto
De los documentos allegados al expediente considera la Sala pertinente resaltar nuevamente los hechos que originan el presente conflicto:
- El señor Libardo Gamboa Pardo presentó solicitud de audiencia de conciliación extrajudicial para fijar cuota alimentaria en favor de su señora madre, ante la Comisaría de Familia de Acacias de acuerdo con lo previsto en la Ley 640 de 2001.
- La Comisaria de Familia de Acacias afirmó que no era competente para adelantar la audiencia de conciliación, dado que los hechos se enmarcaban dentro de un contexto de abandono y no de violencia intrafamiliar y remitió el expediente al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
- El instituto de Bienestar Familiar, por su parte, considera que tampoco es competente, pues, en su parecer, la Comisaria está facultada para adelantar la audiencia, de acuerdo con el artículo 40 de la Ley 640 de 2001 y el Decreto 4840 de 2007.
- El personero municipal de Acacias, frente al rechazo de competencia por parte de las dos entidades y ante la situación especial de la beneficiaria de los alimentos, propuso el conflicto negativo de competencias.
De acuerdo con los anteriores hechos y conforme al marco normativo analizado, la Sala reitera los planteamientos de los conflictos del 20 de febrero de 2014[14] y 7 de diciembre de 2015[15], en el sentido de que "el criterio de asignación de competencias en aquellos municipios en donde concurran defensorías y comisarías de familia de que trata la Ley 1098 de 2006 y el Decreto Reglamentario 4840 de 2007, esto es la existencia de hechos constitutivos de violencia intrafamiliar, no se aplica para adelantar audiencias de conciliación extrajudicial de que trata la Ley 640 de 2001".
Por lo tanto, para la conciliación la competencia es concurrente y a prevención, y queda fijada con la presentación de la solicitud de conciliación por parte del interesado ante la autoridad que este elija. Así, el comisario o defensor que primero reciba la solicitud será competente para su tramitación.
En el presente caso, el Comisario de Familia de Acacias no podía rechazar su competencia, menos aún invocando un criterio de asignación funcional (al no tratarse de un asunto de violencia intrafamiliar) no aplicable a estos asuntos.
Se reitera que en aplicación de los criterios de competencia señalados en la Ley 640 de 200 y en el Decreto Único Reglamentario 1069 de 2015 (Artículo 8º), los comisarios de familia también están facultados para adelantar audiencias de conciliación extrajudicial en asuntos de familia.
Por tal razón, la Sala considera que el Comisario de Familia de Acacias es la autoridad competente para adelantar la audiencia de conciliación extrajudicial sobre el asunto que se refiere el presente conflicto, para lo cual deberá armonizar el trámite establecido en la Ley 640 de 2001 y la Ley 1098 de 2006, con el fin de garantizar los derechos del adulto mayor.
Por último, frente a una competencia tan clara en los asuntos sobre conciliación extrajudicial, el Comisario de Familia de Acacías no debió negarse a asumir el conocimiento del caso objeto de conflicto, menos aun cuando está de por medio los derechos de un adulto mayor y las condiciones médicas que padece. La misma consideración es procedente frente al Defensor de Familia de Acacias en atención a lo informado por el Personero de Acacías, en relación con el reiterado rechazo de competencia de las defensorías y comisarías de familia de ese lugar para adelantar este tipo de asuntos.
Por tanto, la Sala exhorta a uno y otro funcionario para que asuman sin dilaciones injustificadas las competencias legales que les han sido asignadas, recordando que la familia y los niños son objeto de una protección constitucional reforzada y que el incumplimiento de sus deberes puede generar responsabilidad disciplinaria, la cual puede hacer efectiva la propia personería de Acacías si la situación se repite.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR que la Comisaría de Familia de Acacias es la autoridad competente para adelantar la audiencia de conciliación de solicitud de fijación de cuota alimentaria en favor de la señora Gabrielina Pardo de Gamboa.
SEGUNDO: ENVIAR el expediente de la referencia a la Comisaría de Familia de Acacias para lo de su competencia.
TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Comisaría de Familia de Acacias, a la Defensoría de Familia de Acacias – Regional Meta, al Personero Municipal de Acacias y a los señores Libardo Gamboa Pardo, José Luivan Pardo Gamboa, Pablo Emiro Gamboa, Luis Eduardo Gamboa Pardo, Virgineta Gamboa Pardo, Luz Mila Gamboa Pardo, Alba Yoni Gamboa Pardo, Gabrielina Gamboa Pardo, Jimmy Gamboa Pardo, Giomar Gamboa Pardo, Abel Gamboa Pardo.
CUARTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de la presente decisión.
La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE
GERMÁN BULA ESCOBAR OSCAR DARIO AMAYA NAVAS
Presidente de la Sala Consejero de Estado
EDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÁLVARO NAMÉN VARGAS
Consejero de Estado Consejero de Estado
LUCÍA MAZUERA ROMERO
Secretaria de la Sala
[1] En relación con la posición de la jurisdicción contencioso administrativa en la arquitectura constitucional y su función de control a la administración, la Corte Constitucional ha señalado (sentencia C-713 de 2008, apoyada en la C-426 de 2002):
"La Corte ha aludido a la existencia de una justicia especializada con la función específica de decidir las controversias originadas en la actividad de las entidades estatales y de los particulares que cumplen funciones administrativas, previendo de esta forma una gama de acciones al respecto. Ha dicho al respecto:
'Como es sabido, la Constitución Política y las leyes le han asignado a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la función específica de juzgar las controversias jurídicas que se originen en la actividad de las entidades estatales y de los particulares que cumplen funciones administrativas. En estos casos, la cuestión litigiosa y el correspondiente control judicial por parte de esta justicia especializada, surge cuando la Administración o quien hace sus veces, en cumplimiento de los deberes asignados y con ocasión de sus reglamentos, actos, hechos, omisiones, contratos y operaciones administrativas, ha desconocido la normatividad que regula la actividad pública y ha lesionado derechos e intereses de la comunidad, de los particulares o de otras entidades u organismos estatales.'" (Se resalta).
[2] Los debates del proyecto de CPACA se dieron en la Cámara de Representantes en el segundo semestre de 2010, es decir, al iniciar el período de 4 años 2010-2014, de quienes la integraban. Y el proyecto de CGP se debatió durante los años 2011 y 2012.
[3] Debe tenerse en cuenta que lo que se busca con este tipo de competencias a prevención es justamente evitar conflictos de competencia entre las autoridades administrativas o judiciales que deben resolver un determinado asunto, en la medida en que es el demandante o peticionario, según el caso, el que escoge la autoridad ante la cual presenta su demanda o solicitud, y una vez iniciado el procedimiento, la respectiva autoridad debe tramitar el asunto hasta su terminación.
[4] Que pertenecen a la especialidad de familia, dentro de la jurisdicción ordinaria.
[5] A este respecto, es importante recordar que desde la Ley 954 de 2005, que le confirió a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado la función de dirimir los conflictos de competencias administrativas mediante un procedimiento breve y ágil, la Sala ha resuelto una gran cantidad de conflictos que se han presentado entre autoridades administrativas, y de manera especial, a partir de la vigencia de la Ley 1098 de 2006, entre los defensores y los comisarios de familia.
Es así como la Sala, a lo largo de estos años, ha venido creando una importante doctrina jurídica en materia de familia, al resolver los conflictos de competencia que se suscitan entre defensores de y comisarios de familia, los cuales se han multiplicado en los últimos años en razón al creciente número de casos que deben conocer estas autoridades y a las diferencias de criterio que surgen a menudo entre ellas, sobre la competencia relacionada con diversas actuaciones y medidas que se producen dentro de los procedimientos administrativos de restablecimiento de derechos (PARD).
[6] Ley 1098 de 2006. "Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia". D. O. No. 46.446 (Nov. 8/06). "Art. 79. Defensorías de Familia. Son dependencias del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar de naturaleza multidisciplinaria, encargadas de prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes". / .../.
[7] Ibídem. (...) "Artículo 83. Comisarías de familia. Son entidades distritales o municipales o intermunicipales de carácter administrativo e interdisciplinario que forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar...".
[8] 22 de agosto de 2001
[9] Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones
[10] "9. Aprobar las conciliaciones en relación con la asignación de la custodia y cuidado personal del niño, el establecimiento de las relaciones materno o paterno filiales, la determinación de la cuota alimentaria, la fijación provisional de residencia separada, la suspensión de la vida en común de los cónyuges o compañeros permanentes, la separación de cuerpos y de bienes del matrimonio civil o religioso, las cauciones de comportamiento conyugal, la disolución y liquidación de sociedad conyugal por causa distinta de la muerte del cónyuge y los demás aspectos relacionados con el régimen económico del matrimonio y los derechos sucesorales, sin perjuicio de la competencia atribuida por la ley a los notarios".
[11] "ARTÍCULO 2.2.4.9.2.1 del Decreto Único Reglamentario 1069 de 2015. Cuando en un mismo municipio concurran Defensorías de Familia y Comisarías de Familia, el criterio diferenciador de competencias para los efectos de restablecimiento de derechos, se regirá por lo dispuesto en la Ley 1098 de 2006, así:
El Defensor de Familia se encargará de prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes, en las circunstancias de maltrato, amenaza o vulneración de derechos diferentes de los suscitados en el contexto de la violencia intrafamiliar.
El Comisario de Familia se encargará de prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los niños, niñas, adolescentes y demás miembros de la familia, en las circunstancias de maltrato infantil, amenaza o vulneración de derechos suscitadas en el contexto de la violencia intrafamiliar. Para ello aplicará las medidas de protección contenidas en la Ley 575 del 2000 que modificó la Ley 294 de 1996, las medidas de restablecimiento de derechos consagradas en la Ley 1098 de 2006 y, como consecuencia de ellas, promoverá las conciliaciones a que haya lugar en relación con la custodia y cuidado personal, la cuota de alimentos y la reglamentación de visitas.
[12] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto negativo de competencias, radicación 2015-00174 del 7 de diciembre de 2015
[13] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto negativo de competencias, radicación 2015-00174 del 7 de diciembre de 2015
[14] Radicación 2013-00545
